Felszólalás adatai

DR. MÁTRAI MÁRTA (Fidesz): Tisztelt Országgyűlés! A T/1720. számon beterjesztett törvényjavaslat az államtitokról és szolgálati titokról szóló 1995. évi LXV. törvény módosítására vonatkozik. A törvény módosítását a jogalkalmazói gyakorlat kényszerítette ki, egyértelműsítendő az eredeti jogalkotói szándékot. Az 1995. évi LXV. törvény elfogadását a jogállamiság kialakításában meghatározó szerepet vivő Alkotmánybíróság döntése írta elő, megsemmisítve a korábbi szabályozást, jogi iránymutatást adva a törvényhozásnak.

(8.20)

A módosítás kapcsán érdemes áttekinteni az e tárgyban meghatározó alapjogok alkotmányban meghatározott összefüggéseit, valamint az európai gyakorlatot. Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint az alapjogok rendszerint a jogi személyekre is vonatkoznak, így az alapjogok alkotmányos védelmét általában a jogi személyek is érvényesíthetik. Az alkotmány 61. §-ának (1) bekezdése a közérdekű adatok megismerésére vonatkozó jogot alkotmányos alapjogként garantálja, amely a kommunikációs alapjogok jogegyütteséből az informáltsághoz való jogot, az információk megszerzésének szabadságát és állami elismerését, továbbá biztosítását jelenti. Az információhoz való hozzáférhetőség, az információk szabad áramlása - különösen a közhatalom és az állam szervei tevékenységének átláthatósága körében - alapvető jelentőségű. Ahogy az Alkotmánybíróság a 32/1992.(V.29.) számú határozatában kifejtette, a közérdekű információkhoz való szabad hozzáférés a közhatalmat gyakorló szervek tevékenysége ellenőrizhetőségének alkotmányos biztosítéka.

A nyilvánosság a közhatalom demokratikus működésének a próbája. A közérdekű adatok megismerhetősége tehát a közhatalom, a közügyek intézésének áttetszőségét mint alapvető demokratikus intézmény garantálását is jelenti. A közérdekű adatok nyilvánossága és az azokhoz való hozzáférhetőség ezért az alkotmány 2. §-ának (1) bekezdésében deklarált demokratikus jogállamiság alapvető alkotmányos biztosítéka. E szempont jelentőségét fogalmazza meg az Európa Tanács 1982-es nyilatkozata az információszabadságról, annak kimondásával, hogy a tagállamok célja nyílt információpolitika folytatása a közhatalmi szférában, beleértve az információhoz való hozzáférést, hogy a polgárok jobban megértsék a politikai, szociális, gazdasági és kulturális kérdéseket, és hogy fokozódjon képességük e tárgykörök szabad megvitatására.

Mind a közérdekű adatok nyilvánosságának, mind a tudományos kutatás szabadságának alkotmányos korlátokat szabnak azonban a törvényi követelményeknek és az alapjogok alkotmányos korlátozásának megfelelő titoktartási rendelkezések. Az 1992. évi LXIII. törvény a közérdekű adatok nyilvánossága terén ilyen korlátozást tartalmaz. Hasonló rendelkezést tartalmaz az 1993. évi XXXI. törvénnyel kihirdetett európai emberi jogi egyezmény 10. cikkének 2. pontja, amely szerint az információszabadság gyakorlása csak törvényben meghatározott, olyan alakszerűségi feltételeknek, korlátozásoknak vagy szankcióknak vethető alá, amelyek szükséges intézkedéseknek minősülnek egy demokratikus társadalomban a nemzetbiztonság, a területi sérthetetlenség, a közbiztonság, a zavargás vagy bűnözés megelőzése, a közegészség vagy az erkölcsök védelme, mások jó hírneve vagy jogai védelme, a bizalmas értesülés közlésének megakadályozása vagy a bíróságok tekintélyének és pártatlanságának fenntartása céljából.

