Készült: 2021.06.19.10:48:40 Dinamikus lap

Felszólalás adatai

71. ülésnap (2011.03.01.), 36. felszólalás
Felszólaló Dr. Kállai Ernő
Beosztás nemzeti és etnikai kisebbségi jogok országgyűlési biztosa
Bizottsági előadó  
Felszólalás oka felszólalás
Videó/Felszólalás ideje 20:03


Felszólalások:  Előző  36  Következő    Ülésnap adatai

A felszólalás szövege:

DR. KÁLLAI ERNŐ, a nemzeti és etnikai kisebbségi jogok országgyűlési biztosa: Köszönöm, elnök úr. Tisztelt Országgyűlés! A kisebbségi autonómia alapintézményei a kisebbségi önkormányzatok, ezért nem célom ugyan, hogy ebbe az általános elégedettségbe belepiszkítsak, amely az eddigi megállapításokat kísérte, de azért engedjék meg, hogy ismertessek néhány olyan alapvető kérdést a kisebbségi önkormányzati választásokkal kapcsolatban, amelyeket az elmúlt időszakban a jelentésünkben rögzítettünk, egy olyan jelentésben, amely közel hetvenoldalas, és végigkísérte a teljes választási folyamatot.

(10.40)

Mivel már két éve nem tárgyalta a beszámolónkat az Országgyűlés, ezért kérem, engedjék meg, hogy néhány dologra felhívjam a figyelmüket, talán van önök között olyan, aki esetleg nem olvasta végig a jelentésünket.

Kizárólag a választási adatokat áttekintve akár örvendetes tény is lehetne, hogy minden várakozást felülmúlóan mintegy 13 százalékkal nőtt a települési kisebbségi önkormányzatok száma. Más megvilágításba helyezi azonban ezt a számadatot az a körülmény, hogy a kisebbségi közösségek maguk is indokolatlannak tartják a választói aktivitás ilyen mértékű növekedését, és megítélésük szerint a megalakult önkormányzatok egy része nem tekinthető a kisebbségi önigazgatás valós szervének.

Nem lehet azonban azt állítani, hogy a választás teljes folyamatát a visszaélések jellemezték volna, azonban a népszámlálási adatokat alapul vevő vizsgálatom kimutatta, hogy a megalakult kisebbségi önkormányzatok 8,6 százaléka esetében kérdéses, hogy a településen ténylegesen élnek-e az adott közösséghez tartozók. E visszaélések kedvezőtlen hatásai nem csak azokon a településeken érezhetők, ahol ezek a testületek a választási jogszabályok hiányosságait kijátszva létrejöttek.

A helyi szinten jelentkező problémák mellett további súlyos következmény az is, hogy ezek az önkormányzatok azoktól a képviseleti szervektől vehetik el az állami támogatás egy részét, amelyek ténylegesen a kisebbségi közügyek ellátására jöttek létre. Tartani lehet attól is, hogy miután minden híradásban az eredményesen működő kisebbségi önkormányzatokról kevesebb hír jelenik meg, mint a visszás esetekről, a közvéleményben általánosító jelleggel ez utóbbiak rögzülhetnek. Az álkisebbségi önkormányzatok tehát közvetve hitelteleníthetik azoknak a kisebbségi képviselőknek a munkáját is, akik megbízatásukat ténylegesen saját közösségük érdekében látják el.

Az Alkotmánybíróság még 2005-ben, az új választójogi rendelkezések hatálybalépése előtt kimondta, hogy a kisebbséghez tartozásról szóló valótlan nyilatkozat tömegméretekben történő megtétele zavarhatja a kisebbségi önkormányzatok létrehozását, ezért az ilyen gyakorlat kialakulásával szemben szükség lehet megfelelő jogszabályok kidolgozására. Már a 2006. évi választásokon is bebizonyosodott, hogy a jogi szabályozás nem képes megakadályozni az álkisebbségi önkormányzatok megalakításának lehetőségét. Ennek ellenére semmi nem történt a jogi kiskapuk bezárása érdekében.

