J/859.

Minden jog fenntartva

Kiadó: Országgyûlési Biztosok Hivatala
1054 Budapest, Tüköry utca 3.
Telefon: 269-3500, Fax: 269-3629
Felelõs kiadó: Dr. Kaltenbach Jenõ
Borítófotó: Tábori Szabolcs
ISSN 1416-9711

TARTALOMJEGYZÉK

I. Bevezetõ

1.1. A környezet, amiben élünk, a közösség, amihez csatlakozni szándékozunk, azaz kisebbségvédelmi tendenciák Európában

II. 1998: a kisebbségi önkormányzati választások éve

III. Az 1998-ban a kisebbségi biztoshoz benyújtott jellemzõ panaszok tapasztalatai, kapcsolatunk az egyes hatóságokkal

3.2. Az önkormányzatokkal kapcsolatos ügyek mint az általunk vizsgált panaszok legjellemzõbb kategóriája

IV. Az etnikai (nemzetiségi) diszkrimináciõ esetei a kisebbségi ombudsman által vizsgált ügyek alapján

4.1. A közszolgáltatás (vendéglátás, kereskedelem stb.) körében feltárható diszkrimináció

4.2. Diszkrimináció a foglalkoztatásban

V. A kisebbségi ombudsman és az adatvédelmi biztos együttmûködése, különös tekintettel az ún. "származási igazolások" kiadásával kapcsolatos ügyre

5.1. A nemzeti és etnikai kisebbségi jogok országgyûlési biztosának, valamint az adatvédelmi biztos feladatkörének sajátos konkurálása

5.2. Az ún. "származási igazolások" kiadásával kapcsolatos együttes állásfoglalás

VI. A kisebbségi biztoshoz érkezett, a médiával kapcsolatos panaszügyek tapasztalatai

VII. A kisebbségi oktatás helyzete 1998-ban

7.1. Az 1997-ben lefolytatott oktatási vizsgálatban megfogalmazott kezdeményezések, ajánlások, valamint az azokra adott válaszok

7.3 A kisebbségek oktatásáról szóló vizsgálatunk hatása

7.4. Az oktatás finanszírozásával kapcsolatos jellemzõ problémák

7.5. Mediálásaink

7.6. A közigazgatási hivatalok jogértelmezésében rejlõ problémák

7.7. A kisebbségi oktatással, kultúrával kapcsolatos egyéb ügyek

VIII. A kisebbségi joganyag felülvizsgálatával kapcsolatos lehetõségek, jogalkotási javaslatok "de lege ferenda"

8.1. Antidiszkriminációs törvény és egyéb lehetõségek

8.2. Az Ötv. újrakodifikálása vagy külön kisebbségi önkormányzati kódex?

8.3. Az Obtv. módosításának szükségszerû irányai

IX. Egyes, az igazságszolgáltatással kapcsolatos panaszügyek bemutatása, sajátos viszonyunk a bíróságokkal

9.1. Gondolatok a bírói függetlenségrõ1

9.2. "Rendhagyó esetek", avagy amikor "nem hallgathattunk"

9.3. Következtetések, lehetõségek és néhány külföldi példa

9.4. Az ügyészséggel való kapcsolatunk alakulása

9.5. Zárszó helyett

X. A civil szervezetekkel, jogvédõ irodákkal való együttmûködésünk, e szervek fõ problémái

10.1. A civil szervezetekró7, jogvédõ irodákról általában

10.2. A civil szervezetek képviseleti lehetõségei, különös tekintettel a tájékozódás jogára

XI. A kisebbségi biztos sajátos mediátori szerepe

11.1. Az országgyûlési biztosok "nem hivatalos" tevékenysége

11.2. "Pillanatképek", avagy az egyes mediálások bemutatása

XII. A kisebbségi biztos 1999. évre tervezett fõbb vizsgálatai, intézkedései

XIII. Részletes statisztika (táblázatok, grafikonok)

XIV. A kisebbségi biztosnak és munkatársainak bel- és külföldi programjai, utazásai

XV. Függelék

A nemzeti és etnikai kisebbségi jogok országgyûlési biztosának megállapításai és intézkedései a Zámoly községben élõ, hajléktalanná vált roma családok ügyében

A foglalkoztatás területén tapasztalható hátrányos megkülönböztetés vizsgálata (kivonatos közlés)

A nemzeti és etnikai kisebbségi jogok országgyûlési biztosának jelentése a hajdúhadházi általános iskolában folytatott vizsgálatról

Korunk európai történelmének tartós és meghatározó jellemzõje az egyesülési folyamat. Ezen nemcsak az egyes országoknak az integrációs alakzatokhoz való csatlakozási törekvései, hanem az európai polgároknak a mindennapi élet ezerféle területén és ezerféle módon történõ "hétköznapi integrációja" is értendõ. Ebbõl következik, hogy különállásunk, vagy ha úgy tetszik önállóságunk - másokhoz hasonlóan - nagy horderejû politikai döntések nélkül is napról napra relativizálódik, sõt, az elõbbiek mintha az utóbbi által determináltan történnének. Ebbõl következik, hogy egyre nagyobb a jelentõsége annak, ami a határainkon kivül vagy az úgynevezett európai színpadon történik.

Az Európai Unió és az Európa Tanács az utóbbi években a kisebbségvédelem, illetve a minden irányú egyenjogúság, egyenlõség megteremtése terén számos intézkedést hozott. Elég csak utalni az EU tagállamok viszonyait újraszabályozó Amszterdami Szerzõdésre, amely tovább finomította az antidiszkriminciós szabályozást befelé, a tagállamok jogrendje vonatkozásában, egyben kifelé, a csatlakozni kívánók irányában feltételül szabta a kisebbségi jogok betartását. Az ET pedig néhány dokumentum elfogadásával (Kisebbségvédelmi Keretegyezmény, Nyelvi Karta) és szervezeti intézkedéssel, így a Rasszizmus és Intolerancia Elleni Bizottság (ECRI) létrehozásával jelezte hasonló irányú törekvéseit.

Ezzel egyidejûleg azonban - amint az éppen az ECRI múlt évrõl szóló jelentésébõl kiderül - a kisebbségekhez és általában a gyengébbekhez, az etnikai vagy vallási szempontból különbözõkhöz való többségi viszonyulás messze elmarad a valóban kielégítõtõl, sõt Európa számos országában régi és új kihívásokkal kell szembenéznünk.

A jelentés külön említést tesz a cigányságról mint a "legsebezhetõbb" csoportról, amelyre szinte minden európai országban a társadalmi kitaszítottság vagy annak állandó veszélye a jellemzõ.

Mindezekbõl a számunkra levonható legfontosabb következtetés talán az, hogy minden jel szerint e tekintetben is létezik egyfajta európai sorsközösség, amelyben a "bûnös" és az áldozat, az elnyomó és a kitaszított, a "bennszülött" és az idegen szerepei gyakran cserélõdnek fel térben és idõben egyaránt, ami éppen elég intõ jel kellene, hogy legyen mindannyiunk számára.

Az Európa Tanács Rasszizmus és Intolerancia elleni Bizottsága 1993-ban tör tént létrejötte óta a rasszizmus, az idegengyûlölet, az antiszemitizmus és az intolerancia elleni küzdelmet tekinti legfõbb feladatának széles európai mére tekben és az emberi jogok védelmének távlatában egyaránt.

A Bizottság folyamatosan figyelemmel kíséri a tagországoknak a rasszizmus, az idegengyûlölet, az antiszemitizmus és az intolerancia elleni harc érdekében tett jogi, politikai és más lépéseit, azok hatását és hatékonyságát, valamint javaslatokat tesz helyi, országos és európai szintû akciók szervezésére, általános érvényû ajánlásokat fogalmaz meg a tagországok számára.

Az ECRI tevékenységi programját három fõbb terület alkotja:

országjelentések összeállítása, általános ajánlások készítése és a civil társadalmat érintõ különbözõ akciók.

Az országjelentések célja, hogy mélyreható elemzések után hasznosítható és elfogadható ajánlásokat adjon az egyes tagországok kormányainak a rasz-szizmus és intolerancia felismeréséhez, valamint kezeléséhez, konkrét és célirányos válaszintézkedések megtételéhez.

A tagországokról készített elsõ jelentések összeállításának munkálatai 1998-ban befejezõdtek. Az ECRI állandó magyar képviselõje - anyaggyûjtés, foly-tonos konzultációk és a nemzeti összekötõvel történt egyeztetés után - az Ukrajnáról és Franciaországról szóló országjelentés elkészítésében vett részt.

Az országjelentések készítésének második fázisa kezdõdik el 1999 január-jában, amikor is az 1998-ban lefolytatott plenáris ülések határozatainak megfelelõen a Bizottság egyes munkacsoportjai ellenõrizni fo~ják a korábbi jelentések javaslatainak fogadtatását és hatását, valamint új szempontokat építenek be az elemzésekbe.

Az általános érvényû ajánlások tekintetében az ECRI 1998 márciusában két újabb ajánlást fogadott el. Az elsõ a roma/cigány etnikum fa~jai ellen irányuló rasszizmus és intolerancia elleni küzdelemmel kapcsolatos, a másik a rasszizmus és intolerancia potenciális áldozatainak tapasztalatairól készített, országos felmérések következtetéseit írta le.

A hazai jogrend és joggyakorlat szempontjából különös jelentõsége van az ECRI 3. számú általános ajánlásának, amelynek a romák elleni megkülönböztetés elleni fellépés a tárgya és amelyrõl éppen ezért külön is említést kell tennünk.

A Bizottság ajánlásainak nincs ugyan kötelezõ jellege, de egy ország jogrendjének "eurokonformitása" ezen jól mérhetõ.

A 3. számú ajánlás a következõ fõ javaslatokat fogalmazza meg:

·a rasszizmus elleni harc területére vonatkozó nemzetközi jogi dokumentumok alrása és ratifikálása;

Az 1998-as év kiemelkedõ rendezvénye volt Lausanne-ban az a tudományos kollokvium, amelyet a "Nemzeti szakosított szervezetek helye és szerepe a rasszizmus és intolerancia elleni harcban" címmel rendezett meg az ECRI a svájci Rasszizmus elleni Föderatív Bizottsággal és a Swiss Institute of Comparative Law-val karöltve.

Az ECRI szakosított szervezetei közül a kisebbségi biztos a roma/cigány közösség problémáival foglalkozó-, valamint a nem állami szervekkel (az NGO-kal) való együttmûködés megvalósítására létrehozott bizottságnak a tagja.

1998 márciusában a Bizottság elfogadta a nem-kormányzati szervekkel kapcsolatos együttmûködésének elveit és a konkrét megvalósítás lépéseit tartalmazó nyilatkozatot. Ennek megfelelõen 1998 folyamán két rendezvényre is sor került Strassbourgban, ahol a tagországok különbözõ NGO-i és az ECRI képviselõi eszmét és információt cseréltek az európai szintû kérdésekrõl és az egyes országokban szervezett, a rasszizmus és intolerancia elleni küzdelem részét képezõ akciókról.

1997 végén az Európai Unió és az Európa Tanács együttmûködésének eredményeként jött létre a bécsi székhelyû European Monitoring Centre on Racism and Xenophobia, mely kettõs szerepet tölt be: elõször - feltérképezi és értékeli a rasszizmusra és az idegengyûlöletre utaló jelenségeket, elemezi azok okait, másodszor - megfogalmaz konkrét és gyakorlati javaslatokat ezen jelenségek felszámolására.

Az European Monitoring Centre tevékenysége során szorosan együttmûködik az európai emberi jogi NGO-kal, az ECRI-vel és velük együtt egy európai rasszizmus és idegengyûlölet ellenes információs hálózatot képez.

Az ECRI delegált ta~jaként a Monitoring Centre vezetõ testületében a kisebbségi biztos részt vett azoknak a konkrét javaslatoknak a megfogalmazásában, amelyek a kölcsönös információcserét, a két szervezetet egyaránt érintõ tárgykörökben közös akciók megszervezését célozzák. Ezeket a javaslatokat az ECRI 1999 elején véglegesíti és terjeszti a Monitoring Centre elé.

a) A hozzánk érkezett panaszok száma - a megelõzõ két év stagnálása után - ebben az évben min~egy 15%-kal emelkedett. Ha azonban figyelembe vesszük, hogy a tárgyév a komoly feszültségeket proc~ukáló kisebbségi önkormányzati választások éve volt, akkor máris magyarázatot kaphatunk a fõ okra. Ami ennél szembetûnõbb és kevésbé egyszerûen magyarázható az a Budapestrõl érkezett panaszok nagyarányú növekedése. Míg 1997-ben ez az arány 14% volt, addig egy évvel késõbb 32% fölé emelkedettr Az elõzõ évhez hasonlóan meg-õrizte "elõkelõ" helyét Borsod (13%) és Pest (7%) megye is. Ugyanilyen mértékben, de ellenkezõ elõjellel emelkedik ki Baranya megye. Annak ellenére, hogy Baranya a leginkább nemzetiségek lakta megye, hiszen itt él a német és a horvát közösség zöme és a cigányság jelentõs része (de vannak kisebb szerb, bolgár, görög, lengyel közösségek is), az innen érkezõ panaszok aránya nem éri el a 2%-ot. Nincs változás a panaszokkal érintett kisebbségeket illetõen sem, a cigány panaszosok aránya újra megközelítette a 70%-ot.