Az információszabadság korlátozása tehát csak akkor fogadható el alkotmányosan indokoltnak, ha azt más alapjog érvényesülése kényszerítően indokolja, illetőleg ha az alapjogi korlátozást a fenti szempontok elkerülhetetlenül szükségessé teszik. Az Európa Tanács tagállamaiban az aktanyilvánosság általában nem vonatkozik az úgynevezett munkadokumentumokra. A belső használatra szánt munkaanyagok, emlékeztetők, tervezetek, vázlatok, javaslatok, a szervezeten belül váltott levelek általában a döntés-előkészítés körében alkotott iratok, amelyek nyilvánosságra hozatala jelentősen hátráltathatja a köztisztviselőt feladatainak teljesítésében, rendszerint mentesek a nyilvánosság alól. Éppenséggel garanciális intézménye a köztisztviselői munka színvonalának és hatékonyságának, hogy a köztisztviselők döntés-előkészítése szabadon, informálisan és a nyilvánosság nyomásától mentesen folyjon. Ezért az aktanyilvánosság a közbülső munkaanyagokra nem, hanem csak a végeredményre vonatkozik. A közérdekű adatok megismeréséhez való alkotmányos jog - mint a kommunikációs alapjogok egyik nevesített joga - nem korlátozhatatlan alapjog ugyan, de a szabad véleménynyilvánításhoz való jog gyakorlásának egyik feltételeként és annak részeként kitüntetett alkotmányos védelemben részesül. Ez azt jelenti, hogy a információszabadságot korlátozó törvényeket is megszorítóan kell értelmezni, mert az információszabadság, a közhatalom gyakorlásának nyilvánossága, az állam és a végrehajtó hatalom tevékenységének átláthatósága, ellenőrizhetősége feltétele a bírálat jogának, a kritika szabadságának, a szabad véleménynyilvánításnak.

Ez az alapjog tehát legalább annyi alkotmányos védelmet élvez, mint a véleménynyilvánítás szabadságjoga. A nyílt, áttetsző és ellenőrizhető közhatalmi tevékenység, általában az állami szervek és a végrehajtó hatalom nyilvánosság előtti működése a demokratizmus egyik alapköve, a jogállami államberendezkedés garanciája. Adatok és adatcsoportok államtitokká minősítése minden esetében közvetlenül és lényegesen érinti a közérdekű adatok megismeréséhez fűződő alapjogot, ezért az alkotmányos titokvédelem szabályozása kizárólag csak törvényhozási tárgy lehet. Mivel az ilyen törvény mindenképpen az alapjog közvetlen és jelentős korlátozásával jár, alkotmányos követelmény a korlátozás kényszerítő oka és az, hogy a korlátozás a vele elérni kívánt céllal arányban álljon.

Az 1995. évi LXV. törvény tárgyalásakor az akkori belügyminiszter expozéjában a javaslat legsérülékenyebb, legsebezhetőbb pontjának az államtitkok körét és a törvény mellékletét tartotta. Ennek fő oka volt, hogy a korábbi, Alkotmánybíróság által megsemmisített állampárti szabályozás pártatlan (Sic!) volt, a titkosítások száma irreálisan magas volt, ezért az új szabályozás drasztikusan visszaszorította azt, nem számolva a gyakorlati nehézségekkel. 1998-ban módosításra szorult a törvény, nemzetközi szerződés alapján átvett vagy nemzetközi kötelezettségvállalás alapján készült minősített, valamint korlátozottan megsemmisítő adatvédelme miatt. A nemzetközi kötelezettségeink terén fontos elem hazánk NATO-tagsága, ezen szövetségi rendszer védelmi jellegéből következik a tagállamok kormányzati működésének közelítése, különösen a közös álláspontok, döntések előkészítésének területén.

