Felszólalás adatai

A felszólalás szövege:

DR. VÖLNER PÁL igazságügyi minisztériumi államtitkár, a napirendi pont előadója: Köszönöm a szót, elnök úr. Tisztelt Elnök Úr! Tisztelt Országgyűlés! Az Országgyűlés 2018. június 20-án elfogadta az Alaptörvény hetedik módosítását, ami az Alaptörvény 28. cikkét is érintette. Az Alaptörvény 2019. január 1jei hatálybalépéssel módosított 28. cikke a bíróságok és közvetetten más közhatalmi szervek jogértelmezésével kapcsolatosan ad kötelező erejű iránymutatást. A módosítás értelmében a jogszabályok céljának megállapítása során elsősorban a jogszabály preambulumát, illetve a jogszabály megalkotására vagy módosítására irányuló javaslat indokolását kell figyelembe venni.Változatlanul érvényesül, hogy a jogértelmezés egyes módozatai, különösen a nyelvtani, a logikai, a rendszertani és a történeti értelmezés mellett az úgynevezett teleologikus értelmezés módszere nem kizárólagos, az Alaptörvény szerint ugyanakkor kitüntetett szereppel bír. Az Alaptörvény módosítása ehhez kapcsolódóan tette egyértelművé, hogy amennyiben a jogalkalmazó a cél szerinti értelmezés lehetőségével él, úgy a jogszabályjavaslat indokolása hiteles forrása lehet a jogalkotói cél feltárásának.

Ahhoz, hogy egy jogszabály indokolásban foglalt célja a gyakorlatban is minél egyszerűbben megismerhetővé váljon, az indokolások nyilvánosságának megfelelő biztosítása szükséges. Ezek jelentős részben jelenleg is hozzáférhetők a jogkereső állampolgárok és a jogalkalmazók számára. A jövőben a hatékony jogalkalmazás segítéséhez elengedhetetlennek mutatkozik az indokolások rendszerezett, intézményesített és szabályozott közzététele is. Önmagában az indokolások vizsgálata nem tekinthető a cél szerinti jogértelmezés kizárólagos módszerének. A közzétett indokolások mellett változatlanul felhasználhatók majd a jogszabály elfogadása kapcsán elhangzott érvek, a történeti alkotmány vívmányai vagy a jogtudomány eredményei is.

Tisztelt Képviselő Hölgyek és Urak! A jogalkotásról szóló törvény módosítására irányuló törvényjavaslat fő célja, hogy az Alaptörvény korábban ismertetett új szabályaihoz igazodva megteremtse a jogszabályok tervezeteihez tartozó indokolások nyilvánosságának jogszabályi kereteit. Ennek érdekében az indokoláskészítés már meglévő kötelezettsége mellett törvényben kerül előírásra az is, hogy az indokolások nyílvánosságát biztosítani kell. Az indokolások közzétételére a Magyar Közlöny mellékletét képező Indokolások Tárában kerül majd sor, és azok az interneten a Nemzeti Jogszabálytárban is elérhetők lesznek.

A törvényjavaslat garanciális jelentőséggel rögzíti, hogy a jogszabály tervezetéhez tartozó indokolás kötelező erővel természetesen a közzétételét követően sem rendelkezhet. Kimondja továbbá, hogy a jogszabály értelmezésekor figyelmen kívül kell hagyni a jogszabály tervezetéhez tartozó indokolás jogszabályszöveggel ellentétes részét.

Annak érdekében, hogy az ilyen eltérések vagy más jogszabály-előkészítői hibák lehetősége minimális legyen, a szakmai kontrollt az igazságügyi miniszter fogja gyakorolni. A közzétételre vonatkozó részletes szabályokat szintén az igazságügyi miniszter rendelete fogja meghatározni, és a közzététel alól szükséges esetben kivételeket is nevesíthet. A lehetséges kivételeket az indokolja, hogy különösen kormányrendeletek, miniszteri rendeletek vagy önkormányzati rendeletek esetében gyakori, hogy technikai vagy végrehajtási jellegük miatt azoknak a bírósági eljárás során történő értelmezése nem várható. Ezeknek a jogszabályoknak jelentős társadalmi, gazdasági, költségvetési hatása, környezeti és egészségügyi következménye, adminisztratív terheket befolyásoló hatása jellemzően nem mutatható ki. Ezek a körülmények szükségtelenné és célszerűtlenné teszik az Indokolások Tárában történő közzétételt.

További kivételt képez a költségvetés és a zárszámadás tervezetéhez tartozó indokolás. E törvények sajátos jellege miatt ugyanis indokolásaiknak közzétételre alkalmas megszövegezése különösen jelentős terhet jelentene. Ezek nyilvánosságát eltérő módon célszerű biztosítani. A társadalmi egyeztetésre bocsátott kormányrendeletek és miniszteri rendeletek indokolását a társadalmi egyeztetés során továbbra is kivétel nélkül közzé kell tenni.

A jogalkotásról szóló törvény módosítására irányuló törvényjavaslat további célkitűzése a deregulációs tevékenység meglévő szabályainak továbbfejlesztése is, ami alapvetően két nagy részre, technikai és tartalmi deregulációra osztható.

