Felszólalás adatai

DR. PETRÉTEI JÓZSEF igazságügy-miniszter, a napirendi pont előadója: Tisztelt Elnök Úr! Tisztelt Ház! A rendszerváltás óta rendszeresen visszatérő témaként merült fel a politikai közbeszédben a lobbitörvény elkészítése. Egyesek a korrupció elleni harc egyik eszközét látták benne, míg mások a jogalkotási törvény szerinti társadalmi vitát kívánták helyettesíteni a lobbizás szabályozásával. A lobbitevékenységről szóló törvényjavaslat benyújtásával a kormány az átlátható jogalkotás megteremtése érdekében kíván lépéseket tenni.

Egy demokráciában természetes társadalmi igény, hogy a jogszabályok, egyes közhatalmi döntések hatálya alá tartozók vagy más módon érintettek szabályozott keretek között részt vegyenek a számukra fontos döntések meghozatalában oly módon, hogy véleményükről, érdekeikről, javaslataikról a döntéshozót tájékoztassák. Mivel a társadalom nem képes az akaratát megfelelő módon szelektálva, csoportosítva, válogatva a jogalkotó szervek irányába továbbítani, a közvetítő mechanizmusok léte demokratikus jogállamban szükséges és elengedhetetlen. Ezekkel a mechanizmusokkal kapcsolatban azonban indokolt olyan előírások kialakítása, hogy érdekközvetítő, befolyásoló tevékenységüket korrekten, szabályozott keretek között, a tisztességtelen eszközöket és módokat kerülve, jogállami környezetben és feltételekkel gyakorolhassák. A társadalom többi, az érdekérvényesítésben részt nem vevő, de a szabályozás által érintett részének pedig joga van megismerni, hogy az adott döntés milyen érdekeket szolgál. Ma Magyarországon ennek nincsenek meg a megfelelő szabályai.

Az Igazságügyi Minisztériumban az idén februárban kezdődött meg a törvényjavaslat kidolgozása. Az ehhez hasonló átfogó szabályozások esetében gyakori - most is így történt -, hogy a kormány megtárgyalja a szabályozási koncepciót is, és csak utána kezdődhet meg a normaszöveg kidolgozása. A koncepció kidolgozásánál nagy segítségünkre szolgált, hogy a tárca már 2001-ben is foglalkozott a lobbitevékenység szabályozásával, és rendelkezésünkre állt az a több száz oldalnyi háttéranyag, amelyből megismerhettük a lobbisták, társadalmi szervezetek, érdekképviseletek céljait, javaslatait, érdekeit.

A törvény rendszerét átvettük, azonban sok rendelkezés mellett megváltoztattuk a tárgyi és személyi hatályát is, ugyanis a szabályozás megalkotásától más eredményeket kívántunk elvárni. Míg az Orbán-kormány a korrupcióellenes stratégiájának részeként képzelte el a lobbizás szabályozását, most az átlátható jogalkotás megteremtésének egyik eleme a javaslat. Ez egyébként egybevág az érdekérvényesítő szakma elképzeléseivel is, akik szerint rossz fényt, a korrupció gyanúját vetette a lobbistákra a korábbi szabályozási terv, amely összemosta a lobbizást és a korrupciót.

A másik lényeges eltérés a tárgyi hatályban mutatkozik meg. A korábbi javaslat - melynek címe “a jogalkotás során történő érdekérvényesítésö volt - egész egyszerűen figyelmen kívül hagyta az előkészítésbe bevont lobbisták és szakemberek tájékoztatását arra vonatkozóan, hogy a lobbizás nemcsak a jogalkotás, hanem a jogalkalmazás során is zajlik. A Gyurcsány-kormány életszerű, működőképes és hatékony szabályozást kíván kialakítani, ezért a törvényjavaslat a gyakorlathoz, a való élethez alkalmazkodva kiterjed a jogalkalmazás során folytatott érdekérvényesítésre is.

Ismét hangsúlyoznám, a törvény átláthatóságot kíván teremteni. Az ellenzéki képviselők már az általános vitára bocsátásról döntő bizottsági üléseken is hangsúlyozták, hogy nem értenek egyet a törvény hatályának a jogalkalmazásra történő kiterjesztésével. Az azonban kétségtelen, hogy lobbizás, megbízás alapján folytatott érdekérvényesítés jelenleg is zajlik a jogalkalmazói döntések során. A kormány célja, hogy nyilvánosság elé tárja, milyen érdekérvényesítés zajlik a jogalkalmazói döntések meghozatalával kapcsolatban. Ha megfogadnánk az ellenzék javaslatát, és a jogalkalmazás kikerülne a szabályozás tárgyi hatálya alól, akkor a köz számára továbbra is rejtve maradna ez a roppant jelentős mértékű lobbitevékenység.