A bepanaszolt hatóságok tekintetében annyi a változás, hogy miközben változatlanul az önkormányzatokra és a rendõrségre a legtöbb a panasz, azok aránya valamelyest csökkent. Az utóbbi esetében - a rendelkezésünkre álló adatokból legalábbis úgy tûnik - valószínûleg az is szerepet játszik, hogy az ügyészség korábbi tartózkodó attitûdje a "rendõrbûncselekményekkel" kapcsolatban változni látszik. Az általunk kezdeményezett büntetõeljárások ritkábban végzõdnek nyomozásmegtagadással, mint korábban.

Ami az önkormányzatokat illeti, ez az év - a Zámolyi esetet kivéve - "hangos" ügyektõl mentes volt. Nem akarjuk természetesen csak a magunk "sikereként" elkönyvelni, mégis érdemes megemlíteni, hogy szöges ellentétben azelõzetes várakozásokkal (hiedelmekkel), azokon a településeken, ahol a polgármester és hivatalunk között nyílt konfliktus alakult ki, az októberi önkormányzati választáson szinte mindenütt új jelölt nyerte el a polgármesteri tisztséget.

Az igazságszolgáltatással kapcsolatos sajátos jelenségrõl a múlt évi jelentésben - legalábbis az ügyforgalmi statisztikával összefüggésben - már emlí-tés történt. Ezúttal a jelentés egy önálló fejezetében érdemben is kitérünk az itt tapasztalható anomáliákra, már csak azért is, mert az állampolgári jogok országgyûlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (Obtv.) esetleges ilyen irányú módosítását alátámasztó korábbi érveink helyességét az 1998-as tapasz-talatok tovább erõsítették.

b) Ez évi beszámolónk a jelentõségének megfelelõ terjedelemben foglalkozik az októberi helyi és országos kisebbségi önkormányzati választásokkal, illetve az azokkal összefüggõ számos problémával. Korábbi várakozásaink sajnos beigazolódtak. A választójogi és az azzal kapcsolatos kisebbségi jogi normák elégtelensége, visszás volta erõteljesen felszínre került. Miután a késõbbiekben részletesen beszámolunk róla, itt most csak egy megjegyzésre szorítkozunk. Elfogadhatatlan és felelõtlen az a magatartás, ami a választójogi szabályozás szakmai elõkészítéséért felelõs adminisztrációnál volt tapasztalható. A Kisebbségi Hivatal korábbi, és az Emberi jogi kisebbségi és vallásügyi bizottság alelnökének a parlamenti választások utáni kezdeményezései, amelyek az elõre látható veszélyek elhárítására irányultak, az adminisztráció ellenállásán buktak meg. Ezen túlmenõen a helyi kisebbségi önkormányzati választások elõkészítése és lebonyolítása, így különösen a választópolgárok informálása és a szavazási eljárás kisebbségi szempontból erõsen kifogásolható módon történt. Ennek köszönhetõ az érvénytelen szavazatok elképesztõen magas aránya és a kisebbségi szavazócédulákkal kapcsolatos igen vegyes gyakorlat.

Ez idõ szerint már senki sem vitatja, hogy a szóban forgó szabályozás erõteljes korrekcióra szorul, bár a bekövetkezett erkölcsi (és az érintettek számára anyagi) kár utólagos elhárítására így sincs lehetõség.

c) Kiemelendõnek tartjuk a vizsgált területek közül a foglalkoztatással kapcsolatos, kisebbségi szempontból releváns jelenségek vizsgálatát. Magyarországon tudomásunk szerint elõször fordult elõ, hogy a cigány munkavállalókkal szemben megnyilvánuló diszkrimináció jogi vizsgálat tárgyaként szolgált. A probléma különbözõ szakértõi - kisebbségkutatók, szociológusok - ugyan a tudományos vizsgálódás szintjén már korábban is felhívták a figyelmet a cigány és nem cigány munkavállalók foglalkoztatási adatai között mutatkozó drámai különbségekre, megjelölve ezzel a romák tragikus mértékû szociális leszakadásának egyik alapvetõ okát, de ezek a vizsgálatok értelemszerûen nem terjedtek ki a jogi környezet és különösen nem a munkaügyi igazgatás problémáira.

A vizsgálat megállapításaival és a javasolt változtatásokkal a beszámoló részletesen foglalkozik. Így az is kiderül, hogy javaslataink túlnyomó többségét az érintettek ( Szociális és Családügyi-, illetve Igazságügyi Minisztérium) elfogadták, és vita csak részkérdésekben alakult ki (Belügyminisztérium).

Az 1998. október 18-ára kitûzött önkormányzati választásokra való felkészülés idõszaka számos, a kisebbségi jogok érvényesülésével összefüggésbe hozható körülményre hívta fel a figyelmet.

Amíg a fõvárosban, illetõleg az ország nagyobb városaiban a parlamenti választásokon is indult politikai pártok kampánya folytatódott, addig az ország más településein a helyi csoportérdekek eredményeztek lokális politikai küzdelmet.

A kisebbségi jogok érvényesülése szempontjából ez utóbbi jelenség azért volt érdekes, mert a túlnyomórészt kisebbségek által lakott településeken, illetve azokban a helységekben, ahol valamely nemzeti vagy etnikai kisebbség léte, sajátos problémái már a múltban is kihatással voltak a település fejlõdésére, önmagában az a tény, hogy a lakosság egy része a "kisebbségi szavazóbázishoz" tartozik, befolyással volt a választási kampányok menetére is.

Mint ismeretes, a jelenleg hatályos választójogi szabályok alapján a települési önkormányzati, illetve a kisebbségi önkormányzati választásokra egy idõben került sor, a helyi választópolgárok közössége egyidejûleg adta le szavazatát a települési, illetõleg a kisebbségi önkormányzati képviselõkre. Ebbõl következõen - figyelembe véve azt is, hogy titkos választásról volt szó - nem tudható pontosan, hogy a kisebbségi önkormányzati képviselõket az általuk képviselt kisebbséghez tartozó választópolgárok, vagy a többségi társadalom tagjai juttatták-e mandátumukhoz.

Egyes kisebbségek esetében - s e körben mindenekelõtt a legnagyobb létszámú cigányságot kell kiemelni - az 1998-as év új jellemzõjeként lehet megállapítani, hogy a kisebbségi önkormányzati választásokon egymástól elhatárolódó, egymással szemben álló választási csoportok jelöltjei versenyeztek a képviselõi helyekért. A különbözõ cigány szervezetek nem egy településen, illetve az ország nem egy régiójában választási szövetségeket hoztak létre, és voltak olyan tér ségek, ahol igen élénk kampányt folytattak. E kampány természetes velejárója volt, hogy megpróbáltak szövetségeseket keresni a többségi társadalom tagjai körében; mindenekelõtt olyan önkormányzati képviselõk, polgármesterek támogatását keresték, akikkel az elmúlt ciklusban jónak mondható kapcsolatot alakítottak ki, és akik helyi politikai ambícióktöl vezérelve ugyancsak vállalták újrajelölésüket.

Konkrét tudomásunk van olyan esetekrõl, amikor a választásokon induló települési, illetve kisebbségi önkormányzati képviselõjelöltek között választási paktumok születtek: azaz a jelöltek kölcsönösen vállalták, hogy egymásra fognak szavazni, illetve saját szavazóbázisuk körében a másik fél javára is propagandát fejtenek ki annak érdekében, hogy vagy az adott kisebbségi érdekszövetség, vagy a többségi társadalom egy meghatározó része legyen "a mérleg nyelve", azaz mindkét fél számára kedvezõen döntsék el a választás kimenetelét.

Úgy véljük, nem szorul különösebb bizonyításra, hogy ez a - a kisebb településeken általában széles körben ismert - jelenség fõként az egyes kisebbségekhez tartozó, azok képviseletére vállalkozó személyek részérõl váltott ki ellenérzést. Az természetesnek tekinthetõ, hogy minden választópolgár - függetlenül attól, hogy valamely kisebbséghez tartozik-e - jogosult a település egészéért felelõs önkormányzat összetételébe beleszólni oly módon, hogy a számára legszimpatikusabb polgármesterjelöltet, illetve képviselõjelölteket támogatja szavazatával. A kisebbségi önkormányzati választásokon eltérõ programmal, más-más szervezet jelöltjeként indulók azonban sokszor úgy érzik, hogy más, ellenérdekû jelöltekkel szemben õk képesek igazán felvállalni az adott kisebbség érdekeit, és nem egy esetben kifogásolják azt, hogy a választások eredménye nem a kisebbség elhatározásán múlik, hanem azt végsõ soron a kívülállók szavazatai döntik el.

Az 1998-as önkormányzati választásokat megelõzõ idõszakban egészen szélsõséges kampányfogásokat is alkalmaztak. Talán nem érdektelen megemlíteni, hogy vannak~ olyan települések, ahol valamely kisebbség és a település többségének tekinthetõ lakossága között különbözõ okok miatt együttélési zavarok keletkeztek, és így megtörténhetett, hogy a kialakult rossz viszony a rasszizmust erõsítette.

Erre sajnálatos, de jellemzõ példát szolgáltatott az e beszámoló keretei között késõbb részletesebben is bemutatásra kerülõ zámolyi ügy. Mint az a sajtóból is közismertté vált, Zámoly községben néhány hajléktalanná vált cigány család - a község polgármestere, illetõleg az önkormányzat döntése alapján a falu mûvelõdési házában került átmeneti elhelyezésre. Az ügyben folytatott ombudsmani vizsgálat során megállapítottuk, hogy az önkormányzat képviselõ-testülete és személy szerint a község elsõ embere tendenciózusan arra törekedett, hogy a település költségvetését szerinté megterhelõ roma családokat olyan helyzetbe hozzák, hogy lehetõség szerint "önkéntesen" költözzenek el. A kisebbségi jogok parlamenti biztosa a kétségtelenül alkotmányos visszásságot megvalósító helyzet normalizálása és az okozott jogsérelmek orvoslása érdekében több kezdeményezést is megfogalmazott Záinoly község önkormányzata számára, amelyet a képviselõ-testület 1998. szeptember 10-én - tehát a választások "elõestéjén" - nyilvános ülésen tárgyalt meg.

A polgármester által összehívott nyilvános testületi ülés azonban amellett, hogy ténylegesen napirendjére tûzte (és elutasította) a kisebbségi biztos kezdeményezéseit, lényegét tekintve egy közmeghallgatással egybekötött falugyûlés volt, amelyet a választásokon újrainduló polgármester sajátos módon "kampánynyitó nagygyûlés" formájában szervezett meg.

A gyûlésen 300-350 helyi lakos vett részt, akik között mintegy 20-25 fõ személyében érintett - cigány származású ember is jelen volt. A rendezvény során egyértelmûen bebizonyosodott, hogy a nem cigány résztvevõket alaposan felkészítették, illetõleg meghívásukra egy jól körvonalazható koncepció alapján került sor. Ezt a koncepciót lényegében két tényezõ alapján fogalmazták meg; egyrészt az újraválasztásáért induló polgármester párthívei, másrészt a "nemkívánatosnak" minõsített roma családok távozásáért elkötelezett, abban érdekelt választópolgárok voltak jelen.

Az önkormányzati testületi ülés napirendi pontjait csak formálisan tárgyalták meg, ehelyett tulajdonképpen a lakosság jelen lévõ tagjai arra kaptak lehetõséget, hogy a közösség demonstratív tetszésnyilvánítása mellett "bûnözõ, antiszociális, együttélésre alkalmatlan" személyekként bélyegezzék meg a Zámolyban élõ romákat.

Az eset összes körülményeit értékelve az volt megállapítható, hogy Zámoly község polgármestere választási programjában elsõ helyen szerepeltette a falu cigányoktól történõ "megtisztítását", azaz kijátszotta az ún. "cigánykártyát", és rosszízû, rasszista propagandával próbálta meg maga mellé állítani a település lakosságának nem cigány származású személyekbõl álló többségét. (Ez a fajta kampány nem vezetett eredményre, a volt polgármestert nem választották újra.)

