A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG KORMÁNYA
T/9588.
számú
törvényjavaslat
az Országgyűlés és a Kormány európai uniós ügyekben történő együttműködéséről
Előadó: Dr. Juhász Endre
európai integrációs ügyek koordinációjáért felelős tárca nélküli miniszter
Budapest, 2004. március
2004. évi ... törvény
az Országgyűlés és a Kormány európai uniós ügyekben történő együttműködéséről
Az Alkotmány 35/A. §-a alapján az Országgyűlés és a Kormány európai uniós ügyekben történő együttműködésének előmozdítása, valamint a Magyar Köztársaság érdekeinek hatékony érvényesítése érdekében - összhangban az Amszterdami Szerződéshez csatolt, a nemzeti parlamentek Európai Unióban betöltött szerepéről szóló jegyzőkönyvvel, valamint az Európai Uniónak a nemzeti parlamentek hangsúlyozott szerepének biztosítására irányuló törekvésével - az Országgyűlés az európai integrációs ügyekkel összefüggő ellenőrzési jogkörének, a Kormánnyal folytatott egyeztetésnek, továbbá a Kormány tájékoztatási kötelezettsége részletes szabályainak meghatározása tárgyában a következő törvényt alkotja:
Általános rendelkezések
1. §
(1) Az Országgyűlést az Alkotmányban és külön törvényekben meghatározott jogosítványai mellett e törvény rendelkezései szerint illeti meg a Kormánynak az Európai Unió kormányzati részvétellel működő intézményeiben folytatott tevékenysége feletti ellenőrzés joga, az egyeztetéshez, valamint a Kormány tevékenységéről szóló tájékoztatáshoz való jog. Az Országgyűlés e jogköreit bizottságai útján is gyakorolhatja.
(2) Az Országgyűlés európai uniós ügyekkel foglalkozó állandó bizottsága az e törvényben meghatározott, az európai uniós tervezetekre vonatkozó eljárás során - ha e törvény másként nem rendelkezik - ügydöntő hatáskörrel rendelkezik.
(3) E törvényben meghatározott feladat- és hatásköreit az Országgyűlés a Házszabályban meghatározott módon látja el.
Az Országgyűlés és a Kormány közötti egyeztetési eljárás
2. §
(1) A Kormány az Országgyűlés részére a kézhezvételt követően haladéktalanul megküld minden uniós jogszabálytervezetet, javaslatot és dokumentumot, amely az Európai Unió kormányzati részvétellel működő intézményeinek döntéshozatali eljárásában napirenden szerepel (a továbbiakban: európai uniós tervezet).
(2) A Kormány az Országgyűlés kérésére minden további, pontosan megjelölteurópai uniós tervezetet dokumentumot is megküld az Országgyűlésnek.
(3) A Kormány a megküldést követően - az európai uniós döntéshozatali napirendre figyelemmel - nyolc napon belül megjelöli az álláspontja szerint törvényhozási tárgykörbe tartozó európai uniós tervezeteket, különösen azokat, amelyek
a) olyan tárgykört érintenek, amelyről az Alkotmány szerint minősített többséggel elfogadott törvény vagy külön törvény rendelkezik,
b) az alapvető jogok és kötelességek tartalmának meghatározását és érvényesülésének lényeges biztosítékait érintik, vagy
c) hatályos törvénnyel ellentétes rendelkezést tartalmaznak.
(44) A Kormány az európai uniós döntéshozatali napirendre figyelemmel(3) bekezdésben meghatározott határidőn belül megjelöli azokat az európai uniós tervezeteket, amelyek álláspontja szerint a Magyar Köztársaság szempontjából rendkívüli jelentőségűek, ezért indokolt, hogy az Országgyűlés tárgyalja azokat.
(5) A Kormány megindokolja, hogy a megjelölt dokumentumok miért tartoznak törvényalkotási hatáskörbe, illetve miért rendkívüli jelentőségűek.
3. §
(1) Az Országgyűlés bármely európai uniós tervezettel kapcsolatban tájékoztatást kérhet a Kormány által képviselni kívánt álláspontról (a továbbiakban: álláspontjavaslat).
(2) A Kormány bármely európai uniós tervezettel kapcsolatban megküldheti álláspontjavaslatát az Országgyűlésnek, és arról egyeztetést kezdeményezhet.
(3) A Kormány álláspontjavaslata tartalmazza
a) az európai uniós tervezet tartalmának összefoglalását,
b) az európai uniós döntéshozatal során alkalmazandó döntéshozatali eljárás megjelölését,
c) az európai uniós tervezet elfogadásának várható uniós menetrendjét és lehetőség szerint a tervezet tanácsi tárgyalásának kezdő időpontját,
d) a Kormány európai uniós tervezettel kapcsolatos álláspontját, az Európai Unió döntéshozatali eljárásában elérni kívánt célokat és azok indokait, valamint
e) az európai uniós tervezetből esetlegesen következő jogalkotási feladatok bemutatását.
(4) Az Országgyűlés bővített álláspontjavaslatot kérhet a Kormánytól, mely tartalmazza a (3) bekezdésben megjelölteken kívül
a) az európai uniós tervezet tárgykörére vonatkozó, hatályos magyar és európai uniós szabályozását tartalmazó jogszabályok megjelölését,
b) az európai uniós tervezet Magyarországra vonatkozó várható gazdasági, költségvetési és társadalmi hatásainak rövid bemutatását,
c) az európai uniós tervezettel kapcsolatban az európai uniós intézményeknek és tagállamoknak a Kormány számára az álláspontjavaslat elkészítésekor ismert véleményét.
(5) A Kormány az álláspontjavaslatát olyan időpontban küldi meg az Országgyűlésnek, hogy az európai uniós döntéshozatali napirendre figyelemmel érdemi egyeztetést lehessen biztosítani.
(6) Az Országgyűlés az álláspontjavaslat ismeretében vagy az európai uniós tervezetre figyelemmel egyeztetést kezdeményezhet.
4. §
(1) Az Országgyűlés - az egyeztetés keretében, az európai uniós döntéshozatali napirendre figyelemmel ésszerű határidőn belül - az európai uniós tervezettel kapcsolatban állásfoglalást fogadhat el.
(2) Az Országgyűlés állásfoglalásában megjelöli azokat a szempontokat, amelyeket az Európai Unió döntéshozatali eljárásában szükségesnek tart érvényre juttatni.
(3) Az európai uniós tervezet elfogadásáról döntést hozó Tanács ülését megelőzően az illetékes miniszter vagy politikai államtitkár az Országgyűlés felkérése alapján megjelenik az Országgyűlés előtt, és ismerteti a Kormánynak a tanácsülésen képviselni kívánt álláspontját.
(4) A Kormány az európai uniós döntéshozatal során képviselendő álláspontját az Országgyűlés állásfoglalásának alapulvételével alakítja ki.
(5) Ha az európai uniós tervezet olyan tárgykört érint, amelynek szabályozásához az Alkotmány értelmében az Országgyűlés minősített többségű döntése szükséges, a Kormány az állásfoglalástól csak indokolt esetben térhet el.
(6) Ha az Országgyűlés a Kormány álláspontjavaslatával kapcsolatban az európai uniós döntéshozatal napirendje által megkívánt határidőig nem fogad el állásfoglalást, a Kormány ennek hiányában dönt az európai uniós döntéshozatal során képviselendő álláspontról.