Az elmúlt évben minden lehetséges fórumon felhívtam a politikai döntéshozók figyelmét, hogy léteznek olyan jogi megoldások, amelyek segítségével kiküszöbölhetőek lennének a választások során tapasztalt visszásságok. 2009 novemberében hoztam nyilvánosságra az adatvédelmi biztossal közös jelentésemet, amelyben ismertettem a visszaélések kizárásának lehetséges módozatait. Ezek a javaslatok azonban a politikai döntéshozók részéről érdemi visszajelzés nélkül maradtak.

A kisebbségi választójogi törvények módosítását azzal tudjuk segíteni, hogy ismertetjük a kisebbségi választásokat áttekintő vizsgálatunk legfőbb megállapításait. Egyértelműen igazolást nyert, hogy a választás teljes folyamatát olyan hiányosságok jellemzik, amelyek csak törvénymódosítással orvosolhatók.

Engedjék meg, hogy először a kisebbségi választójog keletkezése és a nyilvántartás során jelentkező problémákról ejtsek néhány szót. A választások megtartásának alapvető feltétele, hogy a jogalkotó meghatározza a választójogosultak körét, valamint nyilvántartásuk szabályait. A törvényi szabályozás látszólag eleget tesz e követelményeknek annak kimondásával, hogy a kisebbségi önkormányzati választásokon az a személy választó és választható, aki valamely nemzeti vagy etnikai kisebbséghez tartozik, valamint a kisebbséghez tartozását vállalja és kinyilvánítja. Valójában azonban a visszaélések lehetőségét hordozza magában, hogy a helyi önkormányzati választásokon választójoggal rendelkező magyar állampolgárok közül bárki egy írásbeli nyilatkozat megtételével jogot szerezhet a kisebbségi választói jegyzékbe való felvételre.

A sajtóban ugyan többnyire az látott napvilágot, hogy a választási visszaélések terepe az ország északi és keleti fele volt, ám valójában a fővárosban, valamint a dunántúli megyeszékhelyeken és nagyvárosokban is tömegesen kérték jegyzékbe vételüket olyan személyek, akik ténylegesen nem tartoztak az adott kisebbségi közösséghez.

A kisebbségi jegyzékkel kapcsolatos legfőbb hiányosság az volt, hogy a kisebbségi közösségek semmilyen rálátással nem bírtak a nyilvántartásban szereplő választópolgárokra. E kontroll hiányában a helyi önkormányzati választójoggal rendelkező, nagykorú magyar állampolgárok közül bárki dönthetett úgy, hogy kisebbségi választópolgárként veteti magát nyilvántartásba. Azt becsülni sem lehet, hogy a kisebbségi választói jegyzékbe vett 228 038 főből hányan tartoztak ténylegesen a 13 nemzeti vagy etnikai kisebbséghez. A jegyzék nem volt nyilvános, ezért a kisebbségi választópolgárok láthatatlanok maradtak, és azt sem lehetett tudni, hogy ténylegesen kik választották meg a kisebbségi önkormányzatokat. Ennek következtében csak nyilvántartási szempontból beszélhetünk választói közösségről, valójában a választópolgárok egymástól elszigetelve vehettek részt a választásokon.

A törvényi szabályozás hiányosságai a választás további szakaszaiban is legitimációs problémákat okozhattak. A választást minden olyan településen ki kellett tűzni, ahol legalább 30 választópolgár szerepelt a kisebbségi jegyzékben, akkor is, ha köztudomású volt, hogy nem élnek ott az önkormányzatot létrehozni kívánó közösséghez tartozók. A választási bizottságoknak nem voltak eszközei még a nyilvánvaló visszaélések megakadályozására sem. A választás kitűzésekor kizárólag a jegyzékbe felvettek számát vehették figyelembe, így akkor sem hozhattak elutasító döntést, ha tisztában voltak azzal, hogy a településen nincs olyan kisebbségi közösség, amelyet képviselni lehetne.

