Felszólalás adatai

DR. HENDE CSABA igazságügyi minisztériumi államtitkár, a napirendi pont előadója: Köszönöm a szót. Tisztelt Elnök Úr! Tisztelt Országgyűlés! Az önök előtt fekvő módosítást nem az általános felülvizsgálat vagy a koncepcionális változtatások szándéka indokolta, hanem egy alkotmánybírósági határozat tette szükségessé, ennélfogva célja és terjedelme is korlátozott.

Az Alkotmánybíróság 7/2001. számú határozatával ugyanis megsemmisítette a törvény azon rendelkezéseinek egy részét, amelyek az ombudsmani vizsgálat alá vonható, a törvényben a "hatóság" gyűjtőfogalmával jelölt szervek körét határozzák meg; törölte az "államhatalmi" és az "igazságügyi szerv", továbbá a "bíróságon kívüli jogvitát kötelező érvénnyel eldöntő szerv" meghatározásokat. Tette mindezt azért, mert e kifejezések tartalmát a jogbiztonságot sértő mértékben bizonytalannak ítélte. Az indokolás a hatásköri szabályokat értelmezve azt is kifejtette, hogy az országgyűlési biztosok az Országgyűlés szervei, ezért hatáskörük az Országgyűlés közhatalmi tevékenységének vizsgálatára nem terjedhet ki. Az említett rendelkezéseket az Alkotmánybíróság 2001. december 15. napjával semmisítette meg, időt és lehetőséget adva ezzel a jogalkotónak az alkotmányos követelményeknek megfelelő rendelkezések megállapítására.

Tisztelt Ház! Az Alkotmánybíróság határozata körültekintő elemzés elvégzését tette szükségessé. Bár a határozat a törvény egyetlen rendelkezésének néhány elemét érintette, ezek alapvető jelentőségűek, mert az ombudsmanok hatáskörének terjedelmével, annak egyértelmű meghatározásával vannak összefüggésben. A javaslat tervezetét széles körben egyeztettük, az országgyűlési biztosok pedig közvetlenül és tevékenyen részt vettek a jogszabály előkészítésében.

A benyújtott törvényjavaslat a velük folytatott többszöri, szóbeli és írásbeli egyeztetés eredményeként alakult ki, javaslataik döntő többségét tükrözi.

A javaslat legfontosabb vonása, hogy a hatályos törvény szerinti megközelítésmódot megőrizve, az Alkotmánybíróság iránymutatását követve pontosabban határozza meg az országgyűlési biztosok által vizsgálható szervek körét.

Mindenekelőtt le szeretném szögezni, hogy a javaslatnak nem célja az eddigi hatáskörök szűkítése, de ugyanígy azok bővítése sem. Azokban az esetkörökben, ahol bizonytalanság merülhet fel az értelmezés során, alapvetően az ombudsmanok által eddig követett törvényértelmezés és gyakorlat figyelembevételével törekedtünk a meghatározás egyértelműségére.

Az Alkotmánybíróság határozata alapján elvégzett elemzés során bizonyossá vált, hogy az ombudsman által vizsgálható szerveket nem lehet egyedileg meghatározni, az államszervezet fejlődése ugyanis újabb és újabb szerveket hoz létre, míg másokat megszüntet; az egyedi jellegű felsorolás gyakori törvénymódosítást igényelne, ennek elmaradása pedig számtalan jogértelmezési problémát okozna. Ezért a továbbiakban is csak az lehet a járható út, ha a törvény általános jellegű meghatározást ad. Ez az általános meghatározás egyes esetekben a szervtípust, máshol pedig a feladatkört jelöli meg megkülönböztető ismérvként, az általános jellegű meghatározás ugyanakkor bizonyos esetekben óhatatlanul igényli a jogalkalmazói értelmezést.

Annak érdekében tehát, hogy az eltérő értelmezéseknek a lehető legszűkebb tere legyen, a javaslat kettős meghatározással él a törvényjavaslat szervi hatályának rögzítésekor: egyrészt tartalmaz egy pozitív felsorolást a vizsgálható szervekről, illetve feladatokról, másrészt - és ez újdonság - tartalmaz egy negatív felsorolást is. Ez utóbbi azokat a szerveket sorolja fel, amelyeket az országgyűlési biztos semmiképpen sem vizsgálhat, még abban az esetben sem, ha netán olyan tevékenységet végeznek, amely a pozitív felsorolás körébe tartozóként is értelmezhető volna. Csakis ezzel a megoldással lehet összeegyeztetni a szükségképpen általános jellegű szervi meghatározást az Alkotmánybíróság határozatának azzal a parancsával, hogy a szabályozás kellően egyértelmű legyen. A negatív taxációs megoldás emellett különösen a jogkereső állampolgárok egyértelmű tájékoztatásának szempontjából indokolt és előnyös, mert egyértelmű eligazítást nyújt az országgyűlési biztosnak az alapvető jogokat érintő hatásköréről, illetőleg annak korlátairól.

A javaslatnak az ombudsman hatáskörét szervezeti oldalról megalapozó "hatóság" fogalmából kiemelném a következőket:

A vizsgálható hatóságok között változatlanul szerepelnek a közigazgatási feladatot ellátó szervek, a közigazgatási jogkörben eljáró egyéb szervek, a fegyveres erők és a nemzetbiztonsági szolgálatok. Külön nevesíti a javaslat a helyi önkormányzatokat, a kisebbségi önkormányzatokat - amelyeket az ombudsmanok egyébként eddig is az önkormányzatok körébe tartozónak értelmeztek és ekként vizsgáltak -; az alkotmánybírósági határozat által bizonytalannak ítélt "rendészeti szerv" helyett pedig a más törvények által alkalmazott "rendvédelmi szerv" gyűjtőfogalom kerül a törvénybe - tudjuk, hogy nagy számú korábbi terminológiában a fegyveres testület tartozik ebbe a körbe.

