Felszólalás adatai

DR. HANKÓ FARAGÓ MIKLÓS igazságügyi minisztériumi államtitkár, a napirendi pont előadója: Köszönöm szépen. Elnök Úr! Tisztelt Országgyűlés! A rendszerváltás óta a polgári perrendtartásról szóló törvény számtalan módosításon esett át. E módosítások legfőbb célja szinte minden esetben a polgári peres eljárások gyorsítása, jogintézményeinek korszerűsítése volt. A szabályozás során ugyanis egyre fontosabbá vált az eljárások ésszerű időn belül történő befejezésének igénye, a bíróságok túlterheltségének megszüntetése, valamint a polgári eljárások lehetőségek szerinti egyszerűsítése.

Az Emberi Jogok Európai Egyezményének 6. cikke biztosítja a tisztességes eljáráshoz való jogot. Kimondja, hogy mindenkinek joga van arra, hogy ügyét a törvény által létrehozott független és pártatlan bíróság tisztességesen, nyilvánosan és ésszerű időn belül tárgyalja és hozzon határozatot polgári jogai és kötelezettségei tárgyában.

Az egyezmény megköveteli a bírósági ítélet nyilvános kihirdetését is. Ezen követelmények - minthogy a közigazgatási ügyek a legkülönbözőbb polgári jogokat és kötelezettségeket érintik - irányadóak a magyar közigazgatási perrend szabályainak kidolgozásánál is.

Az alkotmány kimondja, hogy a bíróság ellenőrzi a közigazgatási határozatok törvényességét. E hatáskör összefüggésbe hozható az alkotmány 57. §-a szerinti bírói úthoz való joggal, a jogorvoslathoz való joggal, illetve az alkotmány 70/K. §-ában foglalt azon jogosultsággal, hogy az alapvető jogok megsértése miatt keletkezett igények, továbbá a kötelességek teljesítésével kapcsolatban hozott államigazgatási döntések elleni kifogások bíróság előtt érvényesíthetők.

A közigazgatási bíráskodás szabályait a polgári perrendtartásról szóló törvény - engedelmükkel most már majd Pp.-nek rövidíteném, hogy az időt is kíméljem - XX. fejezete tartalmazza. A közigazgatási eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló törvény - ezek után ezt pedig Ket.-nek titulálnám, ahogyan azt a szakmában egyébként szoktuk - a már említett okokon kívül szintén szükségessé tette a Pp. ezen részének módosítását.

(11.20)

Ezen javaslat legfőbb célja a közigazgatási eljárások során hozott határozatok bírósági felülvizsgálatára vonatkozó szabályoknak az államigazgatási eljárást felváltó Ket. rendelkezéseihez történő igazítása és a hatálybalépés folytán szükséges módosítások törvénybe iktatása. Emellett fontos szempont volt a bírói gyakorlatban kimunkált, jól működő, ugyanakkor a jogszabályban nem szereplő megoldások kodifikációja is - ebből is látszik, hogy egy abszolút, egyértelműen szakmai törvényjavaslatról van szó.

Tisztelt Országgyűlés! A közigazgatási per célja a közigazgatási határozatok törvényességének ellenőrzése, az állami és közigazgatási szervekkel szemben a személyek alapvető emberi és alkotmányos jogainak védelme. A közigazgatási per valójában a polgári per sajátos altípusa, alapvetően érvényesek rá a polgári eljárásjog általános alapelvei. Ennek megfelelően a közigazgatási perekre vonatkozó sajátos szabályok továbbra is a Pp.-ben, annak XX. fejezetén belül kerülnek elhelyezésre. Emellett azonban szükségessé vált a közigazgatási nem peres eljárások szabályainak a kidolgozása is, a törvényjavaslat I. fejezete ezért a Ket.-ben már megalapozott nem peres eljárások - a közigazgatási szerv kötelezése eljárás lefolytatására annak jogellenes hallgatása esetén, valamint a közigazgatási végzések elleni fellebbezés elintézése - különös eljárási szabályait is tartalmazza. A javaslat nagy részében a Ket. és a Pp. összhangjának megteremtése érdekében indokolt szabályok Pp.-be történő beépítését irányozza elő.

