DR. BERNÁTH VARGA BALÁZS (FKGP): Elnök asszony, köszönöm a szót.
Tisztelt Ház! Hölgyeim és Uraim! A mai napirendi ponthoz kapcsolódó törvényjavaslatokat módosító, célzó módosításokat a Független Kisgazdapárt képviselõcsoportja szakmai szempontból értékelte, áttekintette, annak megállapításait, összegezéseit én most a tisztelt Ház elé terjesztem általánosságban. Részletes észrevételeinket a késõbbiek során fejtem ki.
A Független Kisgazdapárt nem tartaná elfogadhatónak, hogy a kormánypártok az önkormányzatokkal kapcsolatos törvények kétlépcsõs módosítását támogatják. A kormány ez ügyben természetesen racionális magyarázatra törekedett, miszerint az összes átalakításra e területen már nem kerülhet sor az õszi helyhatósági választások elõtt; ennek oka nyilván az új kormányzati koncepció kidolgozásának jelenlegi kezdeti stádiuma, ami hihetõ is, hiszen a javaslatok egyértelmûen jelzik a kormányváltás után beállt közigazgatás-politikai irányváltást.
Tény az is, mint az az általános vitában az MSZP részérõl elhangzott, hogy most a benyújtott törvényjavaslatok a helyi választások rendszerén túlmenõen az önkormányzati közigazgatási struktúra egyes elemeit, azok mûködési technikáit szintén módosítanák, ezért már az idei helyi választások lebonyolítása elõtt célszerû lenne a helyi választási törvény rendelkezéseit a mostani és a beígért közigazgatási átalakításokhoz igazítani.
(12.50)
E magyarázat azonban mindezek figyelembevétele ellenére is számos problémát tartalmaz.
A fenti okkifejtés kiindulópontja a jelenlegi önkormányzati közigazgatási struktúra erõteljes átalakításának igenlése. Ez utóbbi egyébként nem az új kormány ötlete volt, hanem a korábbi kormánykoalíció tette meg ezt a szívességet a közigazgatás 1992-ben elindított modernizációja programjával. E feladatot azután az új kormány természetesen örömmel átvette, az 1994 májusáig elkészített koncepcióknak saját politikai igényei szerinti átdolgozásával.
Néhány, fõleg technikai korrekciótól eltekintve, melyekre késõbb kitérek, megkérdõjelezhetõ mind a mostani, mind a jövõbeli átalakítások oly sürgetõ szükségszerûsége. Az önkormányzati rendszer az elmúlt négy évben véleményünk szerint összességében megbízhatóan mûködött, s ugyanez mondható el a helyi választást rendezõ szabályokra, azok érvényesülésére egyaránt. Ebben a szituációban viszont joggal várható el e jogszabályok stabilitása. Ezen belül elsõsorban a helyi választási játékszabályok függetlenítése a mindenkori s láthatóan változó kormányzati törekvésektõl.
A javaslat ennek az igénynek tartalmilag és formailag sem felel meg, hiszen a választási rendszer radikális átalakítását, s vele az 1990. évi LXIV. törvény szakaszai túlnyomó részének módosítását tervezi.
A törvényjavaslatról alkotott negatív véleményünk nem szûnne meg a sürgõs átalakítások bevezetésének, tehát a régi és az új kormány által teremtett és fenntartott szituációnak akceptálása esetén sem. A kormánypártok a valóban szükséges korrekciók mellett egyidejûleg a sikeresebb helyhatósági választási szereplésüket biztosító módosításokat is el akarnak fogadtatni az Országgyûléssel. Lásd a már sokat emlegetett helyi választások kétfordulós jellegének eltörlését, melynek számukra elõnyösnek vélt következményei nemcsak a képviselõtestület tagjai, hanem a most közvetlenül választandó polgármesterek megválasztásánál is érvényesülnek.