A helyi önkormányzati képviselõk és polgármesterek választásáról szóló, többször módosított 1990. évi LXIV. törvény (Övtv.) 49. §-ában foglalt rendelkezés alapján, a valamely kisebbség jelöltjeként, a települési kislistás választáson induló képviselõjelöltnek - a jogalkotó által meghatározott, pozitív diszkriminációt megvalósító szabály folytán - mandátuma elnyeréséhez csupán "fele annyi" szavazatra van szüksége, mint az ugyanazon a kislistán indult, a legkevesebb szavazattal mandátumot szerzett képviselõtársának.

A nemzeti és etnikai kisebbségek jogairól szóló 1993. évi LXXVII. törvény (Nektv.) 7. §-a a valamely nemzeti, etnikai csoporthoz, kisebbséghez való tartozás vállalását és kinyilvánítását az egyén kizárólagos és elidegeníthetetlen jogaként határozza meg (az identitásválasztás szabadságának elve alapján), míg az Övtv. 50/B. §-a értelmében helyi kisebbségi önkormányzati képviselõjelölt lehet az, akit egy választókerület választópolgárai közül legalább öten kisebbségi jelöltnek ajánlanak. Az önkormányzatok szerepének az elmúlt idõszakban történt "felértékelõdése", a helyhatósági feladatok súlyának, bonyolultságának érdemibbé válása, a településeket a korábbihoz képest kiélezettebb politikai és érdek-összeütközések színterévé tette. Gyakorlati esetek és a kisebbségi ombudsmanhoz érkezett panaszok bizonyították be, hogy legálisan létezhet, illetve létezik kisebbségi "biznisz", amikor az identitásválasztás szabadságával, a valamely kisebbséghez tartozás vállalásának megkérdõjelezhetetlenségével visszaélve egyesek nem a Nektv-ben deklarált, elsõsorban a kulturális autonómia, hagyományõrzés, anyanyelvápolás stb. körébe tartozó célok megvalósítására, hanem gazdasági-politikai érdekeik érvényesítésére óhajtják kihasználni valós vagy csupán kinyilvánított kisebbségi identitásukat.

Hasonló esetrõl számolhatunk be egy nemzetiségek által is lakott, Békés megyei település példáján keresztül:

A jogesetben vázolt tényállás alapján nem lehet kontrollálni azt, hogy a kisebbségi jelöltként indult (és mandátumot szerzett) települési képviselõk valóban az adott kisebbséghez tartoznak-e, illetve nem Iehet állást foglalni abban a kérdésben, hogy a csak a kisebbségi önkormányzati választásokon indult, de mandátumhoz az érvényes szavazás ellenére nem jutott személyek állítása miszerint "sérelmükre etnikai csalást" valósítottak meg - igaz-e.

Az egyes jogesetek, illetve a jogszabályi háttér elemzése során egyértelmûen arra a következtetésre kell jutnunk, hogy visszásságokhoz vezethet, ha az egyes nemzeti vagy etnikai kisebbségekhez tartozó személyek választójoguk gyakorlása során nem rendelkeznek önálló döntési autonómiával, hiszen jelenleg végsõ soron a többségi társadalom szavazatain múlik, hogy az egyes képviselõjelöltek, illetve a választásokon jelöltet állító szervezetek közül ki jut mandátumhoz. Nem kell különösebb képzelõerõ ahhoz, hogy némi agitációval, célirányos szervezõmunkával az ország egyes településein, de akár relatíve nagyobb régióiban (megyéiben) is, bizonyos politikai tényezõket elszigeteljenek, vagy a "nemkívánatos" csoportokat elzárják az önkormányzásban való részvétel lehetõségétõl.

Az "üzletszerû" kisebbségi politika egyik jelensége, amikor ugyanaz a személy - korábbi közösségi tevékenységétõl függetlenül, azzal "szakítva" - kisebbségi politikusi munkáját egy másik kisebbség "színeiben" folytatja. Jóllehet a Nektv. 7. § (2) bekezdése elismeri a kettõs, sõt többes identitás vállalásának lehetõségét, ez nem történhet egy egymás tagjait jöl ismerõ, jelentõs közösségi hagyományokkal, eredményekkel rendelkezõ csoport tiltakozása ellenére, hiszen ez az egész kisebbségi önkormányzati rendszer létjogosultságát kérdõjelezheti meg. Nem engedhetõ meg, hogy politikai vagy gazdasági érdekek által vezérelve bárki választási ciklusonként váltogassa indentitását, mert ez egyértelmûen a joggal való visszaélés és a speciális kisebbségi jogok lejáratása.

Már-már tragikomikusnak tûnnek azok az ügyek, amelyek során a megalakult különbözõ kisebbségi önkormányzatok tagjai arról számolnak be, hogy soraikba - a kisebbségi önkormányzatok testületeibe - egészen más kisebbség vagy éppen a többségi társadalom képviselõje került be. Ezekben az esetekben joggal vetõdik fel a kérdés - fõleg a nemzeti kisebbségeket illetõen -, hogy a kisebbség anyanyelvét, kultúráját, hagyományait esetleg egyáltalán nem is ismerõ képviselõ alkalmas-e a Nektv-ben megfogalmazott célok megvalósítására, illetve a sajátos kisebbségi érdekek képviseletére.

(Csak zárójelben szeretnénk utalni azokra az esetekre, amikor a kisebbséghez tartozás, illetve valamely kisebbség képviseletének képessége akkor is megkérdõjelezõdik, amikor a képviselõjelölt senki által sem kétségbe vont módon az adott kisebbségbõl "származik", de nagyszüleihez, szüleihez képest - éppen egy több évtizedes [és sokszor erõszaktól sem mentes] asszimiláció következtében - nemzetisége anyanyelvét, hagyományait már nem is vagy csak alig ismeri. Mégis szükségesnek tartottuk a fenti példa megemlítésével is felhívni a figyelmet arra, hogy valódi, ráadásul igen szenzitív problémáról van szó, és az élet olyan eseteket is produkál, amelyeket nem lehet elõre látni, következésképpen ezekre elõzetes, egzakt jogszabályi rendelkezés nem alkotható.)

A kétségtelenül visszás helyzet - amely egyébként csak jogalkotási úton oldható fel - az alábbi kérdéseket veti fel.

A nemzeti vagy etnikai kisebbséghez tartozás elfogadásához, illetõleg vélelmezéséhez elégséges-e, ha az érintett személy a Nektv. 7. §-ában rögzített identitásválasztási szabadságával élve, kinyilvánítja, hogy õ egy (vagy esetleg több) kisebbséghez tartozik, akkor, ha ugyanazon nemzeti vagy etnikai kisebbség ta~jai kétségbe vonják az állítás valódiságát. A kétkedõk ez esetben joggal fogalmazzák meg, hogy a kisebbségi önkormányzatiság elvének csak egy olyan megoldás felelne meg, amely szerint az önigazgatást, a sajátos érdekek érvényesítését (az anyanyelv és a nemzeti kultúra ápolása, valamint a hagyományõrzés) csak valóban az adott kisebbséghez tartozó képviselõk láthatnák el.

Nem kétséges tehát, hogy a jogalkotónak el kell döntenie azt, hogy az identitásszabadság elvének fenntartása mellett - amelybe beleértendõ a nemzeti vagy etnikai hovatartozás bármilyen formában történõ nyilvántartásának az állam részére megfogalmazott tilalma is - tóvábbra is teret enged-e az esetleges visszaéléseknek, anomáliáknak, vagy a passzív választójogukkal élni kívánó, kisebbségi önkormányzati jelöltek részére elõír-e valamilyen "identitásvállalási" és ehhez kapcsolódóan, regisztráltatási kötelezettséget.

Fõszabályként, az egyes szélsõséges eseteket, illetve elvi lehetõségeket nem számítva - mint például, ha egy kisebbségi közösség egy nem a körébe tartozó, de általa megbecsült közéleti személyiséget szeretne képviselõjéül, és e szándék viszonzásra talál (pl. a köztiszteletnek örvendõ helyi lelkész, mûvész, orvos stb. személyében) - általában akkor tûnik elfogadhatónak valamely kisebbség képviselõjelöltje, ha megfelel az alábbi feltételeknek:

A kisebbségi önkormányzatok megalakulását illetõen elõször áttekintjük a vonatkozó szabályozást, majd a választásokra való felkészüléssel és a választások lebonyolításával kapcsolatban teszünk megállapításokat. A kisebbségi önkormányzatok megalakulását elsõsorban a kisebbségi önkormányzatok mûködésének szempontjából tartjuk fontosnak, ezért döntött úgy a kisebbségi biztos, hogy az 1998-99-es választásokkal kapcsolatban - az Obtv. 16. §-ának (2) bekezdése alapján - hivatalból vizsgálatot indít.

A jelenleg hatályos szabályozás szerint a nemzeti és etnikai kisebbségek kétféle módon hozhatnak létre helyi kisebbségi önkormányzatokat: lehetõség van egyrészt arra, hogy azokból a megalakult települési önkormányzatokból, amelyekben kisebbségi jelöltként megválasztott képviselõk vannak, önálló jogállású helyi kisebbségi önkormányzat jöjjön létre (kisebbségi települési; illetve közvetett módon létrejövõ helyi kisebbségi önkormányzat), másrészt a kisebbségek önálló_ választási rendszerben megtartott választás eredményeképpen is létrehozhatnak helyi kisebbségi önkormányzatokat (közvetlen módon létrejövõ helyi kisebbségi önkormányzat).

A nemzeti és etnikai kisebbséghez tartozó választópolgárok kedvezményes módon kerülhetnek a települési önkormányzatok testületeibe. A kedvezmények rendszere a települési önkormányzati választások természetéhez igazodik, azaz más és más kedvezmények érvényesülnek a 10 ezer és ennél l~evesebb lakosú, valamint a 10 ezernél több lakosú települések esetében. Az eltérések ellenére a magukat kisebbségi jelöltként meghatározó állampolgárok a települési képviselõséghez viszonyítva jelentõs mértékben kevesebb szavazattal lehetnek települési önkormányzati képviselõk, mint a választásokon nem kisebbségi jelöltként részt vevõ választópolgárok.

A települési önkormányzatokban mandátumot szerzett kisebbségi képviselõknek lehetõségük van kisebbségi települési önkormányzat, valamint közvetett módon létrejövõ helyi kisebbségi önkormányzat megalakítására. Amennyiben a képviselõ-testület ta~jainak több mint a felét kisebbségi jelöltként választották meg, az így megválasztott képviselõknek lehetõségük van kisebbségi települési önkormányzat létrehozására, amelynek jogállása a kisebbségi önkormányzatokat megilletõ jogosultságokkal kiegészülve megegyezik a települési önkormányzatok jogállásával. Ha a képviselõ-testület több mint 30%-át választották meg kisebbségi jelöltként, az így megválasztott képviselõkneklehetõségük van közvetett módon létrejövõ kisebbségi önkormányzat megalakítására.

A választópolgárok közvetlen módon is létrehozhatnak kisebbségi önkormányzatokat. A kisebbségi választásokat mind a választás kezdeményezése, mind az azokon jelöltként való részvétel, mind pedig a választás eredményének megállapítása szempontjából a települési - tehát az általános - önkormányzati választásokhoz viszonyítva, jelentõs kedvezmények jellemzik.

A hatályos szabályozás szerint a kisebbségi önkormányzati választásokat akkor kell kitûzni, ha azt legalább öt fõ, magát egyazon kisebbséghez tartozónak valló és a településen állandó lakóhellyel rendelkezõ állampolgár kéri. Ebben az esetben a helyi kisebbségi önkormányzati választást a helyi választási bizottság tûzi ki. A kisebbségi választásokon jelöltként minden olyan választópolgár elindulhat, aki magát az adott kisebbséghez tartozónak vallja, és legalább öt választópolgár ajánlását összegyûjti. A helyi kisebbségi önkormányzatok tagjait kislistán választják, azaz a szavazólapra valamennyi jelölt neve alfabetikus sorrendben felkerül, és a választópolgárok közülük választják ki a kisebbségi önkormányzati képviselõket (1300 vagy ennél kevesebb lakosú településen három, 1300-nál több lakosú településen öt fõt).

A kisebbségi önkormányzati választás akkor érvényes, ha a 10 ezer vagy ennél kevesebb lakosú településen ötven, a 10 ezernél több lakosú településen legalább száz választópolgár érvényesen szavaz. Ha az érvényes szavazólapok száma nem éri el az említett nagyságrendet, akkor a településen nem jön létre kisebbségi önkormányzat. De ebben az esetben is van mód kisebbségi önkormányzat létrehozására, ha az általános választásokat követõ évben legalább öt választópolgár a kisebbségi önkormányzati választások megtartását kezdeményezi.2

A helyi kisebbségi önkormányzati választások mind a központi állami szervek, mind a helyi választási szervek számára feladatokat jelentenek. A választásokkal foglalkozó vizsgálat megindításakor megkerestük a kisebbségi önkormányzatok megalakulásával összefüggésbe hozható állami fõhatóságokat, és kértük, nyilatkozzanak arról, hogy milyen módon készültek fel a kisebbségi önkormányzati választásokra és általában az önkormányzatok megalakulására.