Néhány szó a jelöltállításról. A hatályos szabályozás úgy kívánja kizárni a visszaélések lehetőségét, hogy egyrészt közbeiktatja a jelölő szervezeteket, másrészt pedig egy írásbeli nyilatkozat megtételét követeli meg a jelöltektől a nyilvántartásba vétel feltételeként.

A kisebbségi önkormányzati választásokon már csak azok a társadalmi szervezetek voltak jogosultak jelöltet állítani, amelyek legalább a választást megelőző három évben alapszabályukban célként rögzítették az adott kisebbség képviseletét. A jelölő szervezetek tehát bizonyos esetekben meg tudták akadályozni egyes álkisebbségi önkormányzatok megalakítását, tapasztalataim szerint azonban, ha egy kisebbségi közösség akár egyetlen olyan nyilvántartásba vett szervezettel rendelkezett, amely nem értelmezte kellő szigorral az identitás kritériumait, úgy a kitűzött választások nem maradtak el jelöltek hiányában. Ez magyarázhatja, hogy azokon a településeken, ahol a népszámlálás adatai nem igazolták vissza az adott kisebbségi közösségek jelenlétét, jellemzően ugyanazoknak a kisebbségi szervezeteknek a jelöltjeivel lehetett találkozni.

Az új jelölő szervezetek nagy aránya - mintegy 46 százalék - felveti azt a kérdést: észlelhető-e a pártpolitika közvetlen megjelenése a kisebbségi önkormányzati választásokon? Az természetesen nem kifogásolható folyamat, hogy egyes kisebbségi szervezetek egyre aktívabban kívánnak részt venni a helyi közéletben, s a helyi önkormányzati képviselők vagy polgármester választásán is állítanak jelölteket. Ettől a képviseleti tevékenységtől azonban élesen el kell különíteni azt az esetet, ha egy politikai irányzat mentén megalakult szervezet próbálná magát kisebbségi színben feltüntetni. Ez alapjaiban sértené a kisebbségi önigazgatás elvét, ezért az esetleges ilyen törekvések megelőzése végett indokolt fenntartani azt a szabályozást, hogy a pártok nem állítanak jelöltet a kisebbségi önkormányzati választásokon.

A törvényi szabályozás a kisebbségi választói jegyzékben szereplő választópolgárok számára teszi lehetővé a választhatóság jogának gyakorlását. A jelöltnek írásbeli nyilatkozattal kell kérnie a nyilvántartásba vételét a választási bizottságtól, illetve egy kisebbségi jelölő szervezet támogatását is bírnia kell. A jelölt nyilatkozatának azt kellett volna biztosítania, hogy kizárólag azok lehessenek kisebbségi képviselők, akik kulturálisan kötődnek az adott közösséghez. A választási szervek azonban nem ellenőrizhették a jelölti nyilatkozat valóságtartalmát, sőt a nyilvántartásba vételt akkor sem tagadhatták volna meg, ha egyértelműen és bizonyíthatóan valótlan adatok bejelentését tapasztalják. Számos olyan település ismert, ahol a jelöltek valótlan tartalmú nyilatkozattal kérték a nyilvántartásba vételüket, vagyis azt állították, hogy korábban nem voltak más kisebbségi önkormányzatban képviselők, illetve minden alap nélkül jelentették ki, hogy ismerik az adott kisebbség nyelvét és kultúráját.

A nyilvánosságra került visszaélések miatt szükségesnek tartottuk, hogy olyan új, eddig nem vizsgált szempontokra hívjuk fel a legfőbb ügyész figyelmét, amelyek más megítélés alá helyezhették volna a valótlan tartalmú jelölti nyilatkozatok büntethetőségét. A választási eljárásról szóló törvény azért rendelkezik arról, hogy a jelölti nyilatkozatok tartalmát bárki megismerheti, mert ezzel akarta elősegíteni a választópolgárok tudatos döntését, illetve a közösséghez nem tartozó jelöltek kiszűrését. A választópolgárok e nyilatkozat alapján tudták megítélni azt, hogy az adott jelöltet szavazatuk leadásakor elfogadják-e a kisebbségi közösség tagjának. Abban az esetben, ha tájékozódni kívántak arról, hogy a jelölt korábban más kisebbségi önkormányzat tagja volt-e, nyilvánvalóan ezt a nyilatkozatot tekintették hitelesnek, nem kutatták fel a korábbi választások eredményeit.