5. §
A Kormány álláspontjavaslatát az Európai Unió döntéshozatali eljárására figyelemmel módosíthatja. A Kormány folyamatosan tájékoztatja az Országgyűlést az európai uniós tervezetek, illetve az álláspontjavaslatok tartalmának lényeges változásáról.
6. §
(1) A Kormány az Európai Unió kormányzati részvétellel működő intézményének döntése után írásban tájékoztatja az Országgyűlést arról a döntésről,
a) amellyel kapcsolatosan az Országgyűlés állásfoglalást fogadott el, vagy
b) amelyet az Országgyűlés pontosan megjelöl.
(2) A Kormány az Európai Unió kormányzati részvétellel működő intézményének döntése után - az (1) bekezdés szerinti tájékoztatáson túl - indokolással ellátott írásbeli tájékoztatást ad az Országgyűlésnek, ha
a) az általa képviselt álláspont eltért az Országgyűlés állásfoglalásától., vagy
(3) A Kormány az Európai Unió döntése után - a (2) bekezdés szerinti tájékoztatáson túl - az Országgyűlés felkérésére indokolással ellátott szóbeli tájékoztatást is ad az Országgyűlésnek, ha
a) az általa képviselt álláspont eltért az Országgyűlés állásfoglalásától., vagy
b) az Országgyűlés állásfoglalásától eltérő tartalmú döntés született.
A Kormány egyéb tájékoztatási kötelezettségei
7. §
(1) Az Országgyűlés elnökének kezdeményezésére a miniszterelnök az Európai Tanács üléseit és a stratégiai jelentőségű eseményeket megelőzően együttesen tájékoztatja az érvényre juttatni kívánt álláspontról az Országgyűlés elnökét, az országgyűlési képviselőcsoportok vezetőit, az Országgyűlés elnöke által meghívott országgyűlési tisztségviselőket, állandó bizottsági elnököket, valamint az állandó bizottságok integrációs albizottságainak elnökeit.
(2) A Kormány a stratégiai jelentőségű integrációs politikai eseményekről rendszeresen tájékoztatja az Országgyűlést.
(3) A miniszterelnök az Európai Tanács üléséről szóban tájékoztatja az Országgyűlést; ennek során helyettesíthető.
(4) A Kormány évente tájékoztatja az Országgyűlést a Magyar Köztársaság európai uniós tagságával összefüggő kérdésekről és az európai integráció helyzetéről.
8. §
(1) A Bizottság, az Európai Bíróság, az Elsőfokú Bíróság, a Számvevőszék és az Európai Beruházási Bank igazgató bizottsága magyar tagjainak személyére az Európai Unió illetékes intézményének a Kormány tesz javaslatot.
(2) Az Országgyűlés meghallgathatja a Kormány által javasolt személyt.
A szubszidiaritás vizsgálata
9. §
Az Országgyűlés az európai uniós tervezetekkel kapcsolatban állást foglalhat a szubszidiaritás elvének érvényesüléséről.
Záró rendelkezés
10. §
E törvény a Magyar Köztársaságnak az Európai Unióhoz történő csatlakozásáról szóló nemzetközi szerződést kihirdető törvény hatálybalépésének napján lép hatályba.
ÁLTALÁNOS INDOKOLÁS
1. A hatalommegosztás a demokratikus jogállam alapja. A hatalmi ágak egymást kontrollálják, fékezik, és ezáltal megakadályozzák a másik hatalmi ág túlsúlyba kerülését. A parlamenti ellenőrzés nemcsak arra irányul, hogy megvalósul-e a törvényhozói akarat, vagyis a kormányzat és a közigazgatás a törvényeknek megfelelően működik-e, hanem arra is, hogy az adott kormányzati cselekmény mennyiben célszerű, mennyiben eredményes, vagyis az eszközök és célok megválasztása érdekében hogyan járt el a Kormány. Magyarországon a Kormány feletti ellenőrzés jogi alapja az Alkotmány 39. §-a, mely kimondja, hogy a Kormány az Országgyűlésnek felelős. Ennek a felelősségnek a bizalom az alapja, hiszen a Kormány a parlamenti többség támogatásához kötött. A Parlament szavaz egyidejűleg a miniszterelnök személyéről, a Kormány programjáról és ruházza rá a megalakuló Kormányra a végrehajtói feladatok ellátását. Ez az aktus alapozza meg tehát az ellenőrzést.
2. A Magyar Köztársaság 1994. április 1-jén benyújtotta csatlakozási kérelmét az Európai Unióhoz. A csatlakozási tárgyalások 1998. március 31-én indultak meg és 2002 decemberében fejeződtek be, amikor az ország megfelelt a tagság gazdasági, politikai és jogi feltételeinek. A csatlakozási szándékot a 2003. április 12-én tartott népszavazás támogató eredménye is megerősítette. A csatlakozási szerződés kidolgozása 2003 első harmadában megtörtént, a végleges szöveget az Európai Unió jelenlegi és jövőbeli tagjainak állam- és kormányfői 2003. április 16-án, Athénban aláírták. A szerződés értelmében 2004. május 1-jétől a Magyar Köztársaság az Európai Unió tagállama lesz. A csatlakozás bizonyos változásokat jelent az alkotmányos szervek működésében, mivel hatáskörük egy részét az unió intézményein keresztül, más részét pedig a többi tagállammal együtt fogják gyakorolni. Ez érinti az Országgyűlést is, hiszen egyes területeken a jogszabályok alkotása a csatlakozás után a közösségi döntéshozatali rendszeren keresztül fog megtörténni, itt pedig a Kormány képviseli a Köztársaságot.
Az Országgyűlés 2002. december 17-én a jelenlevő 365 képviselőből 361 támogató szavazatával azzal a céllal módosította az Alkotmányt, hogy megteremtse az európai uniós csatlakozás közjogi feltételeit. Az Alkotmány a Magyar Köztársaságnak az Európai Unióhoz történő csatlakozásáról szóló nemzetközi szerződést kihirdető törvény hatálybalépésének napján kiegészül annak rögzítésével, hogy a Kormány képviseli a Magyar Köztársaságot az Európai Unió kormányzati részvétellel működő intézményeiben [35. § (1) bekezdés k) pont], valamint a 35/A. §-sal, mely előírja, hogy az európai integrációval összefüggő ügyekben az Országgyűlés vagy bizottságai ellenőrzési jogkörének, az Országgyűlés és a Kormány között folytatott egyeztetésnek, továbbá a Kormány tájékoztatási kötelezettségének részletes szabályairól a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott törvény rendelkezik.
3. A nemzeti parlamentek és a kormányok viszonyára nincsen általános uniós szabályozás, léteznek ugyanakkor alapelvek a nemzeti parlamentek szerepére vonatkozóan. Az Európai Közösséget létrehozó Szerződés (1957) eredeti változatában önálló, független közösségi jogalkotói folyamatot alakított ki, amelyben a tagállami törvényhozások véleményét nem kellett kikérni. A tagállami törvényhozások jogosítványa annak meghatározására korlátozódott, hogy a közösségi irányelveket hogyan ültessék át a belső jogba és a gyakorlatba, de nem akadályozhatták azok megvalósítását.