A Nemzeti és Etnikai Kisebbségi Hivatal válaszában kifejtette, hogy a hivatal folyamatos tanácsadással segíti a kisebbségi önkormányzatok munkáját, valamint a kisebbségi önkormányzatok tagjainak képzésében kíván szerepet vállalni. A hivatal tájékoztatta az országgyûlési biztost, hogy az újonnan megalakult helyi kisebbségi önkormányzatok mûködésének támogatására 15 millió Ft áll 1998-ban rendelkezésre, továbbá, hogy az 1999-es költségvetés tervezésekor a kisebbségi önkormányzatok számának növekedését a szaktáxca figyelembe vette.

Mivel az elõzõ választásokkal kapcsolatos tapasztalatok alapján a Hivatal álláspontja szerint mind helyi, mind országos szinten az önkormányzatok elhelyezése csak több-kevesebb probléma árán volt megoldható, a Hivatal jelezte kisebbségi kompenzációs keret létrehozásának szükségességét, amelyre a kisebbségi törvény módosítása során nyílhat lehetõség.

A Belügyminisztérium válaszában leszögezte, hogy a vonatkozó jogszabályok módosítása miatt a hatáskörébe csak a kisebbségi önkormányzati választásokkal kapcsolatos feladatok tartoznak. A Belügyminisztérium ennek a feladatának módszertani útmutatók kiadásával, valamint a kisebbségi önkormányzati választásokra való megfelelõ felkészüléssel tett eleget. A választások megfeielõ elõkészítése érdekében a tárca kiadta a szükséges végrehajtási jogszabályt - a 46/1998. (X.21.) BM rendeletet -, valamint felvette a kapcsolatot a kisebbségek országos önkormányzataival.

A Pénzügyminisztérium válaszában jelezte, hogy az illetékes szaktárca, az Igazságügyi Minisztérium részérõl nem érkezett hozzájuk olyan jelzés, hogy az 1998-as költségvetésben erre a célra elkülönített összeg nem lesz elegendõ az újonnan megválasztott önkormányzatok mûködési költségeire. Ezen túlmenõen a fõhatóság tájékoztatta az országgyûlési biztost, hogy az 1999-es költségvetésben 750 millió Ft áll rendelkezésre a helyi kisebbségi önkormányzatok mûködési költségeinek fedezésére.

Vizsgálatunk egyik legfontosabb feladata tehát annak megállapítása volt, hogy a jogalkotó és jogalkalmazó szervek mennyiben készültek fel a kisebbségi önkormányzati választásokra. Álláspontunk szerint ugyanis a választásokkal kapcsolatos visszásságok egy része a hatályos szabályozás keretei között (illetõleg a Nektv-nél és a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvénynél [Ötv.] alacsonyabb szintû jogszabályok megalkotása és módosítása révén) kiküszöbölhetõ (lett volna), ha az állami szervek kellõ figyelmet fordítanak a kisebbségekkel kapcsolatos szabályozás sajátos természetére.

A társadalmi szervezethez írt levelünkben megállapítottuk, hogy az állami szervek nem jogosultak a különbözõ kisebbségi csoportok közötti különbségtételre, nekik az országos önkormányzat által elfogadott nyelvjárást kell a kisebbség hivatalos nyelveként elfogadniuk, ebbõl következõen az Országos Választási Iroda helyesen járt el, amikor a tájékoztató füzetet az országos önkormányzat által hivatalosnak minõsített nyelven bocsátotta a kisebbséghez tartozó választópolgárok rendelkezésére.

Az ügyben levélben fordultunk a közszolgálati mûsorszolgáltató vezetõjéhez, amelyben megállapítottuk, hogy a mûsorszolgáltató indokolatlanul részesítette elõnyben a panaszban említett roma érdekvédelmi szervezetet a többi cigány, valamint más nemzetiségi szervezetekkel szemben. Megállapítottuk ezenfelül, hogy a mûsorszolgáltató a kisebbségi önkormányzati választásokkal kapcsolatban nem teljesítette a kiegyensúlyozott és pártatlan tájékoztatásra vonatkozó törvényi kötelezettségeit.

A közszolgálati televízió elnökhelyettese válaszában kifejtette, hogy a kifogásolt intézkedésre az Országos Választási Bizottság állásfoglalása, valamint a Központi Nyilvántartó és Választási Hivatal által rendelkezésre bocsátott adatok alapján került sor. A televízió ennek alapján úgy vélte, hogy a hatályos jogszabályoknak megfelelõen, az állásfoglalásra jogosult szervek véleményének figyelembevételével járt el. A televízió véleménye szerint ugyanakkor eleget tett a kiegyensúlyozott és pártatlan tájékoztatásra vonatkozó törvényi követelményeknek is, mert a kisebbségi önkormányzati választásokról, a jelöltállításra jogosult szervezetekrõl, valamint a választásokkal kapcsolatos eseményekrõl megfelelõ módon tudósított. A kisebbségi biztos elfogadta a mûsorszolgáltató válaszát.

A kisebbségi önkormányzatok eddigi mûködése során is felhalmozódtak olyan jogalkalmazási tapasztalatok, amelyek birtokában az állami szervek eredményesen készülhettek fel a választásokra. A kisebbségi önkormányzatok megalakulásával kapcsolatban a legtöbb visszásság az alapvetõ szabályok (Nektv., Ötv., Övtv., Vet.) hiányosságaiból fakadt, így a jogalkotónak a vonatkozó jogszabályok megfelelõ módosítása révén kellett volna felkészülnie az 1998-as kisebbségi önkormányzati választásokra.

A helyi állami szerveknek, speciálisan a helyi választási bizottságok rendszerének is vannak a kisebbségi választásokra való felkészüléssel kapcsolatos feladataik (szavazókörök kialakítása, jelölések elfogadása, választások kitûzése).

A helyi választási iroda vezetõjéhez írt állásfoglalásunkban az idõmúlásra, valamint arra való tekintettel, hogy a beadványozó a rendes jogorvoslatra nyitva álló határidõt elmulasztotta, csupán arra hívhattuk fel az iroda vezetõjének figyelmét, hogy a választókerületek kialakítása során - a jövõben - egyrészt fokozottabban vegye figyelembe a hivatkozott jogszabályi rendelkezéseket, másrészt - bár erre a kisebbségi önkormányzatnak nincs aianyi joga - vonja be a kisebbségi önkormányzatot az erre vonatkozó döntéshozatali eljárásba.

Megkeresésünkre az állítólagosan sérelmet szenvedett választópolgár nem tartotta fenn panaszát. Ebben az esetben is szükségesnek láttuk azonban kifejteni, hogy a hatályos választójog a kisebbségi önkorrnányzati választáson jelöltként való részvételt nem köti nemzetiséghez való tartozáshoz, tehát ebbõl következõen bárkinek joga azon jelöltként elindulni.

A kisebbségi önkormányzati választáson a jelöltség elfogadása a hatályos szabályok alapján nem jelenti direkt formában az adott kisebbséghez való tartozás kinyilvánítását sem, mivel a Nektv. 7. §-ának ( 1 ) bekezdése értelmében a kisebbségi csoporthoz való tartozás kérdésében nyilatkozatra senki nem kötelezhetõ.4 A helyi vála,~ztási iroda vezetõje kisebbségi jogi szempontból nem jogosult érdemben állást foglalni a jelölt választójogának fennállása kérdésében: amennyiben a jelölt megfelel az Övtv. 2. §-ában foglalt anyagi jogi feltételeknek, õt a kisebbségi önkormányzati választáson jelöltként részvételre jogosultnak kell tekinteni.

A választásokkal kapcsolatban a felkészülés során a jelöltet állítani kívánó szervezeteknek, valamint a magukat jelöltetni kívánó választópolgároknak is vannak feladataik. Ezek a feladatok egyrészt a felkészüléssel kapcsolatos aktivitást kívánnak a társadalmi szervezetektõl, míg elõfordulnak olyan esetek is, hogy egy más célra alakult politikai szervezetnek éppen ellenkezõleg: passzivitást kell tanúsítania a választások alkalmával.

Válaszunkban kifejtettük, hogy a kisebbségi választásokon jelölteket állító kisebbségi társadalmi szervezetek nem ugyanazt a szerepet töltik be a kisebbség életében, mint az általános választásokon jelöltállításra feljogosított pártok és más társadalmi szervezetek, mint ahogyan a kisebbségi önkormányzati rendszernek sem ugyanaz a társadalmi feladata, mint akár az Országgyûlésnek, akár a helyi önkormányzatoknak. A kisebbségi~önkormányzatoknak a kisebbségi jogok érvényesítése a feladatuk, de a kisebbségi társadalmi szervezeteknek sem az a funkciójuk, hogy a kisebbségeket megosztó érdekellentéteket a kisebbségi önkormányzati választások alkalmával megjelenítsék. Ebbõl következõen álláspontunk szerint a kisebbségi társadalmi szervezeteknek és a kisebbségi önkormányzatoknak pusztán a választásokon való részvétel címén nem jár költségvetési többlettámogatás.

A kisebbségi elnök az idõmúlás folytán beállott érdekvesztés miatt visszavonta beadványát, ennek ellenére válaszlevelünkben kifejtettük, hogy a kisebbségi jogok érvényesülését valóban veszélyeztetheti, ha a kisebbségi önkormányzati választások pártérdekek kifejezõdésének terepévé válnak.

Amint azt az elõzõekben jeleztük, a hatályos szabályozás kijelöli azokat a kereteket, amelyek között a kisebbségi önkormányzati választásokat lebonyolították. 1998-ban az ország 1554 településén kezdeményeztek helyi kisebbségi önkormányzati választásokat. A kezdeményezések alapján a választási bizottságok 1538 választást tûztek ki, amelybõl 1046 településen 1381-et tartottak meg. A megtartott választások közül 1333 volt érvényes és 1331 eredményes.

Az 1554 kezdeményezett kisebbségi önkormányzati választás közül a választási bizottságok 16-ot nem tûztek ki ( 1 %). A kitûzött 1538 választásból 157 maradt el (10%). A megtartott 1381 választásból 47 érvénytelen volt (3%). Az 1334 érvényes választás 0,2 %-a, azaz 3 választás volt eredménytelen.

A települési önkormányzati választásokon kisebbségi jelöltként mandátumot szerzett képviselõkbõl 63 kisebbségi települési önkormányzat alakulhat, és a kisebbségi képviselõk 3 közvetett módon létrejövõ helyi kisebbségi önkormányzatot hozhatnak létre. Mivel a kisebbségi települési önkormányzat, illetve a közvetett módon létrejövõ helyi kisebbségi önkormányzat alakításának lehetõsége a közvetlen módon létrejövõ önkormányzattal szemben elsõbbséget élvez, 1309 közvetlen módon létrejövõ helyi kisebbségi önkormányzat alakulhat meg.

Az 1998-as választások eredményeképpen tehát az ország 1061 településén 1375 kisebbségi önkormányzat megalakulására van lehetõség.

Az Alkotmány 68. §-ának (4) bekezdése szerint a nemzeti és etnikai kisebbségeket megilleti az önkormányzáshoz való alapjog. Ez annyit jelent, hogy a nemzeti és etnikai kisebbségek védelmével kapcsolatos állami feladatokat a nemzeti és etnikai kisebbségek képviselõibõl alakult helyi és országos önkormányzatok láthatják el. Ezen állami feladatokat a kisebbségi közösségeket megilletõ, a kulturális autonómia megvalósítását szolgáló jogosultságok érvényesítésének a biztosítása jelenti.

Az Alkotmány 70. §-ának (1) bekezdése szerint minden nagykorú magyar állampolgárnak joga van ahhoz, hogy a kisebbségi önkormányzati választásokon választható és választó legyen. E szabály a kisebbségi önkormányzatok létrehozására irányuló eljárásban minden nagykorú magyar állampolgár számára választójogot biztosít.

Az Alkotmány hivatkozott rendelkezései között tehát ellentmondás van annyiban, hogy az egyik rendelkezés a kisebbségi közösségeknek adja meg az önkormányzáshoz való jogot, a másik rendelkezés viszont minden nagykorú magyar állampolgár számára lehetõvé teszi, hogy a kisebbségi önkormányzati választáson akár választóként, akár képviselõjelöltként részt vegyen. Az önkormányzáshoz való alapjog valóban következetes érvényesítése esetében ugyanis a kisebbségi önkormányzati választáson akár választóként, akár pedig képviselõjelöltként csak a kisebbséghez tartozó állampolgárok vehetnének részt.