Tiltakozunk tehát az önkormányzati szféra, illetve az azt érintõ módosítások kizárólag pártszempontú megközelítése, annak hagyománnyá merevedése ellen. Ezt a hibát ugyanis a korábbi kormányzat is elkövette, mikor a valóban kompromisszumként elfogadott önkormányzati törvény keretjellegét felhasználva, a számára nem elõnyös helyi választási eredmények nyomán az állami centralizációt túlzottan felpörgette a köztársasági megbízott pozíciójának folyamatos erõsítésével. Nem véletlen, s ez jelzi az aktuálpolitikai szándékok érvényesíthetõségének korlátait, hogy '94 májusa után, az addig kidolgozott törvénytervezetek filozófiájával szakítva, most a köztársasági megbízott intézmények megszüntetését javasolják.
Tisztelt Ház! Az új kormány e hagyományt is folytatni kívánja, igaz, részben más taktikával. A négy évvel ezelõtti helyhatósági választás tapasztalataiból okulva az önkormányzati szférát érintõ módosítások egy részét a választások utánra idõzíti, melyet az idõhiánnyal igazolhat. Másrészt, remélvén sikeres választási szereplésüket, az állami centralizáció megállításával eltér az MDF vezette kormánynak a 90-es helyi választások után ilyen irányban módosított közigazgatás-politikájától. Bízva abban, hogy a tömegpártok korábban szükséges országos szervezett mûködtetéséhez fontos helyi ellenzéki pozíciókat ezentúl nem a helyi önkormányzati szféra általános elgyengítésével, hanem ezen struktúrákból a módosított választási remdszer révén történõ kiszorításával is korlátozni lehet. Ha pedig a választási eredmények nem igazolják e lehetõséget, akkor az új szituációnak megfelelõ korrekciókat a késõbbre ígért módosításokon, tehát még idõben át tudják vezetni.
Végül: épp a fenti cél biztosítása érdekében fokozni kívánják az önkormányzatok már eddig is jelentõs pártosodottságát. Ezért szerepel a törvényjavaslatban a jelöltséghez szükséges ajánlási százalékok jelentõs emelése, amit a többes jelölés lehetõségének bevezetése véleményünk szerint aligha kompenzál. Ez utóbbival szakmailag sem érthetünk egyet, alkalmazása más formában könnyen újratermelheti a helyesen megszüntetendõ ajánlószelvényekkel kapcsolatos problémákat, és a vele könnyebben felmerülõ visszaélések javaslatbeli garanciáit sem tartjuk teljesen kielégítõnek.
A Független Kisgazdapárt tehát a többes jelölés megszüntetését, emiatt is a korábbi ajánlási százalékok megtartását javasolja. Hosszabb távon egyébként az egyfordulós szisztéma is növeli az önkormányzatok túlpártosodottságát, hiszen a független, illetve a kisebb települési szervezetek jelöltjeinek jóval kevesebb esélyük lesz mandátumszerzésre a már az elsõ és egyetlen forduló elõtt fennálló pártkoalíciókkal szemben, melyek létrehozását az új választási rendszer kényszeríti ki. Épp ebben rejlik az egyfordulós szisztéma magyarországi alkalmazásának legnagyobb hátránya. Mesterségesen homogenizálni, leegyszerûsíteni kívánja a hazai változatos politikai palettát. S e jogilag biztosított cél figyelmen kívül hagyását mandátumvesztéssel bünteti. Ezért a politika felhangjainak elvetésén túl ezt a javaslatot szakmailag sem támogathatjuk. Még ha el is fogadnánk a soron következõ helyi választások elõtti módosítások vélt szükségessége mellett az új kormánypártok helyi pozícióerõsítõ szándékainak tényét, ez esetben az alábbi problémákat vethetjük fel a javaslattal szemben:
A kormány egyidejûleg kívánja módosítani a helyi választási szabályokat s az önkormányzatok szervezetét, funkcióit, tehát a mûködésüket meghatározó rendelkezéseket. A helyi választási rendszer erõteljes átalakítását az önkormányzati törvény csupán részleges korrekciója kíséri. Ez utóbbi legfontosabb motívuma az állami centralizáció leállítása a köztársasági megbízott intézményének megszüntetése révén. A további módosítások elhalasztása miatt e lépés most csupán elvi szinten minõsíthetõ az önkormányzati rendszer egésze pozícióját emelõ döntésként. A jelenlegi módosítások ugyanis nem adnak egyértelmû választ az erõsödõ önkormányzati rendszerben szükségszerûen jelentkezõ közigazgatás-politikai súlypontok hovakerülésének kérdésére.
