Felszólalás adatai

DR. VILÁGOSI GÁBOR, az SZDSZ képviselőcsoportja részéről: Elnök Asszony! Tisztelt Képviselőtársaim! Amikor a kormány a parlamenthez benyújt egy törvényjavaslatot, illetve törvény módosítására vonatkozó javaslatot, első kérdésként azt kell feltenni, hogy szükség van-e a tervezett jogszabály-változtatásra. Ez a megállapítás fokozottan érvényes abban az esetben, ha a kormány négy olyan törvényjavaslatot, illetve törvénymódosításra vonatkozó javaslatot terjeszt a parlament elé, amelynek elfogadásához a jelen lévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatára van szükség.

A menedékjogról szóló törvény 1997-es megalkotásakor a miniszteri expozéban is elhangzott, hogy az Országgyűlés egyrészt az alkotmányban foglalt követelménynek, másrészt az elmúlt években jelentős nemzetközi egyezményekben vállalt kötelezettségének tesz eleget. Most vajon van-e ilyen kényszer - alkotmányos nyilvánvalóan nincsen, hiszen törvényi szinten szabályozásra került a menedékjog kérdése -, és vajon van-e olyan nemzetközi szerződés vagy olyan európai uniós dokumentum, amely kötelezővé tenné számunkra, hogy most módosítsuk a törvényeket, hogy most olyan mélységben módosítsuk a törvényeket, amire most a javaslat szerint sor kerül?

Megválaszolandó tehát a kérdés: szükség van-e a jogszabály-változtatásokra most, legkevesebb négy-öt évvel az Európai Unióhoz való csatlakozásunk előtt; szükséges-e az új törvény megalkotása a külföldiek beutazásáról és tartózkodásáról; valamint időszerű-e, ésszerű-e a menedékjogról, a határőrizetről, az állampolgárságról szóló törvény jelentős mértékű módosítása, szintén legalább négy-öt évvel az EU menekültügyi jogszabályainak kialakulása előtt?

A szabályozás általános indokaként valamennyi törvényjavaslatnál a jogharmonizáció szerepel. Ez az a bűvös szó, amelyre felépül valamennyi módosítás. Az egyes javaslatokat végigolvasva azonban láthatjuk, hogy a jogharmonizációra való hivatkozás nemcsak időszerűségét tekintve nem fogadható el, hanem tartalmát tekintve sem, mert a javaslatok - legalábbis természetesen azok egy része - sem a most hatályos, sem a készülőfélben lévő menekültügyi közösségi vívmányokkal, az acquis-val nem állnak teljes összhangban.

Néhány szót a javaslatok időszerűségéről. Véleményünk szerint felesleges a jelenleg érvényes közösségi acquis-hoz igazítani a magyar szabályozást, mert azok az elkövetkezendő években minden bizonnyal jelentős mértékben változni fognak. Teljes mértékben osztom tehát a menedékjogról szóló törvény módosítása általános indokolásának azon részét, amely szerint - és idézem a benyújtott javaslat általános indokolását - "a Met. hatálybalépése óta az 1999. május 1-jétől hatályos amszterdami szerződéssel a menekültügy kérdésköre a kormányközi együttműködés szintjéről, azaz a harmadik pillérből az első pillérbe került, amelyet így a közösségi jog hivatott szabályozni. A Tanács az amszterdami szerződés hatálybalépését követő öt éven belül köteles elfogadni ezeket a normákat, ma még ezek a normák tehát nem állnak rendelkezésre." - ezt írja a javaslat általános indokolása. Feltehető tehát ezek után a kérdés, mihez harmonizálunk akkor, amikor egy kialakulóban lévő joganyagról van szó, és a jövő teljesen bizonytalan. Úgy vélem, a parlamentnek nem kellene látnoki szerepet vállalnia.

