Felszólalás adatai

DR. NYIKOS LÁSZLÓ, az Állami Számvevőszék alelnöke: Köszönöm a szót, elnök úr. Tisztelt Országgyűlés! Tizenkettedik alkalommal van lehetősége az Állami Számvevőszéknek arra, hogy az Országgyűlés plenáris ülésén kommentárt fűzzön a kormány pénzügyi beszámolójáról, a zárszámadásról készített jelentéséhez. Tizenkét év a számvevőszékek életében nem hosszú idő, nemcsak a két- vagy több száz éves nyugat-európai számvevőszékek, hanem az első magyar számvevőszék életkorához képest sem. Az ÁSZ történelmi elődjének, a Legfőbb Állami Számvevőszéknek a szerepét, a funkcióit összevetve az ÁSZ mai alkotmányos pozícióival, hasonló és különböző vonásokat fedezhetünk fel. Azonos például a függetlenségük a végrehajtó hatalomtól, de különböznek például abban, hogy míg a Legfőbb Állami Számvevőszék maga készítette a zárszámadást, az ÁSZ ellenőrzi a zárszámadást.

Mi a zárszámadás célja? Magyari Zoltánnak, a hazai közigazgatás-tudomány megalapozójának a szavaival: "a számadási évben előfordult bevételeknek és kiadásoknak a költségvetési törvény rendszerében történő csoportosítása és a felhatalmazással való összehasonlítása abból a célból, hogy a kormánynak a gazdálkodásért viselt felelőssége elbírálható legyen."

A két világháború között a Legfőbb Állami Számvevőszék zárszámadása négy fő részből állt. A bevezető tartalmazta a fő tényadatokat, a legfontosabb ellenőrzési megállapításokat. Ezt követte a kiadások és a bevételek részletes összehasonlítása az előirányzatokkal, az eltérések részletes indokolása, továbbá az állami leltár ismertetése, ingatlanokra, berendezésekre, államadósságokra, követelésekre, illetőleg minisztériumokra, állami üzemekre - úgymint posta, vasút, erdőgazdaságok s a többi - bontva.

A harmadik rész tartalmazta az állami alapok és alapítványok zárszámadását, és végül a negyedik különféle jelentésekből állt, úgymint az állami üzemek helyzete, a közmunkák állása, az állami ingatlanok elidegenítése, magyarul a privatizáció, a fémváltópénz mennyisége és így tovább.

1949, a Legfőbb Állami Számvevőszék felszámolása óta a kormány nevében a Pénzügyminisztérium készíti a zárszámadást. Évtizedeken át 20-30 oldalnyi beszámolót készített mindössze, ami nem volt alávetve független pénzügyi ellenőrzésnek, hiszen a pártállami időszakban - mint tudjuk - nem volt számvevőszéke Magyarországnak. A rendszerváltás óta a kormány beszámolója egyre terjedelmesebb. A 2000. évi zárszámadási dokumentumok fizikai paraméterei egyenesen meghökkentőek. Láthattuk itt, a miniszter úr bemutatta az öt kötetet, a tb zárszámadásával együtt hét kötet, ami több mint négyezer oldalon számol be, és csaknem félmillió adatot közöl.

Felmerül a kérdés, hogy arányban állnak-e vajon ezek a jellemzők azokkal az információkkal, amelyeket a zárszámadás nyújt. Megítélhető-e belőlük a kormánynak a költségvetés végrehajtásáért viselt felelőssége? Kinek szól egyáltalán ez az adathalmaz? A múlt heti bizottsági vitákon csak néhány képviselő asztalán láthattuk a törvényjavaslatot, az első kötetet, a mellékleteivel együtt pedig sehol sem.

Tisztelt Országgyűlés! A kormány a költségvetés végrehajtásáért az Országgyűlésnek, az adófizetőknek, az állampolgároknak többféle felelősséggel tartozik, először is számviteli felelősséggel. Ez azt jelenti, hogy az adóbevételek, vámbevételek, privatizációs bevételek, a felvett hitelek, illetőleg a másik oldalon a közkiadások elszámolása során érvényesül a valódiság számviteli elve. Röviden szólva, a bevételeket és a kiadásokat pontosan veszik számba, és a valóságnak megfelelően mutatják be a zárszámadásban. Bemutatják a vagyonváltozást, hiszen az állam vagyonának gyarapodásával vagy csökkenésével is el kell számolni.