A közigazgatási határozatok bírósági felülvizsgálatának sarkalatos kérdése az eljárás megindítására jogosultak körének meghatározása. A Ket. az ügyfél fogalmát az államigazgatási eljárásról szóló 1957. évi IV. törvény szabályaihoz képest tovább bővítette. A javaslat által eszközölt módosítás szükségszerűen igazodik a Ket.-hez, kimondja, hogy a Ket. szerint ügyféli jogokkal rendelkezők jogosultak perindításra. A javaslat kiemelt figyelmet fordít arra, hogy a Pp. a polgári jog szabályaihoz köti a perbeli jogképesség fogalmát, míg a Pp. XX. fejezete alapvetően a közigazgatási jogviták rendezésére szolgál, előfordulhat ugyanis olyan eset, amikor a közigazgatási eljárásban ügyfél jogállású szervezet a polgári jog szerint nem jogképes, ugyanakkor a közigazgatási jog szerint igen. Ezért szükséges a jogképesség fogalmát a közigazgatási perekben bővíteni, a közigazgatási jog szerinti jogképességre is kiterjeszteni.

A keresetlevél benyújtására vonatkozóan a hatályos szabályozásban meglévő kettősséget szünteti meg a javaslat úgy, hogy a fél a keresetlevelet a jövőben kizárólag az elsőfokú eljárást lefolytató közigazgatási szervnél nyújthatja be; ezáltal elkerülhető a gyakorlatban előfordult számos eset, amikor a fél mind a bíróságnál, mind a közigazgatási szervnél benyújtotta keresetét, és mindkét kereset iktatásra is került. Gyorsítja az eljárást az a körülmény is, hogy az alperest nem kell külön az idézésben felhívni a nyilatkozattételre, illetve az iratok felterjesztésére, a közigazgatási szerv ugyanis ezeket a keresetlevéllel együtt megküldi a bíróságnak, a bírósághoz tehát a teljes iratanyag megérkezik, még jóval az első tárgyalás előtt. A másodfokú közigazgatási szervnek emellett így lehetősége nyílik arra is, hogy saját hatáskörében módosítsa vagy visszavonja a támadott határozatot.

A javaslat szerint keresettel támadott közigazgatási határozat végrehajtásának felfüggesztéséről a bíróság a közigazgatási iratok beérkezésétől számított 8 napon belül határoz. A módosítás kiemeli, hogy az ügyfél a határozat végrehajtásának felfüggesztését a keresetlevél benyújtását követően is kérheti. A jelenleg mutatkozó jogbizonytalanság megszüntetése érdekében a törvény kimondja, hogy a végrehajtás felfüggesztését elrendelő végzés azonnal végrehajtható, de ellene fellebbezés nyújtható be. Indokolt a Ket.-ben foglaltakon túl további szempontok megjelölése, amelyeket a bíróságnak a felfüggesztésről szóló döntés meghozatala előtt mérlegelnie kell; így a bíróságnak figyelemmel kellene lennie arra, hogy a végrehajtást követően az eredeti állapot helyreállítható-e, vagy a végrehajtás elmaradása nem okoz-e súlyosabb károsodást, mint amilyen károsodással a végrehajtás felfüggesztésének elmaradása jár.

A javaslat tiszteletben tartja a felek rendelkezési jogát, csak egyes sajátos ügytípusok esetén - ha az ügytípusra vonatkozó anyagi jogszabály előírja - enged hivatalbóli bizonyítást. Van ugyanakkor két generális kivétel is: egyrészt abszolút hatályon kívül helyezési ok, azaz semmisség észlelése esetén az ezzel kapcsolatos bizonyítékok tekintetében, másrészt ha a bizonyítás elrendelésének elmaradása kiskorú érdekeit sérti, lehetséges a hivatalbóli bizonyítás.