Ezt támasztja egyébként alá a bizottság legutolsó úgynevezett eredménytáblája is, a scoreboard, amely szerint alapvető menekültügyi szabályok érdemi változtatására kerül sor az elkövetkezendő években. Csak néhány ilyen területet említenék. A menekültstátus megadásának és visszavonásának eljárási szabályai, minimális követelményei, hosszabb távon az egész közösségben egységes eljárás. A menekülők fogadására vonatkozó minimális követelmények, az ideiglenes védelem szabályai, az Európai Menekültügyi Alap végrehajtási szabályai, a biztonságos származási és biztonságos harmadik ország definíciójának átalakítása.

Téves tehát az általános indoklás azon része, amely szerint a törvényjavaslat tervezete megfelel az uniós követelményeknek, az acquis communautaire-nek, mivel a tagállamok rendelkezésére álló öt év alatt az uniós szabályozásban tartalmilag nem várható változás, ezért a Met. módosítása már képes a teljes körű jogharmonizáció megteremtésére.

(10.30)

Tisztelt Képviselőtársaim! Az általam előbb felsorolt néhány jogintézmény változása talán nem tekinthető tartalminak? Akkor minek tekinthető?

Számomra egyértelmű, hogy az elkövetkezendő években jelentős jogintézmények alapvető változáson fognak keresztülesni, következésképpen a javaslat benyújtói, ha jószándékúan is, olyan joganyaggal harmonizálnak, mint ahogy pár nappal ezelőtt olvashattuk egy szakértő tollából, amely a magyar belépéskor már jogtörténet lesz. Véleményünk szerint tehát, ha nem akarjuk évente átírni a menekültügyi és idegenrendészeti törvényünket, érdemes a csatlakozás előtti utolsó percig várnunk.

Tisztelt Képviselőtársaim! Természetesen jó néhány olyan terület van, ahol nem kell és dőreség lenne várni későbbi időpontra a jogharmonizációban. De úgy ítéljük meg, hogy a ma tárgyalt terület nem ilyen, itt - hogy egy régi szlogent használjak - sem török, sem tatár nem kerget bennünket.

Mit segítene elő az, ha egy kicsit még várnánk a jogharmonizációval? Egyrészt elősegítené a magyarországi jogbiztonságot, másrészt elérhetnénk, hogy ne két-három, hanem egy lépésben igazítsuk a majdan létrejövő új európai szabályokhoz a magyar törvényeket. Ezt az álláspontunkat támasztja egyébként alá az is, hogy semmiféle nemzetközi szerződés nem kötelez bennünket arra, és az Unió 2000-ben született, a magyar csatlakozással kapcsolatos dokumentumaiból sem derül ki, hogy éppen most és éppen az előterjesztésekben foglalt változtatásokra lenne szükség.

A Bizottság 2000 novemberében közzétett jelentése is így fogalmaz: "Jogi szempontból a magyar menekültügyi jog már jórészt összhangban van az acquis-val." Majd a jelentést folytatva: "További erőfeszítések szükségesek a meglévő szabályozás megfelelő alkalmazására." Ez viszont már természetesen nem a jogalkotásra, hanem a jogalkalmazásra, a végrehajtásra vonatkozik. A tévedések elkerülése végett nem szeretném azt mondani, hogy a gyakorlatban az elmúlt években nem léptünk előre jelentősen, jelentős mértékben javult az eljárás. De - mint ahogy az előbb idéztem - még mindig inkább a gyakorlattal van a hiba, nem pedig az írott joganyaggal. A meglévő acquis-val tehát harmonizál a hatályos magyar joganyag - legalábbis elvárható szinten harmonizál -, a leendő acquis-nak, a leendő uniós jogszabályoknak pedig csak homályos körvonalai láthatók, így semmi sem indokolja az ezekhez való jogharmonizációt, ami tulajdonképpen reménytelen vállalkozás.

Néhány szó arról, hogy a jelenleg hatályos közösségi vívmányokkal és hazánk nemzetközi kötelezettségeivel mennyire van összhangban a javaslat, illetve a javaslatok.