Az Egységes Európai Okmány (1986) a minősített többségi döntéshozatali eljárás bevezetésével tovább csökkentette a tagállami parlamentek befolyását, mivel ettől kezdve még a miniszter tárgyalási mandátumának meghatározása sem jelentette azt, hogy ezzel ellentétes döntést ne fogadhatna el a Tanács adott formációja.
Az Európai Unióról szóló Szerződés (1992) új helyzetet teremtett a közösségi és a nemzeti intézmények hatáskörét illetően. Ez megnyilvánult egyrészt a szubszidiaritás elvének elismerésében, másrészt a szerződéshez csatolt 13. számú nyilatkozatban, amely kimondta, hogy a nemzeti törvényhozó szerveket egyre nagyobb mértékben be kell vonni az EU tevékenységeibe. Szorgalmazta a nemzeti parlamentek és az Európai Parlament közötti kapcsolatok elmélyítését, a köztük zajló információcsere fokozását. Hangsúlyozta a tagállami kormányok azon kötelezettségét, hogy a Bizottság jogalkotási javaslatait tájékoztatás és esetleges megvizsgálás céljából a parlamentek időben megkapják.
Az Amszterdami Szerződéshez csatolt 9. számú Jegyzőkönyv részletesen szabályozza, hogy milyen dokumentumokat milyen határidővel kell a nemzeti parlamentekhez eljuttatni. Eszerint a Bizottságnak haladéktalanul és közvetlenül meg kell küldenie a nemzeti parlamenteknek minden konzultációs jellegű dokumentumot (a zöld és fehér könyveket), valamint a nyilatkozatokat. A jogszabálytervezetek megküldése a kormányok feladata. A Jegyzőkönyv kötelezi a kormányokat, hogy időben eljuttassák a dokumentumokat a nemzeti parlamentek számára annak érdekében, hogy azok véleményüket érdemben kifejthessék. A Jegyzőkönyv a büntetőügyekben való rendőrségi és igazságügyi együttműködés témakörére vonatkozó jogszabály- vagy intézkedéstervezetek esetében - mivel e körben a nemzeti parlamenteknek különösen erős hatáskörük van - hathetes időszakot határozott meg, amelynek a bizottsági javaslat benyújtása és a tanácsi napirendre kerülés között el kell telnie. A nemzeti parlamenteknek ezen a határidőn belül lehetőségük van álláspontjuk kidolgozására.
4. A nemzeti parlamentek szerepvállalásának fontossága tehát vitán felül áll. A fennmaradó kérdés csupán az, hogy milyen rendszert követve, milyen eljárás keretében valósítható ez meg. A legelső kérdés, amelyet a nemzeti parlamentek szerepével, elsősorban pedig ellenőrző jogosítványaival kapcsolatban el kell dönteni az az, hogy ex post vagy ex ante mechanizmusra van-e szükség. Lényegében elmondható, hogy mára a tagállamok döntő többsége az ex ante ellenőrzés valamilyen típusát valósította meg. (Korábban Franciaországban és Luxemburgban ex post eljárás volt, Belgiumban azonban ma sincs hatékony ex ante eljárás.) Az ex ante eljárás minden szempontból biztonságosabbnak és hatékonyabbnak látszik. Egyrészről lehetővé teszi, hogy a kormány tevékenysége továbbra is parlamenti ellenőrzés alatt álljon azokon a területeken is, ahol bizonyos hatásköröket a szuverenitás delegációjának következtében közösségi intézmények közösen gyakorolnak, ezért a kormányok elvben könnyen kicsúszhatnának a nemzeti parlament ellenőrzése alól. Másrészről az ex ante eljárás csökkenti az Európai Unió döntéshozatalának demokratikus deficitjét. Harmadrészről, ha a nemzeti parlamentek a javaslatokat a Tanács tárgyalása előtt megismerik, és reális lehetőségük van arra, hogy érdemben tudják álláspontjukat érvényesíteni, akkor a tagállam kormánya biztosan támaszkodhat parlamentjére, és bízhat a javaslat tagállami végrehajtásában. A nemzeti parlamentek jogosítványainak mértéke és jellege tagállamonként eltér. A spektrum egyik végén a dán modell helyezkedik el, amelynek keretében a parlamenti bizottság határozza meg a kormány tárgyalási mandátumát, míg más országokban a parlamenti bizottság csak akkor kezdeményezi a plenáris vitát, ha a kormány álláspontjával nem ért egyet. A kormány számára a nemzeti parlamenttel történő előzetes egyeztetés biztosítékot is jelent, nem kell tartania az esetleges belpolitikai botrányoktól vagy a közösségi intézkedések végre nem hajtásától. Mindezek ellenére a nemzeti parlamentek gyakorolta, valódi ellenőrzési mechanizmus, amely a kormányt ún. ellenőrzési fenntartás megtételére kötelezi a Tanácsban, csak egynéhány tagállamban van.
5. A tagállami parlamentek a közösségi politikában való közvetett részvételük súlya alapján eltérőek, jelentős különbségek vannak közöttük. Ezeket szem előtt tartva három karakteresen különböző csoportba sorolhatóak:
A közösségi politikát alakító törvényhozások a végrehajtó hatalom, vagyis a kormány által javasolt közösségi politikát módosíthatják, vagy elvethetik, és helyette saját álláspontot alakíthatnak ki, amelytől a kormány képviselői az európai intézményekben nem térhetnek el. Ez jellemzi például a dán (Folketing) és a brit törvényhozást.
A közösségi politikát befolyásoló törvényhozások módosíthatják, elvethetik a kormány integrációs ügyekben kialakított politikáját, de nem alakítanak ki a kormánytagokat kötelező saját állásfoglalást, hanem integrációs ügyekben megelőző jellegű parlamenti kontrollt gyakorolnak. Ezt a modellt követi alapvetően a finn, a francia és az osztrák szabályozás.
Léteznek a közösségi ügyekre csekély vagy semmilyen hatással nem rendelkező törvényhozások, amelyek a kormány döntését nem módosíthatják, nem utasíthatják el, és nem pótolhatják azt saját álláspontjukkal. Ebbe a körbe tartoznak például a spanyol, az ír és az olasz törvényhozó testületek.
6. Az Országgyűlés és a Kormány európai uniós együttműködését szabályozó törvény koncepciójának kidolgozására az Európai Uniós Nagybizottság 2002. december 2-i ülésének megfelelően 2002. december 19-én létrejött a négy parlamenti frakció, az Országgyűlés Hivatala (Főtitkárság, Külügyi Hivatal, Elnöki Kabinet) és a kormányzat (Igazságügyi Minisztérium, Külügyminisztérium, Miniszterelnöki Hivatal) szakértőiből, valamint független szakértőkből álló munkacsoport. A testület féléves tevékenysége alatt megtárgyalta, illetve kidolgozta az Országgyűlés és a Kormány európai uniós ügyekben történő együttműködését szabályozó javaslat koncepcióját, amely a kétharmados törvény alapját képezi. A Nagybizottság 2003. július 27-én úgy foglalt állást, hogy a törvény megalkotásáról szóló törvényjavaslatot a Kormány dolgozza ki. Ez összhangban áll az Alkotmány 78. § (2) bekezdésével: "A Kormány köteles az Alkotmány végrehajtásához szükséges törvényjavaslatokat az Országgyűlés elé terjeszteni."
