J/1387.
számú
J E L E N T É S

Budapest, 2002. november

Az Országgyûlés a 46/2002. (VII. 12.) OGY számú határozatával felkérte a Kormányt, hogy a szociális jogok, a család és a gyermekek védelmére vonatkozó törvények érvényesülésének, valamint az önkormányzatok tulajdonosi jogai alkotmányos védelmének egyidejû és hatékony biztosítása érdekében vizsgálja meg a következõket:

a) a családok milyen körét fenyegeti a hajléktalanná válás veszélye;

b) a hatályos jogi szabályozás és az állami, önkormányzati, illetve civil intézményhálózat milyen módon és mértékben tud hozzájárulni a családok hajléktalanná válásának megelõzéséhez;

c) a családok hajléktalanná válása milyen mértékû - közvetlen és közvetett - költséget eredményez, és e költségek miként terhelik az állami, önkormányzati szerveket és egyéb szervezeteket;

d) az érintett állami és önkormányzati szervek és egyéb szervezetek bevonásával a jogalkalmazási gyakorlatot, különös tekintettel arra, hogy a családok hajléktalanná válása esetén miként érvényesülnek a gyermekek védelmérõl és a gyámügyi igazgatásról szóló 1997. évi XXXI. törvény (a továbbiakban: Gyvt.) II. fejezetében foglalt gyermeki jogok;

e) az Európai Unió tagállamaiban követett gyakorlatot az állami, önkormányzati tulajdonú lakások esetében, a tulajdonosi jogok védelme, a szociális jogok, a család és a gyermekek védelmét biztosító jogszabályok érvényre juttatása során.

Az Országgyûlés felkérte a Kormányt, hogy a tájékoztatóban tegyen javaslatot azon jogszabályok módosítására, indokolt esetben új jogszabályok alkotására, amelyek

a) az önálló lakáshoz még nem jutott, azt önerõbõl megépíteni, vagy megvásárolni nem képes családok számára biztosítják az alacsony bérû szociális bérlakáshoz jutás lehetõségét;

b) a családok hajléktalanná válásának megelõzését segítik elõ;

c) a hajléktalansággal fenyegetett családok számára is garantálják szociális jogaik érvényesülését, a család és a gyermekek védelmét, ugyanakkor hatékonyan ellátják a tulajdonosi jogok védelmét is.

A Jelentés elõkészítése során egyértelmûvé vált, hogy míg általában a hajléktalanságról, a hajléktalanok helyzetérõl viszonylag több adat, gyakorlati ismeret áll rendelkezésre, addig a családok hajléktalansága terén - a hátralékok kezelését, illetve a lakásfenntartási támogatásokat kivéve - szinte teljesen hiányoznak a helyzet felmérésére, az érintettek körének pontos behatárolására és a megoldási koncepció megalapozására alkalmas pontos adatok.

Az elmúlt évtizedben a lakás- és energiaszektorban végbement változások olyan folyamatokat eredményeztek, amelyek a lakosság alsó jövedelmi tizedébe tartozó háztartások eladósodását növelték. Szûkebb körben a lakhatás biztonsága is megrendült, szórványosan kilakoltatásokra is sor került, részben a lakásbérleti jogviszony megszüntetése, részben a hitelszerzõdések felmondása és a nyújtott hitel árverés útján történõ behajtása következtében. A háztartások eladósodása elsõsorban, de nem kizárólagosan makrogazdasági okokra vezethetõ vissza.

a) A vezetékes energiahordozók (gáz, áram) árának emelkedése összesített hatásaként mintegy 80 Mrd Ft-tal növekedett a lakossági fogyasztók kiadása, változatlan fogyasztás mellett. A háztartás nagyságától, a fogyasztás szerkezetétõl függõen a terhelés széles skálán mozgott, a családok egy részének esetében a KSH 2000. évre vonatkozó adatai szerint 6.700 Ft/hó költséggel kell számolni. A távhõszolgáltatás árában megjelenõ hatás átlagosan havi 600-800 Ft többletet eredményezett. Az eseti (naptári évre szóló) szociális kompenzációk csak az adott évre pótolták vissza az áremelkedés kisebb részét (30-40%-át).

b) A lakáshasználattal összefüggõ szolgáltatások sajátossága, hogy rendkívül rugalmatlan fogyasztási termékek, természetüknél fogva technikai monopolhelyzetük van. A szolgáltatást más olcsóbb szolgáltatási termékekkel nem vagy csak korlátozottan lehet kiváltani. Az alacsony jövedelmû családok fogyasztói kosarában a lakhatással összefüggõ kiadás rendkívül nagy súlyt képez. Ha a lakhatási kiadások aránya meghaladja a 40-50%-ot, a háztartás már más fogyasztásának korlátozásával sem tudja a szolgáltatást megfizetni, és megkezdõdik a díjhátralék felhalmozódása.

1998-as adatok szerint a lakásfenntartási támogatásban részesülõ háztartások esetében a lakásfenntartási kiadások aránya minden háztartástípusban meghaladta ezt az értéket (1. táblázat).

c) A több évtizedes elmaradásokat pótolandó 1990-1994. között jelentõs infrastrukturális fejlesztési programok indultak (gázvezeték-építés, vezetékes ivóvíz- és csatornaberuházás, szabályozott hulladékgyûjtés). A beruházások szükségszerûen az infrastrukturálisan erõsebben elmaradott térségekben történtek, elsõsorban a keleti, észak-keleti régióban. A programok mintegy 200 ezer háztartást érintettek. Az infrastruktúra fejlesztésének egyébként pozitív, életminõséget javító hatása mellett azonban számos mellékhatás is jelentkezett. Az érintett körzetekben a lakosság jelentõs része nem rendelkezett és ma sem rendelkezik a bekapcsolt szolgáltatás megfizetéséhez szükséges jövedelemmel. Több más folyamattal (pl. munkanélküliség alakulása) összefüggésben így a korábbi idõszakban nem tapasztalt mértékben növekedett a lakosság közüzemidíj-tartozása.

A felhalmozódott lakossági díjhátralék (áram, gáz) a legjelentõsebb energiaszolgáltatók által 2000-2001-ben közzétett adatok szerint reálértékben csökkent, a beszedettségi mutató javult (97,5%, illetve 97,6%). Ez azt jelenti, hogy a lakossági díjhátralék összege az éves számlaérték 2,5%-át, illetve 2,4%-át teszi ki, ami nem tekinthetõ magasnak. Ennek elsõdleges oka azonban az, hogy a gáz- és áramszolgáltatók jogosultak a három hónapon túli számla elmaradással terhelt fogyasztókat a szolgáltatásból kikapcsolni, és ezzel gyakorlatilag megállíthatják a fizetési elmaradások további növekedését.

A távhõszolgáltatás területén ugyanilyen korlátozás mûszaki, technológiai okokból nem alkalmazható, ennek következtében a díjhátralékok ezen a szolgáltatási területen tovább emelkedtek.

A közüzemi szolgáltatásból kikapcsolt fogyasztók számának csökkentése érdekében a szolgáltatóknak a közüzemi szolgáltatás átmeneti vagy teljes megszüntetése elõtt jelzéssel kellene élniük az önkormányzatok szociális osztályai felé, hogy a szükséges intézkedéseket még idõben meg lehessen tenni.

d) A közüzemi díjak mellett a lakhatással kapcsolatos másik nagy kiadási kör a lakáscélú hitelek és kamataik törlesztése. Ismeretes, hogy a lakásépítési hitelekhez kapcsolódó adósságok túlnyomórészt az 1989. elõtt felvett hitelekbõl adódnak. A hitelfelvételek idején igen kedvezményes, alacsony kamatozású volt a lakásépítési kölcsön, de ez a helyzet a rendszerváltozást követõen alapvetõen megváltozott.

A korábbi szerzõdések 1990-ben történt egyoldalú felbontását követõen az új szerzõdéseket a legrosszabb feltételekkel éppen azok tudták megkötni, akik a legkevésbé voltak fizetõképesek és ezzel egy azóta is megoldhatatlan adósságspirálba kerültek.

Az ESZCSM megrendelésére végzett TÁRKI kutatás adatai szerint 2002-ben a magyar háztartások mintegy húsz százaléka (780 ezer háztartás) számára gyakran vagy szinte mindig problémát okoz a lakásfenntartással kapcsolatos számlák rendezése. E háztartások közül kb. 260 ezer számára megoldhatatlan terhet jelent a számlák kifizetése, így ezek a háztartások több hónapos hátralékba kerülnek.

A lakáscélú hitelek körében a hátralék tovább növekedett mind összegében, mind az érintettek számát érintõen. Az OTP Bank Rt. 2000. szeptemberi adatai szerint mintegy 10-12 Mrd Ft lakáscélú hitelállomány volt problematikusnak tekinthetõ. Ezen belül a bírósági végrehajtás alatt álló ügyekben a hitelhátralék összege 5,3 Mrd Ft volt.

Mind az egyedülálló, mind a családos hajléktalanok és a hajléktalanná nem válók esetében megfigyelhetõ, hogy az anyagi nehézségek önmagukban - legalábbis egy bizonyos határig - nem vezetnek feltétlenül hajléktalansághoz, illetve a nehéz anyagi helyzet önmagában nem feltétlenül indokolja, hogy egy személy vagy egy család meginduljon a hajléktalansághoz vezetõ úton.