Az általános vita keretében természetesen nem térhetek ki valamennyi általunk kifogásolt szabályra, jogintézményre, de feltétlenül szükséges néhány esetben rámutatni arra, hogy a módosítás nemhogy javítja, hanem kifejezetten rontja a jelenleg hatályban lévő törvényeket. Más esetekben pedig szembetűnő, hogy a javasolt megoldások vagy nincsenek összhangban a hatályos közösségi vívmányokkal, vagy éppen az a probléma, hogy az elkövetkezendő néhány évben nyilvánvalóan változó acquis-val próbál harmonizálni, aminek az lesz a következménye, hogy a magyar szabályok hatálybalépésekor már egészen más lesz a közösségi vívmány, és akkor még nem beszéltem a csatlakozásunkkor várhatóan hatályban lévő EU-szabályokról.

Feltétlenül méltánylandó, hogy például a menekültügyi szabályozásnál maga a javaslat jelöli meg azon egyezményeket, tanácsi határozatokat, amelyekkel meg kívánja teremteni az összhangot. Ezzel a felsorolással azonban az a bajunk, hogy nem egyezik meg sem a kormány jogharmonizációs programjában harmonizációra kijelölt normák listájával, sem az uniós dokumentumokban fellelhető hasonló jogforrásokkal.

A szabályozás időszerűségének keretében már említettem és néhány példát is hoztam azon területekről, amelyek a Bizottság legutóbbi úgynevezett eredménytábláján szerepelnek. Nos, a törvényjavaslatban szereplő felsorolás ettől a felsorolástól teljes mértékben eltér. A Bizottság listája a készülő és majdan elfogadásra kerülő közösségi menedékjog főbb pilléreit mutatja. Így tehát megint csak arra a következtetésre juthatunk, hogy fogalmilag kizárt most, 2001 elején olyan érdemi jogharmonizációról beszélni, amely hazánkat felkészíti a majdani csatlakozásra. A szabályozásra kerülő különböző listák összevetéséből tehát csak azt a következtetést vonhatjuk le, csak azt állapíthatjuk meg, hogy a kormány által benyújtott lista önkényes.

Ezek után nézzünk néhány konkrét jogintézményt. A védett személyek osztályainál a menedékes kategória gyakorlatilag a jelenleg hatályos acquis két lehetséges definíciójának egyikével sem esik egybe. A menedékes kategória egészen más személyi kört ölel fel, mint a hatályos nemzetközi vívmányok, más a menedékes jogállása, és jelentős eltéréseket mutat az anyagi jogosítványok összevetése is. Az EU például megadja a családegyesítés jogát a menedékesnek, az oktatásban pedig az állampolgárokéval azonos feltételeket biztosít, míg a magyar javaslat ezeket a jogokat nem biztosítja.

A tervezet szerint a menedékjogról szóló törvényből az úgynevezett idegenrendészeti törvénybe kerül át a befogadotti kategória. A jelenleg hatályos törvény miniszteri expozéjában 1997 szeptemberében elmondtam, hogy a külföldieknek a menekültügy körében kezelt harmadik csoportja a befogadottak kategóriája. A befogadottak átmeneti védelmére a Magyar Köztársaság azzal vállalt kötelezettséget, hogy az emberi jogok védelmében született nemzetközi egyezményeket magára nézve kötelezőnek ismerte el. A befogadott az a külföldi, aki országunk területén tartózkodik, az idegenrendészeti szabályok szerint hazájába vissza kellene irányítani, illetőleg ki kellene utasítani, azonban akkor emberi jogai védelmét egy ország sem biztosítaná, sőt esetleg visszaküldésével kínzásnak, embertelen vagy megalázó bánásmódnak lenne kitéve. Ebből a személyi körből azonban befogadott csak az lehet, akinek a Magyar Köztársaság területén való tartózkodása nem sért nemzetbiztonsági vagy közrendérdeket, és akinek magatartására a törvénytisztelet és a hatóságokkal való maximális együttműködési készség jellemző.