Ez a nyilatkozat tehát befolyásolhatta a választópolgárok szavazatát, sőt a törvényhozó éppen ezzel a céllal írta elő a kötelező megtételét. A jelölt tehát választójogi értelemben szabadon nyilatkozhatott, ám ez nem jelentette azt, hogy a választópolgárok megtévesztésére alkalmas, valótlan állításokat tehetett volna. Ennek azért tulajdonítunk jelentőséget, mert a választás rendje elleni bűncselekmény megvalósítható azzal is, ha valaki arra jogosultat a választásban megtévesztéssel befolyásolni törekszik.

(10.50)

A legfőbb ügyész nem osztotta jogértelmezésünket. Egy adott magatartás büntetőjogi értékelése a nyomozó hatóságok, illetve a bíróságok hatáskörébe tartozik, ezért ezt az álláspontot el kell fogadnunk. A hamis jelölti nyilatkozat szankcionálását azonban szükség szerint a büntető törvénykönyv módosításával is megvalósíthatónak tartjuk.

Néhány szót a választási kampányról. A választási kampány a választói akarat törvényes befolyásolása a meggyőzés különböző eszközeivel. Célja, hogy a jelölt személyét és programját minél szélesebb körben megismertesse és népszerűsítse. Fontos szerepe van tehát abban, hogy a választópolgárok felelősen és tudatosan szavazhassanak. A kisebbségi önkormányzati választásokon a műsorszolgáltatók belátásán múlt, hogy a kisebbségi jelöltek politikai választási hirdetéseit egy alkalommal ingyenesen közreadták-e. A kisebbségi jelölő szervezetek más hagyományos kampányeszközöket sem tudtak hatékonyan alkalmazni, mert nem ismerhették meg a kisebbségi választói jegyzékbe felvettek adatait, és így nem volt lehetőségük kapcsolatba lépni a potenciális szavazóikkal. A nagyobb városokban még azt sem tudhatták, hogy melyek azok az utcák, ahová érdemes kihelyezni a választási plakátokat, szóróanyagokat. A kampány lételeme a nyilvánosság, a jelöltek azonban a választói gyűlések helyszínéről és időpontjáról sem tudták tájékoztatni saját választópolgáraikat. A kisebbségi választói jegyzék nem nyilvános volta ellehetetlenítette az érdemi kampányt.

Néhány szót a szavazásról. A kisebbségi önkormányzati választásokon a kisebbségi jelölő szervezetek nem delegálhattak tagot a szavazatszámláló bizottságba. A törvényi szabályozás e tilalommal azt kívánja biztosítani, hogy a kisebbségi választói jegyzékbe felvettek adatai minél szűkebb körben legyenek megismerhetők. A kisebbségi választópolgárok személyes adatainak védelmét fontos követelménynek tartjuk a választások során. E jog érvényesülése azonban nem adhat hivatkozási alapot arra, hogy a jogalkotó korlátozza a kisebbségi önkormányzati választások lebonyolításának ellenőrzését.

Vizsgálatunk során megállapítható volt az is, hogy a választási szervek nem minden településen látták el megfelelően a feladataikat, előfordult, hogy azért kellett megismételni a szavazást, mert olyan személy is szerepelt a szavazólapon, aki nem rendelkezett kisebbségi önkormányzati választójoggal.

Első alkalommal a 2010. évi választások során kellett alkalmazni azokat a rendelkezéseket, amelyek a települési kisebbségi önkormányzatok létszámát egységesen négy főben állapítják meg. A jogalkotó azonban csak az anyagi jogi szabályokat módosította, azt nem vezette át a választási eljárásról szóló törvény mellékleteként közzétett szavazólapjának mintájában. Így az továbbra is azt a tájékoztatást tartalmazta, hogy érvényesen szavazni legfeljebb öt jelöltre lehet. A jogi szabályozásban kialakult kollíziót a szavazólap mintájának módosításával fel kellene oldani.