A kisebbségi önkormányzati választások részletes szabályait is tartalmazó jogszabály, az Övtv., az Alkotmánynak a kisebbségi önkormányzati választójogra vonatkozó rendelkezéseit teszi szabályozásának alapjává, amikor a választójog vonatkozásában nem különböztet a helyi és a kisebbségi önkormányzati választások között. (Az Övtv. az önkormányzáshoz való alapjoggal szemben azért biztosított a választójognak elsõbbséget, mert a választójog általánosságát erõsítõ szabály a Nektv-nek az identitás szabad megválasztását kimondó rendelkezése is [7. § (1) bek.].)

A választójog általánosságán alapuló kisebbségi önkormányzati választási rendszer révén azonban nem biztosítható maradéktalanul, illetve aggályok nélkül az Alkotmány önkormányzáshoz való alapjogának érvényesülése, azaz a kisebbségi önkormányzati képviselõk közösséghez való tartozása, és egyúttal a kisebbségi önkormányzatok kisebbségi képviselõkbõl való összetétele.

A jogalkotónak el kell döntenie, hogy a nemzeti és etnikai kisebbségek esetében az önkormányzáshoz való alapjognak biztosít-e elsõbbséget a választójog általánosságának és egyúttal az identitás szabad megválasztásához való alapjog érvényesülésének korlátozása révén, vagy az identitás szabad megválasztásához való alapjog - feltétel nélküli - érvényesülését és a választójog általánosságát helyezi elõtérbe az önkormányzáshoz való alapjog korlátozása által. A jogalkotónak választania kell egy közösségi, illetve egy egyéni alapjog korlátozásmentes érvényesülése között.

A kisebbségi választásokkal kapcsolatban több alkotmányos visszásságot állapítottunk meg. Összefoglalóan elmondható, hogy a kisebbségi önkormányzatok megalakulására vonatkozó hatályos szabályozás legalább három területen nem felel meg a vele szemben támasztható alkotmányossági követelményeknek - és az alapvetõ szabályok (Nektv., Övtv., Vet.) megváltoztatása szükséges -, ezen túlmenõen indokoltnak látjuk a választási rendszer- alacsonyabb szintû jogszabályok által rendezett - kisebb módosítását is, az alábbi fejezetekben kifejtettek miatt.6

Az önkormányzáshoz való alapjog a helyi és a kisebbségi önkormányzatok esetében is közösségi alapjog [Alkotmány 42. § elsõ mondat: "A község, a város, a fõváros és kerületei, valamint a megye választópolgárainak közösségét megilleti a helyi önkormányzás joga."; Alkotmány 68. § (4) bek.: "A nemzeti és etnikai kisebbségek helyi és országos önkormányzatokat hozhatnak létre."]. Az önkormányzáshoz való alapjog megvalósítására a jogalkotó mind a helyi, mind a kisebbségi önkormányzati választások esetében általános és egyenlõ választój ogon alapuló választási rendszert hozott létre [Alkotmány 70. § ( 1 ) bek.: "A Magyar Köztársaság területén élõ minden nagykorú magyar állampolgárnak joga van ahhoz, hogy az országgyûlési és a helyi önkormányzati, továbbá a kisebbségi önkormányzati választásokon választható és ... választó legyen, ..."] .

Az önkormányzáshoz való alapjog tartalma a helyi önkormányzatok esetében "a választópolgárok közösségét érintõ helyi közügyek önálló, demokratikus intézése, a helyi közhatalomnak a lakosság érdekében való gyakorlása [Alkotmány 42. § második mondat). "A helyi közügyek a lakosság közszolgáltatásokkal való ellátásához, a közhatalom önkormányzati típusú gyakorlásához, valamint mindezek szervezeti, személyi és anyagi feltételeinek megteremtéséhez kapcsolódnak" [Ötv.: 1. § (2) bek.] Az önkormányzáshoz való alapjog tartalma a kisebbségi önkormányzatok esetében "... a kisebbségek érdekeinek védelme és képviselete az ezen önkormányzatok részére e törvényben megállapított feladat- és hatáskörök ellátásával." [Nektv. 5. § (2) bek.]

Az önkormányzáshoz való alapjog tárgya a helyi önkormányzatok esetében a feladat- és hatáskörükbe tartozó helyi közügyek önálló szabályozása és igazgatása [Ötv. 1. § (3) bek.], míg a kisebbségi önkormányzatok önkormányzáshoz való alapjogának tárgya a Nektv-ben meghatározott jogok (elsõsorban egyetértési és véleményezési jogok) érvényesítése.

Azon túlmenõen, hogy az önkormányzáshoz való jog alanya mindkét közösségi jog esetében különbözik, a kisebbségi önkormányzatok vonatkozásában a "kisebbségi közösség" fogalma, terjedelme - mivel a "kisebbségi csoporthoz való tartozás kérdésében nyilatkozattételre senki sem kötelezhetõ" nem is határozható meg teljes pontossággal.

Annak ellenére, hogy az önkormányzáshoz való alapjog mind alanyában, mind tárgyában, mind pedig tartalmában a helyi és a kisebbségi önkormányzatok esetében különbözik, a hatályos szabályozás nem tesz különbséget a két típusú önkormányzat között a megalakulásukra vonatkozó szabályozást illetõen.

Ahhoz, hogy a helyi önkormányzatok az elõzõekben felsorolt feladataikat teljesíthessék, jogalkotási és hatósági jogalkalmazási hatásköreiket gyakorolhassák, legitimitásukat általános (tehát az adott közigazgatási egység minden cselekvõképes állampolgárára kiterjedõ) és egyenlõ (tehát sem választópolgárnak, illetve választópolgárok csoportjának elõnyöket nem biztosító) választójogon alapuló, közvetlen és titkos választásokon szerzik meg. A választás ilyen módja a biztosítéka annak, hogy a helyi hatalomgyakorlás legitim, azaz az állampolgárok által elfogadott legyen.

Annak ellenére, hogy a kisebbségi önkormányzatok feladatkörei az elõzõekben elõadottak szerint különböznek a helyi önkormányzatok feladatköreitõl, a jogalkotó a kisebbségi önkormányzati rendszert is a helyi önkormányzatokhoz hasonló legitimitással kívánta felruházni, és ezért létrejöttét a helyi önkormányzatokkal azonos választójogon alapuló, azzal lényegében azonos (fõszabályként azonos idõpontban is megtartott) választáson kívánta megterem-

teni. Ez azt jelenti, hogy a (helyi) kisebbségi önkormányzati választásokon mind az aktív, mind a passzív választójog általános és egyenlõ, a választásokon akár jelöltként, akár választóként minden választójoggal rendelkezõ állampolgár részt vehet.

Az alkotmányossági problémát - többek között - annak a kérdésnek az eldöntése jelenti, hogy vajon a kisebbségi önkormányzati rendszer legitimitását - hiszen a kisebbségi jogok a társadalom egy meghatározott csoportját illetik meg - a helyi önkormányzati rendszerhez hasonlóan, az aktív és a passzív választójog tekintetében egyaránt, az általános és egyenlõ választójogon alapuló választási rendszerrel kell-e megteremteni?

A kisebbségi önkormányzáshoz való alapjog a kisebbségi közösséget illetõen tartalma szerint nem terjed ki a helyi közügyek minden területére, és tárgya szerint nem terjed ki a szabályozási és igazgatási hatáskörök gyakorlására sem, ezért alkotmányossági szempontból ugyan nem elfogadhatatlan, de kétségtelenül bizonyos aggályokat felvetõ, hogy az aktív választójog nem kötõdik a közösség tagjaihoz, hanem a jogalkotó általános és egyenlõ választójog alapján teremti meg a kisebbségi önkormányzatok intézményének legitimációját. (Akkor lenne szükség az aktív választójognak az identitás szabad megválasztásához fûzõdõ alapjog korlátozása által kizárólag a közösség tagjai részére tõrténõ biztosítására, ha a kisebbségi önkormányzatok a jog tartalma és tárgya szerint is a helyi önkormányzatokkal azonos terjedelemben gyakorolnák az önkormányzáshoz való alkotmányos alapjogot [ez a helyzet pl. a területi autonómia biztosítása esetében].)

Mivel az identitás szabad megválasztásához való jog miatt a kisebbségi közösség tagjai nem határozhatók meg teljes pontossággal, és mivel a jogalkotó általánosságban minden választópolgár részére biztosította kisebbségi önkormányzati választások esetén a választójog gyakorlását, az aktív választójog gyakorlásának jelenlegi rendszere - pusztán formai alkotmányossági szempontból - nem kérdõjelezhetõ meg.

Az önkormányzáshoz való alapjognak a kisebbséget mint közösséget megilletõ volta miatt azonban alkotmányossági szempontból szükséges egyúttal, hogy a jogalkotó az aktív választójog gyakorlását lehetõség szerint a kisebbségi közösség tagjai számára biztosítsa annyiban, hogy különbözõ jogtechnikai megoldások (a kisebbségi önkormányzati választásoknak a helyi önkormányzati választásokhoz képest való idõbeli elcsúsztatása, a szavazólapoknak csak az azt kérõk számára való rendelkezésre bocsátása) révén tegye lehetõvé, hogy az adott kisebbséggel azonosságot érzõ választópolgárok szavazzanak a kisebbségi önkormányzati jelöltekre.

Másik oldalról alkotmányossági szempontból az is szükséges, hogy amennyiben a jogalkotó nem korlátozta az aktív választójogot a kisebbségi önkormányzati választások során, valódi választási lehetõséget tudjon felkínálni a kisebbséggel mint közösséggel azonosságot érzõ választópolgárok számára. A jogalkotónak a választás szabályainak megfelelõ átalakításával lehetõvé kell tennie, hogy a választópolgárok megismerhessék a kisebbségi jelölteket, prograrnjaikat, és így valóban választani tudjanak a kisebbségi jelöltek közül. Ennek egyik eszköze lehet a Vet. vonatkozó rendelkezésének megváltoztatása, melynek eredményeként a jelölteknek nem kellene alfabetikus sorrendben szerepelniük a szavazócédulán.

Állásfoglalásunkban kifejtettük, hogy a szavazás jelenlegi rendszere (a helyi önkormányzati választásokkal egy idõben történõ megtartás, a jelölteknek a kislistán alfabetikus sorrendben való szerepeltetése) nem egyértelmûen ad lehetõséget arra, hogy a választópolgár valóban választani tudjon a kisebbségi jelöltek közül. Ezzel összefüggésben el kellett ismernünk azt is, hogy az egyegy kisebbségen belül ellenkezõ érdekeket képviselõ és a választásokon egymással szemben induló jelöltek mandátumának elnyerése kérdésében valóban meghatározó befolyással bír az adott település egész lakosságának a döntése. Tekintettel a választójog általános, egyenlõ és titkos voltára, jelenleg egy-egy választás eredményét értékelve nem lehet megállapítani azt, hogy a választópolgárok döntésében a kisebbséghez tartozók, illetve az ún. "szimpatizánsok" szavazatai milyen arányt képviseltek.

Ameddig alkotmányossági szempontból nem kifogásolható, hogy a kisebbségi önkormányzati választáson választóként nemcsak az adott kisebbséghez tartozó választópolgár, hanem minden választójoggal rendelkezõ választópolgár részt vesz, alkotmányos visszásságot okoz a választhatóságnak nemcsak a közösség tagjai, hanem általában minden választópolgár részére történõ biztosítása a következõk miatt.

A nemzeti és etnikai kisebbségek önkormányzáshoz való alapjogának tartalma a kisebbségeket megilletõ jogosultságok érvényesítése és általában a kisebbség érdekeinek védelme. Mivel a kisebbségi jogok alapvetõen a kulturális autonómia biztosítását szolgálják, a kisebbség érdekeinek megfelelõ védelmére csak az a kisebbségi önkormányzat képes, amely valóban a kisebbséghez tartozó választópolgárokból áll. Ebbõl következõen a kisebbségi önkormányzati választások esetében elengedhetetlenül szükséges a passzív választójog és egyúttal az identitás szabad megválasztásához fûzõdõ alapjog gyakorlásának bizonyos feltételek közé szorítása.

A kisebbségi választójogi rendszernek biztosítani kell a kisebbségi közösség és az annak képviseletére feljogosított szerv tagjai közötti kapcsolatot. A jogalkotónak tehát úgy kell átalakítania a kisebbségi önkormányzati választások rendszerét, hogy az önkormányzáshoz való alapjog valóban a kisebbségi közösséget illesse meg. Ebbõl következõen a jogalkotónak át kell alakítania a választhatóság és az ídentítás szabad megválasztásához való jog feltételekhez való kötésével a kisebbségi önkormányzati választások jelölési rendszerét.