Másodszor: a kormány jogi felelősséggel tartozik az Országgyűlésnek. Ez a parlament költségvetési jogának a lényegét jelenti, vagyis azt, hogy az Országgyűlés magának tartja fenn a jogot arra, hogy megállapítsa: milyen célra mekkora összeg fordítható a közpénzekből. Ha a kormány túllépi az úgynevezett felhatalmazási küszöböt, akár az összeg nagysága, akár a rendeltetése, akár az idő szempontjából, akkor törvényt sért, és e törvénysértés alól csak az Országgyűlés adhat felmentést, így gondoskodva a jogrend helyreállításáról.

A kormány jogi felelőssége kétféle: volt-e egyáltalán felhatalmazása bizonyos közkiadások vállalására, illetőleg nem terjeszkedett-e túl a parlamenti felhatalmazáson?

Harmadszor: a kormány politikai felelősséget visel. Amikor az Országgyűlés felhatalmazza a kormányt a költségvetés végrehajtására, akkor iránta politikai bizalmát fejezi ki. Ha felmenti a kormányt a végrehajtás felelőssége alól, akkor szintén a bizalmát fejezi ki. Előfordulhat, hogy a zárszámadás sem számviteli, sem jogi szempontból nem kifogásolható, mégis megrendül a parlament bizalma a kormány iránt.

Előfordulhat ennek az ellenkezője is - és ez a gyakoribb -, hogy tudniillik a zárszámadás számviteli vagy jogi, esetleg mindkét szempontból kifogásolható, a parlamenti többség azonban továbbra is a bizalmáról biztosítja a kormányt. E többféle felelősséget számonkérő elszámoltatás a parlamentáris demokrácia kulcskérdése. A munkavállaló, a vállalkozó adót fizet, hogy az állam betölthesse funkcióit. Magyarországon közismerten magasak az adók, a közteherviselés azonban alkotmányos kötelességünk. Alkotmányos joga viszont az adófizetőnek tudni, mi történik a pénzével, mit kap érte.

Tisztelt Országgyűlés! Az elszámoltatás jogát önök gyakorolják, az ÁSZ segít ebben, az ÁSZ is szem a láncban. Feladata, hogy a kormány gazdálkodását számviteli és jogi szempontból megítélje. Ezt deklarálja az alkotmány, amikor kimondja, hogy az ÁSZ törvényességi szempontból ellenőrzi a közpénzek felhasználását, ellenőrzi tehát a számviteli elvek érvényesülését a számviteli törvényben foglaltak szerint, a felhatalmazásoknak megfelelő gazdálkodást az államháztartási és a költségvetési törvény szerint. A politikai felelősség mérlegelése természetesen nem a Számvevőszék, hanem az Országgyűlés hatásköre.

A zárszámadás elkészítése a legtöbb országban kormányzati feladat, kivételként csak Ausztriát tudnám megemlíteni. A beszámolókészítés szabályait viszont, tehát azt, hogy az Országgyűlés hogyan kívánja gyakorolni a zárszámadási jogát, a törvényhozó hatalom állapítja meg. Magyarországon paradox módon a kiegyezéstől 1949-ig volt számviteli törvény, amely az állam számvitelét, benne a zárszámadás készítését szabályozta. A helyzet most fordított. A rendszerváltás óta már kétszer is törvényt alkotott az Országgyűlés a vállalkozói számvitelről, a közpénzekre vonatkozóan viszont a szabályozást a kormány hatáskörébe utalta.

(10.00)

Ennek megfelelően a pénzügyi kormányzat és az ÁSZ is a maga felfogása, a maga lehetőségei szerint alakítja a beszámolást, illetve annak az ellenőrzését. A magántársaságok független pénzügyi ellenőrzésének a szabályozására, a könyvvizsgálat meghonosítására a rendszerváltás késztette az Országgyűlést. A közpénzek ellenőrzésének kérdéseit viszont az európai uniós csatlakozási tárgyalások tolták előtérbe.

A legjobb nemzetközi gyakorlat szerint a számvevőszéki ellenőrzésnek három alapelve van: a függetlenség; a széles körű vizsgálati hatáskör, amely nemcsak a törvényességre és a közpénzek kezelésének hatékonyságára, hanem a tisztességes közpénzkezelésre is kiterjed; és végül a nyilvánosság. Az ÁSZ számára gyakorlatilag mind a három lehetőség adott.