Új elem a javaslatban a nyomozó hatóság mint az ombudsman által vizsgálható szervezet nevesítése. A nyomozó hatósági funkció az alapvető jogok szempontjából igen nagy fontosságú, mert ez az a közhatalmi megnyilvánulás, amely súlyos alapjogi visszásságok forrása is lehet. A nyomozó hatóságok kifejezett szerepeltetése egyértelmű helyzetet teremt e szervek vizsgálatának kérdésében, világossá teszi, hogy az ombudsmannak nemcsak a közigazgatási feladatkör vagy a rendészeti szervi minőség alapján, hanem kifejezetten a nyomozati jogkörre tekintettel is van vizsgálódási jogköre. Ezért külön kiemeli a javaslat a nyomozást végző ügyészségi szervet is, hiszen az ügyészségi nyomozás tartalmilag ugyanolyan tevékenység, mint más nyomozó hatóságoké. Ugyanakkor világossá teszi a javaslat azt is, hogy az ügyészség csak e tevékenysége körében vizsgálható.

A pozitív hatásköri felsorolás végül nevesíti a kötelező tagság alapján működő köztestületet is, e köztestületek ugyanis ellátnak tagjaik felett olyan, szakmai és etikai jellegű felügyeleti jogkört is, amely nem sorolható be aggálytalanul a közigazgatási jogkörök közé, de ezek esetében is felmerül az alapjogi sérelem veszélye.

Az ombudsman által vizsgálható szervek körének negatív oldalról való meghatározása az Alkotmánybíróság határozatainak gondolatmenetét veszi alapul. Az Alkotmánybíróság korábban a bíróság tekintetében mondta ki, hogy azt az országgyűlési biztos nem vizsgálhatja. Az Alkotmánybíróság a jelen törvényjavaslat alapjául szolgáló határozatában az Országgyűlés vizsgálhatóságát zárta ki. Megsemmisítette az "igazságügyi szerv" kategóriáját is, mert tisztázatlan e fogalom tartalma, gyakorta ebbe a körbe értik ugyanis az igazságszolgáltatás szerveit, noha a bíróság eleve nem vizsgálható.

(17.00)

Elemzésünk kimutatta, hogy az igazságszolgáltatáshoz kapcsolódóan működő egyes szervek feladatköre is olyan, amely megkérdőjelezi az országgyűlési biztos jogkörét. Ilyen elsősorban a közjegyző és a bírósági végrehajtó. Mindkettő ugyanis nem peres eljárásokat folytat le, vagyis tevékenységük a tágan értelmezett igazságszolgáltatási funkció fogalomkörébe tartozik.

Megállapítottuk, az országgyűlési biztosok eddigi gyakorlata is ezt mutatta, eddigi tevékenységük során ugyanis egyszer sem vizsgálták a végrehajtókat és a közjegyzőket.

A törvényjavaslat a negatív listát tehát azoknak a szerveknek a köréből meríti, amelyeknél fogalmilag kizárt az ombudsman jogköre. Rögzíti, hogy az Országgyűlés, a köztársasági elnök, az Alkotmánybíróság, az Állami Számvevőszék, a bíróság, az ügyészség - kivéve annak nyomozó szervét -, valamint a közjegyző és a bírósági végrehajtó nem minősül a törvény "hatóság" fogalmába tartozónak, így az országgyűlési biztos nem vizsgálhatja tevékenységüket.

Tisztelt Országgyűlés! A javaslat a törvénynek az alkotmánybírósági határozat által nem érintett részei tekintetében is tartalmaz néhány módosítást. Így pontosítja a törvénynek az országgyűlési biztos által kérhető tájékoztatásra vonatkozó szabályait. Ezenkívül kiemelem azokat a rendelkezéseket, amelyek a törvény megalkotása óta nyomozati, illetve titkos információgyűjtési jogot nyert szervek irataiba való betekintés korlátait és az ilyen iratokkal kapcsolatos eljárás rendjét szabályozzák. A törvény ugyanis jelenleg az 1995. évi állapotnak megfelelően tartalmazza a nyomozó hatóságok iratai tekintetében az országgyűlési biztos vizsgálati jogának korlátait. Az azóta ilyen jogkört nyert szervek hasonló iratai tekintetében azonban nem rendelkezik. A törvénymódosítás abból indul ki, hogy a jogbiztonság megköveteli az azonos jellegű tevékenységet folytató szervek azonos kezelését, az ombudsmani vizsgálhatóság szempontjából is.

Ahogyan a nyomozóhatósági jogkör megléte irányadó a vizsgálhatóság során az ügyészség esetében, ugyanúgy az iratok vizsgálhatóságánál is az egységes megközelítés alkalmazása indokolt. Erre figyelemmel a törvényjavaslat az APEH, a vám- és pénzügyőrség és az ügyészség nyomozati és titkos információgyűjtő tevékenységéhez szabja a törvény garanciarendszerét. Ennek során a rendőrségre irányadó hatályos szabályozást alapul véve fogalmazza meg az újonnan bekerült szervekre vonatkozó rendelkezéseket.

Tisztelt Országgyűlés! Összességében elmondható, hogy az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló törvény módosítására irányuló törvényjavaslat célja az Alkotmánybíróság határozata által jelzett bizonytalanságok feloldása. Ismételten hangsúlyozom, hogy a törvényjavaslat messzemenően figyelembe veszi a hivatalban lévő ombudsmanok törvényértelmezését, hat éve követett gyakorlatát és javaslatait.

Mindezek alapján kérem a tisztelt Házat, hogy a tárgybeli törvényjavaslatot elfogadni szíveskedjék. Köszönöm figyelmüket.