Úgy vélem, ez a megfogalmazás elég szigorú ahhoz, hogy ne kelljen ezen tovább szigorítani. Mi sem bizonyítja ennek a kategóriának a fontosságát, mint az, hogy 2000-ben minden menekültstátusra több mint három befogadotti elismerés jutott, azaz szám szerint hatszáznyolcvan személyt minősítettek befogadottként védendőnek, 1999-ben pedig hatszor több volt a befogadott, mint az úgynevezett konvenciós menekült. A tervezett szabályozás - hogy úgy fogalmazzam - lazább. Lazább, mert az érintett külföldiek formális elismerésére nem kerül sor, tehát a törvénytervezet sajátos jogállást nem teremt, ugyanakkor természetesen bizonyos védelemben részesülnének, úgynevezett humanitárius célú tartózkodási engedélyt kapnának.

Ettől függetlenül is azt kell mondanom, hogy ez egyértelmű visszalépés, főként annak ismeretében, hogy az EU-acquis olyan kiegészítő védelem jogi formájának megalkotását tartja szükségesnek, amelyet azok kaphatnak, akikre a genfi egyezmény nem vonatkozik ugyan, de a közmegegyezés szerint méltóak a nemzetközi védelemre. Ez a nyugat-európai országokban humanitárius menekültstátusnak vagy "B" státusnak nevezett forma egyértelműen a menekültügyhöz tartozik. Ezek a menekülők ugyanis csak annyiban különböznek a konvenciós menekültektől, hogy nem pontosan az egyezmény szerinti okból vagy nem feltétlenül egyénre szólóan üldözik őket. Emlékezzünk például a vajdasági magyarok esetére, akik a besorozás elől menekültek.

Szintén visszalépést jelent a biztonságos származási és biztonságos harmadik ország meghatározása, mert a visszairányítási tilalom egyértelmű kimondása - utalnék itt az 1992-es londoni határozatra - helyett egy homályos fordulatot használ az előterjesztő, és csupán alkalmazhatóságról beszél.

Ugyanakkor megint csak idézném a Bizottság 2000. szeptemberi javaslatát, amelyből megtudjuk, hogy az EU elképzelése a biztonságos harmadik országról nem csupán annyi, hogy ott nincs faji, vallási, nemzetiségi, politikai vélemény és társadalmi hovatartozás szerinti üldöztetés, hanem valóságos demokrácia van, lelkiismereti, vallás- és gyülekezési szabadság. Jogállam, ráadásul nem csupán pillanatnyilag, hanem stabilan. A készülő magyar szabályozás ezen követelményeknek csak a töredékét kívánja meg, tehát eltér az EU vívmányaitól.

(10.40)

Sajnos azt kell mondanom, hogy látszólagos az előrelépés az idegenrendészeti őrizet esetében is, hiszen azt a szabályt, mely szerint az őrizetet azonnal meg kell szüntetni, ha elrendelésének oka megszűnt, a gyakorlatban nem nagyon lehet alkalmazni, hiszen az elrendelés oka - mint például az elrejtőzés, a magatartási szabályok megszegése - mind olyan múltbeli esemény, amely az őrizet alatt értelemszerűen nem tud megszűnni. Így tehát az idegenrendészeti őrizet ténylegesen 18 hónapig tart majd, hacsak nem történik valami csoda. A 18 hónapig tartó és tetszés szerint többször megismételhető idegenrendészeti őrizet nem eurokonform jogintézmény.

Feltétlenül szükségesnek tartjuk, hogy a megszületendő törvény különbséget tegyen azok között, akik országuk hibájából nem tudnak hazatérni, és azok között, akik azért nem utazhatnak haza, mert mondhatni, galád módon meghamisítják személyazonosságukat.

Ugyancsak ellentétes a készülő acquis és a magyar törvénytervezet a jogorvoslatok területén. A módosított törvény hatálybalépésétől kezdve a területi menekültügyi hatóság hozza az elsőfokú határozatokat, a fellebbezést pedig a központi menekültügyi szerv bírálja el. Minimális elvárás egy jogállamban, hogy a fellebbezés során eljáró szerv legyen független az első fokon eljáró szervtől. Tekintettel arra, hogy a központi menekültügyi szerv utasítási joggal rendelkező felettes szerve az első fokon eljáró területi szervnek, így aligha várható el az egymástól való függetlenedés. Véleményünk szerint az egyfokú menedékjogi közigazgatási eljárás kétfokú bírósági eljárás mellett jelentősebb garanciát biztosít, mint a tervezett kétfokú közigazgatási eljárás - ami azt hiszem, a gyakorlatban nem lesz érdemben kétfokú - az egyfokú bírósági eljárással karöltve.