7. Az Alkotmány értelmében a törvénynek rendelkeznie kell az európai uniós ügyekre vonatkozó ellenőrzési, egyeztetési és tájékoztatási szabályokról. Mindhárom országgyűlési jogkör, illetve a másik megközelítésből mindhárom kormányzati kötelezettség a törvényhozó és a végrehajtó hatalom közötti hatályos alkotmányos megosztásból adódik. Ezt elfogadva tehát az új törvénynek csak az európai uniós tagságból eredő, az európai integrációs ügyek különleges jellegéből adódó speciális jogosítványokat és kötelezettségeket kell előírnia, természetesen szem előtt tartva, hogy az Alkotmányban már most is biztosított jogok és kötelezettségek az integrációs kérdésekkel összefüggésben is alkalmazandóak. Hangsúlyozandó, hogy az Országgyűlés és a Kormány európai uniós ügyekben folytatott együttműködéséről szóló új törvényi rendelkezések és az ezekhez kapcsolódó házszabályi módosítások nem érintik, nem helyettesítik az Országgyűlés számára jelenleg is rendelkezésre álló, hagyományos parlamenti ellenőrzési eszközöket, hanem kiegészítik azokat. A képviselők a Kormány európai integrációs tevékenységével kapcsolatban a jövőben is élhetnek a napirend előtti felszólalással, az azonnali kérdéssel, a kérdéssel, az interpellációval, a politikai vitanap kezdeményezésével, a vizsgálóbizottság létrehozásának kezdeményezésével. A Kormány beszámolási, jelentéstételi kötelezettsége a jogszabályoknak megfelelően továbbra is fennáll. Változatlan formában maradnak fenn a bizottságok rendelkezésére álló ellenőrzési lehetőségek a Kormány európai integrációs tevékenységét illetően, bizottsági meghallgatás, írásbeli vagy szóbeli tájékoztatás kérése formájában.
8. Tájékoztatási kötelezettség alatt az értendő, hogy meghatározandó, mely dokumentumokat, kinek, mikor s milyen további dokumentumok csatolásával köteles a Kormány eljuttatni a törvényhozás számára. A tájékoztatási kötelezettség tág vagy szűk értelmezésének egyaránt vannak előnyei és hátrányai. Ha a dokumentumok túl széles köréhez jut hozzá az Országgyűlés, fennáll a lényegi információnak az "információtengerben" való elsikkadásának lehetősége. Ha túl kevés dokumentumot köteles a Kormány megküldeni, fontos kérdések elkerülhetik az Országgyűlés figyelmét, ráadásul alapvető problémaként jelentkezik a szelektálás által akaratlanul is előidézett információkorlátozás terjedelme, tartalma. Ez utóbbi probléma mindkét fél számára kielégítő megoldását aligha lehetne megtalálni.
A legcélravezetőbb megoldásnak az tűnik, hogy a végrehajtó hatalom teljes körűen tájékoztatja a törvényhozást, megjelölve, hogy mely európai uniós tervezetek tartoznak a Kormány álláspontja szerint törvényhozási tárgykörbe. Így tulajdonképpen az Országgyűlés döntheti el, hogy a beérkező dokumentum-áradatból mivel foglalkozik részletesen.
9. A Kormány Országgyűlés felé fennálló tájékoztatási kötelezettsége teljes körű. A tájékoztatásra vonatkozóan az Alkotmány 35/A. § (2) bekezdése előírja, hogy a "Kormány az Országgyűlés részére megküldi azokat a javaslatokat, amelyek az Európai Unió kormányzati részvétellel működő intézményeinek döntéshozatali eljárásában napirenden szerepelnek". A törvényjavaslat európai uniós tervezetnek nevezi azokat az uniós jogszabálytervezeteket, javaslatokat és dokumentumokat, amelyek az Európai Unió kormányzati részvétellel működő intézményeinek döntéshozatali eljárásában napirenden szerepelnek. Ezeket a Kormány a kézhezvételt követően haladéktalanul megküldi az Országgyűlésnek, amely ezekkel kapcsolatban bármilyen tájékoztatást kérhet a Kormánytól.
A tájékoztatási kötelezettség külön eleme a Kormány tagjainak parlamenti állandó bizottságok előtti megjelenési kötelezettsége, ami azt jelenti, hogy - híven az eddigi hagyományokhoz - a Kormány illetékes tagjai, politikai államtitkárai megjelennének az Európai Integrációs Ügyek Bizottsága ülésein, hogy az uniós dokumentumokkal, történésekkel kapcsolatban szóban is tájékoztassák a képviselőket, s válaszoljanak kérdéseikre. Az uniós tagság ugyan különleges viszonyt hoz létre a Kormány és az Országgyűlés közötti együttműködés tekintetében, mindazonáltal a tájékoztatási jogosultság és kötelezettség már működő alkotmányos és közjogi elemeit érdemes elsősorban erre a viszonyra is alkalmazni. Ennek érvényesülése különösen indokoltnak látszik a kormánytagok megjelenési kötelezettsége tekintetében. Az uniós ügyekkel összefüggő együttműködés nem kíván meg feltétlenül különleges, a kormánytagok megjelenésével összefüggő szabályozást.
10. A Javaslat szerint az Országgyűlés dönt arról, hogy az Európai Unió kormányzati részvétellel működő intézményeinek döntéshozatali eljárásában napirenden szereplő mely kérdésekkel kapcsolatban kívánja megismerni a Kormány által képviselni kívánt álláspontot, amit a Javaslat álláspontjavaslatnak nevez. Az Országgyűlés az álláspontjavaslat ismeretében bármely kérdésben egyeztetést kezdeményezhet arról a Kormánnyal. A törvényjavaslat biztosítja annak a lehetőségét is, hogy amennyiben a Kormány szükségesnek tartja, álláspontjának kialakítása előtt - saját kezdeményezésére - egyeztessen az Országgyűléssel.
A Kormány a Tanács és az Állandó Képviselők Bizottságának (COREPER), továbbá egyéb, a Tanácsot előkészítő bizottságok napirendjén szereplő jogszabály-javaslatok tekintetében irányadó jelleggel megjelöli azokat a napirendi pontként szereplő javaslatokat, amelyek véleménye szerint az Országgyűlés törvényalkotási hatáskörét érintik, különösen azokat, amelyekről az Alkotmány szerint minősített többséggel elfogadott törvény rendelkezik, amelyek alapvető jogok és kötelességek lényeges szabályait tartalmazzák, vagy hatályos törvénnyel ellentétes szabályozást tartalmaznak. A Kormány az így megjelölt tervezettel kapcsolatosan kormányzati álláspontját írásban megküldi az Országgyűlés részére.
11. A Kormány az Európai Unió kormányzati részvétellel működő intézményei - a gyakorlatban a Tanács és a COREPER, valamint egyéb, a Tanácsot előkészítő bizottságok (SAC, EFC) - napirendjére tűzött javaslatok közül kötelező jelleggel azokkal kapcsolatban küldi meg álláspont-tervezetét az Országgyűlés részére, amelyek - bizonyos szűkítéssel - az Országgyűlés törvényalkotási hatáskörében tartozó kérdést érintenek. A Kormány részéről ez csak egy indikatív jellegű szűrés, az Országgyűlés e körön túlmenően megjelölheti azokat a tervezeteket és javaslatokat, amelyekkel kapcsolatban meg kívánja ismerni a Kormány álláspontját.