A javaslat szerint a közigazgatási perekben a keresetlevelet minden esetben a bíróságot megelőzve kapja meg az alperes közigazgatási szerv, amely a keresetlevéllel együtt továbbítja a bírósághoz az arra tett nyilatkozatát. Mivel a Pp. eddig is lehetőséget adott a keresetlevélnek az elsőfokú közigazgatási szervnél való benyújtására, célszerű a bírói gyakorlat Pp.-be való átültetése. A perindítás hatályai közigazgatási perben - az eljárás sajátos jellege miatt - akkor állnak be, ha az elnök a keresetlevél megvizsgálása után tárgyalást előkészítő intézkedést tesz, és erről a bíróság értesíti az alperest, vagy pedig a kitűzött tárgyalási határnapra a feleket a keresetlevél egyidejű kézbesítése mellett megidézi. A felek - elsősorban az alperes - ugyanis csak ekkor szerezhetnek tudomást arról, hogy a beadvány a törvény rendelkezéseinek megfelel, és kiegészítésre vagy kijavításra nem szorul, így a perindításnak eljárásjogi akadálya nincs.

A bíróságnak a közigazgatási határozat felülvizsgálatát követő határozathozatal során általános szabály szerint csak kasszációs jogköre van, a hatályos Pp. taxatív módon sorolja fel azon ügyeket, ahol a határozat megváltoztatására is lehetőség van. A javaslat ezen a rendszeren nem változtat, annak a megakadályozása végett azonban, hogy olyan, alapvetően más határozat születhessen, amely ellen fő szabály szerint már nincs helye további rendes jogorvoslatnak, a javaslat kimondja, hogy ha a bíróság a megváltoztatható ügyekben a megtámadott közigazgatási határozat helyett más jogalapon álló határozat meghozatalát látja indokoltnak, a határozatot hatályon kívül kell helyeznie, és a szervet új eljárásra kell utasítania.

A javaslat kimondja, hogy a közigazgatási határozatot a közigazgatási eljárás megindításakor fennálló tények és a közigazgatási határozat meghozatalakor hatályos jogszabályok alapján kell megítélni, hacsak a módosító jogszabály nem rendelkezik a folyamatban lévő ügyekben való alkalmazásról. A közigazgatási bíráskodás funkciója ugyanis az alkotmány szerint a közigazgatási határozatok törvényességének ellenőrzése, egy határozat törvényessége pedig csak úgy ítélhető meg, ha a bíróság azt a meghozatala időpontjában hatályos jogszabályokkal veti össze, illetve az eljárás megindításakor az eljárás alapjául szolgáló tényálláshoz viszonyítva ítéli meg. Az idő múlása, a jogszabályok módosulása és a körülmények változása nem tehet egy határozatot jogszerűvé vagy jogsértővé, a mérlegelési jogkörben hozott határozatok felülvizsgálatához pedig eddig a Pp. nem nyújtott a bíróságok számára támpontot. E joghézagot megszüntetendő a javaslat törvényerőre emeli azt a gyakorlatban kialakult szabályt, amely szerint a mérlegelési jogkörben hozott közigazgatási határozat akkor jogszerű, ha a hatóság a tényállást kellően feltárta, az eljárási szabályokat betartotta, a mérlegelés szempontjai megállapíthatóak és a határozat indokolásából a bizonyítékok mérlegelésének okszerűsége kitűnik.

A javaslat rendkívüli figyelmet fordít a perek ésszerű időn belül történő befejezésének elősegítésére, amely több nemzetközi egyezmény előírásai között is kiemelt jelentőségű feladatként jelenik meg. Ezt a célt szolgálja a már említett, a keresetlevél benyújtásában a hatályos szabályozás szerint meglévő kettősség megszüntetése, azáltal ugyanis, hogy a jövőben keresetlevél benyújtására kizárólag az elsőfokú közigazgatási szervnél kerülhet sor, az alperest nem kell külön az idézésben felhívni a nyilatkozattételre, illetve az iratok felterjesztésére.

A javaslat a keresetlevél benyújtásától az első tárgyalás megtartásáig nyitva álló határidőt az általános szabályokban megállapított 4 hónap helyett a közigazgatási perekben 60 napra csökkenti, tekintettel arra, hogy az eljárás lefolytatásához szükséges iratok már a keresetlevélnek a bírósághoz való továbbításával a bírósághoz kerültek.