A jogalkotónak biztosítania kell, hogy csak olyan jelölt indulhasson a kisebbségi önkormányzati választáson, aki közösséghez való tartozását kinyilvánította. Meg kell fontolni, hogy a kisebbségi közösségek autentikus képviselõinek (például speciális szakértõi bizottságnak, az országos kisebbségi önkormányzatoknak) biztosítson lehetõséget arra, hogy a jelöltnek a kisebbséghez való tartozása kérdésében állást foglalhassanak.

Mivel az önkormányzáshoz való alkotmányos alapjog érvényesülése elsõdleges fontosságú, a jogalkotónak a vonatkozó jogszabályok módosításával a kisebbségi önkormányzati választásokon a választhatóság vonatkozásában az általános választójog, valamint az identitás szabad megválasztásához való jog érvényesülését korlátoznia kell. Így tehetõ teljessé a kisebbségeket megilletõ, a Nektv-ben szabályozott többletjogosítványok rendszere, valamint csak így biztosítható a kisebbségi jogok maradéktalan érvényesülése.

A vizsgálat lezárás~lcéppen megfogalmazott levélben megállapítottuk, hogy a kisebbségi választások jelenlegi rendszere mind a választójogosultság, mind a választhatóság oldaláról alkotmányossági szempontból aggályosnak mondható, és a kisebbségi biztos általános vizsgálatának lezárásaképpen jogszabálymódosítási javaslattal fordul a jogalkotóhoz.

A vizsgálat folyamán megkerestük a belügyminisztert annak kiderítése céljából, hogy az adott ügyben a névváltoztatási eljárás megfelelt-e a vonatkozó jogszabályokban foglaltaknak, illetve a kialakult minisztériumi gyakorlatnak. A konkrét ügyben folytatott vizsgálat a beszámoló lezárásakor még folyamatban van.

Megkerestük a belügyminisztert, hogy a választáson mandátumot szerzett személyek közül az elmúlt öt év során hányan vallották magukat magyar nemzetiségûnek a magyar állampolgárság megszerzésére irányuló eljárásban abból a célból, hogy az állampolgárságot kedvezményes feltételek mellett szerezzék meg. Álláspontunk szerint ugyanis, aki egy közigazgatási eljárásban elõnyök szerzése végett kinyilvánította magyar nemzetiségét, -bár elismerjük a többes identitás létjogosultságát - a kisebbségi önkormányzati választások során a jelöltség elfogadásával alkotmányossági szempontból aggálytalanul nem nyilváníthatja ki egy másik nemzetiséghez való tartozását.

A belügyminiszter válaszában kifejtette, hogy az adott kisebbség képviseletében mandátumhoz jutott 171 képviselõ közül az állampolgársági törvény hatálybalépése óta eltelt idõszakban öt személy szerzett magyar állampolgárságot, közülük ketten magyar nemzetiségükre való hivatkozással kedvezményes módon. Álláspontunk szerint ez a helyzet alkotmányos visszásságot eredményezett, és ennek alapján - bár a személyiségi adatok védelme miatt meghatározott személyek ellen j ogi úton fellépni nem lehetett - a visszaélések megakadályozása érdekében a kisebbségi biztos kezdeményezni fogja a kisebbségi önkormányzati választásokra vonatkozó jogszabályok módosítását.

Állásfoglalásunkban kifejtettük, hogy egy településen csak egy kisebbségi önkormányzat létrehozására van lehetõség, így amennyiben a települési önkormányzat kisebbségi települési önkormányzattá alakult, a közvetlen módon megalakuló helyi kisebbségi önkormányzat létrehozatalára nincsen mód. Utaltunk viszont arra, hogy aggályosnak tartjuk annak a lehetõségét, hogy nem kisebbséghez tartozó jelöltek kisebbségiként kerülhetnek be a települési önkormányzatba, és ily módon akár kisebbségi települési, akár közvetett módon létrejövõ helyi kisebbségi önkormányzat megalakításával lehetetlenné teszik a legitimitással rendelkezõ közvetlen módon születõ helyi kisebbségi önkormányzat létrejöttét.

Az elõzõekben kifejtettek szerint a kisebbségi jelölteknék lehetõségük van a települési önkormányzati választáson arra, hogy kedvezményes módon kerüljenek be a települési önkormányzatok testületeibe, és ott a települési önkormányzati képviselõkkel azonos jogállás szerint mûködjenek. A kedvezményes mandátumhoz jutás eme formája alkotmányos visszásságot okoz a következõk miatt.

Az önkormányzáshoz való alapjog közösségi alapjog, amely a helyi kisebbségi önkormányzati választások esetében a településen lakó választópolgárok közösségét illeti meg. A magyar kisebbségi jogi rendszer jelenlegi formájában alkalmas arra, hogy a nemzeti és etnikai kisebbségi jogok védelmét, a kisebbségi közösség képviseletét a közvetett vagy közvetlen módon létrejövõ kisebbségi önkormányzatek lássák el. Mivel a települési önkormányzatok kötelezõen ellátandó feladata a nemzeti és etnikai kisebbségi jogok érvényesülésének biztosítása, amennyiben az adott településen valamilyen ok miatt nem jön létre kisebbségi önkormányzat, a települési önkormányzat, illetõleg a kisebbségi szószóló intézménye alkalmas a kisebbségi jogok érvényesülésének biztosítására.

Állásfoglalásunkban kifejtettük, hogy a kisebbségi választásokon induló független jelöltek szereplése lehetõséget ad visszaélésekre, mert a jogszabálynak az a korlátlanul megengedõ rendelkezése, amely bármely választópolgár számára biztosítja a kisebbségi önkormányzati választásokon jelöltként való részvétel lehetõségét, ugyanakkor nem teszi egyértelmûen lehetõvé, hogy a kisebbség képviseletét valóban az adott kisebbséghez tartozó állampolgárok lássák el.

A szabad identitásválasztás elve alapján nem kérdõjelezhetõ meg a jelöltek kisebbséghez tartozása, és elsõsorban nagyobb közösségekben, amikor a személyes ismeretség alapján a választópolgárok többsége számára nem válik nyilvánvalóvá, hogy valamely, a szavazólistán független kisebbségi jelöltként szereplõ személy milyen megfontolásból, illetve egyéni érdekbõl vállalja egy kisebbség érdekeinek a képviseletét, reális esély van a képviselõ-testületbe történõ kedvezményes bejutásra. (Csak zárójelben jegyezzük meg, hogy a motívumok igen sokfélék lehetnek, tudunk példát felhozni a "félresiklott" vagy rosszul értelmezett politikai ambíció ilyen formában történõ megnyilvánulásától kezdve, az egyszerû - a képviselõi tiszteletdíj elnyeréséhez fûzõdõ - anyagi érdekeltség esetére is.)

Az Alkotmány a nemzeti és etnikai kisebbségek számára országos önkormányzatok megalakítását teszi lehetõvé. A Nektv. az országos önkormányzatok esetében a választójogot mind a választás, mind a választhatóság vonatkozásában a kisebbségi jelöltként megválasztott települési önkormányzati képviselõk, a helyi kisebbségi önkormányzati képviselõk, a települési önkormányzatok kisebbségi szószólói, valamint külön e célra megválasztott elektorok számára biztosítja.

A választás különleges közjogi eljárás, az elektori gyûlés keretében történik, amelynek során a gyûlésen megjelent elektorok jogosultak az ugyancsak a gyûlésen megzjelent jelöltek közül megválasztani az országos önkormányzat törvényben meghatározott számú képviselõjét. A szavazás kislistás rend szerint történik, azaz a jelölõlistára felkerült személyek közül az elektorok az önkormányzat ta~jaival megegyezõ számú jelöltre szavazhatnak. Az országos önkormányzat tagjává a legtöbb szavazatot kapott jelöltek válnak, az önkormányzat tagjaival megegyezõ számban.

A jogalkotó a választójog gyakorlásának feltételéül mind a választás, mind a választhatóság vonatkozásában a kisebbségi elektorságon túlmenõen az elektori gyûlésen való részvételt írja elõ.

A nemzeti és etnikai kisebbségeknek törvényben meghatározott számú tagból álló országos önkormányzatait a kisebbségi jelöltként megválasztott települési önkormányzati, helyi kisebbségi önkormányzati képviselõk, a települési önkormányzatok szószólói, valamint a külön e célra megválasztott elektorok választják meg a külön jogszabályban meghatározott eljárási rend szerint.

Válaszunkban kifejtettük, hogy álláspontunk szerint a kisebbségi jelöltként megválasztott polgármester az országos kisebbségi önkormányzati választások során kisebbségi elektornak minõsül, és részt vehet az országos kisebbségi önkormányzati választáson. Jóllehet a törvény a kisebbségi jelöltként megválasztott polgármestert külön nem sorolja az "elektor" fogalma alá, azonban a polgármester a képviselõ-testület tagja is, tehát mindazon jogok megilletik, amelyek a kisebbségi jelöltként mandátumot szerzett önkormányzati képviselõket. Mivel az országos kisebbségi önkormányzat az Országos Választási Bizottsághoz is fordult állásfoglalás kiadása iránt, részt vettünk az OVB Bizottság eljárásában, és kifejtettük véleményünket, amelynek eredményeképpen az OVB állásfoglalásában velünk azonos jogértelmezési álláspontot foglalt el.

Egy következõ, ugyancsak jogértelmezési problémára reagálva úgy foglaltunk állást, hogy az országos kisebbségi önkormányzati választások jelenlegi rendszere (az önkormányzatok közvetett módon, elektorok által történõ megválasztása) annak ellenére, hogy valóban nem érvényesíti az arányos képviselet elvét, nem okoz alkotmányos visszásságot, mert az országos önkormányzat tagjai nem a kisebbségi választópolgárokat, hanem kisebbségi közösségeket képviselnek a kisebbségek országos képviseletére létrehozott országos kisebbségi önkormányzatokban.

A jogalkotó fõszabályként a helyi kisebbségi önkormányzati képviselõk, kisebbségi szószólók, illetve a külön eljárás keretében elektorrá választott személyek számára teszi lehetõvé - a magyar közjogban teljesen egyedülálló módon - ún. elektori választások útján a fõvárosi, illetõleg az országos kisebbségi önkormányzatok megalakítását. Az elektori gyûlések határozatképességéhez - a választójogban ugyancsak egyedülálló módon - igen magas részvételi arány szükséges; az elektorok legalább 3/4-ének kell jelen lennie.

A panasz elbírálásának szempontjából releváns jogszabályokat áttekintettük, és megállapítottuk, hogy a beadványozó aggályai megalapozottak. Nincs ugyanis sem alkotmányossági, sem egyéb "praktikus" vagy célszerûségi indoka annak, hogy az országos kisebbségi önkormányzatok tagjainak a megválasztására jogosult elektori gyûlések csak akkor minõsüljenek határozatképesnek, ha azokon az elektorok legalább 75 %-a megjelenik.

Megállapítottuk azt is, hogy sem a Nektv., sem a választójogi szabályokat tartalmazó normák nem állapítanak meg rendelkezéseket az ún. "vis maior" helyzetek bekövetkezésének esetére. Ebbõl eredõen bármilyen természeti katasztrófa vagy a közlekedési feltételeket ellehetetlenítõ esemény (árvíz, közlekedési sztrájk stb.) meghiúsíthatja egy-egy elektori gyûlés határozatképességét.

A konkrét panaszügy kapcsán egyébként a jogértelmezési kérdésekben való állásfoglaláson kívül nem volt szükség külön országgyûlési biztosi intézkedésekre, mert a panaszos által képviselt kisebbség - minimális többséggel ugyan - de határozatképes választógyûlést tudott tartani, és megalakította országos önkormányzatát.

Elsõsorban a sajtóból, de több konkrét beadványozó közlésébõl is ismertté vált elõttünk, hogy többszöri kísérlet ellenére meghiúsult az Országos Román Kisebbségi Önkormányzat, valamint a Fõvárosi Cigány, illetõleg Román Kisebbségi Önkormányzat létrehozása. Az ombudsman részben a különbözõ bejelentések alapján, részben az 1998. évi kisebbségi önkormányzati választások átfogó, hivatalból indított vizsgálatának részeként elemezte azokat az okokat, amelyek a kifogásolt helyzethez - tehát az egyes kisebbségi önkormányzatok létrejöttének meghiúsulásához - vezettek, és megállapította, hogy a hatályos jogszabályok, sõt egyes alkotmányos rendelkezések is olyan ellentmondásokat tartalmaznak, amelyek feloldása csak jogalkotási úton lehetséges.

Tekintettel arra, hogy a kisebbségi önkormányzati választásokkal kapcsolatos vizsgálati anyag - külön, önálló dokumentum formájában - a jelen beszámoló elkészítésével egyidejûleg kerül a nyilvánosság elé, e helyütt nem kívánjuk részletesen bemutatni az Obtv. alapján megfogalmazott és az Országgyûléshez címzett egyes jogalkotási javaslatokat, hisz ez az anyag - már idõszerûsége miatt is - tulajdonképpen az országgyûlési beszámoló mellékleteként kezelhetõ.