S ezen jogi érvek mellett sem szabad elfeledkeznünk gyakorlati érvekről, miszerint az elmúlt három évben mind a Fővárosi, mind a Legfelsőbb Bíróságon kialakult a bíróknak az a köre, akik speciális ismeretekre tettek szert. A tervezet elfogadásával ezek az eredmények veszendőbe mennek, és vitatkoznék azokkal, akik azt mondják, hogy meggyorsul majd az eljárás. Az én véleményem szerint pontosan egyrészt a területi tagoltság, másrészt pedig a szakértelem hiánya miatt - legalábbis átmeneti időre - biztosan lassulni fog.

Az előttem szólók egyike azt állította, hogy a határőrizeti törvény módosítására azért is szükség van, hogy nyomozati jogkört kapjon a határőrizet. Tisztelt Képviselőtársaim! Az 1997. évi XXXII. törvény 22. §-ának (2) bekezdése így hangzik: "A határőrség ellátja a törvényben hatáskörébe utalt bűnüldözési feladatokat, elvégzi az e törvényben hatáskörébe utalt nyomozási cselekményeket, nyomozó hatóságként jár el a külön törvényben hatáskörébe utalt büntetőügyekben", majd az eljárás bűncselekmény és szabálysértés gyanúja esetén címszó alatt a jelenleg hatályos határőrizeti törvény 43., 44. és 45. §-ában tételesen felsorolja, hogy mely ügyekben és hogyan jár el a határőrség nyomozati jogkörében.

Szintén a határőrizeti törvénynél néhány módosítás számomra érthetetlen, ugyanis véleményem szerint a jelenleg hatályos szöveg megváltoztatására nincs semmiféle elfogadható indok. Ilyenként említem meg például a menekültügyi hatósági feladatok ellátásában való közreműködésre vonatkozó megfogalmazást, vagy azt, hogy néhány garanciális elem kikerül a törvényből a javaslat szerint, mint például a visszairányítás elvének érvényesítésére vonatkozó nyilatkozat jegyzőkönyvezése.

Furcsa ellentmondás ugyanakkor, hogy amíg a javaslat benyújtói a négy-öt év múlva megalkotandó európai joganyaghoz történő harmonizálás halaszthatatlanságáról próbálnak meggyőzni bennünket, addig olyan nemzetközi egyezmények, mint a hontalan személyek jogállásáról szóló 1954. évi ENSZ-egyezmény, a hontalanság eseteinek csökkentéséről szóló 1961. évi ENSZ-egyezmények, valamint az Európa Tanács már előbb is említett 1977. évi állampolgársági egyezményének országgyűlési megerősítése és törvénnyel való kihirdetése halasztódik. Teljesen nyilvánvaló pedig, hogy Magyarország legfontosabb nemzetközi mércéje a jogalkotás területén nem a folyton változó közösségi vívmányok köre, hanem a Magyar Köztársaság által vállalt nemzetközi szerződések és az országokat kötelező szokásjog.

Szembetűnő ugyanakkor, hogy az állampolgárságról szóló törvény tervezett módosítása nem áll összhangban az előbb említett Európa tanácsi egyezménnyel, az európai állampolgársági egyezmény ugyanis tíz évben maximálja azt a terminust, amely az állam területén jogszerűen és folyamatosan tartózkodó személyek számára a honosításukhoz szükséges. A jelenlegi hároméves bevándorlási és nyolcéves állampolgársági időtartam alapján gyakorlatilag tizenegy év kell a magyar állampolgárság elnyeréséhez. A külföldiek beutazásáról és tartózkodásáról szóló új törvény a hároméves bevándorlási időt ötéves letelepedési időre növelné, tehát az állampolgárság elnyeréséhez szükséges idő ahelyett, hogy tíz évre vagy annál rövidebb időre csökkenne, tizenhárom évre nő.

