Felszólalás adatai

DR. KOPITS GYÖRGY, a Költségvetési Tanács elnöke: Tisztelt Elnök Asszony! Tisztelt Ház! Mindenekelőtt hadd fejezzem ki köszönetemet a Költségvetési Tanács nevében azért, hogy februári megválasztásunkkor ellenszavazat nélkül fejezték ki irántunk való bizalmukat. Tevékenységünkkel az ország anyagi erőforrásainak felelősségteljes kezeléséhez kívánunk hozzájárulni. Arra törekszünk, hogy célzat és részrehajlás nélkül mutassuk be az országgyűlési döntések várható költségvetési hatásait, a hatályos törvények keretein belül nyilvánosságra hozzuk a rendelkezésünkre álló adatokat és saját elemzéseinket, hozzájárulva az állampolgárok tájékozottságához és az állami pénzügyeket érintő döntések megalapozásához. Törvényi feladataink közé tartozik, hogy független elemzést készítsünk a kormány költségvetési törvényjavaslatáról, és ennek keretében becslést adjunk egyes költségvetési tételekről. A jövőben az is feladatunk lesz, hogy megállapítsuk, mennyiben felel meg a költségvetési törvényjavaslat a költségvetési felelősségről szóló törvény által előírt fiskális szabályoknak. Mindezek kapcsán külön köszönettel tartozunk valamennyi képviselőnek, aki a Házszabálytól való eltérés megszavazásával lehetővé tette, hogy ne csak a széles nyilvánosság, hanem itt, az Országgyűlés plénuma előtt is kifejthessem a Költségvetési Tanács nézeteit a kormány 2010. évi költségvetési törvényjavaslatáról.

Tisztelt Ház! A közelmúltra tekintve a világgazdaság különlegesen kedvező korszakot élt át 2002 és 2007 között, vagyis a pénzügyi válság előtti öt évben. Ezt a nagy mérséklődés vagy nagy mértékletesség - angolul: great moderation - elnevezéssel illetett korszakot világszerte stabilan magas gazdasági növekedés és mérsékelt infláció jellemezte. Mindebből a kevésbé fejlett, úgynevezett feltörekvő piacú gazdaságok is részesedtek, náluk is gyorsult a növekedés és lassult az infláció. Ebben az időszakban sok ország igyekezett hasznosítani múltbeli tapasztalatait, főleg a válságokban, és próbálta növelni a költségvetési mozgásterét, ami utóbb lehetővé tette a nemzetközi pénzügyi válság hatásainak tompítását.

(10.10)

Ázsia számos országában exportorientált stratégiával sikerült hatalmas devizatartalékot felhalmozni. Latin-Amerikában többnyire kiépítették a gazdaság szilárd intézményrendszerét, és általában megfontolt gazdaságpolitikát folytattak. A visegrádi országok bejutottak az EU-ba, és készültek az euró bevezetésére. Mindehhez képest nézzünk szembe a tényekkel!

Magyarország egyfajta kivételt jelentett. Nálunk a tartalékképzés és az intézményépítés helyett egyfajta "húzd meg, ereszd meg" politika vált jellemzővé. A folyamatosan laza költségvetési politika arra vezetett, hogy 2006-ban az EU tagországai között Magyarországé volt a legnagyobb GDP-arányos államháztartási hiány. Kornai János professzor nyomán - átvitt értelemben - azt mondhatjuk, hogy a 2007 előtti nemzetközi pénzbőség időszakában nálunk felpuhult az államháztartás költségvetési korlátja. Egy ideig úgy tűnt ugyanis, hogy a nemzetközi tőkepiacok bármit hajlandók finanszírozni. Eközben azonban erodálódott a hazai fiskális politika hitelessége, aminek pedig fontos része volt abban, hogy már a válság kitörése előtt Magyarországot a világ legsebezhetőbb országai közé sorolták. Tehát nem csoda, hogy a Lehman Brothers csődje után készenlétihitel-megállapodást kellett kezdeményeznünk a Nemzetközi Valutaalappal.

A válság meghatározta hazánk fiskális politikai korlátait nemcsak az idei évre és jövőre, hanem középtávra is. Miközben számos latin-amerikai, ázsiai, visegrádi ország megengedheti magának, hogy élénkítő fiskális politikát folytasson, Magyarország kénytelen a válság hatását rövid távon súlyosbító, prociklikus költségvetési politikát folytatni.

A nemzetközi pénzügyi és gazdasági válság, most úgy tűnik, nem mélyül tovább, de a fellendülés kilátásai rendkívül bizonytalanok. Egy azonban biztos: a befektetők nem hajlandók akkora kockázatokat vállalni, mint tették azt 2007 előtt. Ilyen kilátások mellett hazánk GDP-hez viszonyítva 80 százalékot közelítő állami adósságrátája és 2 százalékpont feletti kockázatfelára jóval meghaladja a többi visegrádi országét. Ezért továbbra sincsenek biztosítékok, hogy fenntartható, azaz hosszabb távon a GDP arányában csökkenő pályára került-e az államadósság.