A hajléktalanná válás okai között az anyagi ellehetetlenülés mellett jelen vannak a szocializációs, motivációs tényezõk, az érték- és érdekmozzanatok. A tapasztalatok szerint az adós háztartások közül elsõsorban azok a családok válnak a késõbbiekben ténylegesen hajléktalanná, amelyekben a családon belüli kötelékek és funkciók megsérültek vagy gyakorlatilag már nem mûködnek. A ténylegesen a hajléktalanná válás veszélyének kitett családokban jellemzõek az átmeneti együttélések, a család maga is instabil. A családtagok között magas az alkoholbetegek és a pszichés zavarokkal küzdõk aránya. Mindezek következtében e családok nem képesek a belsõ krízisek megoldására és feldolgozására, többek között a háztartás, a családi gazdálkodás racionális irányítására sem.

A hátralékosok esetében ezért meg kell különböztetni a helyzetük rendezésére törekvõk mellett azokat, akik a fenti állapotokkal összefüggésben már nem képesek önerõbõl megoldást találni, illetve közömbösek a kialakult helyzet és saját további sorsuk iránt, valamint azokat, akik adott esetben spekulatív céllal hagyják felgyûlni tartozásaikat, és valójában nem kívánnak erõfeszítést tenni azok kiegyenlítésére.

A hajléktalanná válás nem csak anyagi okokra visszavezethetõ formája, amikor a család különbözõ okok miatt elhagyja addigi otthonát. Ilyen ok lehet, ha a helyi, kis közösségen belüli együttélési, alkalmazkodási problémák a helyben történõ kríziskezelés, segítségnyújtás hiányában konstruktívan nem oldhatók meg, és a konfliktus résztvevõinek egy része a helyzetbõl való teljes kilépéssel, valamelyik nagyvárosba való költözéssel reagál úgy, hogy ott nincs semmilyen lakásmegoldása. Az így kialakuló helyzet nem egyszer kezelhetetlen problémát jelent a települési önkormányzat számára, amelynek sem akkora lakásvagyona, sem olyan ellátórendszere nincs, amellyel ezeknek a családoknak a lakhatását meg tudná oldani. Ugyanakkor az önkormányzat a költségvetési normatívákat sem tudja lehívni a más településen állandó bejelentett lakcímmel rendelkezõ állampolgárok után. Hajléktalansághoz vezetnek egyéb olyan krízisek (pl. árvíz vagy valamilyen más katasztrófa), amelyek következtében lakhatatlanná válik az ingatlan, továbbá a bûncselekményekhez kapcsolódó ingatlan- és lakásproblémák is generálhatnak hajléktalanságot.

A hajléktalanság elsõdlegesen nem anyagi okok miatt következik be azokban az esetekben, amikor a családtagok vagy valamelyik családtag életvitele eredményezi az egész család, vagy valamelyik tagja hajléktalanná válását. Jellemzõen ilyen helyzetbe kerülnek a bántalmazott édesanyák, akik általában gyermekükkel, gyermekeikkel együtt szorulnak ki, vagy menekülnek el a közös otthonból. Pontos számadat nem áll rendelkezésre az ilyen helyzetbe került családokról, gyermekekrõl. Egy részük átmenetileg otthont talál ugyan a családok átmeneti otthonában, de éppen a korlátozott férõhelyszám miatt ismeretlen azoknak a száma, akik szintén elmenekülnének, ha lenne hova.

A hajléktalanná válás által érintett családok közül elsõsorban azokról állnak rendelkezésre részletesebb szociológiai adatok, amelyek a szociális törvény szerinti lakásfenntartási támogatásban részesülnek. Ez a kör azonban csak részben fedi le a hajléktalanság által veszélyeztetett családokat, hiszen a támogatásban részesülõket - éppen a támogatásnak is köszönhetõen - kevésbé fenyegeti a kilakoltatás, az otthon elvesztése.

A lakásfenntartási támogatásban részesülõ családok körében a teljes városi népességhez viszonyítva jelentõsen felülreprezentáltak az egyszülõs családok és a nagycsaládosok. Ugyancsak felülreprezentáltak a 60 év alatti egyedülállók és nagyon magas arányban a 60 év feletti egyedülállók.

A lakásfenntartási támogatásban részesülõ családok 30 százaléka egytagú, 20 százalékuk pedig egyszülõs család (2. számú táblázat).

A lakásfenntartási támogatásban részesített családok a kialakult válsághelyzet okaként leggyakrabban a lakásrezsi emelkedõ költségeit, a munkanélkülivé válást és a gyermekneveléssel kapcsolatos problémákat említették. A 60 év felettiek esetében ehhez járult a nyugdíjazással kapcsolatos jövedelemcsökkenés, a gyermeküket egyedül nevelõknél pedig a válás mint a helyzet kialakulásához vezetõ legfontosabb okok.

A lakásfenntartási támogatásban részesülõ családok lakásainak átlagos alapterülete jellemzõen kisebb, mint ami a népesség egészére jellemzõ. Ennek egyik oka, hogy az önkormányzati rendeletekben megjelenõ lakásnagyság-maximálás erõsebben sújtja a nagyobb háztartásokat.

Lakásfenntartási támogatást 2000. évben a települések kevesebb mint egyharmada (924 település) nyújtott a lakosság számára, azonban ezeken a településeken élt az össznépesség közel négyötöd része (3. táblázat).

A lakásfenntartási támogatásban részesített háztartások aránya és a támogatási összegek tekintetében jelentõs különbség tapasztalható a különbözõ nagyságú települések között. A lakásfenntartási támogatást legnagyobb számban a 10 ezer fölötti lakosságszámú településeken és a nagyvárosokban vehették igénybe az ott élõk. Itt az egy fõre jutó éves támogatási összeg is jelentõsen meghaladja a kisebb településeken nyújtott összeget (4. táblázat).

Ennek egyik oka, hogy a városi lakásokban a lakásfenntartás költségei súlyosabb problémát jelentenek, mint a falusi háztartásokban. Ugyanakkor a kisebb települések kevesebbet tudnak segélyezésre fordítani, illetve ezeket az összeget más ellátási problémák megoldására kötik le.

1. A legnagyobb csoportot azok a családok alkotják, akik a lakhatási lehetõségek megteremtésével, valamint a lakáshasználattal kapcsolatos költségeik megfizetésével hátralékban vannak. E csoportba tartozik a TÁRKI kutatása szerint a magyar háztartások mintegy egyharmada.

E háztartások egy részének jövedelmi adatai nem támasztják alá, hogy "szubjektíve" megterhelõnek érzik a lakásfenntartást. E családok a késõbbiekben nem is válnak hajléktalanná, mivel helyzetüket stabilizálni tudják.

2. A fenti körön belül mintegy 50%-ot tesz ki (450-500 ezer háztartás) azoknak a családoknak a száma, amelyek tartozása, adóssága 6 hónapon túli. E családok esetében már nem átmeneti pénzügyi nehézségrõl van szó, hanem elhúzódó, sokszor tartós fizetésképtelenségrõl. A helyzetüket stabilizálni nem tudó, vagy újabb krízishelyzetekbe kerülõ családok lakáslejtõn való lecsúszása tovább folytatódik, egyre kedvezõtlenebb lakáskörülmények közé költöznek, eredeti lakásvagyonuk értékét fogyasztásra, a deficitek kiegyenlítésére fordítják.

3. A tartósan fizetésképtelen családok között mintegy 140 ezer azoknak a háztartásoknak a száma, amelyek hosszú távon ténylegesen és érdemben fizetésképtelenek.

4. A tartós fizetésképtelenség következtében elõbb-utóbb peres eljárás indul az érintett család ellen a követelések behajtására. A peres eljárás alatt álló, valamint a már jogerõs ítélettel elmarasztalt, de még ki nem lakoltatott családok száma becslések szerint meghaladja a több tízezret, esetükben elvileg bármikor bekövetkezhet a kilakoltatás. 1998-as adat szerint az OTP 38 ezer család, illetve adós ellen folytatott pert. Ennél frissebb adat szerint csak Budapesten és csak lakbérhátralék miatt több ezer család bérleti jogcímét szüntették meg. Õk már jogcím nélküli lakáshasználóként laknak korábbi lakásukban.

Meg kell jegyezni ugyanakkor, hogy a kilakoltatással, a lakástulajdon elvesztésével járó végrehajtási esetek száma alacsony a bírósági végzéssel végrehajtható ügyek számához képest. Ennek okai többfélék. Egyrészt az érintett szolgáltatók, hitelintézetek (a követelés jogosultjai) csak legvégsõ esetben élnek a jelzáloggal terhelt ingatlan árverezésének lehetõségével, illetve az önkormányzatok, lakástulajdonosok a kilakoltatással. A külsõ megítélés, a társadalmi nyomás az adóssal szolidáris, ezért mind a szolgáltatók, mind a bankok, mind az önkormányzatok lehetõleg kerülik az õket kedvezõtlen színben feltüntetõ megoldásokat. Másrészt 1998-ban, illetve 2001-ben olyan kormányzati adósságkezelési programok indultak, melyektõl komoly eredményeket remélve átmenetileg mérsékelték vagy felfüggesztették a végrehajtási intézkedéseiket.