A harmadik jelentős különbség pedig a személyi hatályban jelenik meg. Álláspontom szerint az Orbán-kormány törvényjavaslata azért nem sikerülhetett - emlékezhetünk, a 2001. októberi benyújtás ellenére nem tárgyalta meg az Országgyűlés -, mert egyszerre akarta szabályozni az üzletszerűen, megbízás alapján folytatott lobbizást és a társadalmi szervezetek, érdekképviseletek tagságuk érdekében folytatott tevékenységét. Ez pedig nem vezethetett eredményre.

A Gyurcsány-kormány az átlátható jogalkotás megteremtésének érdekében több törvény megalkotását is kezdeményezte, gondoljunk csak az új jogalkotási törvényre vagy az elektronikus információszabadságról szóló törvényre. Ezekben az a közös, hogy hozzáférhetővé tesznek a jogalkotással kapcsolatos olyan információkat, adatokat, melyek korábban nem voltak bárki számára elérhetők. A jogszabály-előkészítés nyilvánossága érdekében a jogszabályt előkészítő minisztérium honlapján közzéteszi a jogszabálytervezeteket és az azokhoz tartozó előterjesztéseket vagy szakmai indokolásokat, valamint lehetőséget ad arra, hogy bárki véleményt nyilváníthasson, illetve javaslatot tehessen a tervezetre. E véleményekre pedig a jogszabály előkészítője értékelésük után összefoglaló formában köteles reagálni.

Korábban úgy tartották, hogy a lobbista egyik legnagyobb tőkéje az információ. Most ezek az információk mindenki számára hozzáférhetővé válnak, átláthatóbb lesz a jogalkotás.

Továbbra sincsenek azonban szabályok az érdekérvényesítést megbízás alapján üzletszerűen végzők tevékenységére. A kormány úgy véli, hogy a központi döntések legitimációját, a döntéshozó szervek elismertségét, a beléjük vetett bizalmat növelné, ha nyilvánosságra kerülnének azok az érdekek, amelyek egy-egy közhatalmi döntés mögött állnak. Ez pedig a döntéshozók befolyásolásával foglalkozó lobbisták tevékenységének nyilvánossá tételével valósulhat meg. A szabályozás célja tehát egyrészt annak biztosítása, hogy a döntések mögött megjelenő érdekek nyilvánosságra kerüljenek, másrészt pedig hogy az érdekérvényesítést megbízás alapján, üzletszerűen végzők eddig specifikus szabályozás nélküli tevékenységét a jog eszközével korlátok közé lehessen szorítani, rendezve kötelességeiket és jogaikat.

A bizottsági tárgyalás során kérdésként vetődött fel, hogy miként fogadták a javaslatot a szakszervezetek, a szociális partnerek, és hogy egyáltalán folytatott-e velük a kormány egyeztetést. Szeptemberben az Országos Érdekegyeztető Tanács szakbizottsága, majd plenáris ülése is megtárgyalta a törvénytervezetet, és egyetértett azzal. Az egyetlen észrevételük elfogadása azonban gyakorlatilag a törvénytervezet szóhasználatának teljes átdolgozását idézte elő. A szociális partnerek ugyanis nem értettek egyet “a megbízás alapján folytatott érdekérvényesítésrőlö címmel, sőt azzal sem, hogy az “érdekérvényesítésö fogalmát használja a törvény. Álláspontjuk szerint az érdekképviselet az Országos Érdekegyeztető Tanács feladata, ezért ők javasolták az “érdekérvényesítésö szó “lobbizásraö történő kicserélését.

(13.10)

A lobbitevékenység tárgykörében a szabályozás tárgyi hatályának meghatározása okozta a külföldi törvényekben a legtöbb problémát. Ugyanis a lobbizás nagyon szerteágazó tevékenység. Ezért nehéz meghatározni, hogy pontosan milyen magatartásokat foglalhat magában. A magyar köznyelvben mindenféle befolyásolási törekvést lobbizásnak neveznek, ezért különösen nehéz feladat volt a lobbizás tevékenységének jogi definícióját megadni.

A törvény tárgyi hatálya kiterjedne minden tevékenységre, amely az Országgyűlés, a kormány, önkormányzat vagy bármely közhatalmat gyakorló szerv, továbbá az ezek irányítása, illetve felügyelete alá tartozó szervek vagy személyek jogszabályban meghatározott feladat- és hatáskörébe tartozó döntésének, tevékenységének befolyásolására vonatkozik.