A törvénymódosítás lehetőséget kíván biztosítani arra, hogy e területen is megfeleljen a döntéshozatali eljárás a többi tagállam gyakorlatának. Az adatvédelmi biztos figyelemfelhívása rámutatott a jogalkalmazási területen keletkezett problémára, amely a jelenleg hatályos szabályozás általánosabb megfogalmazásából következik, így szükséges a konkrétabb, egyértelműbb meghatározás. Az Alkotmánybíróság iránymutatásának megfelelően az 1995. évi LXV. törvényt nem lehet önmagában tekinteni, figyelembe kell venni a személyes adatok védelméről és a közérdekű adatok nyilvánosságáról szóló 1992. évi LXIII. törvény szabályozási rendszerét is.

A XX. század utolsó évtizedének egyik általános érvényű jelensége, hogy az állam és a gazdaság működéséhez, a társadalmi tevékenységek tervezéséhez és szervezéséhez egyre több információra van szükség. A nagy tömegű információt viszont mind kevésbé lehet hagyományos módszerekkel kezelni, ezért növekszik az informatika jelentősége, ami azonban veszélyeket is hordoz magában. E veszélyek abból adódnak, hogy egyedi adatokat és információkat vagy széttagolt információrendszereket egymással kapcsolatba hozva olyan elemzések elvégzésére, majd azok alapján olyan következtetések levonására adódik alkalom, amelyek sértik vagy sérthetik azoknak az érdekeit, akikre az egyedi adatok és információk vonatkoznak. Ez a helyzet oda vezet, hogy különböző, külön-külön vizsgálva indokoltnak tűnő érdekek alakulnak ki és kerülnek egymással összeütközésbe. Az államnak általában és egyes állami szerveknek különösen is fontos érdeke fűződik ahhoz, hogy ha már nagy különbségek (Sic!) árán kialakítanak és naprakész állapotban tartanak információrendszereket, akkor azok adattartalma minél szélesebb körben felhasználható legyen a legkülönbözőbb célokra.

Ezzel ellentétben áll az adatalanyoknak és nem csupán az állampolgároknak, hanem a jogi személyeknek, a jogi személyiséggel nem rendelkező szervezeteknek is az az érdeke, hogy bizonyos, a magánélet szűkebb szférájában vagy a titok fogalmi körébe tartozó adataik vagy egyáltalán ne kerülhessenek be a külső szervek nyilvántartásaiba, vagy ha elkerülhetetlen, hatékony garanciák előzzék meg az említett adatoknak illetéktelenek tudomására jutását. Ugyancsak alapvető érdeke az adatalanyoknak, hogy a rájuk vonatkozó információkat még az állam illetékes szervei is csupán meghatározott és az adatalanyok által ismert célra használják fel. Rendkívül fontos, hogy az állampolgárok és a szervezetek szükség esetén jogaik megóvása, jogos érdekeik érvényre juttatása céljából hozzáférhessenek más természetes vagy jogi személyek vagy szervezetek adataihoz, ám ez az esetek jelentős részében nem találkozik az utóbbiak tetszésével, és nem esik egybe egyedi érdekeikkel.

(8.30)

A demokratikus folyamatok kibontakozása magával hozza, sőt megköveteli, hogy az állampolgárok e jogállásukból eredően, azaz minden külön felhatalmazás vagy engedély nélkül hozzájuthassanak bizonyos közérdekű információkhoz, amelyek az általuk választott szervek működésére, közpénzek felhasználására vonatkozik.

A vázolt érdekek összeütközése számos jogi problémát vet fel. Ilyen például, hogy ki és milyen formában jogosult adatszolgáltatást elrendelni, milyen jogvédelmi eszközök szolgálják az információrendszerek egyedi adatainak pontosságát, melyek a magánszféra védelmét szolgáló garanciák, ki dönti el, hogy az adatok kik számára és milyen célból hozzáférhetőek. Az alapjogok nemcsak természetes személyekre, hanem jogi személyekre, testületekre is vonatkoznak.