5. Több tízezer az albérletben, tehát egy olyan lakásmegoldásban élõ családok száma, amely köztudottan idõleges, bizonytalan, gyakorlatilag bármely pillanatban felmondható. A pontos számadatok feltárása ebben a körben is rendkívül nehéz, mivel adózási okok miatt az albérleteknek csak elenyészõ része legalizált.

Az albérletben élõ családok helyzete különösen kedvezõtlen, mivel sem jogi, érdekvédelmi, sem elhelyezési és anyagi segítségre nem számíthatnak.

6. Az önkényes lakásfoglaló családok tényleges számáról nincs pontos adat. Amióta a 2000. évi XLI. törvény lehetõséget teremtett a bírósági eljárás nélküli, jegyzõi hatáskörben végrehajtható kilakoltatásra, a családok még jobban rejtegetik önkényes lakásfoglaló voltukat és többnyire csak véletlenszerûen kerül napfényre egy-egy önkényes lakásfoglalási ügy.

A lakásfoglalások önkényes és jogszabályellenes voltától független, de az ismertté vált kilakoltatásokkal kapcsolatos általános tapasztalat, hogy ezek során szinte minden esetben súlyosan sérülnek a gyermekek Gyvt.-ben biztosított jogai. Ennek oka, hogy a kilakoltató önkormányzat a Gyvt. elõírásait többnyire figyelmen kívül hagyja döntése és annak végrehajtása során, továbbá nem hozta létre azt az alapellátó rendszert, amely ezekben az esetekben gondoskodni tudna a szükséghelyzetbe kerülõ család elhelyezésérõl.

7. A már ténylegesen hajléktalanná vált családok közül 2001-ben összesen 3000 fõ (szülõ és gyermek) vette igénybe a családok átmeneti otthonait, ahol összesen több mint 2000 férõhely állt rendelkezésre. A családok átmeneti otthonain kívül a hajléktalanok átmeneti szálláshelyein - bár kis számban - ugyancsak élnek gyermekes családok, noha ez a megoldás jogszabályba ütközik.

Érzékelve egyes lakossági csoportok fizetési nehézségeit, valamint a közüzemi díjhátralékok növekedését, több kormányzati intézkedés és kezdeményezés történt a lakhatással összefüggõ terhek mérséklésére, illetve a felhalmozódott közüzemi és hitelhátralékok kezelésére (1993, 1995, 1998, 2001).

Az elõzõ kormányok által hozott intézkedések ugyanakkor nem alkottak egy koherens rendszert, nem komplexitásában kezelték a hajléktalanná válás összetett kérdését. Ennek következtében az egyes részproblémák megoldására alkalmazott intézkedések ellenére az érintettek köre érdemben nem csökkent, a hajléktalanná válás egész problémakörére eddig nem sikerült átfogó megoldást kidolgozni.

A lakások és helyiségek bérletre, valamint az elidegenítésükre vonatkozó egyes szabályokról szóló 1993. évi LXXVIII. tv. 3. §-ának (1) bekezdése értelmében az önkormányzatok kötelesek rendeletükben meghatározni az önkormányzati tulajdonú lakás szociális helyzet alapján történõ bérbeadásának feltételeit.

E törvényben elõírt kötelezettség alapján az önkormányzati bérleti rendeletek tartalmazzák azokat a feltételeket - a szociális rászorultság településen kialakult jövedelmi-vagyoni szintjét, az ehhez rendelhetõ lakásnagyságot, a bérleti szerzõdés idõtartamát és határozott idõ esetén a rászorult családdal való újabb szerzõdéskötés szabályait -, amelyek az adott településen jelenlévõ, lakás nélküli családok elhelyezését biztosítják.

A törvény ugyanakkor olyan kötelezettséget nem írhatott - és a jövõben sem írhat - elõ, mely szerint az önkormányzat a tulajdonában lévõ meghatározott számú, illetve nagyságrendû lakások bérbeadásával gondoskodjon a szociálisan rászorulók elhelyezésérõl. Ennek egyik oka, hogy a tulajdonosi jogok Alkotmányban is védett szabad gyakorlását csak az indokolt mértékig lehet korlátozni; ez az indokolt mérték jelen esetben a rendeleti feltételek kötelezõ meghatározása. Másrészt az önkormányzat (mint bármely tulajdonos) csak a rendelkezésére álló üres lakásaiból tud gazdálkodni, amit "felülrõl" behatárolni nem lehet. Ilyen elõírás nem is volna végrehajtható, hiszen maga az önkormányzat is csak rövid távon képes elõre kalkulálni, hogy - megközelítõen - milyen nagyságrendû és minõségû lakásállomány felhasználására számíthat.

A lakásfenntartással és hátralékokkal kapcsolatos probléma kezelésének elsõ jelentõs lépése a Szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvény (a továbbiakban: Szt.) által bevezetett "lakásfenntartási támogatás" létrehozása volt. Az Szt. a támogathatóság fõszabályaként rögzítette a lakásfenntartással kapcsolatos kiadás és a rendszeres havi jövedelem arányát, hányadosát. Ha a lakásfenntartás indokolt havi költsége eléri vagy meghaladja a háztartás havi összjövedelmének 35%-át, vagy a lakás "fûtési költségének" havi összege eléri vagy meghaladja a háztartás havi összjövedelmének 20%-át, a támogatás megállapítása különösen indokolt (a nyugdíjminimum kétszeresét meg nem haladó egy fõre jutó jövedelem mellett).

A törvény a támogatás megállapítását a települési önkormányzatok feladat- és hatáskörébe utalta. Forrását a települési önkormányzatok szociális feladataihoz kapcsolódó normatív állami támogatás biztosította.

A bevezetést követõ években mind a támogatásban részesített személyek száma, mind a támogatásra fordított összeg folyamatosan emelkedett, 1998-tól azonban csökken (5. táblázat), az önkormányzatok nem használják fel az erre a célra nyújtott 16-17 milliárd Ft normatív támogatást.

Ennek elsõdleges oka, hogy a feladathoz kapcsolódó kezdeti többlettámogatás részaránya a normatív támogatáson belül folyamatosan csökkent, illetve további helyi önkormányzati feladatok is a normatív támogatásra terhelõdtek. Másrészt az 1999-es költségvetési évtõl a lakásfenntartási támogatáshoz kapcsolódó központi forrás más jogcímen, mint "a lakáshoz jutás és a lakásfenntartás támogatásának feladatai" jelentek meg, amely jogcím számos, a lakásszerzéshez kapcsolódó helyi és központi feladattal terhelt.

Kutatások szerint ugyanakkor a lakásfenntartási támogatások relatíve alacsony hatásfokkal jutnak el azokhoz, akiknek valóban szükségük lenne e támogatásra. 2002-es kutatási eredmények szerint a támogatások majdnem fele olyan családoknak jut, amelyeknek ténylegesen nem szokott gondot okozni a rezsi kifizetése, és a számukra juttatott támogatás összege is meghaladja az átlagot.

Visszautalva az átmenetileg eladósodott (1-6 hónap közötti) háztartások magas számára, indokolt és kívánatos, hogy a lakásfenntartási támogatásban részesítettek száma elérje a 400-450 ezer fõt. Ezt támasztja alá a KSH háztartás statisztikai célvizsgálata, mely szerint mintegy 500 ezer háztartás nem képes a lakásfenntartással összefüggõ szolgáltatások díjait rendszeresen fizetni. A vizsgálat szerint mintegy 400 ezer háztartás esetében lenne indokolt lakásfenntartási támogatást nyújtani. Csak ilyen prevenciós eszközökkel érhetõ el a tartós, egy éven túli eladósodás megelõzése, a kezelhetetlen tömegû hátralékok felhalmozódása, mely szükségszerûen bírósági végrehajtáshoz, szûkebb körben a lakás/lakhatás elvesztéséhez vezethet.

1998 májusában indult a szociálisan hátrányos helyzetben lévõk adósságterhének enyhítésérõl szóló 96/1998. (V. 13.) Korm. rendeletben szabályozott adósságkezelési program, amely szerény eredményeket hozott. Mindösszesen 400 helyi önkormányzat indított programot, legnagyobb arányban a városok, megyeszékhely városok, fõvárosi kerületek. A várakozásokkal szemben alacsony volt a lakossági aktivitás, a visszafizetésre irányuló szerzõdéskötési szándék. Mintegy 9000 db szerzõdés megkötésére került sor, amelynek eredményeként kb. 1,5 Mrd Ft összegû közüzemi díjhátralék visszafizetésére került sor. Mindösszesen 410 MFt központi költségvetési támogatás került felhasználásra, amely nem érte el a tervezett összeg 50%-át.

Mindezekre tekintettel - az Országgyûlés döntése alapján - került kialakításra a lakáscélú hitelhátralékok terheinek mérséklésével kapcsolatos feladatokról szóló 66/2001. (IV. 20.) Korm. rendelet szerinti program.

A támogathatóság fõbb feltételei:

a) Olyan adósok részesíthetõk támogatásban, akiknek a hitelhátraléka az1989-93. közötti, illetve az 1988. december 31. elõtt hatályos jogszabályok alapján felvett lakáscélú hiteleket érinti. További feltétel, hogy a hitelszerzõdés 2001. január 1-je elõtt felmondásra kellett, hogy kerüljön.

b) Az adós vagy adóstársak valamelyike a hitellel érintett lakóingatlanban lakik (fizetésképtelensége a lakhatás biztonságát veszélyezteti).

c) A támogatás típusa és mértéke (összege) differenciált az adós családtagjainak szociális helyzete alapján, illetve a hitel típusa szerint, azonban minden esetben szükséges az adós pénzbeli hozzájárulása a hitel visszafizetéséhez.