Értelemszerűen nem terjedhet ki a lobbitevékenység a fenti szervek és személyek azon eseti döntéseire - kinevezésekre, pályázatok elbírálására, s a többi -, amely esetben a vonatkozó jogszabályok pontosan meghatározzák, hogy mely előírások alkalmazásával kell azokról döntenie. Erre figyelemmel csak a jogi feltételrendszer kialakítása során indokolt lehetővé tenni, hogy az érdekeltek érdemben befolyást gyakorolhassanak az adott norma tartalmára.

A személyi hatállyal kapcsolatban a koncepció bemutatásánál elmondottakat még annyival egészíteném ki, hogy a javaslat szerint lobbitevékenységet nemcsak megbízási szerződés, hanem munkaszerződés alapján is lehet végezni. Gyakorlattá vált ugyanis, hogy nagyobb vállalatok kormányzati kapcsolattal rendelkező olyan részleget hoznak létre, amely tulajdonképpen lobbitevékenységet folytat. Nem indokolt, hogy őket amiatt érje hátrány, hogy szervezetileg nem önállóak. Lobbiszervezetnek tekinthetők ők is, mivel esetükben megvalósul az üzletszerűség, a közhatalmi döntés befolyásolása mint tevékenység és megbízás is, igaz, munkaszerződés formájában, amely ebben az esetben gyakorlatilag egy kizárólagos és állandó megbízáshoz hasonlít.

A törvényjavaslat az Amerikai Egyesült Államok és Kanada lobbitörvényéhez, illetőleg az Európai Parlament házszabályának érdekérvényesítőkre vonatkozó rendelkezéseihez hasonló, regisztrációs rendszert teremtene. A javaslat két nyilvántartás vezetését írja elő. Külön nyilvántartásban fognak szerepelni a lobbisták, vagyis azok a természetes személyek, akik cselekvőképesek, büntetlen előéletűek, egyetemi végzettséggel rendelkeznek, és nem állnak a nyilvántartásból való törlés hatálya alatt. A megbízók érdekében célszerű előírni bizonyos szakmai követelményeket, mivel a gyakorlat szerint a lobbizás, amely felöleli a jogalkotás folyamatának figyelemmel kísérését és az érdekek megjelenítését, komoly szakértelmet is megkíván. A jogalkotói vagy más közhatalmi döntések folyamatát a lobbistának ismernie kell, ezért célszerű lenne a felsőfokú jogi diploma megkövetelése. Előfordulnak azonban szakosodott lobbisták, akik egy bizonyos területhez kapcsolódó közhatalmi döntések befolyásolásával foglalkoznak. Ebben az esetben gyakran sokkal hasznosabb, ha a lobbistának nem jogi, hanem az adott területhez kötődő szakmai végzettsége van.

A második nyilvántartás a lobbitevékenységgel foglalkozó jogi személyeket, illetve jogi személyiséggel nem rendelkező szervezeteket, vagyis lobbiszervezeteket tartalmazza. A nyilvántartást vezető szerv nem mérlegelhet a nyilvántartásba-vételnél. Amennyiben az igénybejelentés tartalmazza az előírt adatokat, továbbá annak okirati igazolását, hogy a szervezet legalább egy tagja vagy alkalmazottja szerepel a lobbisták nyilvántartásában, és emellett a szervezet nem áll a nyilvántartásból való törlés hatálya alatt, akkor fel kell venni a nyilvántartásba.

A közhatalmi döntések hátterében álló érdekek nyilvánosságát szolgálja a javaslatnak az az előírása is, mely szerint a lobbiszervezetek és lobbisták nyilvántartásában szereplőknek negyedévente tájékoztatót kell készíteniük lobbitevékenységükről. Ez tartalmazza annak tételes felsorolását, hogy a lobbista mely közhatalmi döntések kapcsán végzett lobbitevékenységet, mi volt az adott jogszabálytervezethez kapcsolódó lobbitevékenység konkrét célja; az adott ügyben milyen eszközöket vett igénybe, a közhatalmi döntést hozó szervnél kivel és hány esetben történt kapcsolatfelvétel vagy reprezentáció, ennek mennyi volt az alkalmankénti összege, illetőleg ki a lobbitevékenység megbízója.

Amennyiben a tájékoztató a szükséges adatokat nem tartalmazza vagy nem készítik el határidőben, illetve más tartalmi hiányosságban szenved, a hiányosság megszüntetésére irányuló felszólításban megjelölt határidő eredménytelen elteltét követően a nyilvántartást vezető szerv a lobbiszervezetet, illetve a lobbistát törli a nyilvántartásból. A tájékoztatókat a nyilvántartást vezető szerv teszi közzé, vagyis honlapján digitális formában bárki számára azonosítás nélkül, ingyenesen hozzáférhetővé.