Az Országgyűlés integrációs-ellenőrzési munkáját az unió napirendje időzítené, azaz a Parlament azokkal a főbb tervezetekkel foglalkozna, amelyekkel az unió döntéshozó szervei is belátható időn belül foglalkozni fognak. Ezzel az ésszerűségi alapon nyugvó "szűkítéssel" is körülbelül heti húsz-harminc kormányzati álláspont beérkezésére lehet számítani.
12. Az Európai Unió döntéshozatalában a magyar érdekek érvényesítésének feltétele, hogy a törvény olyan rugalmas rendszert hozzon létre, amely biztosítani tudja az Európai Unió dinamikus döntéshozatali eljárásához való alkalmazkodást, és messzemenőkig figyelembe veszi az Unió döntéshozatalának ütemezését. Az Európai Unió döntéshozatali eljárásainak sokfélesége miatt igen nehéz az integrációs feladatok tagállami koordinálása szempontjából konkrét határidőket kitűzni. Ez igaz az integrációs ügyek kormányzati koordinációja tekintetében is, és igaz az Országgyűlés és a Kormány viszonya szempontjából is. Amit biztosan lehet tudni, hogy a tagállamok a tanácsi napirendet több mint hat hónapra előre megkapják, ugyanis a következő soros elnökséget ellátó tagállamnak még az elnöki terminus megkezdése előtt el kell készítenie a saját elnöksége alatti tanácsülések tervezett napirendjét. A napirend ugyan a tagállamok egyhangúlag meghozott döntése alapján változhat, mindenesetre főszabályként előre lehet tudni, hogy melyik napon melyik Tanács milyen javaslatokat fog tárgyalni. Értelemszerűen egyik testület sem tud mit kezdeni a későn beérkezett álláspontokkal. A határidők meghatározására tehát olyan rugalmas jogszabályi megfogalmazás látszik célszerűnek, mint a közösségi döntéshozatalhoz kapcsoló ésszerű határidők meghatározása.
13. Az Európai Unióban a döntéshozatal legfőbb szerve - az Európai Parlament egyre erősödő hatásköre mellett - a tagállamok kormányainak képviselőiből álló Tanács. A Tanácsban három szinten folyik a munka. A döntéseket formálisan a miniszterekből álló kilenc szektorális tanács hozza meg, a gyakorlatban azonban - elsősorban az ügyek száma és a munkateher csökkentése érdekében - a tanácsüléseket előkészítő "második szinten", az Állandó Képviselők Bizottságának ülésein megszületnek a döntések, és a Tanács elé tárgyalandó napirendi pontként csak azok kerülnek, amelyekben a COREPER tagok nem tudtak döntésre jutni. Ha a COREPER ülésen a tagállamok az uniós tervezet elfogadásában megállapodtak, akkor szinte nincs lehetőség arra, hogy a tagállamok a korábban képviselt álláspontjukat megváltoztassák. A Tanács munkájának szakértői támogatása érdekében a Tanácson belül a tagállamok szakértőinek részvételével létrehoztak egy "harmadik szintet", a tanácsi munkacsoportokat és tanácsi szakértői csoportokat. A 150-200 munkacsoport feladata, hogy a döntésre érett javaslatokat a COREPER ülésére előkészítsék. Ez a hármas felépítés megfelelő fórumot biztosít a tagállamoknak, hogy az Európai Bizottság javaslatával szakértői és politikai szinten egyaránt foglalkozni tudjanak. Lehetővé teszi ugyanakkor azt is, hogy a miniszterek tanácsának üléseire tartalmukat tekintve pontosan kidolgozott és a tagállamok által részletesen átdolgozott anyagok kerüljenek.
14. A tanácsi döntéshozatali rendszer felépítése szükségessé teszi, hogy a tagállamok álláspontjaikat kellő rugalmassággal alakítsák ki, és szükség esetén módosítsák. Érdekeink hatékony érvényesítése érdekében szükséges, hogy az európai uniós tervezetekkel összefüggő parlamenti munka igazodjon az uniós döntéshozatali rendhez. A döntéshozatalban döntésre érett kérdések megtárgyalását a tagállamok csak igen korlátozott feltételek mellett és kivételes esetekben akadályozhatják vagy lassíthatják arra hivatkozással, hogy a tagállamon belüli nemzeti szabályok által megkövetelt egyeztetések nem vezettek eredményre. Ennek megfelelően az uniós ügyekben a Kormány és az Országgyűlés viszonyát az uniós döntéshozatal üteméhez kell igazítani, így mindkét félnek kötelezettsége a kérdések ésszerű időn belüli, hatékony és célravezető kezelése. A cél az, hogy a nemzeti érdekérvényesítést biztosító, a változó körülményekhez is könnyen igazodó, a lehetőségekhez képest kellően rugalmas szabályozás alakuljon ki. Ennélfogva az Országgyűlésnek már a COREPER ülésekhez igazodva véleményt kell nyilvánítania a tervezetekről, sőt az sem kizárt, hogy az egyes politikákat lényegesen megváltoztató, stratégiai kérdésekkel már akkor is foglalkoznia kell, amikor azokat még csak szakértői szakaszban vitatják a tagállamok kormányai. A Javaslat ezeknek a követelményeknek kíván eleget tenni, amikor egyrészt úgy fogalmaz, hogy a Kormány az elnökség programjának ismeretében tájékoztatja az Országgyűlést azokról a tárgykörökről, amelyekkel kapcsolatban egyeztetést tervez, másrészt a tervezetre vonatkozó álláspontjavaslatát olyan időpontban küldi meg az Országgyűlésnek, hogy az európai uniós döntéshozatali napirendre figyelemmel az érdemi egyeztetést biztosítani lehessen. A törvényben tehát nem célszerű pontosan meghatározott, szigorú határidők előírása sem a Kormány, sem az Országgyűlés részére, mivel az uniós döntéshozatal ütemezése ezek rigid alkalmazását nem teszik lehetővé. A Javaslat a Kormány részére előírja, hogy tájékoztatási kötelezettségét haladéktalanul gyakorolja, míg egyeztetési kötelezettségével kapcsolatban úgy rendelkezik, hogy az álláspontjavaslatát olyan időpontban küldje meg az Országgyűlésnek, amely az európai uniós döntéshozatali napirendre figyelemmel lehetővé teszi az érdemi egyeztetést. Ezt segíti az a rendelkezés, amely szerint a Kormány az európai uniós döntéshozatali napirendre figyelemmel ésszerű határidőt javasol az Országgyűlésnek, amelyen belül kialakíthatja állásfoglalását. A Kormánynak abban az esetben is ki kell alakítania a tervezettel kapcsolatos álláspontját, amennyiben az Országgyűlés nem fogalmaz meg állásfoglalást, ezért a 4. § (6) bekezdése felhatalmazza, hogy parlamenti állásfoglalás hiányában is döntsön a képviselendő álláspontról.