A hitelmérséklõ program feltételeirõl mintegy 55 ezer adós kapott értesítést, a benyújtott támogatási kérelmek száma 31 085 volt (56%-os arány).

Az adósok a részükre megállapított támogatást akkor vehetik igénybe, ha a támogatással csökkentett (fennmaradó) tartozás megfizetésére a hitelintézettel megállapodást kötnek. A szerzõdéskötések lezárása 2002. szeptember végére várható. A hitelintézet elõzetes adatai szerint alacsony szerzõdéskötési arány várható. Ennek fõbb okai:

- az érintett háztartások jelentõs részében nincs rendszeres munkajövedelem, az aktív korúak szociális ellátásban részesülnek (szociális járadék, szociális segély, rokkant nyugdíj, illetve közcélú munka, szezonális munkák stb.),

- az átlagosnál magasabb a kiskorú eltartottak aránya, ezen belül magas a tartósan beteg és/vagy fogyatékos gyermekek száma,

- a hitelhátralék mellett a háztartások jelentõs közüzemidíj-tartozást halmoztak fel, amely jelzálogteherként bejegyzésre került az ingatlanra.

Az adósságkezelési (-mérséklési) program - feltételeibõl következõen - csak olyan háztartásoknak tud segítséget nyújtani, amelyek korlátozottan fizetõképesek, illetve a támogatás nyújtásával azzá válnak. A fentebb jellemzett háztartások maximum 3-5 ezer Ft közötti törlesztõrészletet képesek teljesíteni. Ugyanakkor a több éve felmondott, magas kamattartozással terhelt hitelhátralék eredményes visszafizetésének a feltétele a havi 20-30 ezer Ft közötti törlesztõrészlet, amely esetenként eléri a család összbevételének 50-60%-át.

Különleges kezelést igényel az 1988. december 31. elõtti jogszabályok alapján felvett hitelekhez tartozó adósságállomány egy része. A hitelek többségének felvétele 15-20 éve történt, az adósok jelentõs része középkorú, vagy idõs. Az adósságállomány mintegy 60%-a a gazdaságilag elmaradott térségekben került felvételre (Borsod, Szabolcs, Hajdú, Nógrád), jellemzõen falvakban, kisebb településeken, ahol a munkalehetõség jelenleg is igen korlátozott. Az ingatlan forgalmi értéke alacsony, többségében kisebb, mint az ingatlanra bejegyzett tõke és kamattartozás. Ebbõl következõen biztonsággal valószínûsíthetõ, hogy az ingatlan árverezésébõl várható bevétel (megtérülés) nem fedezi a hitelintézettel szemben fennálló tartozást. Vagyis elárverezik a család lakását, ugyanakkor továbbra is fennmarad adósságának meghatározott része.

Erre a hitelformára 100%-os állami garancia van érvényben. Amennyiben a követelés az elõírt eljárás után sem behajtható, a költségvetés a hitelintézetnek azt megtéríti. Az adós tartozása a továbbiakban is fennáll az állammal szemben. Ugyanakkor elvileg mód van arra, hogy az adósságállomány befagyasztásra kerüljön (tovább nem kamatozik) és az adós tulajdonában (ingatlanában) maradjon.

Összegzésként megállapítható: a jogszabályokkal megteremtett és bizonyos költségvetési forrásokkal is megtámogatott, rövid távú, akciószerû programok eddig nem hoztak/hoznak számottevõ eredményt. Szükségesnek látszott ezért a tartós, rendszerszerû és komplex adósságkezelési szolgáltatás feltételeinek megteremtése.

Ezt az új szolgáltatást az Szt. módosítása 2003. január 1-jei hatállyal vezette be. A törvényi szabályozás új eleme, hogy az adósságkezelési szolgáltatás egységben kezeli az adósságkezelési tanácsadást és az adósnak nyújtott adósságcsökkentési támogatást. Rendszeres, folyamatos együttmûködést ír elõ a támogatásban részesített adós és az adósságkezelési tanácsadó között.

Megalapozatlanok azonban azok a várakozások, melyek az adósságkezelési programok gyors sikerével számolnak. A családok (háztartások) nem képesek egyik pillanatról a másikra átértékelni helyzetüket, átalakítani kiadási szerkezetüket és a tartozás visszafizetéséhez új forrásokat teremteni, ami a legfontosabb feltétel lenne. Ez a folyamat ezért sokkal lassúbb, és csak komplex segítségnyújtással hozhat eredményt. Indokolt, hogy az adós családok tanácsadás keretében szakszerû segítséget kapjanak fogyasztási szerkezetük átalakításához, gazdálkodásuk racionalizálásához és munkaerõpiaci helyzetük javításához.

A gyermekek védelmérõl és a gyámügyi igazgatásról szóló 1997. évi XXXI. törvény a Gyermek Jogairól szóló New Yorkban 1989. november 20-án kelt Egyezmény kihirdetésérõl szóló 1991. évi LXIV. törvényben, valamint a Magyar Köztársaság Alkotmányában meghatározott gyermeki jogok érvényre juttatása érdekében meghatározza a gyermekek alapvetõ jogait és e jogok érvényesítésének garanciáit, a gyermekek védelmének rendszerét és alapvetõ szabályait.

A törvény a gyermekek alapvetõ jogai körében kimondja, hogy "a gyermeknek joga van a testi, értelmi, érzelmi és erkölcsi fejlõdését, egészséges felnevelkedését és jólétét biztosító saját családi környezetében történõ nevelkedéséhez". Szüleitõl vagy más hozzátartozóitól csak saját érdekében, törvényben meghatározott esetekben és módon választható el. A gyermeket kizárólag anyagi okból fennálló veszélyeztetettség miatt nem szabad családjától elválasztani.

A gyámhatóság a gyermek veszélyeztetettsége esetén - ha a gyermek nevelkedésének alapvetõ feltételei, így különösen a lakhatása nem biztosított - a védelembe vétel, a családba fogadás, az átmeneti gondozás, az ideiglenes hatályú elhelyezés és a nevelésbe vétel intézkedéseket alkalmazhatja. A gyermekek átmeneti gondozásba vételére a szülõi felügyeletet gyakorló szülõ vagy más törvényes képviselõ kérelmére vagy beleegyezésével akkor kerülhet sor, ha a szülõ egészségügyi körülménye, életvezetési problémája, indokolt távolléte vagy más akadályoztatása miatt a gyermek nevelését a családban nem tudja megoldani.

A gyermekek átmeneti gondozása során a szükséges intézkedések megtétele érdekében értesíteni kell a gyámhivatalt, ha nyilvánvalóvá válik, hogy a gyermek családi környezetébe nem térhet vissza, illetve a szülõ a gyermek átmeneti gondozását ugyanazon intézményben két éven belül másodszor is kéri. A törvényi szabályozás ezzel annak a lehetõségét kívánja kizárni, hogy a gyermek szüleivel együtt tartósan fedél nélkül, az utcán, hajléktalan életmódot folytatva vagy átmeneti gondozást nyújtó intézmények között vándorolva nevelkedjen, aminek következménye a bizonytalanság, az ellátatlanság, az egészségügyi és mentális veszélyeztetettség, a gyakori iskolaváltás vagy az iskolai mulasztás.

Tekintettel arra, hogy a törvény kimondja a gyermek jogát a saját családi környezetben való nevelkedésre, az átmeneti gondozásra olyan feltételeket kell biztosítani, amelyek lehetõvé teszik, hogy a szülõ és a gyermek az átmeneti gondozás idejére is együtt maradhasson. Ezt a célt szolgálja a Gyvt. által bevezetett családok átmeneti otthona.

Az otthontalanná vált szülõ, illetõleg szülõk a gyermek átmeneti gondozása során a Gyvt. 2003. január 1-jén hatályba lépõ módosító rendelkezése értelmében helyzetük rendezéséhez legfeljebb tizenkettõ hónap idõtartamra vehetik igénybe a családok átmeneti otthonában való elhelyezést. Indokolt esetben ez hat hónappal, szükség esetén a tanítási év végéig meghosszabbítható. Ha a szülõk a maximális gondozási idõtartam elteltével sem tudják biztosítani gyermekük lakhatását és ezzel összefüggésben életkori szükségleteinek megfelelõ ellátását, a gyermeknek a gyermekvédelmi gondoskodás rendszerében otthont nyújtó ellátást kell biztosítani.

A családok átmeneti otthonában való elhelyezés a gyermek érdekében tett intézkedés annak érdekében, hogy lakhatási lehetõség hiányában is együtt maradhasson a család, és ne kelljen emiatt a gyermeket elválasztani szülõjétõl. A családok átmeneti otthona a gyermek és a felnõtt együttes ellátása során

a) befogadja az életvezetési problémák vagy más szociális krízis miatt otthontalanná vált, továbbá védelmet keresõ szülõt és gyermekét,

b) biztosítja az ellátást igénylõ gyermek átmeneti gondozását és befogadja otthontalanná vált szüleit,

c) segítséget nyújt a szülõnek gyermeke teljes körû ellátásához, gondozásához, neveléséhez,

d) biztosítja a szülõ számára a gyermekével való együttes lakhatást és szükség szerinti ellátást,

e) a szülõknek az ellátás mellett jogi, pszichológiai és mentálhigiénés segítséget nyújt,

f) közremûködik - a gyermekjóléti szolgálattal együttmûködve - az átmeneti gondozást szükségessé tevõ okok megszüntetésében, a család helyzetének rendezésében, otthontalanságának megszüntetésében.

g) befogadja a válsághelyzetben levõ bántalmazott vagy várandós anyákat, illetve a szülészetrõl kikerülõ anyát és gyermekét.

