Felszólalás adatai

A felszólalás szövege:

DR. VARGA JUDIT igazságügyi miniszter, a napirendi pont előadója: Köszönöm szépen. Tisztelt Elnök Úr! Tisztelt Országgyűlés! Kicsit megilletődötten állok itt most önök előtt, mert igazságügyi miniszterként először mondhatok expozét. Hivatali elődeim 2010 óta hatalmas munkát végeztek a jogrendszer megújításában. Navracsics Tibor minisztersége idején újultak meg az anyagi jogi kódexeink, a polgári törvénykönyv és a büntető törvénykönyv, Trócsányi László pedig a polgári perrendtartásról, az általános közigazgatási rendtartásról, a közigazgatási perrendtartásról és a büntetőeljárásról szóló kódexeket terjesztette elő a Házban.

Egy éven belül immár negyedik alkalommal foglalkozik az Országgyűlés a közigazgatási bíráskodás kérdésével. Trócsányi professzor úr tavaly novemberben nyújtotta be a közigazgatási bíróságokról szóló törvényjavaslatot és az annak hatálybalépéséhez szükséges átmeneti szabályokról szóló törvényjavaslatot.

Az önálló közigazgatási bíráskodásnak régóta fennálló történelmi hagyománya volt a magyar jogrendszerben. A Magyar Királyi Közigazgatási Bíróságot a kommunista diktatúra éppen azért számolta fel, mert működése túl szorosan kapcsolódott a jogállamiság fenntartásához. Az elkülönült közigazgatási bírósági rendszer kialakításának célja ennek alapján éppen a jogállamiság erősítése lett volna.

Bár a kormány nyitott lett volna e viták lefolytatására, a közigazgatási bírósági szervezetet érintő kritikák a halasztást követően elhalkultak. A kormánynak saját igazságánál fontosabb az igazságszolgáltatás pártatlanságába vetett közbizalom. Továbbá a bírósági szervezetben dolgozó bírák és igazságügyi alkalmazottak ezzel egy nagyon bizonytalan helyzetben találták magukat: nem tudhatták, hogy mikor és milyen eredménnyel zárulnak majd az említett viták. Nem tudhatták ezért azt sem, hogy milyen bírósági szervezetben, milyen szinten kell majd ítélkezniük.

Ma is helytállóak Horvát Boldizsár másfél évszázada tett megállapításai az igazságszolgáltatás működésével kapcsolatban: „A mai viszonyok között a felelős magyar igazságügy-miniszternek hatásköre alig terjed tovább, mint oda, hogy annak tanúja legyen.” Ennek ellenére nem hagyhatjuk, hogy a bírósági szervezettel kapcsolatos bizonytalanság és az ellenzék közigazgatási bíráskodással kapcsolatos  az elfogadott normaszöveggel köszönőviszonyban sem lévő állításokat felsoroló  kampánya az igazságszolgáltatás működését veszélyeztesse.

Azt még az úgynevezett népi demokrácia Országgyűlése is elismerte, hogy a jogállam fogalmához hozzátartozik a közjogi bíráskodásnak az a rendszere, amelyben a közhatalom és a jogkeresők között felmerülő közjogi jellegű jogviták eldöntése egy, a végrehajtó hatalmon kívül álló bírói szerv hatáskörébe tartozik. Ezt ugyan nem dicséretnek szánta a kommunista hatalom, mégis kimondhatjuk: a közigazgatási bíráskodás egy jogállamban alap.

Meggyőződésünk szerint a bírósági szervezet legitimációja és integritása, a bírói függetlenség megkérdőjelezhetetlen alapértéke a jogállamnak. A kormány célja a kezdetektől a közigazgatási bíráskodás mint bírói tevékenység fejlesztése volt, és annak mindössze kézenfekvő, történelmi és nemzetközi példákkal alátámasztott eszköze lett volna az önálló közigazgatási bírósági szervezet. A célunk változatlan: professzionális, szakbírák eljárásával működő, ezért gyors és hatékony közigazgatási bíráskodás.