Ez a jogszabály fogja tartalmazni az érdekérvényesítő szakma legfontosabb szabályait. Lényeges lenne, ha olyan követelményeket is előírna a törvény, amely elősegíti a lobbisták társadalmi elismertségének növelését is. A javaslat a megbízók, a fogyasztók érdekében felsorolja azokat a kötelezettségeket, amelyeket az érdekérvényesítőknek munkájuk során be kell tartaniuk; például az érdekérvényesítő nem képviselhet egymással ellentétes érdekeket; nem használhatják fel a megbízótól kapott információt a megbízó hátrányára és így tovább; és rögzíti a megszegésük esetén alkalmazandó eljárást és jogkövetkezményeket. Amennyiben valamely lobbista vagy lobbiszervezet megszegi a törvény szabályait - például meg nem engedett eszközökkel próbálja meg a döntéshozót befolyásolni, vagy nem tartja be a tájékoztatóhoz kapcsolódó előírásokat -, a nyilvántartást vezető szerv határozatot hoz a lobbista nyilvántartásból való törléséről. Az érintett személy első esetben egy évig lesz eltiltva a lobbitevékenységtől, a második törvényszegés elkövetése esetében ez két év, míg minden további jogszabálysértés esetén három év az eltiltás hossza. Természetesen amennyiben a lobbiszervezet e döntés miatt nyilvántartásba vett lobbista nélkül marad, akkor nem felel meg a lobbiszervezetek nyilvántartásba-vételi feltételeinek. Ezért ilyen esetben a lobbiszervezetet is törölni kell a nyilvántartásból.

Előfordulhat azonban, hogy a foglalkozástól, vagyis a lobbitevékenységtől történő eltiltás nem megfelelő szankció, hiszen olyan személy sérti meg a törvény rendelkezéseit, aki nincs is nyilvántartásba véve. Ekkor a nyilvántartást vezető szerv 10 millió forintig terjedő bírságot szabhat ki a lobbitevékenységet jogtalanul végzőkre. Többszörös jogsértés esetén ezt halmozottan teheti meg. A jogerősen kiszabott és be nem fizetett bírságot a jogsértőtől adók módjára és azokkal egy sorban kell behajtani.

Nyomatékosan fel szeretném hívni a figyelmet arra, hogy nem a társadalmi szervezetek érdekérvényesítő tevékenysége esetén kell ezt a jogkövetkezményt alkalmazni, hanem akkor, ha egy szervezet megbízás alapján, üzletszerűen folytat úgy érdekérvényesítést, hogy nem veteti magát nyilvántartásba. Hamisak tehát azok a sajtóban megjelent híresztelések, hogy a kormány 10 millió forintos bírsággal akarja távol tartani a társadalmi szervezeteket a döntéshozóktól. A bírság csak azokat a megbízás alapján, üzletszerűen lobbizó személyeket érinti, akik nem vetették magukat nyilvántartásba.

A javaslat általános vitára való alkalmasságát az Országgyűlés hat bizottsága vitatta meg. A legnagyobb ellenállásba az országgyűlési képviselők jogállásáról szóló 1990. évi LV. törvény módosításánál ütköztünk, mely a kormány álláspontja szerint megkerülhetetlen az átlátható jogalkotás megteremtése érdekében.

(13.20)

A képviselők szigorú szabályok szerint évente vagyonnyilatkozatot tesznek, melynek egy része nyilvános, így ismertté válik, ha egy képviselőnek vagy hozzátartozójának anyagi érdeke fűződik az Országgyűlés döntéséhez.

A parlamenti munka hitelességét növelné, ha az anyagilag érintett képviselő az érdekeltségét a felszólalása előtt jelezné, ugyanis felvetődhet az az aggály, hogy a képviselő olyan döntés esetén, amely személyes érdekét érintheti, döntésének meghozatalakor elsősorban nem a köz javát tartja szem előtt, hanem saját vagy hozzátartozója érdekét.

Annak ellenére, hogy az országgyűlési képviselők a bizottsági viták során többször is végrehajthatatlannak nevezték a rendelkezést, a kormány álláspontja szerint ez alkalmazható. A rendelkezést tulajdonképpen az Európai Parlament házszabályából emelte át a kormány, ott ugyanis már tíz éve előír a házszabály ilyen kötelezettséget az európai parlamenti képviselők számára, akik be is tartják ezt.