A családok átmeneti otthona a jelenleg mûködõ szociális és gyermekvédelmi ellátó rendszer egyetlen intézménye, amely az otthontalanság, hajléktalanság problémakörét komplex módon közelíti meg. A családok átmeneti otthonának az otthonnyújtás, gondoskodás mellett fõ feladata, hogy segítséget nyújtson az otthontalanná válás okainak megszüntetéséhez, a régi otthon visszaszerzéséhez vagy valamilyen új lakásmegoldás megtalálásához. Ez egyszerre jelenti az anyagi körülmények és az emberi tényezõkben rejlõ okok feltárását és lehetõség szerint a kezelését is.

A családok átmeneti otthonába felvételt kérõ családok társadalmi helyzete, korábbi életkörülményei és családi kapcsolati rendszere igen eltérõ lehet és ezek a tényezõk alapvetõen meghatározzák a "kigondozás" sikerét, illetve esetleges kudarcát. Súlyosabb esetekben pusztán a lakhatási feltétel megteremtése nem elégséges a bekerülési probléma rendezéséhez, mivel a szülõ életmódja, életvezetése már a bentlakás alatt is gyermekvédelmi hatósági intézkedést tesz szükségessé.

A családok átmeneti otthonába felvételt kérõ szülõk helyzetének családgondozással történõ rendezése igen eltérõ hatékonyságú és eredményességû. A családgondozás sikere jelentõs mértékben attól függ, hogy milyenek az otthon és a település adottságai. Mivel a családok átmeneti otthonainak száma országszerte alacsony (6. táblázat) és az otthonok több mint fele a fõvárosban található, az otthonok jelentõs része a törvényi szabályozással ellentétben országos vagy térségi feladatot lát el. Különösen érvényes ez a civil szervezetek fenntartásában lévõ otthonokra, amelyeknek aránya szintén magas az ellátórendszeren belül. A család eredeti lakóhelyétõl távolabb esõ intézmény ugyanakkor egyre kevésbé tud az eredeti lakóhely erõforrásaira, a hátrahagyott családi kapcsolatokra és a helyben lehetséges megoldásokra támaszkodni. A közeli vagy távoli nagyobb városokba való elvándorlás a rossz szociális helyzetû családok esetében jelentõs mértékben növeli a hajléktalanná válás veszélyét. Ugyanakkor a család lakóhelyén hiányzó ellátások és szociális szolgáltatások, támogatások szintén fokozzák a hajléktalanná válás veszélyét, így kényszerítve õket más településeken mûködõ otthonokba.

Az otthonok között jelentõs számban vannak olyanok, amelyek ténylegesen csak anyákat és gyermekeket fogadnak be. Amennyiben bántalmazott anyákról van szó, akkor ez a gyakorlat el is fogadható. Ha azonban e kizárólagosság vagy az alacsony férõhelyszám megakadályozza, hogy a rászoruló apa is befogadást nyerjen az otthonba, akkor ezzel sérül a gyermek törvényben szabályozott joga a teljes családdal való együttélésre. A jelenleginél nagyobb arányban van szükség tehát olyan átmeneti otthonokra, amelyek valóban fogadókészek a család valamennyi tagja felé.

Az ellátórendszeren belüli ellentmondást tükrözi, hogy bár a Gyvt. is családok átmeneti otthonáról beszél, család alatt kizárólag a kiskorú gyermekkel bíró családot érti, noha a család fogalma egyébként minden más esetben magában foglalja a gyermek nélküli párokat is. A gyermekek nélkül élõ házastársak, élettársak együttes elhelyezésére a jelenleg mûködõ ellátórendszer jellemzõen nem képes, noha erre nekik épp olyan joguk lenne, mint gyermekes társaiknak.

Az intézményekben jelenleg együtt vannak elhelyezve a gazdasági okok miatt lakásukat elveszítõ családok, a lakáshoz nem jutó anyák, valamint a bántalmazott, gyermekükkel menekülõ anyák. E három csoport eltérõ kezelési és segítségnyújtási módot igényel. Ennek megfelelõen differenciálni kell a nekik nyújtott szolgáltatásokat: a gazdasági okok miatt hajléktalanná váltaknak elsõsorban jövedelemre és mihamarabb önálló lakásra van szükségük, míg a bántalmazott anyák és gyermekek számára a védett terápiás közeg és a kapcsolatrendszer rendezése az elsõdleges fontosságú.

Mindez indokolttá és szükségessé teszi, hogy a jövõben az intézményes ellátási forma mellett nagyobb hangsúlyt kapjanak azok a megoldások, amelyek lehetõvé teszik, hogy a családok az átmeneti gondozás idejét is önálló lakásban töltsék el, és csak azok részesüljenek intézményi ellátásban, akiknél ez állapotuk, helyzetük miatt különösen indokolt.

A Gyvt.-nek a 2002. évi IX. törvénnyel történt módosítása már lehetõvé teszi, hogy a családok átmeneti otthona mellett telephelyként lakások mûködjenek, amelyekben az arra szoruló családok elhelyezhetõek. Ez a megoldás amellett, hogy csökkenti a hospitalizációt, tiszteletben tartja a család autonómiáját és hatékonyabban segíti a reintegrációt, továbbá gazdaságossági szempontból is kedvezõbb az intézményi elhelyezésnél.

A családok átmeneti otthona - akár intézményi formában, akár önálló lakásokkal kiegészülve - azonban önmagában nem képes a családos hajléktalanság egészének kezelésére, megelõzésére. További, elsõsorban anyagi erõforrások hiányában nem tudja megoldani az átmenetileg otthontalanná vált család tartós hajléktalanná válásának megelõzését, legfeljebb ideig-óráig késleltetheti csak azt. Ehhez elsõsorban olyan bérlakások szükségesek minden egyes településen, amelyek elfogadható otthont, a család jövedelmi helyzetéhez illeszkedõ támogatás igénybevételével kifizethetõ lakhatási költségeket jelentenek e családok számára.

Amennyiben e külsõ források és segítségek nem biztosíthatóak, akkor a családok átmeneti otthonai, lakásai viszonylag rövid idõ után telítõdnek, vagy a családok az átmeneti konszolidálódás után visszakerülnek ugyanabba a helyzetbe, amelybõl annak idején bekerültek az otthonba.

A családok átmeneti otthonai, lakásai tehát a hajléktalanság kezelésének, a kiút megtalálásának nélkülözhetetlen eszközei, azonban nem alkalmasak arra, hogy a családos hajléktalanság problémakörét önmagában megoldják.

A kiépülõ rendszer ugyanakkor lehetõséget nyújt a településen belüli problémakezelésre és segítségnyújtásra, valamint a családgondozás tartalmi elemeinek hangsúlyozására. Ennek lényege a krízishelyzetû család reális helyzetfelismerésének és adekvát cselekvésének támogatása a családi kapcsolatok rendezésén és az eredeti lakókörnyezetben való megmaradáson, illetve az ahhoz való visszatérésen keresztül.

A családok átmeneti otthonainak mûködésével kapcsolatos nyitott kérdések ellenére egyértelmû, hogy az intézmény fontos és komplex szolgáltatást nyújt a rászoruló családok számára. A jelenleg mûködõ több mint 2000 férõhelyen 2001. év folyamán összesen 3000 szülõ és gyermek részesült gondozásban (6. táblázat). A gyermekek és családok érdekeinek sérelmét jelenti ugyanakkor, hogy ezt az alapellátást nyújtó szolgáltatást a törvényi kötelezettség ellenére az önkormányzatok többsége nem biztosítja.

A korábbi Szociális és Családügyi Minisztérium pályázati úton elnyerhetõ támogatása ellenére is csupán kevés önkormányzat vállalta a családok átmeneti otthonának létrehozását. Ennek következtében a meglévõ és mûködõ intézmények jelentõs hányadát civil és egyházi szervezetek tartják fenn (7. és 8. táblázat).

Ezen a helyzeten változtat várhatóan a Gyvt. 2004. január 1-jén hatályba lépõ módosító rendelkezése, melynek értelmében a fenti határidõig minden 30.000 fõ lakosságszámú településen létre kell hozni a családok átmeneti otthonait és el kell érni, hogy a kisebb lakosságszámú települések is biztosítsák - társulásban vagy ellátási szerzõdés útján - az ellátást.

Sajátos helyzetet jelent ugyanakkor, hogy míg a magányos, egyedülálló hajléktalanok ellátására csak kevés országban vállalnak állami garanciát és az többnyire csak a karitatív szervezetek felelõssége marad, addig Magyarországon éppen fordítva épült ki az ellátás.

Az egyedülálló hajléktalanok intézményei eltérõ, a karitatív szervezetek lehetõségeinek megfelelõ színvonalon és hatékonysággal, ám jogilag körülírt módon és állami garanciák segítségével mûködnek.