15. Amennyiben az Országgyűlés a Kormány álláspontjával kapcsolatban észrevételeket tesz, úgy a Kormány a tanácsbeli tárgyalásokon és szavazáson az Országgyűlés állásfoglalásának alapulvételével alakítja ki képviselendő álláspontját. Az Országgyűlésnek teljes körű információs és konzultációs jogköre lenne, de észrevételei jogi szempontból nem köteleznék a Kormányt. Amennyiben az uniós intézményekben folytatott tárgyalásain a Kormány az Országgyűlés észrevételeitől vagy akár saját korábbi álláspontjától eltérne, az részére közjogi értelemben vett felelősséget nem eredményezne, a magyar törvényhozásnak azonban politikai felelősséggel tartozna, és ennek körében kellene elszámolnia. A Kormány számára kötött mandátum adása rendkívüli módon leszűkítené a Kormány mozgásterét, emellett a magyar közjogi hagyományokkal is ellentétes. Nincs összhangban az Alkotmány 35. § (1) bekezdés k) pontjával, mely szerint a Kormány képviseli a Magyar Köztársaságot az Európai Unió kormányzati részvétellel működő intézményeiben. A képviselet magában foglalja a képviselendő álláspont kialakítását is. Az Országgyűlés hatásköre ebben az esetben csak az ellenőrzésre terjedhet ki, nem pedig a döntés befolyásolására.
16. Az Országgyűlés integrációs ügyekben adott álláspontjainak kötelező jellegével kapcsolatban számos tévhit uralkodik. Az ún. kötött mandátum hazai bevezetése időről időre felvetődik, de ennek megteremtése nem indokolt. A törvényhozás által a végrehajtó hatalom részére adott, jogilag kötelező erővel rendelkező, az Európai Unió kormányzati részvétellel működő intézményeinek tárgyalásaira szóló tárgyalási mandátum az Európai Unió tagállamaiban is csak ritka kivételt képez. Tiszta értelemben vett mandátumadásról és mandátum jóváhagyásról egyedül csak a meglehetősen speciális dán Folketing esetében van szó. Az ún. dán modell kialakulása elsősorban nem a dán euroszkepticizmusnak és az integrációs ügyek túlmisztifikált kezelésének tudható be, hanem a dán belpolitika és ezen belül a dán pártstruktúra sajátosságainak. Dániában a huszadik század elejétől a legutóbbi időkig nem volt olyan országgyűlési választás, amelyen egy politikai párt abszolút többséget tudott volna szerezni, a kisebbségi kormányzás nemhogy előfordul, hanem megszokott jelenség. (Kivéve a jelenlegi politikai helyzetet.) A listás választásokon a pártoknak mindössze 2%-os küszöböt kell elérniük, hogy a törvényhozásba jussanak, ezért a törvényhozás politikai palettája meglehetősen fragmentált, és a kis pártok szerepe igen felértékelődik a koalíciókötések alakalmával. A dán törvényhozás és a Kormány munkáját a szoros konzultációs és korporativista hagyományok jellemzik, amelyek a pártállást meghaladó konszenzusra törekszenek.
A német és osztrák modellek, amelyeket tévesen szintén mandátum-adónak szoktak minősíteni, valójában nem a törvényhozás a kormányzatra nézve jogilag kötelező erejű álláspontján nyugszik. Mindkét ország szövetségi állam jellege tette azokat a speciális szabályokat indokolttá, amelyek keretében a tartományok képviselői, illetve a tartományi törvényhozások képviselői a kizárólagos tartományi hatáskörbe tartozó kérdésekben gyakorlatilag a Kormány helyett járnak el az Európai Unió intézményeiben.
17. Tekintettel arra, hogy a közösségi döntéshozatal ma már egyértelműen a Tanács minősített többségű szavazására épül, a tagállami parlament által adott kötelező mandátum amellett, hogy az adott állam tárgyalási pozícióit meglehetősen beszűkíti, az adott kormányt állandó belpolitikai válsággal is veszélyezteti. Ugyanis igen könnyen megtörténhet, hogy a tagállamot egyszerűen leszavazzák a Tanácsban, jóllehet hatékonyan próbált az otthonról kapott mandátum alapján tárgyalni.
18. A Javaslat tartalmazza egyéb, olyan jogintézmények szabályait, melyek a Kormány Európai Unióval kapcsolatos tevékenysége feletti ellenőrzést biztosítják a meglevő, hagyományos ellenőrzési eszközök mellett. Ebbe a körbe sorolható az utólagos tájékoztatás, melynek során a Kormány az Európai Unió kormányzati részvétellel működő intézményének döntése után tájékoztatja a Javaslatban rögzített esetekben és módon az Országgyűlést. Az Alkotmány 39. § (1) bekezdése előírja, hogy a Kormány munkájáról az Országgyűlésnek rendszeresen köteles beszámolni. Az európai integrációs ügyekben történő együttműködést segíti elő a Javaslatnak az az előírása, hogy a Kormány az Országgyűlést rendszeresen tájékoztatja a stratégiai jelentőségű integrációs politikai eseményekről, az Európai Tanács üléseiről, évente pedig a Magyar Köztársaság európai uniós tagságával összefüggő kérdésekről és az európai integráció helyzetéről.
19. Mindezeket egybevetve a Javaslat szerint az Országgyűlésnek nemzetközi összehasonlításban középerős ellenőrző szerepe lenne. Az Országgyűlés a legszélesebb körűen tájékozódna, és rendszeres ellenőrzést végezne, alapos vizsgálatnak csak a Javaslat által meghatározott szempontok alapján az Országgyűlés törvényhozási hatáskörébe tartozónak ítélt, illetve az általa kiválasztott további dokumentumokat vetné alá (szelektív ellenőrzés). Így a beáramló információtömeg kezelése nem lenne lehetetlen feladat, de minden lehetőség adott lenne, hogy az Országgyűlés bármely területre kiterjessze ellenőrzését.
RÉSZLETES INDOKOLÁS
Az 1. §-hoz
A Javaslat a 2002 decemberében elfogadott alkotmánymódosítás (2002. évi LXI. törvény) által az Alkotmányba beiktatott új 35/A. §-ban előírt ellenőrzési, egyeztetési és tájékoztatási jogot jeleníti meg törvényi szinten. A törvényjavaslat tisztázza az e törvényben az Országgyűlésnek biztosított jogok és a hatályos magyar közjogi berendezkedés viszonyát, utalva arra, hogy jelen törvényjavaslat lex specialis-nak minősül az Országgyűlésnek egyéb jogosítványokat biztosító Alkotmányhoz és a külön törvényekhez képest. A Javaslat - a Házszabály 28. § (3) bekezdésében követett funkcionális megközelítésnek megfelelően - külön nevesíti is az Országgyűlés európai uniós ügyekkel foglalkozó bizottságát, amely eltérő rendelkezés híján maga gyakorolja az európai uniós tervezetekre vonatkozó eljárás során az Országgyűlés számára biztosított jogokat.
A 2. §-hoz
Az alkotmányi felhatalmazó klauzula (35/A. §) értelmében a Kormány azokat a javaslatokat küldi meg az Országgyűlés részére, amelyek az Európai Unió kormányzati részvétellel működő intézményeinek döntéshozatali eljárásában napirenden szerepelnek. A megküldendő dokumentumok körének effajta meghatározását az indokolja, hogy az ezen a körön kívül eső ún. konzultációs dokumentumokat (a zöld és fehér könyveket), valamint nyilatkozatokat az Európai Bizottság küldi meg haladéktalanul és közvetlenül a nemzeti parlamenteknek, míg a jogszabálytervezetek megküldése a tagállami kormányok feladata.