A törvényjavaslat egyetlen reagálása a megyei önkormányzatok korántsem releváns erõsítése. Nem világos tehát, hogy a kormány milyen politikát szándékozik követni. Vajon inkább a kisebb települések felzárkóztatására törekszik, mint azt a korábbi kormány tette, vagy a nagyobb kormánypárt jogelõdjének terület- és településfejlesztési politikáját folytatja, mely a nagyvárosi fejlesztéseket a kisközségektõl elzárt pénzekbõl finanszírozta.
Tisztelt Ház! A fenti, lényegében az önkormányzati közigazgatási középszint jövõbeli helyzetébõl adódó dilemma mellett az önkormányzati törvényreform egy másik elemére, a helyi önkormányzat szervei egymáshoz való viszonyított helyzetének változtatására is célszerû röviden utalni.
(13.00)
Itt elsõ pillantásra egyértelmûnek látszik a módosítás: a törvényjavaslat a polgármester szerepét, pozícióját erõsíti, elsõsorban a képviselõ-testület kárára.
A helyi választásról szóló törvényjavaslat filozófiája azonban mintha nem lenne teljes összhangban az önkormányzati törvény átalakításával. A közvetlen megyei választás bevezetése fontos és elkerülhetetlen lépés a megyei politikum újraélesztése felé. Az önkormányzati törvénymódosítás ugyanakkor az intézmény fenntartói, mûködtetési funkciójának általábani megerõsítése, illetve a megyei fõjegyzõnek csak elsõfokú államigazgatási hatáskörrel való felruházása mellett csupán a hatásköri törvény - az 1991. évi XX. törvényre utalok - révén, a már korábban nekik juttatott többletjogosítványokat nevesíti. A megyei önkormányzattól szervezetileg mindenképpen különálló és komoly pénzek elosztásáról döntõ megyei területfejlesztési tanácsok önkormányzati törvénybeni megjelenítése, illetve a megyei jogú városok eddigi kívülállásának fenntartása lehetetlenné teszi a régi megyei pozíciók és politikum újraélesztését. Ebben az esetben, egyetértve a megye túlzott megerõsítésének korlátozásával, viszont nem igazán érthetõ, hogy a kormány miért a közvetlen választási szisztémát támogatja a jelenlegi többszörösen is közvetett eljárás egyszerûsítése helyett. Javaslata egyben a pártok befolyásától eddig leginkább mentes területet erõteljesen átpolitizálná, a területi, települési helyett kizárólag a politikai képviseletet biztosítaná. Ez utóbbiban ráadásul a 4 százalékos választási küszöb bevezetése nyomán a helyi érdekek magasabb fórum elé közvetítését végzõ helyi szervezeteket a települési önkormányzatokkal egyetemben kiszorítva az ellentétes érdekközvetítési iránnyal operáló nagy pártok játszhatnának domináns szerepet.
Véleményünk szerint tehát a megyei közgyûlés tagjainak megválasztására a közvetett választási formula valamelyik fajtáját kellene alkalmazni, mely nem szakítja el a megye és települések közötti kapcsolatokat.
Elfogadhatatlan a kormányjavaslat megyénkénti két választókerületet létesítõ megoldása is, mely a részletes indoklás állításával ellentétben nem a kistelepüléseket, hanem a megyékben maradó városi kör érdekeit védelmezi a számukra elkülönített választókerület megalakításával.
A tízezernél több lakosú településeken a helyi képviselõk legitimációja elvileg nõ az egyéni választókerületi mandátumok számának az adott helyen megszerezhetõ összes mandátumhoz viszonyított arányának megemelésével 50 százalék helyett 60 százalékra. A képviselõ-testületi tagok és a lakosság kapcsolatának elvi erõsödése azonban nincs igazán szinkronban az önkormányzati törvénymódosítás azon tendenciájával, mely másik oldalról éppen a tagok eddigi jogosítványait korlátozza a polgármester javára. A legitimáció erõsítése, az egyéni választókerületi mandátum települési súlyának növekedése tehát náluk a jogosítványaik, igaz, részleges korlátozásával jár.