Mindezek alapján a hazai költségvetési politikának rendkívül szűk a mozgástere. Ez egyrészt rossz hír, mivel azt jelenti, hogy bármilyen lazítás jele újabb válsághelyzetet idézhet elő számunkra. Másrészt azonban van jó hír is: a fiskális kiigazítás folytatása lehetővé teszi az euró mielőbbi bevezetését. Mindent egybevéve súlyos, hosszú távú következményekkel járna, ha egy esetleges következő válság ismét felkészületlenül érne bennünket, ellenben komoly, hosszú távú előnye származhat abból, ha a magyar gazdaságnak sikerül arra felkészülnie.

Az egyenleg alakulására vonatkozóan világos keretet ad a tavaly elfogadott költségvetési felelősségi törvény. E törvény értelmében az elsődleges egyenlegcélt, amely nem lehet deficites, abból az elvből kell levezetni, hogy az államadósság növekedési üteme nem haladhatja meg az infláció ütemét. Ezen szabályalapú költségvetési keret betartásának fontos jelzésértéke van, és elemi feltétele annak, hogy elindulhasson a költségvetési hitelesség felépülése.

A hitelességépítés széles nemzetközi tapasztalatai közül feltétlenül említést érdemel Brazília, amely az 1990-es évekig fegyelmezetlen költségvetési politikájáról volt híres. Nem is olyan régen, tíz évvel ezelőtt az akkori brazil kormány irányt váltott, és bevezetett egy költségvetési felelősségi keretrendszert. A 2002-es választások után új kormány alakult. A befektetők megijedtek, mert nem tudták, hogy az új kormány is kívánja-e magát tartani a korábbi kerethez. Pusztán ez elég volt ahhoz, hogy a korábban csökkenő kamatlábak ismét az egekbe szökjenek. Az új kormánynak közel egy évébe telt, míg sikerült a gazdaság szereplőit meggyőznie a költségvetési fegyelem iránti elkötelezettségéről. Jó hír, hogy hat évvel később, a mostani pénzügyi válság idején Brazília nem szorult nemzetközi segítségre, sőt még valamelyest fiskális élénkítést is kezdeményezhetett.

A pénzügyi válság esetleges újabb hulláma mellett talán még fontosabb kérdés a kilábalási sebesség. Érthető az a sokfelől hallható igény, hogy a gazdaságpolitikának a növekedést kell elsősorban segítenie. Igen, az egyensúly nem cél, hanem eszköz. Úgy is lehet fogalmazni, hogy az egyensúly szükséges, de nem elégséges feltétele a növekedésnek. Történelmi példákból tudjuk, hogy egy olyan kicsi és nyitott gazdaságban, mint Magyarország, végrehajtható úgynevezett expanzív fiskális kiigazítás is. Ennek lényege, hogy a deficitcsökkentés bizalomerősítő hatásaiból eredő növekedési többlet idővel jóval meghaladja a kiigazítás keresletszűkítő hatásait. Erre a típusú kiigazításra Dánia és Írország mellett számos példa található a '80-as és a '90-es években. Arra is vannak példák - Chile, Kolumbia, Peru, Svédország, és még sorolhatnám -, hogy a stabil fiskális szabályok betartása nagyobb hitelességet, ezáltal pedig magasabb növekedést biztosíthat, mint a hasonló adottságú, de ilyen szabályokkal nem rendelkező országokban.

Tisztelt Ház! A költségvetési tervek pártatlan számszaki értékelésekor döntő kérdés a feltételezések és módszerek egyértelmű leírása, még akkor is, ha tudjuk, hogy a módszerek távolról sem tévedhetetlenek. Ennek megfelelően a titkárságunk által készített terjedelmes módszertani függeléket csatolunk jelentésünkhöz, amelynek alapján bárki hozzáértő mérlegelheti az anyag végkövetkeztetéseinek megalapozottságát.

Nemcsak a makrogazdasági folyamatok és az egyes költségvetési tételek alakulására vonatkozó előrejelzéseket ismertetjük, hanem a mögöttes feltételezéseket és az alkalmazott számítási módszereket is. Ugyanez az átláthatóság bármely előterjesztőtől, különösen a kormánytól is elvárható. Sajnos, a benyújtott törvényjavaslat a megalapozó háttérrel, az előző évek gyakorlatát folytatva továbbra is adós maradt. Számos makrogazdasági változó és költségvetési tétel esetében nem tudjuk például, hogy a kormány szerint mi az idei várható érték. A néhány hónappal ezelőtt kihirdetett adóintézkedések kapcsán hasznos lett volna, ha az indokolás részletesen kifejti a kormányzat tervszámai mögötti feltételezéseket.

A központi költségvetési tételek az államháztartási törvény meghatározásának megfelelően három kategóriába sorolhatók: külső tételek, belső tételek és kamattételek. Jelentésünk azon költségvetési tételekre vonatkozóan mutat be számítási eredményeket, amelyek - az államháztartási törvény egyértelmű felsorolásának hiányában, de szellemének megfelelően - saját megítélésünk szerint külső tételeknek tekinthetők. Ezek közül a legfontosabbak a különféle adó- és járulékbevételek, valamint a nyugdíjak és egyéb jóléti jogosultsági kiadások.