A csatlakozási tárgyalások 30 témaköre közül az egyik a pénzügyi ellenőrzés. Az ÁSZ folyamatosan sajátítja el a legjobb nemzetközi gyakorlatot, ez a törekvése azonban nem mentes az ellentmondásoktól. Lehet-e például félmillió zárszámadási adat valódiságáról hitelt érdemlően meggyőződni? Hogyan lehet csaknem ezer intézmény és 3200 helyi önkormányzat pénzügyi beszámolóját hitelt érdemlően ellenőrizni?

Az ÁSZ próbál lépést tartani a terjedelmes zárszámadással. Eleinte 20-25 oldalas jelentéseket készített egy-két melléklettel, most viszont már négy füzetben számol be összesen 140 oldalon, a függelékekkel együtt 320 oldalon. Ez a tendencia sem látszik megnyugtatónak. De ez a problémának, a zárszámadás ellenőrzésének csak a mennyiségi oldala. A majdani uniós támogatások felhasználásának ellenőrzése ugyanis más módon történik, mint a hazai közpénzeké. Minősíteni, tanúsítani, formálisan is igazolni kell majd azt, hogy a könyvvezetés pontos, a pénzügyi beszámolóban közölt információk valósak, a kiadásokra a felhatalmazásnak megfelelően került sor; azt kell megállapítani, hogy van-e jelentős hiba a beszámolóban, nem pedig hibalistát készíteni, hibátlan beszámoló ugyanis nincs.

Az ÁSZ az Egyesült Királyság számvevőszékével kötött ikerkooperációra támaszkodva tavaly megkezdte, idén pedig folytatta a pénzügyi beszámolók könyvvizsgálói típusú ellenőrzését - ez egyelőre még csak a kisebb fejezetekre és néhány intézményre terjed ki. A központi költségvetési kiadásoknak ma még csak mintegy 2 százalékáról tudjuk hitelt érdemlően megállapítani, hogy megbízható a róluk szóló beszámoló. Valójában semmiféle hazai késztetés nincs arra, hogy az ÁSZ változtasson a gyakorlatán, és áttérjen a nemzetközi ellenőrzési sztenderdek alkalmazására. Nem találunk ehhez történelmi gyökereket sem. A legfőbb állami számvevőszék mindig az osztrák számvevőszékhez állt közel, és az úgynevezett közigazgatási, nem pedig a számviteli ellenőrzést végezte. Más kifejezéssel szólva: a szabályszerűség, az Ordnungsmä ß igkeit állt a középpontban, nem pedig a magánkönyvvizsgálathoz hasonló számviteli típusú ellenőrzés, a könyvvizsgálat. A kihívást ma az uniós csatlakozás jelenti. A brüsszeli bizottság tavalyi országjelentése hangsúlyozza, hogy az ÁSZ-nál elsőbbséget kell adni a pénzügyi beszámolók hitelesítésének.

Tisztelt Országgyűlés! Az elszámoltatás mellett a zárszámadás kulcsfogalma az áttekinthetőség vagy a transzparencia. Az állami költségvetésnek és a zárszámadásnak lehetőleg világosnak és könnyen áttekinthetőnek kell lennie. "Ha a büdzsé szerkezete szövevényes, a benne foglalt számadatok áthatolhatatlan homályba vannak burkolva, a szükséglet és a fedezet közötti arányról, az ország pénzügyi helyzetéről, a kormány sáfárkodásáról nem nyújt világos képet, az Országgyűlés nehezebben, a közvélemény pedig sehogy sem tudja magát az állam pénzügyeiben tájékozni, ami az alkotmányos ellenőrzés hatályosságát is gyöngíti." Ezt az utóbbi mondatot idéztem, csaknem száz éve, 1905-ben fogalmazta meg Mariska Vilmos jogtudós, a pénzügytan professzora; azt gondolom, hogy ma is leírhatná, mert rendkívül aktuális.

A világosság több száz éve ismert számviteli elve nemcsak azt jelenti, hogy a beszámolót áttekinthető, érthető formában kell elkészíteni, hanem azt is jelenti, hogy a zárszámadásról szóló törvényjavaslatban nem volna szabad más törvények kibocsátását is kezdeményezni, azért, mert azok elvonják az Országgyűlés figyelmét az elszámoltatásról. Ezt a gyakorlatot a pénzügyi kormányzat az 1996-os zárszámadással kezdte, és most már - amint a miniszter úr erről beszámolt - öt törvény módosítását is bevonja a zárszámadási folyamatba.