A kormány megvizsgálta azt, hogy miként lehet ezt a célt a legkisebb anyagi ráfordítással, a leggyorsabban biztosítani. A tárgyalt törvényjavaslat szerint fenntartjuk az egységes bírósági szervezetet, sőt annak egységességét meg is erősítjük.

A javaslat megszünteti a különbíróságokat: ennek megfelelően a közigazgatási és munkaügyi bíróságok is megszűnnek. A jövőben a munkaügyi pereket a törvényszékek fogják elbírálni, a közigazgatási perek elbírálása pedig a nyolc, közigazgatási kollégiummal működő törvényszék hatáskörébe fog tartozni. Ezek székhelye megegyezik a regionális illetékességgel működő közigazgatási és munkaügyi bíróságok székhe-lyével.

Megjegyzem, hogy a KMB-k regionális illetékességének kialakítása a közigazgatási perrendtartás eljárási szabályainak alkalmazásával, a szakosodás lehetőségével már eddig is érzékelhetően javította az ítélkezés színvonalát és gyorsaságát.

Az egységes bírósági szervezet igazgatásának központi feladatait továbbra is az Országos Bírósági Hivatal elnöke végzi, az igazságügyi miniszternek abban nem lesz semmilyen szerepe, így parlamenti felelőssége sem. A törvényjavaslat az igazgatási modellt nem érinti. A bírák kiválasztása pedig a bírák jogállásáról szóló törvényben meghatározott pályázati rendben, egységesen fog történni, nem lesznek speciális szabályok sem a közigazgatási bírák kiválasztására, sem a pályázati eljárás nyilvánosságára, sem pedig a pályázat eredményével szembeni jogorvoslatra.

A bírósági szervezetet jelentős mértékben egyszerűsíti a törvényjavaslat. A jövőben járásbíróságok, törvényszékek, ítélőtáblák és a Kúria ítélkeznek. A közigazgatási perek tapasztalatai alapján azonban indokolt a fórumrendszer további egyszerűsítése is. Olyan hatásköri és eljárási szabályokat alakít ki a javaslat, amely egyszerre biztosítja a közigazgatási bírák szakosodásának lehetőségét, a mérethatékonyságot, és azt is, hogy valamennyi közigazgatási perben reális lehetősége legyen a feleknek ügyüket a Kúria elé vinni.

Tisztelt Ház! A kormány a 2014-ben elindított eljárásjogi reformok során már célul tűzte ki, hogy a közigazgatási ügyekben a hatósági eljárás megindulása, illetve megindítása és a közigazgatási per végén meghozott ítélet között a lehető legrövidebb időtartam teljen el, vagyis hogy az ügyfelek a lehető leggyorsabban jussanak anyagi jogerővel rendelkező döntéshez. Erre figyelemmel az általános közigazgatási rendtartás is a közigazgatási pert tekinti rendes jogorvoslati eszköznek.

2018 óta az ügytípusok jelentős részében már egyfokú közigazgatási eljárás után lehetett közigazgatási pert indítani. A tapasztalatok szerint ezekben az ügyekben a „bruttó” ügytartamok rövidültek, az eljárások gyorsultak.

Az Ákr. jogorvoslati rendszerében elvi jelentőségű változást nem hoz a javaslat, amikor a járási hivatali döntésekkel szemben a fellebbezés helyett közvetlenül bírói utat biztosít. A fellebbezés megszűnése mellett egy eljáráshatékonyságot növelő, közigazgatási pereket megelőző, perelhárító megoldást is tartalmaz a javaslat: az alperes közigazgatási szervnek az iratokat a felügyeleti szervén keresztül kell a bírósághoz eljuttatni. A felügyeleti szervnek ilyenkor pedig lehetősége van a keresetlevélben állított jogsérelem orvoslására. Ez a megoldás pedig ugyancsak alkalmas arra, hogy az ügyek gyorsabban lezáruljanak. E változás szükségessé tette a közigazgatási perrendtartás és számos ágazati jogszabály felülvizsgálatát is, amelyet a javaslat el is végez.