Most már tendenciának tekinthető, hogy a kisebbségi önkormányzati választásokat lényegesen nagyobb szavazói aktivitás jellemzi a helyi önkormányzati választásokhoz képest. A kisebbségi önkormányzati választások esetében lényegesen nagyobb különbségek vannak az egyes településeken elért részvételi arányok között, mint ami a helyi önkormányzati választásokon megszokott. A választást sok településen nagyon alacsony választói létszámmal tartották meg, így arra is lehetett példát találni, hogy a négy képviselőből álló kisebbségi önkormányzatot öt vagy akár négy szavazó hozta létre. A megválasztott képviselők között olyanok is vannak, akik kettő vagy akár egyetlen szavazattal szerezték meg a mandátumukat. Annak a lehetőségét sem lehet kizárni, hogy ezeket a jelöltek adták le saját magukra és egymásra.

Mielőtt azonban mindenki ünnepelné, hogy a kisebbségi önkormányzatokban milyen visszaélés van, szeretném felhívni a figyelmüket, hogy a reális kép kialakítása érdekében meg kell jegyeznünk, hogy e kétségkívül visszás helyzet nem csak a kisebbségi választásokon fordult elő, meg lehet keresni, egyes településeken ugyanis akár tíz szavazattal választottak polgármestert Magyarországon.

A nagyon alacsony választói legitimációt nem teszi elfogadhatóvá, de legalább részben magyarázhatja, hogy a választásnak nem volt tétje azokon a településeken, ahol eleve annyi jelöltre lehetett szavazni, mint a kiosztható mandátumok száma. Valószínűsíthető azonban az is, hogy a szavazástól nagy arányban maradtak távol azok, akik az érintett közösséghez nem tartozóként írásban kérték felvételüket a választói jegyzékbe, azt azonban nem vállalták, hogy a szavazatszámláló bizottság előtt személyesen is megjelenjenek. A kisebbségi önkormányzatok választásának szabályait ezért azért is módosítani kell, mert olyan testületek is megalakulhattak, amelyek esetében megkérdőjelezhető a feladatellátás értelme. Abban az esetben ugyanis, ha egy településen nincs jelen a képviselni kívánt kisebbségi közösség, úgy fel sem merülhetnek olyan kisebbségi közügyek, amelyek indokolják a kisebbségi önkormányzat működését.

Néhány szót még a területi és az országos kisebbségi önkormányzati választásokról. A területi és az országos kisebbségi önkormányzatokat a települési kisebbségi önkormányzatok tagjai, az elektorok választották meg. Az országos és területi kisebbségi önkormányzatok azokat a kisebbségi választópolgárokat is képviselik, akik olyan településeken élnek, ahol nem jött létre vagy megszűnt a kisebbségi önkormányzat. A hatályos választási szabályok alapján ezek a választópolgárok nem vehettek részt sem közvetlenül, sem elektoraik útján az őket is képviselő önkormányzat megalakításában. Egy választást nem lehet pusztán azon az alapon kevésbé demokratikusnak nyilvánítani, hogy a választópolgárok nem közvetlenül adták le a szavazataikat a képviselőjükre. Az elektori rendszer azonban torzíthatja az eredményeket, hiszen nem feltétlenül az a jelölő szervezet szerzi meg a legtöbb mandátumot, amely a települési kisebbségi önkormányzati választásokon a legtöbb közvetlenül leadott szavazatot kapta.

Ez a feltevés az országos kisebbségi önkormányzati választásokon gyakorlati igazolást is nyert. Példaként említhető, hogy volt olyan jelölő szervezet, amely a települési önkormányzati választásokon leadott összes szavazat 9 százalékát érte el, ám ez elegendő volt az elektori helyek 17,6 százalékának begyűjtéséhez. Így valós támogatottságához képest lényegesen nagyobb arányban tudott mandátumhoz jutni az országos kisebbségi önkormányzat közgyűlésében, a képviselői helyek 16 százalékát szerezte meg.