A technikai dereguláció révén a jogszabályok normatartalma nem változik meg, csupán a végrehajtott jogszabályok, jogszabályi rendelkezések hatályon kívül helyezésére kerül sor, azaz a jogszabályok számának, terjedelmének a csökkentése történik meg.

Ezzel szemben a tartalmi dereguláció célja a tényleges normatartalom csökkentése, úgymint az adminisztratív terhek érdemi csökkentése, az állami működés egyszerűbbé tétele. A tartalmi dereguláció alapvetően szakpolitikai kérdéseknek alárendelt, jellemzően ágazati, jogpolitikai célok által vezérelt tevékenység, ami gyakorta nem pusztán deregulációt, hanem új szabályok megalkotását is jelenti. A tartalmi dereguláció tehát nemcsak mechanikus normacsökkentés, hanem a hatályos rendelkezésekkel érintett életviszonyok új koncepció szerinti újrarendezése, újraszabályozása vagy akár szabályozatalnul hagyása.

Az eddigi gyakorlat szerint az ütemezett technikai és tartalmi deregulációt a jogszabály-előkészítési gyakorlatban deregulációs programok útján valósították meg. Ezek mentén számos jogszabály, közjogi szervezetszabályozó eszköz technikai deregulációjára, illetve tartalmi felülvizsgálatára sor került.

A törvényjavaslattal a programozott technikai dereguláció kiváltásaként a már meglévő automatikus deregulációt biztosító rendelkezések fejlesztését is elvégezzük. Ennek keretében az eltérő szöveggel vagy kiegészítéssel hatályba léptető rendelkezések és a hatályba nem lépést kimondó rendelkezések automatikus deregulációja is lehetővé válik. Az automatizmust a javaslat igyekszik teljessé tenni annak érdekében, hogy a végrehajtott, kiüresedett, normatív rendelkezéseket nem tartalmazó jogszabályok a törvény erejénél fogva szintén hatályukat veszítsék.

A törvényjavaslat a tartalmi dereguláció előmozdítását célozva mintegy megelőző jelleggel a jogszabály-előkészítő tevékenységet is orientálni kívánja annak érdekében, hogy a deregulációs, illetve a jogalkotást észszerűsítő törekvések megvalósuljanak.

Az Alkotmánybíróság gyakorlatában is kimunkált alkotmányos elvárásoknak megfelelően a jogalkotó számára egyértelmű és szilárd minimumkövetelményként jelenik meg, hogy az alapjogok közvetlen és jelentős korlátozását megvalósító rendelkezés megalkotására törvényi jogforrási szint alatt alkotmányosan nincs lehetőség. Az alapjogokat érintő szabályozással kapcsolatos további jogállami elvárásokat e rendelkezés természetesen nem írja felül és nem rontja le.

A javaslat előírja, hogy jogszabályba csak olyan normák kerüljenek, amelyek általánosan kötelező magatartási szabályt állapítanak meg. Célul tűzi ki a jogszabály-előkészítőnek, hogy a szabályozás absztrakciós szintje magas legyen: az egyedi problémákra adott jogalkotói válaszok ugyanis általában újabb, gyakran sokszoros jogalkotást generálnak.

A törvényjavaslat iránymutatást ad a jogszabály-előkészítőnek, hogy a szabályozás jogforrási szintjét lehetőség szerint szállítsa le. A jogforrási szint szempontjából felülértékelt jogszabályalkotás ugyanis a változó körülményekhez igazodó, kellően rugalmas jogalkotás gátját képezi. A cél, hogy a törvények kizárólag olyan rendelkezéseket tartalmazzanak, amelyek feltétlenül törvényi szintű szabályozást igényelnek.

A javaslat elvi éllel rögzíti, hogy a deklaratív jellegű, normatív tartalom nélküli jogszabályi rendelkezésekre a jogszabály-előkészítő ne tegyen, illetve ha ilyen rendelkezések hatályban vannak, azok hatályon kívül helyezésére a jogszabály-előkészítő tegyen javaslatot.

Úgyszintén a tartalmi deregulációs törekvések megvalósítását és a jogrendszer túlszabályozottságának csökkentését célozza az úgynevezett paragrafusfék jogintézményének bevezetése. A modern és hatékony állami működés egyik legfontosabb fokmérője, hogy adminisztratív kötelezettségekkel csak a legszükségesebb esetben terhelje a lakosságot és a vállalkozásokat. A törvényjavaslat ennek szellemében a jogszabály-előkészítők részére előírja, hogy ha új adminisztratív kötelezettséget, új fizetési kötelezettséget vagy egyéb módon a jogszabály címzettjeinek költségeit növelő új kötelezettséget kíván bevezetni, akkor lehetőség szerint tegyen javaslatot már fennálló ilyen kötelezettség megszüntetésére vagy arányos enyhítésére is.

Zárásként említem meg, hogy a törvényjavaslat tartalmi módosításokkal szorosan összefüggő technikai módosításai, illetve jogtechnikai pontosításai a jogalkalmazási zavarok kiküszöbölését és a jogalkotásról szóló törvény koherenciáját biztosítják.

Kérem a tisztelt Házat, hogy támogató szavazatával járuljon hozzá a törvényjavaslat megszavazásához. Köszönöm a figyelmüket. (Taps a kormánypártok soraiban.)