Tisztelt Országgyűlés! A második kérdéskörként a Kúria joggyakorlat-egységesítő eszközrendszerének megújításáról szeretnék részletesebben szólni.

Amikor egy nemzetközi ügyvédi irodában dolgoztam, hallottam egy német ügyvédtől: „,vor Gericht und auf hoher See ist man in Gottes Hand”. Ami azt jelenti, hogy a bíróság előtt és a tengeren Isten kezében vagyunk.

(9.10)

Ilyen sorsszerű lenne a bíróságok ítélkezési gyakorlata? Szeszélyes és kiszámíthatatlan volna, mint a tenger? Csak a gondviselésen múlna, milyen ítéletet hoz ügyünkben a bíróság? Ha megkérdezik az utca emberét, egyet fog érteni a német szólással, és a sajtóból vett példákkal fogja alátámasztani, hogy a bíróságok gyakorlata olykor kiszámíthatatlan. A jogállam alapvető, megkerülhetetlen fogalmi eleme a jogbiztonság, amely kiszámítható és koherens joggyakorlatot is feltételez. Mert a jogbiztonság mindenekelőtt azt jelenti, hogy a polgároknak legyen okuk bízni a jogrendszer stabilitásában.

Szándékosan nem a jogszabályok stabilitását említettem, mert abban kell bíznunk, hogy a bíróság csak akkor tér el a Kúria korábbi döntéseitől, ha erre igen erős indoka van. Azért a jogrendszer stabilitásáról beszéltem, mert, amint azt az Alkotmánybíróság már egy korai döntésében megállapította, „az Alkotmánybíróságnak nem a normaszöveget önmagában, hanem az érvényesülő, a hatályosuló és megvalósuló normát, azaz az élő jogot kell az alkotmány rendelkezéseinek tartalmával és az alkotmányos elvekkel összevetnie”. E határozat szerint az alkotmányossági vizsgálatnak abból a tényből kell kiindulnia, hogy a jogszabály tartalma és értelme az, amit az állandó és egységes jogalkalmazási gyakorlat annak tulajdonít. Vagyis nem a leírt norma önmagában a valóságos jog, hanem a norma azzal a tartalommal, ahogy azt a bíróságok alkalmazzák és értelmezik.

Mindebből pedig az következik, hogy az ítéletekben megjelenő jogértelmezéssel szemben is elvárás a stabilitás, vagyis ne fordulhasson elő, hogy azonos tényállás mellett, azonos szabályozási környezetben egymással teljesen ellentétes jogértelmezésen alapuló ítéletek születhessenek meg. Vagy önök szerint egy olyan országban jogbiztonság van, ahol attól függ az ügyünkben hozott ítélet jogi érvelése, hogy melyik ítélkező tanács elé kerül?

Amint az előbb bemutattam, a széttartó, esetleges joggyakorlat sérti a jogbiztonságot, és nyilvánvalóan nem egyeztethető össze a peres felek tisztességes eljáráshoz való jogával sem. Sőt, ha két ügyben azonos tényállás és jogi szabályozás mellett eltérő ítélet születne, akár a törvény előtti egyenlőség is sérülhetne. Jogállamban ilyen nem fordulhat elő.

Emlékeztetni szeretném a tisztelt Házat arra, hogy a Kúria az Alaptörvény 25. cikkében meghatározott feladatként biztosítja a bíróságok jogalkalmazásának egységét. A bíróságok pedig az Alaptörvény 28. cikke által meghatározott keretek között értelmezik az Alaptörvényt és a jogszabályokat, így végső soron az ítéleteikből tudjuk meg, hogy a bírák milyen tartalmat tulajdonítanak az egyes jogszabályoknak.