Azonban érdemes megemlítenünk azt, hogy az országgyûlési biztos szükségesnek tartotta - a jogszabályi hiányosságok miatt megtörtént, illetõleg potenciálisan bekövetkezhetõ alkotmányos visszásságok kiküszöbölése érdekében -, hogy éljen az Obtv. 22. §-ában biztosított jogával is. Ennek megfelelõen az ombudsman - több mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására vonatkozó elõterjesztése mellett - indítványozni kívánja, hogy az Alkotmánybíróság értelmezze az Alkotmány 68. §-ában, illetve 70. §-ában foglalt rendelkezéseket, különös figyelemmel a nemzeti és etnikai kisebbségek önkormányzáshoz fûzõdõ jogára, és ezzel összefüggésben a minden választópolgárt megilletõ általános és egyenlõ választójog terjedelmére.

Tekintettel arra, hogy az Alkotmánybíróság részére készített "indítványcsomag" szervesen kapcsolódik a fentebb már említett, a kisebbségi önkormányzati választások átfogó értékelését tartalmazó jelentésünkhöz, illetõleg a jelentésben-bemutatott számos probléma közül tulajdonképpen csak néhányat ragad ki, ezért hely hiányában, illetõleg célszerûségi okokból annak részletes ismertetését is mellõzzük.

A rendõrséggel szembeni panaszok jelentõs részét képezik azok, amelyekben a büntetõeljárás keretében alkalmazott személyi szabadságot korlátozó kényszerintézkedéseket sérelmezik, elsõsorban az elõzetes letartóztatás elrendelését és fenntartását. A beadványozók - minden bizonnyal azért, mert a fogvatartás többnyire rendõrségi intézményben történik - a rendõrhatóságot tekintik "vétkesnek" a jogsértõnek vagy jogellenesnek tartott elõzetes letartóztatás elrendeléséért, illetve foganatosításáért. A kényszerintézkedések miatti panaszok jellemzõje, hogy az érintettek szerint a jogsértésekben szerepet játszott etnikai hovatartozásuk, a beadványok mindegyikében utalás található arra, hogy a letartóztatásra és a fogvatartás fenntartására a gyanúsítottak cigány származása miatt került sor. Az ügyek vizsgálata során nem lehetett megállapítani a származás miatti hátrányos megkülönböztetést, és ebbõl következõen azt sem, hogy a panaszosok mennyire érzik valójában meghatározónak származásukat, mint a kényszerintézkedés elrendelését befolyásoló tényezõt, illetve, hogy milyen mértékben tekintik csupán olyan hivatkozási alapnak, amely panaszuk kedvezõ elbírálását eredményezheti.

A jogellenes fogvatartás miatti panasz azonnali elutasítására csak néhány esetben került sor, akkor, ha a beadványozó ügyében a bíróság már jogerõs ítéletet hozott, és abban szabadságvesztés büntetést szabott ki. Ilyen ügyben nem járhatunk el, csupán az Obtv. 29. §- ában foglaltakra hivatkozhatunk, amelyeknek értelmében az országgyûlési biztos hatásköre a bíróságok tevékenysé-

gére nem terjed ki, és ezért a bírósági határozattal kapcsolatban semmilyen intézkedésre, de még a határozat értékelésére sincs lehetõség.7

Az OCKÖ elnökét tájékoztattuk arról, hogy az Obtv. úgy rendelkezik, hogy az országgyûlési biztos akkor jár el, ha valamely hatóság, közszolgáltatást végzõ szerv eljárása, ennek során hozott határozata (intézkedése), illetõleg intézkedésének elmulasztása következtében az állampolgárt alkotmányos jogaival összefüggésben sérelení érte, vagy ennek közvetlen veszélye áll fenn.

A nemzeti és etnikai kisebbségek jogairól szóló törvény úgy rendelkezik, hogy a kisebbségi biztos akkor léphet fel, ha a magyar állampolgárt, vagy állampolgárokat nemzeti vagy etnikai kisebbséghez tartozásuk miatt ért sérelem. Az OCKÖ elnökének figyelmét feltehetõleg elkerülte az a törvényi szabály, hogy az országgyûlési biztos a bíróságok tevékenységét, ítélkezési gyakorlatát nem vizsgálhatja, a bíróságok munkájába semmilyen módon nem avatkozhat be. A kérelmet a kifejtettek miatt el kellett utasítani.

Minden más esetben - amikor vádemelésre még nem került sor - a területileg illetékes megyei ügyésztõl kértünk tájékoztatást a fogvatartás alapjául szolgáló ügyrõl, a fogvatartást megalapozó tényekrõl, és az elõzetes letartóztatás fenntartásának indokairól. Ilyen ügyekben az ügyészségekkel való kapcsolatfelvételt azért tartjuk mellõzhetetlennek, mert korábbi beszámolónkban már szerepeltetett példáink szerint elõfordultak olyan esetek, amikor az elõzetes letartóztatás elrendelésekor, majd annak meghosszabbítása során a fogvatartás törvényben meghatározott indokai fennálltak ugyan, a továbbiakban azonban a szabadságelvonás szükségessége és indokoltsága megkérdõjelezhetõ volt, és mivel a büntetõeljárásról szóló törvény szerint a vádirat benyújtásáig az elõzetes letartóztatást - ha az okafogyottá vált - az ügyész is megszüntetheti, célszerûnek látszott ennek mérlegelése érdekében éppen a döntési helyzetben lévõ hatósághoz fordulni.

A rendõrséget érintõ panaszok egy másik csoportját képezik azok, amelyek szerint a beadványozót vagy hozzátartozóját, illetõleg képviseltjét a rendõrök tettleg bántalmazták. Annak, hogy a tettleges bántalmazás, illetõleg erõszak, fenyegetés vagy más hasonló módszer alkalmazása milyen rendõri eljárásban, illetõleg milyen célból történt, csak a cselekmény jogi minõsítése szempontjából van jelentõsége. E szerint a rendõrség tagjai által szolgálatuk ellátása során elkövetett erõszakos cselekmények alkalmasak lehetnek a Büntetõ Törvénykönyvrõl szóló 1978. évi IV törvény (továbbiakban: Btk.) 226. § szerinti bántalmazás hivatalos eljárásban vétségének, vagy a 227. §-ban felvett kényszervallatás bûntettének a megállapítására.

Az ilyen ügyek kapcsán az országgyûlési biztos az Obtv. 24. §-a alapján mérlegelés nélkül - kezdeményezi a büntetõjogi felelõsségrevonást, rendszerint a bûncselekmény elkövetésének helye szerint illetékes megyei fõügyésznél. Az eljárások általában több hónapig elhúzódnak, és csak befejezésüket követõen kapunk érdemi tájékoztatást a büntetõeljárás eredményérõl.

Ezekkel az ügyekkel kapcsolatban megjegyzendõ, hogy az országgyûlési biztosnak nincs lehetõsége azt vizsgálni, hogy az egyes panaszokban, beadványokban leírt tények valósak-e, csupán azt állapítja meg, hogy a közölt tényállás alapján felmerül-e bûncselekmény gyanúja.

A beszámolási idõszakban sajnos több alkalommal kellett eleget tennünk az Obtv. 24. §-ában elõírt feljelentési kötelezettségünknek, részben kényszervallatás bûntettének, részben hivatali bántalmazás vétségének gyanúja miatt.

A bejelentés alapján büntetõeljárás megindítását kezdeményeztük az illetékes megyei fõügyésznél, kértük az esettel kapcsolatos állásfoglalását, és azt, hogy értesítsen intézkedéseirõl.

A fõügyész arról tájékoztatott, hogy a feljelentés alapján az illetékes ügyészségi nyomozó hivatal nyomozást rendelt el kényszervallatás bûntette miatt, és az eljárás befejezéseként a nyomozati iratokat rövid idõn belül vádemelési javaslattal megküldte az illetékes helyi ügyészségnek. Ez utóbbi, kényszervallatás bûntette és könnyû testi sértés vétsége miatt vádat emelt a bûncselekménnyel gyanúsított rendõr ellen a városi bíróságnál.

A panaszost a történtekrõl értesítettük, és tájékoztattuk arról, hogy az ügy kimenetele végsõ soron a bíróság eljárásától és döntésétõl függ.

A beadvány tartalma rendõrök által elkövetett bûncselekmény gyanújára utalt, ezért azt és mellékleteit további eljárás céljából az illetékes megyei fõügyésznek küldtük meg. Kértük, hogy az esettel kapcsolatos álláspontjáról és intézkedésérõl adjon tájékoztatást.

A megyei fõügyész arról értesítette az országgyûlési biztost, hogy a feljelentés kiegészítését követõen a megyei ügyészségi nyomozó hivatal hivatalos eljárásban elkövetett bántalmazás vétségének alapos gyanúja miatt nyomozást rendelt el. A megyei fõügyész a nyomozás soron kívüli lefolytatására adott utasítást. A panaszost a fentiekrõl kellõ részletességgel tájékoztattuk.

A büntetõeljárás alatt a panaszos semmiféle jogorvoslati lehetõséggel nem élt az eset miatt, csupán a jogerõs ítélet közlése után fordult - ügyvédje útján - a kisebbségi biztoshoz, azt állítva, hogy az elõállításnak panaszolt módja következtében maradandó pszichés természetû károsodást szenvedett. Errõl orvosszakértõi véleményt készíttetett és azt csatolta a beadványhoz.

Az így keletkezett iratokat megküldük az illetékes megyei fõügyésznek azzal, hogy a rendõrök által elkövetett bûncselekmény gyanúja miatt a szükségesnek tartott intézkedéseket tegye meg.

A megyei ügyészségi nyomozó hivatal a Btk. 226. §-ába ütközõ és aszerint minõsülõ hivatalos eljárásban elkövetett bántalmazás vétségének gyanúja miatt tett feljelentés tárgyában a nyomozás teljesítését - mivel bûncselekmény alapos gyanúja nem állapítható meg - megtagadta. Az indokolás szerint nem
volt megállapítható, hogy a sértettet törvénybe ütközõ rendõri bántalmazás érte volna, különös figyelemmel arra, hogy korábban tevékenyen részt vett a verekedésben, elfogása és elõállítása során a rendõrök jogszerûen testi kényszert alkalmaztak vele szemben. Az ügyészség tényként állapította meg, hogy a kiérkezõ rendõrök a panaszost a szolgálati gépkocsi csomagterében szállították el, de erre azért került sor, mert az elõállítottak nagy száma miatt nem lehetett mindannyiukat elhelyezni az utastérben. A rendõrök eljárása az okozott kényelmetlenségen túl, az elõállított emberi méltóságát is sértheti, ugyanakkor az ügyészi álláspont szerint ez a körülmény önmagában bûncselekmény elkövetésének alapos gyanúját nem valósítja meg.

A határozat ellen benyújtott panaszt a megyei fõügyészség elutasította. Az errõl szóló határozat indokolása is tényként állapította meg, hogy a sértettet helyhiány miatt a szolgálati gépkocsi csomagterében szállították elõállítás céljából a rendõrkapitányságra, és hogy ez sértheti a feljelentõ emberi méltóságát, tettleges bántalmazás - tényállási elem - hiányában azonban bûncselekmény elkövetése nem állapítható meg.

Álláspontunk szerint nem vizsgálták meg kellõ alapossággal a panaszolt eset összes körülményeit, a határozatokból nem állapítható meg bizonyossággal az intézkedésben részt vevõ rendõrök száma, továbbá, hogy hány szolgálati gépkocsi állt a rendelkezésükre, illetve, hogy a gyanúsítottakat a helyszínrõl az ott keletkezett lincshangulat miatt valóban el kellett-e menekíteni, s végül, hogy indokolt volt-e a panaszosnak mindvégig a csomagtérben való szállítása az intézkedés helyszínétõl a rendõrkapitányságig vezetõ kb. 30 km-es útszakaszon.

A legfõbb ügyésztõl a fentiek tisztázását és a jogesettel kapcsolatos álláspontjának közlését kértük.

A beadványozók a panaszok egy további - a többi ügytõl elkülöníthetõ csoportjában a szakszerûtlen rendõri tevékenységet kifogásolják, illetõleg a nyomozások hiányosságait teszik szóvá. E panaszok megfogalmazói azt állítják, hogy a rendõrhatóság tagjai a sértettek cigány származása miatt, esetleg jogi tájékozatlanságukat kihasználva járnak el, vagy nem járnak el kellõ pártatlansággal, mellõznek kötelezõen elõírt intézkedéseket, illetõleg tevékenységük rájuk nézve egyébként hátrányos következményekkel jár.