Mivel a külső tételeket, tárgyévi értékét - ahogy a törvény is kimondja - a szaktörvények és a makrogazdasági, demográfiai folyamatok határozzák meg, ezért az elemzésnek ki kell terjednie a legfontosabb makrogazdasági mutatók alakulására is. A külső tételek várható alakulására vonatkozó becsléseink makrogazdasági előrejelzésünkön alapulnak.

A Költségvetési Tanács nem adott előrejelzést a belső tételek jövő évi várható alakulására, hiszen ezek éppen a költségvetési vitában fognak meghatározódni. A költségvetési felelősség törvényi betűjén túlmenően terveink között szerepel, hogy a költségvetési vitához beérkező módosító javaslatokhoz is hozzászóljunk, és megállapítsuk, hogy megfelelnek-e a kötelező ellentételezési szabálynak. Ezután majd a főszámok elfogadása előtt kitekintést kívánunk adni a 2011-12. évi várható makrogazdasági folyamatokról.

Tisztelt Ház! Rátérve a benyújtott költségvetési törvényjavaslat konkrétumaira, összességében azt a megállapítást tehetjük, hogy a megalapozás hiányosságai és a kockázatok elégtelen kezelése folytán az előirányzatokat jelentős bizonytalanságok övezik.

(10.20)

A Költségvetési Tanács úgy látja, hogy a reálgazdaság rövid távú kilátásai valamelyest kedvezőbbek a kormány által feltételezettnél, előreláthatóan 2010-ben az adóbevételek alakulását meghatározó árindexek és nominális adóalapok is magasabbak lehetnek a kormány által előre jelzett mértéknél. Ilyen értelemben a költségvetési javaslat óvatosnak tekinthető. A középtávú kilátásokat illetően a Költségvetési Tanács a kormánynál kevésbé derűlátó. A túlzottan optimista terveket beárnyékolja, hogy a hazai kilábalási folyamat nemzetközi környezete rendkívül bizonytalan: a fejlett országok fellendülése törékenynek ígérkezik.

Becslésünk szerint a külső tételek egyenlege és ezzel együtt a teljes egyenleg csak kismértékben, mintegy 10 milliárd forinttal rosszabb, mint a törvényjavaslatból következtethető érték, ez azonban két jelentős, de ellentétes előjelű hatás eredőjének adódik. Ha a kormány a saját kedvezőtlenebb makropályáján, de a mi számítási módszertanunkat használta volna, akkor az előrejelzésnél még 130 milliárd forinttal rosszabb költségvetési egyenleg-előrejelzésre kellett volna jutnia. Ezt a negatív hatást - a mi becslésünk - 120 milliárd forint erejéig ellentételezi a saját, kedvezőbb makropálya hatása.

A tervezett költségvetési egyenleget többféle oldalról övezi komoly kockázat az államháztartási színtéren. Ezeknek egy része a fentebb már említett makrogazdasági környezetből ered, a költségvetési politikától független, de központi költségvetési tartalékkal ellensúlyozható, a tervezett költségvetési egyenleget övező kockázatok jelentős részét viszont a javasolt költségvetési politika képletesen szólva kitolta térben és időben. Ezek ellen a központi tartalékok már csak részben nyújtanak védelmet. A belső tételek közül kiemelendő a többségi állami tulajdonú vállalatok meg nem térített nettó vesztesége; a központi kormányzaton kívülre tekintve az önkormányzati szektor felhalmozott pénzügyi eszközállománya, elsősorban bankbetétei érdemelnek figyelmet. Ezek felhasználásával az önkormányzati szektor a központi támogatások csökkentésétől függetlenül képes lehet akár 100 milliárd forinttal a tervezett fölé emelni az államháztartási hiányt.

Időben előretekintve, a személyi jövedelemadó sávhatárának 2011-től hatályos megemelése továbbra is fedezetlen; a nagyjából 170 milliárd forint értékű hiányt mindössze a középtávon túlzottan optimista makropálya fedi le. A költségvetési felelősségről szóló törvény értelmében a 2010. évi költségvetési törvény előkészítésénél és elfogadásánál az államháztartási törvény idevonatkozó, de csak 2010. január 1-jétől hatályos előírásait már alkalmazni kellett volna; ezt a tényt az általános indokolás maga is elismeri. A Költségvetési Tanács véleménye szerint a benyújtott költségvetési törvényjavaslat ennek az előírásnak több ponton nem tesz eleget, ezért azt javasoljuk, hogy a tisztelt Ház megfelelő módosító javaslatok elfogadásával a szükséges változtatásokat hajtsa végre. A hitelességépítés szempontjából feltétlenül kedvező jel, hogy az előterjesztő kormányt képviselő pénzügyminiszter úr is támogatólag nyilatkozott e lehetőségről.

Köszönöm szépen megtisztelő figyelmüket. (Taps.)