Az Alkotmánybíróság egy korai döntésében kimondta, hogy a jogbiztonság megköveteli, hogy a jogszabály szövege értelmes és világos, a jogalkalmazás során felismerhető normatartalmat hordozzon. Ez a tétel azt is jelenti, hogy a normához kapcsolódó ítélkezési gyakorlatnak, az említett élő jognak is világosnak, sőt következetesnek és egységesnek kell lennie.

Mégis, hogyan biztosítható a jogalkalmazás egysége? Erre a külföldi tapasztalatok szerint meglehetősen egyszerű a válasz: következetes felsőbírósági ítélkezéssel. A Kúriának a jogorvoslati eljárásai során kell érvényre juttatnia kialakult gyakorlatát, vagyis az alsóbb fokú bíróságok kötelesek a Kúria jogértelmezését követni. Így biztosítható, hogy azonos ténybeli alapon, azonos szabályozási környezetben jogkérdésben  elsősorban az érvelés tekintetében  azonos ítéletek szülessenek.

Erre önök azt mondhatják, hogy ebben semmi újdonság sincs, ugyanis a Kúriának ez volna az egyik alkotmányos feladata, ezt a gyakorlatot azonban lehet és kell is erősíteni. Az egységes és az Alaptörvénnyel összhangban álló joggyakorlatot elsősorban a Kúria döntéseinek kötelező ereje biztosítja, mert így a jogorvoslat során gyorsan elérhető az eredmény. A korlátozott precedensrendszer, amely eredetileg az angolszász jogban jelent meg, de egyre jobban áthatja a kontinentális jogrendszereket is, a jogegység biztosításának alkotmányos, gyors és hatékony eszköze. Ennek az a módja, hogy a később eljáró bíróságok kötelesek döntéseiket a magasabb vagy azonos szintű bíróságok hasonló ügyben hozott korábbi ítéletében rögzített jogértelmezéshez igazítani.

Mielőtt bárki a rendszerváltozás előtti egyetemi tankönyveket venne elő hivatkozásul, engedjék meg, hogy felhívjam a figyelmet arra, hogy Nagy-Britannia „hozományaként” ma már az Európai Unióban  így Magyarországon is  megjelent ez az elv: az Európai Unió Bíróságának ítéletei a közösségi jog részét képezik, s e szerv tartozik gondoskodni az EU jogának egységes érvényesüléséről is.

A külföldi és hazai szakirodalom irányadó álláspontja szerint a precedensbíráskodás stabilitást, kiszámíthatóságot és a jog egységét biztosítja, és ezáltal az önkényes  tehát az egyedi esetről egyedi esetre történő  döntéshozatal lehetőségét csökkenti, mivel úgynevezett igazolási kötelezettséget ró a bíróságra. Ez azt jelenti, hogy a bíróságnak számot kell vetnie a korábbi gyakorlatában kialakított szabályokkal, és meg kell indokolnia, ha nem, vagy eltérő módon alkalmazza azokat. A korábbi határozatok kötőerejéről való döntés során számos, sok esetben egymással versengő megfontolások között kell dönteni, és figyelembe kell venni azokat az eltérő jogi és tényleges körülményeket, amelyek az egyes esetekkel változnak. A korábbi döntésektől tehát indokolt esetben, racionális érveléssel el lehet térni, és így a régebbi jogtételek megújíthatók. Ez a gyakorlat egyre finomabb különbségtételekhez, pontosabb értelmezési kritériumokhoz vezet, és lépésről lépésre tartalommal tölti meg a jogrendszer elvont rendelkezéseit.

Az eltérés okai jellemzően például a következők lehetnek: a konkrét ügy elbírálásakor olyan új történeti körülmény vagy ismeret merül fel, amely kétségeket ébreszt a korábbi szabály alkalmazhatóságával szemben; olyan új gazdasági és politikai feltételek állnak fenn, amelyek a szabály további, folyamatos alkalmazását lehetetlenné teszik; a tények megváltoztak a korábbi döntés meghozatalától eltelt időszakban; a bizalom megléte, azaz a korábbi határozat miatti észszerű várakozás a döntés fenntartására.