Ezzel szemben a más országokban elõnyben részesített személyek (az önmagukról gondoskodni képtelenek és kiszolgáltatottak), valamint a családok számára menedéket nyújtó intézmények és férõhelyek száma jóval alacsonyabb. Létezésük jelentõs részben a helyi önkormányzat belátásán múlik. Szükséges, hogy a magyar gyakorlat közelítsen az EU-ban elfogadott prioritásokhoz, és a krízishelyzetbe került gyermekek/gyermekes családok támogatása, ellátása az eddigieknél nagyobb támogatást kapjon.

Ahhoz, hogy a hajléktalanná válás, és ezen belül a megelõzés, ill. a problémakezelés költségeirõl reális és megalapozott költségbecslés készüljön, nélkülözhetetlen egy pontos és naprakész adatbázis összeállítása.

Az adatbázisnak többek között ki kell terjednie

- a hajléktalanná válás által veszélyeztetett családok számának pontos meghatározására,

- az okok felmérésére

- a fenyegetettség megszüntetésének lehetõségeire, ezek költségvonzataival együtt,

- a már hajléktalanná vált családok számának felmérésére regionális, megyei bontásban,

- a segítségnyújtás lehetõségeire, azok költségvonzataival együtt,

- a jelenlegi intézményrendszer mûködési költségeire,

- a várható szükségleteknek megfelelõ intézményrendszer kiépítésének és mûködtetésének költségeire,

- a jelenlegi támogatási rendszer tényleges költségeire és azok hasznosulására.

2002-es adatok szerint Magyarországon ma egy átlagos háztartás lakásfenntartási költsége 22 612 Ft-ot tesz ki. A TÁRKI kutatás alapján mintegy 140 ezerre tehetõ azon háztartások száma, amelyek tartósan nem tudják kiegyenlíteni tartozásaikat, melyek egész éves összege - a fenti átlagösszeggel számítva - mintegy 38,4 MrdFt-ot tesz ki.

Lakásfenntartási támogatásban 2000-ben 197 ezer személy részesült, összesen 3,5 MrdFt összegben.

A 2002. évi költségvetésben a hajléktalanná vált családok elhelyezését (is) biztosító családok átmeneti otthonában a normatív támogatás 539 200 Ft/ellátott/év. A normatíva lehívására jogosult, mûködési engedéllyel rendelkezõ családok átmeneti otthonaiban a férõhelyek száma összesen 2150 (6. tábla).

A családok átmeneti otthonainak normatív támogatására az állami költségvetés ennek megfelelõen összesen 1,16 MrdFt-ot biztosít.

A jelenleg mûködõ családok átmeneti otthonaiban az egy férõhelyre jutó éves bekerülési költség átlagosan 450-700 ezer forint között mozog. A lakáspiaci bérleti díjakat alapulvéve megállapítható, hogy már egy kéttagú család esetében is gazdaságosabb megoldást jelent, ha nem intézményi keretek között, hanem önkormányzati tulajdonú vagy valamilyen szervezettõl bérelt lakásban nyer elhelyezést a család - amennyiben szakmai vagy más okok ezt nem zárják ki.

A Gyvt. a szülõi jogok és kötelességek körében kimondja, hogy a szülõ jogosult és köteles arra, hogy gyermekét családban gondozza, nevelje és a gyermek testi, érzelmi és erkölcsi fejlõdéséhez szükséges feltételeket - különösen a lakhatást, étkezést és ruházattal való ellátást -, valamint az oktatáshoz és egészségügyi ellátáshoz való hozzájutást biztosítsa. A Gyvt. megfogalmazza a szülõ azon jogát is, hogy a gyermek nevelkedését segítõ ellátásokról tájékoztatást, a gyermek neveléséhez pedig segítséget kapjon.

Fontos, a gyermeki jogokat érintõ alapelve a törvénynek, hogy kizárólag anyagi okok miatt a gyermek a családból nem emelhetõ ki.

Elsõsorban a területen dolgozó civil szervezetek tapasztalataira támaszkodva elmondható, hogy a családok kilakoltatása túlnyomó részben önkormányzati bérlakásokból történik. Ilyen esetekben a családok, gyermekek jogainak és érdekeinek védelmében éppen azoknak a szervezeteknek kellene fellépni (családsegítõ központ, gyermekjóléti szolgálat), amelyek maguk is a kilakoltatásban érdekelt önkormányzat fenntartásában mûködnek. Ez a körülmény - ha nem is akadályozza meg teljes mértékben - mindenképpen nehezíti a gyermekek és családjaik érdekeinek képviseletét.

A család lakhatási lehetõségeinek elvesztése olyan rendkívüli helyzetet jelent, amely mindenképpen azonnali döntési helyzet elé állítja a gyámhatóságot. Amennyiben családon belül nem oldható meg a gyermek elhelyezése, akkor átmeneti gondozásba vételérõl vagy átmeneti nevelésbe vételérõl kell gondoskodni. Az esetek jelentõs részében a hiányzó alapellátási intézményrendszer (gyermekek átmeneti otthona, családok átmeneti otthona, helyettes szülõ, krízisellátás) miatt a hajléktalanná váló családok gyermekei vagy éppen a bántalmazást elszenvedett gyermekek a szakellátásban lesznek elhelyezve, még akkor is, ha ennek feltételei nincsenek meg és a kényszer szüli ezt a megoldást.

Ez a joggyakorlat már önmagában is súlyosan sérti a gyermekek törvényben lefektetett jogait. Ugyanakkor szakmailag is súlyos következményekkel jár, hiszen ezzel megkezdõdik a gyermek és a szülõ egymástól való eltávolodása, a gyermek "szakellátási karrierje".

A gyermekvédelmi statisztika jelenleg nem tudja nyomon követni az ilyen eseteket, tehát pontos adat nem áll rendelkezésre arról, hogy egy adott évben hány gyerek került be a szakellátó rendszerbe kizárólag azért, mert a család hajléktalanná vált.

Jelentõsen nehezíti a gyermek és a szülõ kapcsolatának fenntartásához és erõsítéséhez fûzõdõ gyermeki jogok érvényesítését, hogy hajléktalan szülõk esetében nehezen kivitelezhetõ a kapcsolattartás, a szülõ és a gyermek hétvégi együttléte. A hajléktalan szállón élõ szülõnek általában nincs lehetõsége arra, hogy gyermekét a szállóra magával vigye, esetleg a gyermek ott aludjon. Ennek hiányában a kapcsolattartás kimerül jobb esetben néhány órás közös sétában, rosszabb esetben egy rövid látogatásban a gyermekotthonban vagy a nevelõszülõnél.

Nem kerülhetõ meg az a tény sem, hogy a jelenlegi finanszírozási rendszer az önkormányzatokat arra ösztönzi, hogy a számukra költséges alapellátó rendszer kiépítése helyett a problémás családokat, illetve gyermekeket a központi költségvetés és a megyei/fõvárosi önkormányzatok által közvetlenül vagy közvetetten finanszírozott szakellátó rendszerbe utalja. Ezáltal az önkormányzatok gyakorlatilag ellenérdekeltek a hosszú távon minden szempontból hatékonyabb megelõzésben. Egyszerûbb és olcsóbb számukra a szakellátás igénybevétele, mint a megfelelõ színvonalú alapellátás kiépítése.

Ezért olyan finanszírozási konstrukciók kidolgozása szükséges, amelyek akár a szakellátási költségekhez való kötelezõ hozzájáruláson keresztül, akár más módon érdekeltté teszik a települési önkormányzatokat abban, hogy az esetek minél nagyobb részét az alapellátás szintjén kezeljék.

Az Európai Unió lakosságának többsége megfelelõ és jó minõségû lakásokban él. Ezek vagy bérelt, vagy saját tulajdonú lakások, amelyek megbízható kommunális infrastruktúrával rendelkeznek.

A lakáspiac alsó szegmensében levõ, a lakosság alacsonyabb jövedelmû rétegei által használt lakások minõsége ugyanakkor rossz, és tovább romlik, gyakran hiányoznak belõlük az alapszolgáltatások, miközben az árak és a lakbérek emelkednek.

A lakással kapcsolatos kiadások az EU-ban a családok költségvetésének átlagosan 25%-át kötik le.

A tagállamok arra törekszenek, hogy a lakosság alacsonyabb jövedelmû rétegei számára is biztosítsák az elfogadható és megfizethetõ lakás lehetõségét. Az ennek érdekében tett erõfeszítések három irányba mutatnak:

A) A megfizethetõ lakás- és szálláslehetõségek kínálatának bõvítése

A tagállamok számos intézkedést hoztak ennek érdekében, így a legtöbb helyen szociális lakástámogatást nyújtanak; speciális lakásfejlesztési programokat ösztönöznek. Így pl. Spanyolországban és Luxemburgban megfizethetõ kislakásokat építenek a fiatalok számára. Ausztriában, Dániában, Németországban fogyatékos-barát lakásokat építenek; Franciaországban alacsony költségû lakások építésére telkeket jelölnek ki, adókedvezményt biztosítanak az elöregedett lakásállomány felújítására; míg Franciaországban és Belgiumban megadóztatják és lefoglalják az üres lakásokat.