Tisztelt Ház! Végül ide sorolható a polgármester választását, illetve feladatait rendezõ jogszabályok módosítása is. A javaslatok elsõ átfutásakor úgy tûnik, hogy azok biztosították az átalakítások közötti összhangot, hiszen a közvetlen választások teljes körû alkalmazása, mint a másik oldalról a hatáskörük bõvítése, a szerepük függetlenedési súlyának növekedését eredményezi. Véleményünk szerint azonban ennél jóval árnyaltabb a helyzet, melynek pontos megragadása a polgármester, jegyzõ, képviselõ-testület kapcsolatai várható átalakulásának rövid kifejtését feltételezi.
A fenti sorból egyedül a fõvárosi közgyûlés módosítása lóg ki, a kerületek delegálási jogának megszüntetése, a fõváros szerepének tényleges erõsödésével jár együtt. Az eddigi szabályozás az önkormányzati szervek közül a képviselõ- testületek teljhatalmát biztosította, melyek általában éltek lehetõségeikkel, néha még a törvényes kereteken is túlnyúlva vagy az önkormányzati törvénynek néhol nem precíz szövegezését használva fel, mint azt tették például a polgármesteri tisztség betöltése módjának megváltoztatásával.
A polgármester és a jegyzõ funkciója a korábbi tanácsrendszer szisztémájához képest megváltozott. Jogilag kiszorították õket az önkormányzati és politikai döntéshozatalból. Az elõbbi is csupán átruházott hatáskörökkel rendelkezik e területen. A jegyzõ egyértelmûen a képviselõ- testület és a polgármester irányítása alá került, az így megnövekedett polgármesteri adminisztratív hatalom viszont nem járt együtt politikai szerepének erõsítésével. Egyrészt a képviselõ-testületek csak ritkán éltek a hatáskör-átruházás lehetõségével. Ehelyett inkább a tõlük formailag elszakított, a polgármester felügyelete alatt álló hivatal befolyásolására törekedtek. Másrészt a bizottsági rendszer bevezetése, tehát a választmány - korábban végrehajtó bizottság - mint domináns pozíciójú és könnyen manipulálható szerv mûködtetésének megakadályozása nagyban gátolta a polgármester érdekeinek érvényesítését a képviselõ-testület irányában. A törvényjavaslat az önkormányzati szervek közötti kapcsolatokat teljesen átrendezi. A módosítások célja a polgármesteri tisztség erõsítése, a jegyzõ pozíciójának a feladatai pontosabb meghatározásával történõ stabilizálása.
A módosítások másik trendje a képviselõ-testületi túlhatalom korlátozása, így a polgármesteri és testületi pozíciók egyenrangúságának, egymás ellensúlyozásának biztosítása. Ennek érdekében a törvényjavaslat minden polgármester közvetlen módon történõ megválasztását indítványozza. A pozíció és a választás módosítása persze nem nélkülözi a politikai motivációkat sem. A kormánypártok talán itt remélik legnagyobb választási sikerüket, amit a szintén alkalmazni javasolt egyfordulós szisztéma kierõszakolásával szeretnének bebiztosítani.
A Független Kisgazdapárt támogatja a közvetlen jellegû polgármester- választás kiterjesztését, de a korábban kifejtettek miatt tiltakozik az egyfordulós szisztéma bevezetése ellen. Ennek torzító hatása, a lakosság politikai megosztottságától, másod- és harmadrangú preferenciájától eltekintõ jellege leginkább e tisztségnél érvényesülne, hiszen itt, szemben a képviselõ- testületi választásokkal, csupán egy személy kiválasztásáról van szó.