A döntésben további szempontok is segíthetnek, ilyen például a korábbi határozat „kora”, ami egyben akár a megerősítésének és a felülbírálatának is indoka lehet. A Kúria közzétett határozatai tehát speciális szerepet kell kapjanak, hiszen a korábbi határozatok alkalmazása a kiszámíthatóság következtében hozzájárulhat a jogbiztonság növeléséhez is.

Tudományos előadások során a Kúria bírái már hét évvel ezelőtt is elismerték, hogy „Az esetjog jelentősége a büntető ítélkezés területén is megnőtt. Az Alkotmánybíróság precedensalapú ítélkezése és az Európai Emberi Jogi Bíróság esetjoga hatással van a rendes bíróságok gyakorlatára.” Vagy éppen: „A Legfelsőbb Bíróság határozatainak áttekintése azt mutatja, hogy míg 1990 előtt polgári ügyben hozott döntésben más korábbi eseti döntésre történő hivatkozás szinte egyáltalán nem fordul elő, ez egy évtized múltán a döntések egyötödében már jelen van, s ez az arány  még ma sem elérve a büntetőügyekbeli hivatkozások számát  egyre inkább emelkedik. Mindazonáltal a jogtudományi írásokban a felső bíróságok esetjoga mint joggyakorlattá szilárdult jogforrás jelenik meg.” Sőt: „A könnyebb hozzáférhetőség okán a felek beadványaiban megszaporodtak az eseti döntésekre történő hivatkozások is. Ezek indokolttá teszik, hogy azokra a bíróság az érintett ügyben hozott határozatában reagáljon.”

A javaslat értelmében a bíróságok kötelesek a Kúria jogértelmezését követni. A rendelkezés ugyanakkor nem sérti az ítélkező bírók, illetve eljáró tanácsok személyes függetlenségét. Ennek biztosítása érdekében teszi lehetővé a törvényjavaslat az eltérést a Kúria jogértelmezésétől, ha az az ügy körülményei vagy az Alaptörvénnyel való összhang érdekében szükséges. Az eltérést az eljáró bíró vagy éppen tanács köteles külön indokolni. Az eltérés megalapozottságának vitatását lehetővé kell tenni a felek számára, amire elsősorban a büntető, polgári és közigazgatási perrendtartásokról szóló törvényekben biztosított rendes és rendkívüli jogorvoslati eszközök alkalmasak.

Arra az esetre, ha a feleknek már nem áll rendelkezésére jogorvoslati eszköz, mert azokat már kimerítette a fél, vagy ilyen eszköz igénybevétele kizárt, a törvényjavaslat új jogorvoslati eszközként biztosítja a jogegységi panaszt. A jogegységi panaszeljárásban a Kúria bíráiból álló, az ügyelosztási rendben meghatározott összetételű panasztanácsok járnak el, kizárólag a felek valamelyikének jogorvoslati indítványára, kontradiktórius eljárásban. Nem osztom azok aggodalmát, akik az ítélkezés függetlenségének csorbítását látják abban, hogy a bírónak indokolnia kell, miért tér el a Kúria ismert gyakorlatától, miért teszi félre az élő jogot. A bíró az előtte fekvő ügyben dönthet úgy, hogy nem követi a Kúria esetjogát. Az idézett kúriai bírói előadásból is kitűnt, a felek és beadványaik már ma is felfedezik az érvelést, az eseteket, a tényeket, így az élő jogot, és ezeket a bírák ma is ellenőrzik, illetve kiegészítik. A bírák ma is reflektálnak a felek hivatkozására, ezt pedig kizárólag a döntéseik indokolásában tehetik, sőt teszik meg.

Ha hasonló esetekben a különböző bíróságok, vagy ami még rosszabb, ugyanannak a bíróságnak különböző ítélkezési tanácsai hoznak meggyőző indokolás nélkül eltérő döntést, akkor az ítélkezési gyakorlatot hamarosan kiszámíthatatlannak és önkényesnek tekintik. Aki nem érti azt, hogy a kúriai gyakorlattól eltérés indokolási kötelezettsége a bírák tekintélyét és legitimitását növeli, valószínűleg félreérti a bírói függetlenség elvét.