Az országos kisebbségi önkormányzati választás akkor volt kitűzhető, ha az adott kisebbségnek legalább négy települési vagy kerületi önkormányzata működött. Ezt a feltételt a kisebbségek az előzetes várakozásnak megfelelően könnyen teljesítették. Az alacsony küszöbhatár nyilvánvalóan azt kívánta biztosítani, hogy minden közösség létre tudja hozni országos szintű képviseleti szervét.

A területi kisebbségi önkormányzati választás kitűzésének lényegesen szigorúbb törvényi kritériumai voltak, mint az országos kisebbségi választásnak. Erre akkor kerülhetett sor, ha az adott megyében az érintett kisebbségnek legalább tíz települési vagy kerületi önkormányzata működött. E szabályozás következtében azokban a megyékben, ahol csak néhány településen élnek kisebbségek, az ő valós önkormányzataik arra kényszerülhetnek, hogy támogassák, de legalábbis ne kifogásolják a tényleges közösségi legitimációval nem bíró testületek megalakítását, mert csak így tudnak területi szintű képviseletet létrehozni.

Két példa. Pest megyében az előző ciklusban hat ruszin önkormányzat alakult meg, 2010-ben azonban már tíz testület jött létre, így kitűzhető volt a területi kisebbségi önkormányzati választás. A 2001. évi népszámlálás adatai szerint az újonnan megválasztott kisebbségi önkormányzatok olyan településen alakultak meg, ahol nagyon csekély létszámban élnek ruszinok.

Másik példa. Szabolcs-Szatmár-Bereg megyében az eddigi nyolc helyett tizenegy német önkormányzat kezdhette meg működését, ezért ki kellett tűzni a területi kisebbségi önkormányzat választását. Azon a három településen, ahol újonnan alakultak kisebbségi önkormányzatok, a legutóbbi népszámlálás során senki vagy legfeljebb három fő vallotta magát németnek.

Az országos vagy a területi önkormányzati választásokon az a jelölő szervezet állíthatott listát, amely az adott megyében, illetve az országosan megválasztott elektorok legalább 10 százalékát jelöltként állította a települési kisebbségi önkormányzati választásokon. Ez a szabályozás arra késztetett egyes kisebbségi szervezeteket, hogy elektoraik számának növelése érdekében olyan településen is állítsanak jelölteket, ahol ezt a kisebbségi közösség jelenléte, illetve képviselete iránti igény nem indokolta. Az álkisebbségi önkormányzatok tömeges létrehozása tehát nem magyarázható kizárólagosan azzal, hogy települési szinten visszaélésszerűen próbáltak előnyhöz jutni, hanem az országos vagy akár a területi önkormányzatokban való pozícióharc eszköze is volt.

(Az elnök széket Jakab István, az Országgyűlés
alelnöke foglalja el.)

Az országos és területi választások lebonyolítása tehát látszólag eredményes volt. Tény azonban az is, hogy több önkormányzatban legitimációs válságot okozott, hogy olyan képviselők is mandátumot szereztek, akik a rivális jelölő szervezetek megítélése szerint nem is tagjai e közösségnek. Ezek a viták különösen élesen jelentkeztek az országos ukrán önkormányzat közgyűlésében, amelynek vezető csoportja a mandátumukról való lemondást és a testület feloszlatását is kilátásba helyezte az általuk álukránoknak tartott képviselők térnyerése miatt.

A vizsgálatunk során feltárt hiányosságok az elektori rendszer átgondolását és a közvetlen választásokra való áttérés átgondolását teszi szükségessé. Ezúton is szeretném jelezni a tisztelt Országgyűlésnek, hogy egyrészt a megfogalmazott javaslatainkat, másrészt szakmai tudásunkat felajánljuk az Országgyűlésnek, amennyiben szeretnék újragondolni a kisebbségi önkormányzati rendszer kialakítását.

Köszönöm megtisztelő figyelmüket. (Taps.)




Felszólalások:  Előző  36  Következő    Ülésnap adatai