(11.30)

A javaslat nem vonatkozik arra az esetre, ha előzetes bizonyítás elrendelésére kerül sor. Ekkor ugyanis éppen a per első tárgyalási napon történő elbírálása érdekében történik eljárási cselekmény, s a per ésszerű időn belül történő elbírálása az előzetes bizonyítással biztosított.

A keresetváltoztatásnak a Pp. általános szabályai jelenleg rendkívül tág lehetőséget biztosítanak. Ebben a tárgykörben a törvény közigazgatási perekre vonatkozó fejezete sem tartalmaz speciális szabályt, ugyanakkor a keresetváltoztatás hatályos szabályozása a perelhúzás melegágyává vált, különös gondot okozva olyan ügyekben, ahol a peres eljárást már kétfokú hatósági eljárás előzte meg. Így indokolt e jogosítványnak a közigazgatási per keretén belül való korlátozása. A javaslat a bírói gyakorlattal összhangban egyik irányban megtiltja a kereset olyan jellegű kiterjesztését, mellyel a perindítási határidőn túl a közigazgatási határozat keresettel nem támadott önálló rendelkezését akarja a felperes megtámadni, másrészt korlátozza a keresetváltoztatás időpontját is úgy, hogy a keresetet legkésőbb az első tárgyalási napon a tárgyalás elhalasztásáig lehessen megváltoztatni. Természetesen ez a korlátozás nem vonatkozik a kereset felemelésére, illetve leszállítására, sokszor ugyanis például a kártalanítási összeg a szakértői vélemény függvényében kerül megállapításra.

Különös jelentősége lehet a költségkímélés és a perek ésszerű időn belül történő befejezése szempontjából, hogy a javaslat bevezeti az elsőfokú eljárás során a tárgyaláson kívüli elbírálás lehetőségét azokban az esetekben, amikor a felperes erre irányuló kérelméhez az alperes hozzájárul.

A tervezett szabályozás az Alkotmánybíróság határozataiban a tárgyalási és a rendelkezési elvről kifejtetteknek teljes egészében eleget tesz. A tárgyaláson kívüli elbírálás akadályát a felek egyező nyilatkozata mellett csak az jelentheti, ha bizonyítás lefolytatására van szükség. Így ha az okirati bizonyításon kívül más bizonyítékok beszerzése is indokoltnak mutatkozik, a tárgyalás tartása kötelező. Míg az elsőfokú eljárásban a felek rendelkezésének megfelelően kerülhet sor a tárgyaláson kívüli elbírálásra, addig a javaslat a másodfokú eljárásban fő szabállyá emeli a tárgyaláson kívüli elbírálást, azonban bármelyik félnek lehetősége van arra, hogy a tárgyalás tartását kérelmezze.

A közigazgatási perek elbírálása során fő szabály szerint első fokon a megyei bíróság egyes bíróként jár el. A javaslat lehetőséget ad az egyes bírónak arra, hogy az ügy bonyolultságától függően elrendelje a tanácsban történő elbírálást, ezzel is ötvözve az egyes bíráskodás és a társas bíráskodás előnyeit.

A törvényjavaslat a fentieken túlmenően a közigazgatási perekben lehetővé teszi az ügyész perindítását akkor, ha a jogaiban érintett fél a rá nézve kedvező határozat tekintetében nem él jogorvoslati lehetőségével, azonban a jogerős közigazgatási határozat továbbra is jogszabálysértő, pontosítja a hatásköri és illetékességi szabályokat és egyéb, kisebb, azonban jelentőségében jelentős módosításokat vezet be.

Tisztelt Országgyűlés! Az elkészült törvényjavaslat mind a polgári eljárások ésszerű határidőn belül történő befejezésének, mind a közigazgatási határozat felülvizsgálatának, a közigazgatási perek korszerűbb rendjének, mind pedig a jogszabályok összhangjának biztosítására vonatkozóan megfelelő szabályozást nyújt nemzetközi tekintetben is. Kérem önöket ez alapján, hogy a törvényjavaslatot támogassák és majd fogadják el.

Köszönöm szépen. (Taps a kormánypártok soraiban.)