Csupán látszólagos a könnyítés vagy legalábbis talán látszólagos a könnyítés azok esetében, akik magyar állampolgárok voltak vagy akiknek felmenője magyar állampolgár volt, hiszen az említett letelepedéshez szükséges öt év alól csak akkor kaphatnak felmentést, ha tartózkodási vízummal vagy tartózkodási engedéllyel rendelkeznek. Tudni kell azonban, hogy bár a tagállamok nagyfokú szabadságot élveznek az úgynevezett tartózkodási vízum, a "D" típusú vízum kibocsátására vonatkozóan, ezek kiadásánál azonban figyelembe kell venni a külső határok biztonságához fűződő uniós érdekeket. Ismerjük már annyira az Európai Uniót, hogy ebből a megfogalmazásból, azt kell mondanunk, egyértelműnek tűnik, hogy csatlakozásunk után nem lesz könnyű megadni a határon túli magyarok számára a letelepedéshez szükséges tartózkodási vízumot. Így azt kell mondanom, hogy az úgynevezett státustörvény elképzelései könnyen üres propagandafogássá válhatnak. Véleményem szerint egyébként a tervezet nem tesz meg mindent maradéktalanul a hontalanság eseteinek csökkentésére, és a korábban volt magyar állampolgárok preferáltsága is jóval tartalmasabb lehetne. Úgy gondolom, nagy pazarlás a volt magyar állampolgárokat is külföldiként kezelni, letelepedésre kényszeríteni.

Összegzésként megállapítom tehát, hogy a javaslatok, vitathatatlan pozitívumaik ellenére - csak azért nem részleteztem ezt, mert ez nem az én tisztem, kormánypárti képviselőtársaim elmondták a pozitívumokat, de azért én is említenék néhány fontosat: ilyen például az idegenrendészet civilesítésének befejezése, a külföldiek fogva tartására vonatkozó helyes törekvések -, ezekkel együtt sem támogathatók. Nem valós ugyanis az az érvelés, amely szerint az Unió közösségi jogával harmonizáló joganyag létrehozása halaszhatatlan, és már most kodifikálni kellene a később hatályba lépő szabályokat.

Most a helyzeti előnyömet kihasználva még egy percig reflektálnék néhány előttem szóló mondandójára. Az állampolgársági törvény nem szigorodik, és nem azt érjük el vele, hogy csak azok kapják meg, akik méltók erre, hanem pont arról van szó, hogy nő a mérlegelési lehetőség, és természetesen járható az az út, amit jó néhány európai ország csinál - hogy például az asztalitenisz-csapatukban csupa ázsiai játszik -, de nem tudom, hogy az állampolgársághoz fűződő érvrendszernél vajon helyes-e, ha mi is így cselekszünk.

Elhangzott az, hogy a hosszabb távú elképzelések figyelembevétele igazolja ezen törvények módosítását. Azt hiszem, talán elég jól rámutattam arra, hogy a hosszabb távú elképzelések majd valóban hosszabb távon, négy-öt év múlva alakulnak ki, ezért ésszerűtlen most módosítani a szabályokat.

Ellentétben a szocialista képviselő úr által mondottakkal, aki azt mondta, nem osztja azon szakértők véleményét, és súlyosabb érvnek tartja azt, hogy már most is módosítani lehet a jogszabályokat, törvényeket, hiszen néhány pontosításra szükség van: valóban (Az elnök a csengő megkocogtatásával jelzi az időkeret leteltét.), de a jog, könyörgök, olyan tudományág, amely követi az életet; mindig van szükség, csak az a kérdés, hogy ez milyen mértékű.

Nem osztom tehát azt a véleményt, államtitkár úr, hogy rendkívül időszerű lenne most a törvényhozás. Köszönöm szépen. (Taps az MSZP és az SZDSZ soraiból.)