Az elmúlt hetekben több elemzés, vélemény, kritika is megjelent a javaslattal kapcsolatban. Rendszeresen visszatérő felvetés volt az, hogy pontosan kikre is vonatkozna a törvény. A javaslat már rögtön az első szakaszban elkülöníti a lobbitevékenység folytatását a gazdasági, társadalmi érdekek védelmére létrehozott szervezetek, például a munkavállalói, munkaadói érdekképviseletek, köztestületek tevékenységétől, melyek tagságuk érdekeit képviselik a közhatalmi döntéseket hozó szerveknél, és nem vonatkoznak azokra az érdekegyeztetési mechanizmusokra sem, amelyeket a közhatalmi döntéseket hozó szervek hoztak létre a gazdasági, társadalmi érdekek megismerése céljából; például az Országos Érdekegyeztető Tanács tevékenysége minősíthető ilyennek. Vagyis a civil vagy érdek-képviseleti szervezetekre nem vonatkozik a törvény, nekik nem kell betartaniuk a nyilvánossággal kapcsolatos előírásokat.

Ezt egyébként több szervezet éppen úgy értelmezte, hogy őket ki akarja zárni a kormány az érdekérvényesítés folyamatából. Ez nem igaz. A javaslatban szerepel, hogy ez nem érinti a most is működő egyeztetési mechanizmusokat. Akkor azonban, ha valaki üzletszerűen más érdekét nem a már kialakult rendszer keretében kívánja érvényesíteni, akkor neki ki kell állnia a nyilvánosság elé.

Egy példa, amely jól szemlélteti a különbséget, a következő: ha egy civil szervezet folytat tagságának érdekében egyeztetést egy minisztériumi vezetővel, akkor ez nem lobbizás, nem kell a szervezetnek nyilvántartásban szerepelnie, az egyeztetésről jelentést készítenie. Míg abban az esetben, ha ezt egy cég vagy személy megbízás keretében üzletszerűen végzi, akkor neki fel kell vetetnie magát a lobbinyilvántartásba, és jelentést kell készítenie az egyeztetésről.

Egyébként mindkét esetben a minisztériumi vezetőre van bízva, hogy eldöntse, kivel kíván egyeztetni. Egyetlen kivétel van ez alól, amit a civil szervezetek erősen fájlalnak, ez pedig arra vonatkozik, hogy jogszabály előkészítése esetén azt a lobbistát, aki írásban megküldte a döntéshozónak a véleményét, köteles a minisztériumi vezető meghallgatni. Ezt a rendelkezést az indokolja, hogy a nézetek közvetlen ütköztetése olyan aspektusokra is ráirányíthatja a figyelmet, amelyek az írásbeli véleményezés kapcsán esetleg elsikkadnának.

A civil szervezetek kérdése az, hogy nekik miért nincsen ilyen joguk. Az elmúlt évek során minden tárca kialakította a saját ágazatának megfelelő rendszerben az olyan érdekegyeztetési mechanizmusokat, melyek a gazdasági, társadalmi érdekek megismerését szolgálják. Ezeken a fórumokon keresztül a civil szervezet az őt érintő témakörben személyesen is kifejtheti az álláspontját, akár minisztériumi vezető előtt is. Ebben a törvényben pedig azért nem szerepel a civil szervezetek véleményezési jogának egységes szabályozása, mert a törvény személyi hatálya nem terjed ki a társadalmi szervezetekre. A jogalkotói szándék a lobbitevékenység, vagyis a megbízás alapján üzletszerűen folytatott érdekérvényesítés szabályainak a meghatározására terjed ki.

Kérem a tisztelt képviselő hölgyeket és urakat, hogy mielőtt eldöntik, támogatják-e a javaslatot, vagy elvetik azt, gondolják végig még egyszer, hogy a kormányt milyen cél vezette, amikor beterjesztette a tisztelt Ház elé a javaslatot. Ez az átlátható jogalkotás megteremtése. Tudom, hogy az ellenzéki oldalról több felvetés is megfogalmazódott, amely szűkítené a törvény alkalmazását, tárgyi hatályát. Ne felejtsük el azonban, hogy ennek eredményeként az átláthatóság is csökkenni fog.

A kormány célja, hogy a választópolgárok ismét bizalommal forduljanak a közhatalmi döntéseket meghozó intézményekhez. Ehhez azonban szükséges, hogy megteremtsük a közhatalmi döntések mögött húzódó érdekek nyilvánosságát. A törvényjavaslat ezt a célt szolgálja.

Kérem a tisztelt Házat, hogy ezért szíveskedjék a javaslatot elfogadni. Köszönöm szépen. (Taps a kormánypártok padsoraiban.)