A Javaslat a fenti alkotmányi rendelkezéssel összhangban összefoglalóan "európai uniós tervezeteknek" nevezi azokat a jogszabálytervezeteket, javaslatokat és dokumentumokat, amelyek a kormányzati részvétellel működő uniós intézmények döntéshozatali eljárásában napirenden szerepelnek. Ezen a körön kívül biztosítja továbbá az Országgyűlés számára, hogy az minden további, pontosan megjelölt dokumentumot is megkérhet a Kormánytól. Ezzel lehetővé válik, hogy az Országgyűlés minden, az európai uniós ügyekkel kapcsolatos dokumentumhoz hozzájusson, ezáltal tárgyi értelemben vett ellenőrzési jogköre teljes mértékben megvalósuljon.
Az Országgyűlés európai uniós ügyekkel kapcsolatos munkáját megkönnyítendő, a Javaslat a Kormány kötelességévé teszi a megküldött európai uniós tervezetek közül a törvényhozási tárgykörbe tartozók megjelölését. Ehhez az európai uniós döntéshozatali mechanizmus üteméhez, sajátosságaihoz igazodva kellően rugalmas, ugyanakkor egyértelmű kötelezettséget megfogalmazó határidőt határoz meg a törvényjavaslat. A Javaslat közülük is külön kiemeli a jellegüknél fogva az Országgyűlés törvényalkotási jogosítványait közvetlenül érintő európai uniós tervezeteket (minősített többséget igénylő tárgykörre vonatkozik, külön törvény szabályozza, alapvető jogot vagy kötelezettséget állapít meg vagy hatályos törvénnyel ellenkező rendelkezést tartalmaz).
Ezen felül a Kormánynak meg kell jelölnie a törvényalkotási hatáskörbe nem tartozó, de Magyarország számára rendkívüli jelentőségű európai uniós tervezeteteket is. Ehhez a megjelöléshez a Kormány indokolási kötelezettsége is társul.
A 3. §-hoz
Az Országgyűlés bármely európai uniós tervezettel kapcsolatban tájékoztatást kérhet a Kormánytól arról, hogy a Kormány az adott tervezet tárgyalása során milyen álláspontot kíván képviselni a kormányzati részvétellel működő európai uniós intézményekben.
Az Országgyűlés lehető legteljesebb tájékozódását hivatott szolgálni az a rendelkezés, miszerint álláspontjavaslatát - külön kérés nélkül - a Kormány is megküldheti, illetve arról egyeztetést kezdeményezhet.
A Javaslat felsorolja a Kormány álláspontjavaslatának kötelező tartalmi elemeit, mely legszükségesebb és leglényegesebb tartalmi elemek alapján az Országgyűlés már képes eldönteni, hogy kíván-e részletesen foglalkozni a szóban forgó tervezettel, azaz kezdeményez-e egyeztetést, kialakít-e állásfoglalást. A Javaslat azonban lehetőséget biztosít arra is, hogy amennyiben az Országgyűlésnek bővebb információra van szüksége, a Kormánytól egy további tartalmi elemeket tartalmazó, bővített álláspontjavaslatot kérjen. E megoldást az indokolja, hogy ez utóbbiak az álláspontjavaslatnak azon tartalmi elemei, amelyekről a Kormánynak gyakran nincs vagy nem lehet hivatalos, pontos tudomása. Mivel az európai uniós tervezeteknek nem a Kormány, hanem az Európai Bizottság az előterjesztője, ez utóbbi szerv az, amely egyedül pontos ismeretekkel rendelkezhet arról, hogy milyen hatásokat vált ki a tervezet elfogadása. Következésképpen állandó tartalmi elemmé tételük az összegzés elkészítésének időigényes volta miatt akadályozná a rugalmas és hatékony egyeztetési eljárást.
A törvényjavaslat szerint a Kormánynak mindenképpen olyan időpontban kell megküldenie álláspontjavaslatát, hogy a törvényhozásnak még legyen ideje a közösségi döntés megszületése előtt kialakítania saját álláspontját, s így befolyásolni tudja a Kormány fellépését.
A 4. §-hoz
Amennyiben az Országgyűlés szükségesnek ítéli, a Javaslat által biztosított rugalmas, az európai uniós döntéshozatali rendhez igazodó határidőn belül állást foglalhat az európai uniós tervezettel kapcsolatban. Állásfoglalásában az Országgyűlés megjelöli azokat a szempontokat, amelyeket az uniós döntéshozatali eljárás során szükségesnek tart érvényre juttatni.
A Javaslat középerős országgyűlési mandátum konstrukcióját teremti meg: a Kormány az álláspontját az Országgyűlés állásfoglalásának alapulvételével alakítja ki, amelytől minősített többséget igénylő tárgyköröknél csak indokolt esetben térhet el. Ez a szabály az Alkotmány 35. § (1) bekezdésének k) pontjában foglaltakkal is összhangban áll, amely szerint a Kormány képviseli a Magyar Köztársaságot az Európai Unió kormányzati részvétellel működő intézményeiben. A képviselet joga ugyanis magában foglalja a képviselendő álláspont kialakításának ügydöntő hatáskörét is.
Ez a megoldás nem jelent a Kormány számára kötött mandátumot, ugyanakkor a 6. §-ban foglaltakkal együttesen megfelelő egyensúlyt teremt a Kormány és az Országgyűlés együttműködésében, valamint megfelelő befolyást biztosít az Országgyűlésnek, hogy az általa megfogalmazott szempontokat a Kormány köteles legyen figyelembe venni, s azokat a döntéshozatali folyamat során érvényesítse.
A parlamenti ellenőrzési és tájékoztatási jogosítványok mind szélesebb érvényesülése szempontjából elengedhetetlen, hogy az európai uniós tervezetről szóló végső tanácsi döntést megelőzően az Országgyűlés kérésére a Tanácsban résztvevő illetékes miniszter az Országgyűlés megfelelő bizottsága előtt ismertesse a Kormány végső álláspontját. Ezt az indokolja, hogy a Kormány tagja az Országgyűlésben lezajlott vitának, illetve az ott elfogadott állásfoglalásnak a teljes ismeretében járhasson el a kormányzati részvétellel működő uniós intézmény ülésein.
Az 5. §-hoz
Az európai uniós tervezetek, illetőleg a Kormánynak az ezekről kialakított álláspontja az uniós döntéshozatali eljárás során módosulhatnak. Erre tekintettel a Kormánynak tájékoztatnia kell az Országgyűlést az európai uniós tervezetek, illetőleg az álláspontjavaslat lényeges módosulásairól. Ezt az teszi szükségesé, hogy az Országgyűlés - ha szükségesnek tartja - ennek megfelelően maga is módosíthassa állásfoglalását a folyamatos és naprakész kormányzati kontroll megvalósítása érdekében.
A 6. §-hoz
A Javaslat a Kormány utólagos tájékoztatási kötelezettségének háromféle rendszerét valósítja meg. A Kormány írásban tájékoztatja az Országgyűlést azokról a kormányzati részvétellel működő intézmények által meghozott döntésekről, amelyekkel kapcsolatban az Országgyűlés állásfoglalást fogadott el. Az írásbeli tájékoztatás kötelezettségét főszabályként olyan uniós tervezetek esetében indokolt előírni, amelyekkel az Országgyűlés érdemben foglalkozott, azaz állásfoglalást fogadott el. Ezen túlmenően azonban a Kormánynak olyan - a fenti intézmények által meghozott - döntéseket is írásban kell ismertetnie, amelyekről a törvényhozás külön tájékoztatást kér.