A törvényjavaslat emellett lehetõvé teszi, hogy a polgármesterek önálló önkormányzati hatáskörhöz jussanak; mértékérõl nyilván a választások eredményétõl függõen csak késõbb döntenek. Véleményünk szerint eleve problematikus a polgármester e javaslatban megjelenõ túlzott megerõsítése, melyet nem követ a képviselõ-testület polgármesterrel szembeni jogosítványainak kellõ korlátozása. A két pozíció választásának elkülönítése vélhetõen sok helyen azok eltérõ politikai beállítottságát eredményezi. Így a megoldás a gyakorlatban az eddiginél jóval több belsõ önkormányzati vitához, az önkormányzati igazgatás mûködésének hatékonyságát romboló állapotokhoz vezethet. Nem tartjuk elfogadhatónak a polgármester önálló önkormányzati hatáskörrel való felruházását, az ellen pedig különösen kell tiltakozni, hogy az e körben hozott döntése ellen a javaslat nem teszi lehetõvé a képviselõ- testületi vétót, illetve e döntés esetleg minõsített többséggel történõ módosítását.
(13.10)
Nem értünk tehát egyet a testületi hatalom ilyen fokú korlátozásával - az önkormányzatok mûködését fenyegetõ helyi kettõs hatalom létrehozásához vezethet -, az államigazgatási és önkormányzati ügyeknek a polgármester személyén keresztül történõ összemosásával, hiszen ha e javaslatot elfogadnánk, az némi képzavarral ugyan, de azt jelentené, hogy a települések nyakába a megszüntetett nyolc köztársasági megbízott helyébe most nagyon sok ilyen, politikai funkcióval felruházott személyt küldenénk.
Ezért tehát nincs szükség arra az új polgármesteri jogosítványra sem, mely szerint a testület döntését egy alkalommal felfüggeszthetné. Ez utóbbi amúgy is ellentétes a törvényjavaslat rendelkezéseinek egy másik tendenciájával, a két pozíció feladat- és hatásköreinek pontosabb elhatárolásával, egymástól való eltávolításával.
A módosítás érdekes vonása még, hogy szervezeti mellérendeltségüket kevésbé a kölcsönös jogi korlátozás révén, inkább egymástól való elszigeteltségükkel kívánja biztosítani. Erre utal a fentebb jelzett hatáskörmegosztáson túl a választmány létrehozásának újabb elvetése, illetve az a módosítás, mely szerint a polgármester, alpolgármester nem lehet képviselõ-testület bizottságának tagja, elnöke. Az elkülönültség ellen szóló jogi érvek, a polgármester mandátumát is megszüntetõ testületi önfeloszlás, illetve a módosított 33/B § (1) bekezdésében foglalt keresetindítási lehetõség gyakorlatilag keveset jelentenek.
Az önfeloszlás a testület érdekeit is sérti, az utóbbi pedig csak a polgármester sorozatos törvénysértõ tevékenységével szemben alkalmazható. Ráadásul felfüggesztését kizárólag a bíróság rendelheti el. A polgármester és a testület szervezeti funkcionális elkülönülése várhatóan a gyakorlatban mégsem érvényesül majd. A két önkormányzati szerv közötti majdani csatározásokat okozhatja azok eltérõ politikai orientációja, illetve a módosítást jegyzõk adminisztrációt érintõ rendelkezései. A törvényjavaslat ugyanis a polgármester politikai súlyának növelésével ellentétben, annak adminisztrációs hatalmát korlátozza a jegyzõ javára, ami a polgármester képviselõ-testülettel való összetûzéséhez vezetve helyi politikára koncentrálását eredményezi. Ez utóbbira készteti a közvetlen választás bevezetése is.
Véleményünk szerint tehát a képviselõ-testület kiemelt súlya megtartandó. Elfogadjuk a polgármester pozíciójának relatív erõsítését is - így például közvetlen jellegû választásának kiterjesztését -, de tiltakoznánk szerepkörének radikális növelése ellen, mely a testületi befolyásolás lehetõségét elsorvasztja, ugyanakkor a polgármester ellen bevethetõ kemény eszközöket, összeférhetetlenség kimondása, fegyelmik sorozata, fenntartja, mert ez az önkormányzatok mûködésének csõdjéhez vezet. Köszönöm szíves türelmüket. (Taps az ellenzék soraiban.)