A demokratikus államberendezkedés egyik meghatározó ismertetőjegye a közigazgatás nyilvánossága, az állampolgár részéről történő átláthatósága. Alapvető jelentőséggel bírnak azok a törvények, amelyek megteremtik az állampolgárok számára a közigazgatás, különösen a kormányzati igazgatás átláthatóságát, azaz garantálják a közérdekű adatok nyilvánosságát.

Köztudomású tény, hogy az információ, a tájékozottság hatalom, ahogy Eötvös mondta: "A jó hír olyan, mint a tőke, aki egyszer megszerezte magának, később a kamatjaiból is megél." Ahol a hatalmat már évtizedek óta a köz gyakorolja, és kialakult az információszabadság szinte teljes feltételrendszere, a gyakorlat még ott sem tekinthető kiforrottnak és véglegesnek. Az információszabadság azonban nem lehet korlátlan, a személyekre, szervezetekre vonatkozó adatok teljes nyilvánossága ugyanis egyet jelent a teljes kiszolgáltatottsággal, a magán- vagy az állami életbe való illetéktelen beavatkozás állandó veszélyével, a jogok csorbításával. Ezért minden jogállam szigorúan védi a személyes adatokat, melyekről az állampolgár csak maga rendelkezhet, illetve annak felhasználását mások részére csak törvény engedi meg.

Az eddigiekkel összhangban az önrendelkezés joga nemcsak a természetes személyeket, hanem azok közösségeit is megilleti, ennélfogva megilleti az adatokkal való önrendelkezési jog az emberek legszélesebb társadalmi közösségét, az államot is. Az állam biztonsága - nemzeti szuverenitás -, az államapparátus zavartalan, illetéktelen befolyástól mentes működése a legszélesebb egyéni érdekeket megtestesítő közérdek, ezért az ezzel összefüggő információk egy behatárolt részét a személyes adatokhoz hasonlóan védelem illeti meg.

A közérdekű adatok megismeréséhez fűződő alapjog érvényesítésével összefüggésben alapvető fontosságú, hogy a korlátozó norma tartalma alkotmányosan értelmezhető és egyértelműen megállapítható legyen, a törvényből világosan kitűnjön a titkosításra felhatalmazottak köre, annak tartalma, terjedelme, időbeli korlátja, eljárási rendje. A minősítés csak alkotmányos okból védelmet igénylő adatokra vonatkozhat, ezért nem a megismerhetőség kategorikus kizárása, hanem az alkotmányos indok fennállása miatti megóvás lehet a feladata, valamint a korlátozásnak az elérendő céllal arányban kell állnia.

A törvény úgy kíván eleget tenni a személyes adatok védelméről és a közérdekű adatok nyilvánosságáról szóló 1992. évi LXIII. törvényben megfogalmazott kötelezettségnek, hogy a kivételek útján határozza meg a közérdekű adat megismerésének korlátozását. A törvény csak az alkotmányos korlátokat kijelölő, valamint a titokvédelmi kötelezettségről rendelkező szabályokat állapít meg, továbbá melléklete tartalmazza az általánosan, illetve adatkezelőként meghatározott olyan adatfajtákat, amelyek körébe tartozó adat a törvényi feltételek fennállása esetén államtitokká minősíthető. Ezen elveknek megfelelő szabályozás pontosítása az állami szervek zavartalan működéséhez fűződő érdekek érvényesülését biztosítja.

A közérdekű adatok nyilvánosságára vonatkozó garanciális előírások mellett további garancia, hogy a titkosítási idő maximumának alkalmazása általában szűk körű, valamint a titkosítás felülvizsgálható, így a négyévenkénti, ma már szabad választások lehetővé teszik, hogy minden kormány saját belátása szerint döntsön az adott kérdés titkosításáról, illetve annak fenntartásáról.

Végezetül pedig Szolónt idézném, aki azt mondta: "Az állam csak úgy boldogulhat, ha a polgárok engedelmeskednek a törvényhatóságoknak, ezek pedig a törvényeknek."

Köszönöm a figyelmüket. (Szórványos taps a Fidesz soraiból.)