A második esetben a fent jelzett tájékoztatási kötelezettséget kiegészítve a Kormány írásban indokolja az Országgyűlésnek, ha az uniós tárgyalások során maga a Kormány tért el az országgyűlési állásfoglalástól. Amennyiben ugyanis a Kormányt a Tanácsban leszavazzák, az uniós döntéshozatalból adódóan ilyen eseményről a Kormány tényszerűen tájékoztatást tud csupán adni, aminek a kötelezettségét az (1) bekezdés tartalmazza.
Végül a harmadik eset a legerősebb ellenőrzési jogosítványt teremti meg az Országgyűlés számára. A törvényjavaslat rögzíti, hogy az előbbi eset fennállásakor - azaz amikor a Kormány eltért a parlamenti állásfoglalástól - az írásbeli tájékoztatáson túlmenően az Országgyűlés szóbeli tájékoztatást is kérhet a Kormánytól.
A 7. §-hoz
E § a Javaslat egyéb rendelkezései által nem érintett esetekben szabályozza az Országgyűlésnek a Kormány által történő tájékoztatását.
Így az (1) bekezdés a Kormánynak az Európai Tanács ülésein és az Európai Unió egyéb stratégiai jelentőségű eseményein képviselt álláspontjáról való előzetes felvilágosítás-adás szabályait tartalmazza. Az Európai Tanács stratégiai döntéshozó és nem jogalkotó szervként vesz részt az uniós döntéshozatalban, ezért célszerű az Európai Tanács üléseivel kapcsolatos magyar pozíció kialakítását különválasztani a mindennapi uniós jogalkotási folyamattól. Az Európai Tanácsban tárgyalt kérdések fontossága nemzeti szinten magas szintű egyeztetést és lehetőleg konszenzus kialakítását igényli. A Javaslat erre figyelemmel határozza meg azt a fórumot, amely előtt a miniszterelnöknek be kell számolnia a Magyar Köztársaság által képviselni kívánt tárgyalási pozícióról. Ennek a fórumnak a tagjai az Országgyűlés elnöke, a frakcióvezetők, illetve az Országgyűlés állandó bizottságai integrációs albizottságainak elnökei mint állandó tagok, valamint az Országgyűlés elnöke által meghívott országgyűlési tisztségviselők és állandó bizottsági elnökök. Ez a megoldás lehetővé teszi, hogy az Országgyűlés hatékonyan tudja a felmerülő, az Európai Tanács napirendjén szereplő kérdésekben a Kormány által képviselni kívánt álláspontot ellenőrizni.
Az Európai Tanács üléseihez hasonlóan, az Európai Unió jövőjét, fejlődését érintő stratégiai kérdések szintén különválnak a mindennapi uniós jogalkotási folyamattól. Ezekben a Magyar Köztársaság által képviselendő pozíció kialakításában különösen fontos a konszenzusteremtés, amelynek fórumát meghatározza a Javaslat.
A további bekezdések ennek megfelelően és az ellenőrzési folyamat teljessé tétele érdekében a Kormány részére az Európai Tanács üléseit követő utólagos; az egyéb, szintén kiemelkedő politikai jelentőségű európai uniós események tekintetében rendszeres; a Magyar Köztársaság európai uniós tagságát érintően pedig általános, éves tájékoztatási kötelezettséget írnak elő.
A 8. §-hoz
Az Európai Unió egyes intézményeibe a tagállamok delegálnak tagokat. A delegálás a legtöbb esetben az Európai Közösséget létrehozó Szerződés értelmében a tagállamok kormányainak hatásköre. Az (1) bekezdés ezt rögzíti, egyértelművé téve, hogy a Kormány saját jogkörében eljárva, önállóan tesz a bekezdésben felsorolt közösségi intézmények magyar tagjainak személyére vonatkozó javaslatot.
A megnevezett uniós intézmények magyar tagjai a Magyar Köztársaságon kívüli közhatalom gyakorlásában vesznek részt, és semmilyen felelősséggel nem tartoznak az Országgyűlésnek. Kiemelendő továbbá, hogy a felsorolt uniós intézmények egy része nem tisztán politikai, hanem szakmai munkát végez, így az oda jelölt személyek is inkább szakértőknek, mintsem politikai tisztviselőknek tekintendők.
Mindezeknek ellent nem mondva a Javaslat annak érdekében, hogy az Országgyűlés lehető legszélesebb körű tájékoztatása megvalósuljon, lehetőséget teremt arra, hogy az Országgyűlés meghallgathassa a delegálás előtt a Kormány által javasolt személyt, ám a fenti indokok miatt szükségtelen lenne, hogy döntsön a meghallgatott alkalmasságáról, támogatásáról vagy elutasításáról.
A 9. §-hoz
A szubszidiaritás elve az Európai Unió és a tagállamok közötti hatáskörmegosztás egyik rendező kritériuma, melyet az Európai Unióról szóló Szerződés vezetett be, és amelyet az Amszterdami Szerződés külön jegyzőkönyvben erősített meg. A szubszidiaritás elve azt jelenti, hogy a kizárólagos hatáskörökön kívül az Európai Unió akkor és csak abban az esetben cselekszik, ha a közösségi szintű intézkedés hatékonyabb, mint a tagállami vagy a regionális szintű.
A szubszidiaritás érvényesülése kiemelkedő fontosságú az Európai Unió működése során, és ennek vizsgálatában a nemzeti parlamentek is szerepet kapnak. Az Európai Unió tagállami parlamentjeinek egyeztető fóruma, az Európai Ügyekkel Foglalkozó Bizottságok Konferenciája (COSAC) jelenleg is rendelkezik azzal a jogosítvánnyal, hogy bármilyen észrevételt megfogalmazzon, amelyet az Európai Unió intézményeinek figyelmére érdemesnek tart. Így az Európai Unió jogalkotási tevékenységére vonatkozó bármilyen, általa megfelelőnek ítélt észrevétellel az Európai Parlamenthez, a Tanácshoz vagy a Bizottsághoz fordulhat; különösen a szubszidiaritás elvének alkalmazására a szabadság, a biztonság, az igazságosság térségére, valamint az alapvető jogokkal kapcsolatos kérdésekre vonatkozóan.
Az Európai Konvent által kidolgozott Alkotmányos Szerződés tervezete jelentősen előrelépett ezen a téren. A tervezet ugyanis minden nemzeti parlament számára biztosítani kívánja a jogot, hogy az Európai Bizottság előterjesztéseinek kiadásától számított hat héten belül a szubszidiaritás elvének esetleges megsértését felvesse.
A szubszidiaritás elvének kiemelkedő jelentősége, valamint az elv érvényesülését érintő, az Alkotmányos Szerződés által a jövőben bevezetni kívánt eljárás feltételeinek megteremtése teszi szükségessé azt, hogy a Javaslat rendelkezzen erről a kérdésről. Mindezekre figyelemmel tartalmazza a Javaslat az Országgyűlés azon jogosultságát, hogy az európai uniós tervezetekkel kapcsolatban állást foglaljon a szubszidiaritás elvének érvényesüléséről.
A 10. §-hoz
Figyelemmel arra, hogy az Alkotmány 35/A. §-a a Magyar Köztársaságnak az Európai Unióhoz történő csatlakozásának a napján lép hatályba, a törvény hatályba lépésének időpontjaként ugyanezt az időpontot kell meghatározni.