B) Garantált minõség és az érték biztosítása a lakáspiac alsó szegmensében is

Az intézkedések célja, hogy a gyöngébb pozíciójú fogyasztókat megvédjék a lehetséges visszaélésekkel, kizsákmányolással szemben. Ilyen megoldásra lehet példa a nem megfelelõ lakások lebontása és a lakók jobb körülmények közötti elhelyezése Portugáliában és Spanyolországban; az alacsony jövedelmû bérlõk és tulajdonosok fokozott védelme a szabályozás és a tájékoztatás javításával, lakásszabványok elõírásával és betartásuk ellenõrzésével Belgiumban, Franciaországban; a lakbérek és a minimumstandardok közötti kapcsolat ellenõrzése Belgiumban, Franciaországban és Hollandiában.

C) A hozzáférés javítása és a kiszolgáltatott fogyasztók védelme

Az e körbe tartozó intézkedések célja a lakáspiac alsó szegmensében uralkodó bizonytalanságok kezelése. Ezek közé tartoznak a lakásprobléma jobb feltérképezését és megértését célzó erõfeszítések (Finnország, Franciaország, Hollandia); non-profit és közszolgálati ügynökségek létesítése a gyönge lakáspiaci pozíciójú polgárok tájékoztatására és kiszolgálására (Belgium, Dánia, Németország, Franciaország), lakbértámogatás és adókedvezmények nyújtása, lakástámogatás fiataloknak, bankkölcsönök és bankgarancia biztosítása (Luxemburg, Franciaország, Németország, Portugália).

A túlzott eladósodás megelõzésében kulcsfontosságú szerepet játszhat a veszélyeztetett családok számára a pénzkezelési és költségvetés-készítési oktatás és tanácsadás megszervezése, amelyet erre a célra szervezett szolgálatok biztosítanak Németországban, Írországban, Portugáliában.

A problémakezelõ intézkedések körében a tagországok többsége adósságtörlesztést könnyítõ programokat alkalmaz, melyekben az adósok pénzügyi képességeihez igazítják a törlesztést, nyitva hagyva ugyanakkor a moratórium, illetve az adósságtörlés lehetõségét is.

A hajléktalanság tekintetében a legtöbb tagállam maga is elismeri, hogy túl keveset tud a probléma nagyságáról és természetérõl, ezért (is) hiányoznak a stratégiai és megelõzõ intézkedések. Nincs egység a tagállamok között abban a kérdésben sem, hogy a hajléktalanság növekedésével vagy csökkenésével kell távlatilag számolni.

Öt tagállam (Belgium, Franciaország, Hollandia, Egyesült Királyság, Finnország) nemzeti akcióterve tartalmaz kötelezettségvállalást arra, hogy tökéletesítik a hajléktalansággal kapcsolatos mutatókat és információs rendszereket.

A tagállamok többsége helyi és regionális szintû politikákat dolgoz ki a hajléktalanság kezelésére; erõsítik a gondoskodási, tanácsadási formákat, Franciaország és Portugália válságtelefonszámot alkalmaz; Írország és az Egyesült Királyság átfogó középtávú hajléktalansági stratégiát dolgozott ki a szabadban alvók számának csökkentésére, a menedék-férõhelyek számának növelésére, a különleges ellátást igénylõkrõl (alkoholisták és drogfogyasztók) való gondoskodásra; Svédországban és Hollandiában lépcsõzetes átmenetet modellezõ programokat dolgoztak ki a hajléktalanság megelõzése érdekében.

Tekintettel arra, hogy az Alkotmánybíróság 42/2000. (XI. 8.) AB határozata szerint az Alkotmányból nem vezethetõ le a lakhatás mint állampolgári jog, a Kormány céljának tekinti, hogy minden magyar állampolgár számára biztosítsa a fedélhez jutás jogát, és azt, hogy saját otthon hiányában senki se kényszerüljön magában vagy családtagjaival együtt az utcán élni.

A családok hajléktalanná válásának elsõdleges megelõzését az önálló lakáshoz jutás jelenti. Az elsõ lakás megszerzésének támogatása a legszegényebb rétegek számára is esélyt ad ahhoz, hogy a családok rendezett körülmények között éljenek és neveljék gyermekeiket.

A hajléktalanná válás másodlagos megelõzését a megszerzett lakás megtartásának, fenntartásának szükség szerinti támogatása jelenti. E támogatásban differenciáltan, jövedelmi helyzetüktõl függõen részesülnek a családok.

A hajléktalanná válás harmadlagos megelõzésére azoknak a családoknak az esetében van szükség, amelyek a támogatások ellenére ténylegesen elvesztették otthonukat és az új lakhatási lehetõség megszerzéséig átmeneti elhelyezést igényelnek annak érdekében, hogy a hátrányos körülmények ellenére a család együtt maradhasson.

A lakástámogatási rendszer kiépülése és mûködése rövid távon azonban nem várható, ezért a lehetõ leghamarabb ki kell dolgozni az ellátásra szoruló hajléktalan, illetve a hajléktalanság veszélyének kitett családok elérésének hatékony módjait a civil szervezetek, családsegítõ, gyermekjóléti szolgálatok stb. közremûködésével. A civil szervezetek bevonásával meg kell oldani a téli idõszakban krízishelyzetbe kerülõ családok azonnali elhelyezését.

Az ehhez szükséges többletforrások különbözõ módon biztosíthatóak.

A költségek biztosítása - az elõterjesztésben megfogalmazott hosszabb távú célok megvalósulásáig - történhet központi forrásból. Mivel így az önkormányzatok érdekeltté válhatnak a probléma "áttolásában", elõre nem becsülhetõ meg, hogy hány család lakhatásának megoldását kell átvállalnia a költségvetésnek. Várható, hogy egyfajta szívóhatás keletkezik, azaz az ellátást igénylõ családok száma a jelenleginél nagyobb lesz. Ezzel párhuzamosan egy jól mûködõ rendszer esetén az ellátás nélkül maradók száma csökken. Megoldást kell találni ugyanakkor az állam által így duplán finanszírozott ellátás költségeinek az önkormányzatoktól történõ visszatéríttetésére.

A kríziskezelés költségénél nagyobb forrásigényû annak a központi alapnak (közalapítványnak) a létrehozása, amely tevékenységének részeként olyan modell értékû programok dolgoz ki (pl. szociális lakásgazdálkodás, speciális támogatások stb.), melyekkel rendszerszerûen képes segíteni az önkormányzatok munkáját. A költségvetés így olyan, az önkormányzatok által is "kipróbált" megoldási alternatívák megvalósítását támogatja, amelyek hosszabb távon beépülhetnek az ellátó-támogató rendszerbe és a jogszabályokba.

Az önkormányzatokat törvénymódosítással érdekeltté kell tenni, illetve garanciák beépítésével "kötelezni" kell a hozzájuk rendelt feladatok ellátására. Ez hosszabb folyamat, amely rendszerszerû megoldást kínálhat. A jogszabályi környezet módosítása mellett állami kompenzációval meg kell változtatni az önkormányzatok jelenlegi gazdasági érdekeltségét, mely szerint bevételeiket a bérlakások vagy önkényes lakásfoglalók által elfoglalt lakások alig növelik, míg ugyanezek az ingatlanok értékesítés vagy funkcióváltás után jelentõs bevételt eredményeznek.

A hajléktalanság veszélyének kitett személyek és családok ellátásával kapcsolatosan a Kormány kezdeményezte a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvény módosítását.

A módosítással a törvény a nappali melegedõk szolgáltatásai körébõl kiemeli és szélesebb körben megszervezhetõ ellátásként nevesíti az utcai szociális munkát, amely akár önállóan, akár családsegítõ szolgálat, nappali melegedõ, illetve gondozási központ keretein belül is biztosítható.

Szintén szervezeti jellegû szabályozási változás az éjjeli menedékhely és az átmeneti szállás különválasztása. Az éjjeli menedékhely esetében a módosítás hangsúlyozza, hogy az kifejezetten csak a hajléktalan személy(ek) éjszakai pihenésére szolgál, az ellátás jellege szerint tehát nem folyamatosan biztosítandó ellátástípusról van szó. Ugyanakkor a javasolt módosítás lehetõvé teszi, hogy krízishelyzetben éjszakai szállás nyújtására is alkalmas legyen az éjjeli menedékhely. Ez erõsíti a szociális törvény azon elõírását, mely hatáskör és illetékesség hiányában is kötelezõvé teszi a települési önkormányzat számára krízishelyzetben a szállás biztosítását.

A törvénymódosítás 10 000 lakos fölött kötelezõ feladatellátásként nevesíti az utcai szociális munka, az éjjeli menedékhely és a nappali melegedõ biztosítását.

A családosok hajléktalanságának kezelését, a mielõbbi gondozásba vételt befolyásolja az utcai szociális munka elkülönítése és az ellátási kötelezettség

szélesítése mellett a gyermekek védelmérõl és a gyámügyi igazgatásról szóló 1997. évi XXXI. törvény módosítása, amely minden 30.000 fõnél nagyobb lakosságú településen kötelezõvé teszi a családok átmeneti otthonának létrehozását.