Volt időszak a magyar parlamentarizmus történetében, amikor az Országgyűlés nem törvényalkotással, hanem határozattal zárta le a költségvetési évet, határozattal adott felmentést a kormánynak, vagy mondta ki vele szemben a bizalmatlanságot. A zárszámadás-vizsgáló bizottság javasolhatta a kormány beszámolójának egyszerű tudomásulvételét, de azt is javasolhatta, hogy az Országgyűlés fejezze ki rosszallását egyes kifogásolt elszámolási tételek miatt, sőt azt is javasolhatta, hogy az Országgyűlés mondja ki az anyagi felelősséget.

Tisztelt Országgyűlés! Az Európai Unió tagországaiban nem jellemző az elszámoltatás magyar gyakorlata. A gazdaságpolitika fő kérdéseivel, a növekedéssel, az egyensúllyal, az inflációval nem a zárszámadás keretében foglalkoznak, általában csak a költségvetési bizottság vagy a pénzügyi ellenőrzésre szakosodott bizottság foglalkozik a zárszámadással, és az tesz javaslatot az országgyűlésnek. A mi zárszámadásunkkal azonban mégsem ez a fő gond - a fő gond szakmai szempontból az, hogy a kormány most sem tud elszámolni az állam vagyonával.

Mögöttünk van a kárpótlás, a privatizáció, az adósságcsere. Az állami földingatlanok nyilvántartását egy évvel ezelőtt ellenőrizte a Számvevőszék. A földhivatali nyilvántartások szerint a magyar államnak 285 ezer földingatlana van, ennek több mint a fele, 150 ezer ingatlan azonban nem található meg a tulajdonosi jogokat gyakorló szervezetek nyilvántartásaiban. Az a táblázat például, amely a zárszámadási I. kötet 600. oldalán a Kincstári Vagyoni Igazgatóság eszközállományát tartalmazza, amely szerint 2000 végén a kincstári vagyon meghaladta a 400 milliárd forintot, sajnos nem sokra használható. Értékadatokon számba venni az ingatlanokat - két számjegyű infláció és az ingatlanárak ismeretében - nem látszik ésszerűnek, naturális mértékegységben azonban ki kellene tudni mutatni azt, hogy a magyar államnak hány hold erdeje, nemzeti parkja, rétje, legelője, hány kilométer autópályája, országútja, hány négyzetméter aszfaltozott útja, hány közúti és vasúti hídja, műemléke, külföldi érdekeltsége és más vagyontárgya van, mert mindezek a nemzeti vagyon részei. Az ezekben bekövetkezett változásokat tartalmaznia kellene a zárszámadásnak, hiszen ezek közérdekű információk, és ezeket az állampolgár sokkal inkább érzékeli, mint a 10 vagy 100 milliárdos kiadási tételeket.

Az ÁSZ célul tűzte ki, hogy három év múlva, a 2003. évi zárszámadásról - a nemzetközi ellenőrzési sztenderdeknek megfelelően - megbízhatósági záradékot, igazoló nyilatkozatot fog adni. Jelenleg erre az ÁSZ-törvény nem kötelezi - azt gondolom, ez mindannyiunk szerencséje. Szerencséje a kormánynak, hogy az ÁSZ expressis verbis nem mondhatja ki: a zárszámadás elfogadhatatlan, mert az állam vagyonával nem számol el. Szerencséje az ÁSZ-nak is, mert ma még csak tanulja, de teljeskörűen nem alkalmazza azokat az ellenőrzési módszereket, amelyek alapján egyértelmű véleményt kellene mondania, és cáfolhatatlanul bizonyítania is kellene megállapításait. És - tisztesség ne essék szólván - szerencséje az Országgyűlésnek is, hogy nem kell rigorózusabbnak lennie zárszámadási joga gyakorlásakor.

(10.10)

Ahhoz azonban, hogy az uniós támogatásokra majd emelt fővel tarthassunk igényt, referenciára is szükség lesz: íme, uraim, mi így számolunk el a magyar adófizetők pénzével.

Tisztelt Elnök Úr! Végezetül engedje meg, hogy megköszönjem a Számvevőszék elnökének azt az európai gesztust, amellyel átengedte nekem a Számvevőszék kommentárjának az elmondását. Önnek pedig, elnök úr, köszönöm a megértését, amivel megengedte, hogy élhettem ezzel a gesztussal.

Köszönöm. (Taps.)