Minden ügyben  az Alaptörvény és a jogszabályok által meghatározott keretek között  az esetjog dönt, magyaráz, old fel konfliktust, rendez el értelmezési kérdést. Minden az esetjog keretei között dől el. A lényeg az, hogy a jogegységet a bírói döntés teremti meg előbb vagy utóbb, mégpedig a felek, a konkrét perben érdekelt felek kérésére.

(9.20)

Tisztelt Országgyűlés! Igazságügyi miniszterként nagyon óvatosan beszélhetek arról, hogy milyen bíróképünk van. Másfél évszázada a képviselőház falai között parázs vita zajlott a bírói hatalom gyakorlásáról szóló törvényjavaslatról. Engedjék meg, hogy a negyvennyolcas Jókai Mór hozzászólásából idézzek: ,,Mi is mind óhajtjuk azt, a mit az elénk terjesztett törvényjavaslat czélul kitűz. Óhajtjuk, hogy legyenek jó biráink, hogy a biró csak biró legyen, és ne legyen egyéb oly ügyekkel is elfoglalva, a mikhez két külön kedély és külön életpálya kivántatik. Mi is kivánjuk, hogy a biró legyen független, legyen felelős; kivánjuk azt, hogy legyen a birói pálya biztos életpálya, jól fizetett, tisztelt, és kívánjuk, hogy a bíró minden párt felett álljon. "

A bírói összeférhetetlenség szabályait, a bírói függetlenség garanciáit évtizedekkel ezelőtt megteremtettük. Jókaival szemben e tárgyban egyetlen adósságunk maradt: a jól fizetett bírói életpálya biztosítása.

Tisztelt Országgyűlés! Bejelentem, hogy kezdeményezem egy bizottsági módosító javaslat benyújtását az Igazságügyi bizottságnál annak érdekében, hogy egy régi adósságot törlesszünk. A bírák átfogó bérrendezésére legutóbb másfél évtizede került sor. Magyarország jó gazdasági teljesítménye lehetőséget ad arra, hogy 2004 után úgy rendezzük a bírák illetményét, hogy méltó, a hivatás súlyának és jelentőségének megfelelő javadalmazásban részesülhessenek.

A bírák tisztességes javadalmazása nem pusztán a fizetésük mértékéről szól, hanem a bírói függetlenség egyik garanciája is. A bérrendezésnél alapelvként szabtuk meg, hogy a bírák és az ügyészek illetménye a különböző fizetési fokozatokban, bírósági szinteken megegyezzenek egymással. Emellett a javaslat figyelembe veszi a bírák és ügyészek rendkívüli felelősségét, a hivatásban eltöltött évek számát, valamint az ez idő alatt megszerzett szakmai tapasztalatot.

Mindezeket is figyelembe véve, valamint az érintettekkel, az Országos Bírósági Hivatallal, a Legfőbb Ügyészséggel, a bírák szervezeteivel folytatott intenzív egyeztetéseket követően bejelenthetem, hogy 2020-tól három ütemben emelkedik a bírák és ügyészek illetménye.

2020-ban átlagosan 32 százalékkal emelkedik a bírák illetménye, míg az ügyészeké 21 százalékkal. Ennek köszönhetően jövőre már azonos a két igazságszolgáltatási hivatásrend illetménye. Ezt követően pedig az illetményalap emelésével bírák és ügyészek bére azonos mértékben, ’21-ban 12 százalékkal, ’22-ben pedig 13 százalékkal növekszik majd.

Tisztelt Országgyűlés! Az előbb elmondottakra tekintettel kérem az egyes törvényeknek az egyfokú járási hivatali eljárások megteremtésével összefüggő módosításáról szóló törvényjavaslat megtárgyalását és elfogadását. Köszönöm megtisztelő figyelmüket. (Taps a kormánypárti padsorokban.)