A téli idõszakban szükséges megfelelõ számú férõhely biztosítása érdekében folyamatban van a személyes gondoskodást nyújtó szociális intézmény és falugondnoki szolgálat mûködésének engedélyezésérõl, továbbá a szociális vállalkozás engedélyezésérõl szóló 188/1999. (XII. 16.) Korm. rendelet módosítása, mellyel lehetõvé válhat, hogy az idõszakos jelleggel mûködtetett férõhelyek után akár már 2003. évtõl a szolgáltatók állami normatívát vegyenek igénybe.

Elõkészítés alatt áll a személyes gondoskodást nyújtó szociális intézmények szakmai feladatairól és mûködésük feltételeirõl szóló 1/2000. (I. 7.) SZCSM rendelet módosítása. Ezzel a hajléktalan ellátás körébe tartozó feladatok pontosítása és olyan tárgyi-személyi feltételek elõírása történik meg, melyek az intézmények mûködésének hatékonyabbá válását eredményezik.

Az Egészségügyi, Szociális és Családügyi Minisztérium meghirdette a téli kríziskezelés támogatását célzó pályázatot. A 70 MFt-os támogatási keretre 90 pályázat érkezett, 214 MFt igénnyel. A pályázó szervezetek a támogatási összeget a programok kezdési idõpontjáig, legkésõbb 2002. november 1-ig megkapják.

A pótlólagos férõhelyek mûködési kiadásainak biztosítására 51 MFt elkülönített összeg lett biztosítva. Ezzel egyidejûleg az Egészségügyi, Szociális és Családügyi Minisztérium kezdeményezi, hogy a Fõvárosi Közigazgatási Hivatal a téli idõszakra függessze fel az egyes intézményekben a vonatkozó jogszabályok alapján elõírt férõhelyszám-csökkentést.

1. A családok hajléktalanságának hosszú távú megelõzése érdekében egy olyan - a nemzeti lakásprogramban foglaltakkal összhangban lévõ - komplex programot kell kidolgozni, melynek fõ célkitûzése a családok elsõ lakáshoz való jutásának támogatása.

2. A program keretében a különbözõ lakásépítési, lakásvásárlási kedvezmények mellett ki kell dolgozni olyan költségkímélõ, elõtakarékosságot lehetõvé tevõ lakásmegoldásokat (pl. a pályakezdõ fiatalok részére alacsony bérû garzonlakások építése), amelyek biztosítják az átmenetet az önálló lakásépítés, lakásvásárlás és lakásbérlés rendszerébe.

3. A lakáshoz jutás támogatása csak az elsõ lépés, ezt a megszerzett lakás megtartásának segítése kell, hogy kövesse. Ennek érdekében a különbözõ lakhatási, lakásfenntartási támogatások rászorultsági alapon történõ, célzott, egységes és átfogó rendszerének kialakítása szükséges.

4. A lakásfenntartási támogatás rendszerének újragondolása során fokozott figyelemmel kell lenni a korábban keletkezett hitel- és közüzemi tartozásokra, valamint a bérlakások fenntartásához nyújtható szociális támogatásokra annak érdekében, hogy a szociális támogatást ne a lakás, hanem az arra rászoruló család kapja a szociális ellátórendszertõl.

5. A Kormány évente értékeli az adósságkezelési programok és a családsegítõ központok által nyújtott adósságkezelési szolgáltatások eredményességét, hatékonyságát, és szükség esetén kezdeményezi a programok feltételeinek módosítását.

6. Az Európai Uniós lakás/bérlakás arányok elérése érdekében ki kell dolgozni egy jól átgondolt - a nemzeti lakásprogram keretei közé illeszthetõ - bérlakásszektor-fejlesztési koncepciót.

7. Célvizsgálattal meg kell vizsgálni az önkormányzati lakáscélú normatív támogatások felhasználásának gyakorlatát és az önkormányzatoknak juttatott normatív támogatás növelésének lehetõségét a lakásállomány bõvítése érdekében.

8. A bérlakásépítés támogatása érdekében a civil szféra, a magántõke, a befektetési alapok és a nyugdíjpénztárak bevonását célzó program kidolgozására van szükség.

9. A piaci lakbérek mérséklése érdekében meg kell vizsgálni, hogy különbözõ adókedvezmények biztosításával miként lehet érdekeltté tenni a lakástulajdonosokat a reális bérleti-albérleti díjak kialakításában. A bérlõk jogainak védelme más tekintetben is külön figyelmet érdemel. A hatályos szabályozások értelmében a bérlõ bizonyos szempontból kiszolgáltatott a bérbe adónak. A családok hajléktalanságának megelõzésében is jelentõs szerepet játszhat a bérlõi jogok garanciáinak erõsítése.

10. A lakhatási problémákat átfogóan kezelõ lakástámogatási politika kidolgozása nagy nehézségekbe ütközik, ha nem áll rendelkezésre megfelelõ mennyiségû információ az érintettekrõl és körülményeikrõl. Ebbõl adódóan mindenképpen idõszerû célzott kutatásokat végezni a hajléktalanság által veszélyeztetett, illetve állandó bejelentett lakcímmel sehol nem rendelkezõ családok számának, szociológiai jellemzõinek, a hajléktalanság társadalmi következményeinek pontos megismerésére, valamint az elmúlt években bevezetett preventív célú programok és intézkedések hatásvizsgálatára, a hajléktalansággal kapcsolatos közvetlen és közvetett költségek elemzésére. A krízishelyzetek ismétlõdésének megállítása érdekében a Nemzeti Család- és Szociálpolitikai Intézetben ki kell alakítani a hajléktalansággal és ezen belül a családok hajléktalanságával foglalkozó országos és egységes monitoring rendszert és központi adatbázist, melyeknek kapcsolódniuk kell más hasonló társadalmi-szociális célból létrehozott adatrendszerekhez. Az adatbázis alapján országosan és helyi szinten is tervezni lehetne például a krízisotthonok férõhelyszámát, kapacitását.

A pontos adatok ismeretében kell elkészíteni a családok hajléktalanságának megelõzését szolgáló konkrét feladattervet.

11. A családok hajléktalanná válásának tárgykörére vonatkozó jogszabályok áttekintése alapján javaslatot kell tenni a szükséges - az összehangolt, a hajléktalansági problémát megfelelõ módon kezelõ - jogszabályi módosításokra.

12. A családok hajléktalanná válásának megelõzésében, illetõleg a probléma kezelésében kulcsfontosságú szerepet játszanak az önkormányzatok. Éppen ezért mindenképpen indokolt az elsõ megteendõ lépések között feltüntetni az önkormányzatok érdekeltségi rendszerének megteremtésére vonatkozó javaslatot. Meg kell vizsgálni, hogy az önkormányzatok hogyan hajtják végre a törvények által meghatározott szociális alapellátási kötelezettségeiket, továbbá mindent meg kell tenni az önkormányzatok és az általuk fenntartott szociális és gyermekjóléti intézmények közötti érdekütközések felszámolására, valamint a Gyvt.-ben rögzített gyermeki jogok és érdekek törvényi biztosítékainak garantálására.

13. Meg kell vizsgálni, hogy az önkormányzatok milyen, az országon belüli mobilitást lehetõvé tevõ megoldásokat tudnak kidolgozni (pl. letelepedési támogatás, önkormányzati lakások formájában) a hajléktalanság kezelése érdekében.

14. A kilakoltatásokkal érintett családokban élõ gyermekekrõl való gondoskodás, jogaik és érdekeik védelme, valamint a gyermekjóléti szolgálat kellõ idõben történõ tájékoztatása végett indokolt javaslatot készíteni az ide vonatkozó jogszabályok módosítására. Sürgõs rendezésre szorul és prioritást élvez ezen belül a hatásköri, illetékességi kérdések tisztázása, rögzítése.

15. A családok hajléktalanná válását megelõzõ és a hajléktalanná vált családok elhelyezésérõl gondoskodó krízisotthonok, családsegítõ szolgáltatások és gyermekjóléti ellátások fejlesztésének hatékony eszköze a pályázatok kiírása. A pályázatok kiírása során célszerû elõnyben részesíteni a nem intézményi elhelyezést jelentõ ellátási formákat, így a civil szervezetek, az egyházak, a közüzemi szolgáltatók képviseletei, az önkormányzatok és a kisebbségi önkormányzatok által bérelt lakásokat, valamint az erre a célra épített albérlõk házait.

16. A jogvédelemmel, a hajléktalan ellátással foglalkozó civil és szakmai szervezetek valamint az önkormányzatok képviseleteinek bevonásával javaslatot kell kidolgozni arra, hogy

a) miként elõzhetõ meg és kezelhetõ az önkényes lakásfoglalás mint a lakásszerzés nem törvényes formája,

b) a családok hajléktalanná válása kapcsán miként érvényesíthetõek a hajléktalanság által fenyegetett családok jogai,

c) milyen garanciák szükségesek annak érdekében, hogy se a családok és a gyermekek szociális jogai, se a tulajdonhoz fûzõdõ jogok ne sérüljenek,

d) milyen jogszabály-módosításra, illetve új jogszabály megalkotására van szükség e garanciák érvényesítésére.

17. Civil szervezetek bevonásával kommunikációs programot kell készíteni a családok hajléktalanná válása folyamatának és reális okainak megismertetésére, annak érdekében, hogy a problémakörrel kapcsolatos társadalmi elõítéletek, kirekesztõ megnyilvánulások csökkenthetõek legyenek.

Forrás: Monostori Judit: Lakásfenntartási támogatás a városokban (Esély 2000/3.)