Az országgyûlési biztos tájékoztatást kért a kerület rendõrkapitányságának vezetõjétõl. Ennek alapján megállapítható volt, hogy a panaszosnál jogszerûen tartottak házkutatást, és törvényes volt gyanúsítottkénti kihallgatása, illetve õrizetbe vétele is, mert olyan nagyobb értéket jelentõ hangszerek és más tárgyak voltak a birtokában, amelyek betöréses lopásból származtak. A panaszos cigány közéleti tevékenysége a rendõrök elõtt nem volt ismert, de etnikai hovatartozásának a nyomozás során semmiféle jelentõséget nem is tulajdonítottak. A panaszost megállapításainkról tájékoztattuk, álláspontunkat az eljárás befejezéseként a vele folytatott személyes beszélgetés során elfogadta.

Kértük az illetékes megyei fõügyészt, hogy a bejelentés alapján a szükséges intézkedéseket tegye meg, illetõleg, hogy ezekrõl, valamint álláspontjáról adjon tájékoztatást.

Az ügyészi vizsgálat megállapította, hogy a panaszos állításával szemben a rendõrök elvégezték a gépkocsivezetõ alkoholszondás vizsgálatát, és annak negatív eredménye miatt vérvételre valóban nem került sor.

A rendõrség az ügyészség utasítására tanúként hallgatta ki azokat a személyeket, akiket a panaszos beadványában megjelölt.

Az ügyészség nem találta megalapozottnak azt az állítást, hogy a rendõrök a helyszíni intézkedés során csak a gépkocsivezetõ javára szóló adatokat rögzítették volna. A mûszaki szaktanácsadó véleménye alapján halálos közúti baleset gondatlan vétsége miatt ugyanis a gépkocsivezetõ ellen nyomozást rendeltek el, mert bár a veszélyhelyzetet a kerékpáros idézte elõ, amikor jelzés nélkül az úttestre kanyarodott, de a gépkocsivezetõ azért nem tudta azt elhárítani, mert a KRESZ-ben foglalt elõírást megszegve, túllépte a lakott területen személygépkocsik részére megengedett legnagyobb sebességet.

A fõügyészség a panasz vizsgálata során nem talált olyan adatot vagy körülményt, amely súlyosan kifogásolható rendõri intézkedésre, vagy az intézkedõ rendõrök által elkövetett hivatali vagy más bûncselekmény gyanújára utalna.

Az ügyészi álláspontot elfogadtuk, s errõl a panaszost tájékoztattuk.

A panasz bûncselekmény gyanújára utalt, ezért azt a szükséges intézkedések megtétele céljából az illetékes megyei fõügyésznek küldtük meg.

Az ügyészi vizsgálat eredményeként a panasz kapcsán a következõket lehetett megállapítani.

Egy helyi lakos két évvel korábban feljelentést tett ismeretlen tettes ellen, aki eltulajdonította gyermeke kerékpárját. A feljelentõ a jármûrõl részletes leírást adott, és közölte annak gyártási számát is. A rendõrkapitányság a feljelentés alapján elrendelt nyomozást megszüntette, mert az eredményre nem vezetett.

A feljelentõ és fia ezután az utcán felismerte a kerékpárt és ezért annak használóját, a panaszos unokáját a rendõrkapitányságra kerékpárral együtt bevitték. A rendõrség a kerékpárt lefoglalta, a nagyszülõt telefonon értesítette. A lefoglalásról szóló határozat átvételét a gyermek apja megtagadta.

Az ügyészi vizsgálat megállapította, hogy a rendõrkapitányság dolgozói büntetõeljárási jogszabályt is sértettek azzal, hogy a lefoglalást megszüntetõ határozatot nem kézbesítették az érintettnek. A szabályszerû kézbesítésre csak a panasz kivizsgálásakor került sor. Jogszabálysértõ volt az is, hogy a lefoglalásról szóló határozat átvételének megtagadását nem tekintették panasznak, és azt az ügyészséggel nem bíráltatták el.

A vizsgálat eredményeképpen olyan súlyos fokú mulasztást nem lehetett megállapítani, amely megalapozta volna a rendõrökkel szembeni büntetõeljárás megindítását. A késedelmes és jogszabálysértõ intézkedés miatt a rendõrkapitányság vezetõjét az ügyészségi nyomozó hivatal vezetõje írásban értesítette, kérte a mulasztás körülményeinek további kivizsgálását és a szükséges intézkedés megtételét. A rendõrkapitányság vezetõjének tájékoztatása szerint a jogszabálysértést elkövetett nyomozó ellen fegyelmi eljárást indítottak.

A büntetõeljárás iratait mi is tanulmányoztuk, és az ennek eredményeként kialakított álláspontunk az ügyészségével megegyezõ volt. A panaszost ennek megfelelõen tájékoztattuk.

Néhány esetben olyan panasz is érkezett az országgyûlési biztoshoz, amelyben a rendõrségnek, mint szabálysértési hatóságnak tevékenységét vélték kifogásolhatónak, más ügyben az igazgatásrendészeti munka hiányosságai képezték a beadványok tárgyát.

Ezekben az ügyekben a keletkezett iratokat bekértük, és tanulmányozásuk alapján alakítottuk ki álláspontunkat. _

A rendõrkapitányság az iratokat rendelkezésünkre bocsátotta. Azok tanulmányozása során nem találtunk olyan adatot, amely az esetleges hátrányos megkülönböztetés gyanúját megalapozta volna.

Tapasztaltuk azonban, hogy a szabálysértési hatóság a közlekedési szabálysértés miatt bírságot kiszabó határozatát döntõ súllyal az igazságügyi mûszaki szakértõ véleményére alapozta, miközben a panaszos fellebbezésében megnevezett szemtanúkat nem hallgatta meg. Vélhetõ volt, hogy a panaszos érdekében tanúskodók meghallgatásának mellõzése - tehát a bizonyítási eljárás szakszerûtlensége - jelentõsen csorbította a beadványozó jogait.

Az ügyészség álláspontjának megismerése után mégis azt kellett megállapítanunk, hogy a szabálysértési hatóság határozata megalapozott volt, ugyanis a konkrét esetben a mûszaki szakértõ bevonásával folytatott vizsgálat, a szakértõnek az elõzményi adatok, a helyszín rekonstruálása, és a felek nyilatkozata után elkészített aggálytalan szakvéleménye alapján kétségtelenné vált, hogy a szabálysértést a panaszos elkövette. A megnyugtató bizonyítékokon alapuló határozat szükségtelenné tette a tanúk meghallgatását, akik az események után több mint egy évvel aligha tudtak volna objektív vallomást tenni.

Megkeresésünkre a rendõrkapitányság vezetõje arról adott tájékoztatást, hogy a panaszos kérelmét, egy vele azonos nevû más személy adatai alapján, s ezzel összefüggésben egy rendõrségi dolgozó tévedése és mulasztása folytán utasították el.

Az illetékes osztályvezetõ személyesen is meghallgatta a panaszost, a félreértésért és a mulasztásért elnézését kérte, és intézkedése nyomán a beadványozót soron kívül új személyi igazolvánnyal látták el.

Mint ahogyan a nemzeti és etnikai kisebbségi jogok országgyûlési biztosának 1997. évi tevékenységérõl szóló beszámolójában - az egyes igazságszolgáltatással kapcsolatos panaszok körében - már utaltunk rá, a kisebbségi ombudsmanhoz érkezõ beadványok jelentõs részében a bíróságok döntéseit, illetve a büntetés-végrehajtási intézmények tevékenységét teszik kifogás tárgyává.

Tavalyi megállapításunk, miszerint e panaszok közös jellemzõje, hogy valamilyen módon ugyan valóban az igazságszolgáltatás rendjét, az egyes döntések ténybeli és jogi alapját kérdõjelezik meg, illetõleg a büntetõ ügyekben eljárt hatóságok munkáját tartják diszkriminatívnak, alapvetõen a jelen beszámolási idõszakra is igaz, azonban a korábbihoz képest idén számot tudunk adni néhány tipikusan a büntetés-végrehajtási intézetek (továbbiakban: bv. intézet) elleni beadványról. lVlielõtt ezt az ügycsoportot részletesebben is ismertetnénk, elõre kell bocsátanunk, hogy ezekkel a panaszokkal azért a kisebbségi jogok parlamenti biztosát keresik meg más hatóság vagy akár az általános hatáskörû ombudsman helyett, mert a beadványozók feltételezik, hogy a velük szembeni - számukra kétségtelenül hátrányt jelentõ - intézkedésekre, idõnként mulasztásokra elõítéletesség miatt vagy rasszista motívumoktól is vezéreltetve került sor.

Elmondható, hogy az 1997-es, illetve a korábbi évek statisztikai adataihoz képest növekedett a bv. intézetek ellen benyújtott panaszok száma: míg 1995. július 1-je és 1996. december 31-e között összesen 4, 1997-ben csupán 2, 1998ban már 7 beadvány irányult közvetlenül a bv. intézetek eljárása ellen. E statisztikai adatok alapján messzemenõ következtetéseket levonni természetesen nem lehet, azonban szükségesnek tartjuk ennek az ügycsoportnak a rövid bemutatását.

A bv. intézetek elleni panaszokat az elítéltek, esetleg hozzátartozóik terjesztették elõ, és általában a büntetés-végrehajtás rendjét, az intézet személyzetének sérelmesnek ítélt eljárását, valamint a durva bánásmódot, embertelen fogvatartási körülményeket kifogásolták leginkább.

Ezekrõl a beadványokról is elmondható, hogy a panaszosok a szabadságvesztés büntetésükkel kapcsolatos konkrét sérelmeken kívül szóvá teszik a velük szemben az elítélésüket megelõzõen eljárt egyes hatóságok (rendõrség, ügyészség, bíróság) általuk diszkriminatívnak vagy egyéb okból jogsértõnek tartott cselekményeit, mulasztásait.

Ugyancsak általános jellemzõként lehet elmondani, hogy szinte kizárólag a fegyház vagy börtön fokozatú bv. intézetben letöltendõ szabadságvesztésre ítéltek fordulnak hozzánk, hiszen az elítéltek jogainak korlátozása e két szigorúbb fokozatú büntetés-végrehajtási intézményben lényegesen jelentõsebb, mint a fogházban. A büntetés-végrehajtási szigor; illetõleg az egyes kényszerintézkedések alkalmazása mellett gyakori kifogás tárgyát képezi a szabadságelvonás helyszíne, azaz, hogy az ország mely településén lévõ bv. intézetben kell a büntetést letölteni.

Az ügyben megkereséssel fordultunk az Igazságügyi Minisztérium Büntetésvégrehajtás országos parancsnokához, akitõl felvilágosítást, és annak megvizsgálását kértük, van-e lehetõség arra, hogy a panászos szabadságvesztés büntetését a lakóhelyéhez közelebb esõ intézetben tölthesse le.

Az országos parancsnok válaszlevelében elfogadható magyarázattal szolgált arra, hogy milyen szempontok szerint jelölték ki a fogvatartás helyét, illetõleg arról tájékoztatott, hogy az elítélt más intézetben való elhelyezésére azért nem kerülhet sor, mert bi-ztonsági okból - a szabadságvesztés büntetés-végrehajtási fokozatának - megfelelõ, az elítélt otthonához közelebb esõ intézetek telítettek. Ebben az esetben egyértelmûen bebizonyosodott, hogy az elítélt által elkövetett bûncselekmények súlyossága, illetõleg felróható magatartása nem tette lehetõvé a biztonsági feltételek enyhítését, tehát a fogvatartottal szemben a kifogásolt intézkedésre nem származása miatt került sor.

A büntetés-végrehajtás hivatásos állományú tagja - a Btk. 137. § 1/k pontjában foglalt rendelkezés alapján - hivatalos személynek minõsül, tehát a panasz tárgyává tett cselekmény alkalmasnak látszott a Btk. 226. §-ába ütközõ, hivatali bántalmazás vétségének a megállapítására, ezért az Obtv. 24. §ában elõírt feljelentési kötelezettségünk alapján, a panaszt a Fõvárosi Ügyészségi Nyomozó Hivatalhoz tettük át, mivel e nyomozó hatóságnak van lehetõsége - büntetõeljárás keretében - meggyõzõdni a beadványban foglaltak valódiságáról.

A panaszt ebben az esetben is megvizsgáltuk, és megállapítottuk, hogy az elítélt zárkája - a bv. intézet egészségügyi szolgálatának a megállapításával is igazolhatóan - valóban alkalmatlan az elítéltek folyamatos elhelyezésére. Egyúttal megállapítottuk azt is, hogy az elítélt - és több társa - más zárkába, illetõleg más épületrészbe való költöztetése már megkezdõdött, és a normális körülményeket biztosító elhelyezés tulajdonképpen csak a folyamatban lévõ építési munkálatok függvénye. Ebben az esetben tehát ki lehetett zárni az etnikai alapú hátrányos megkülönböztetés gyanúját, megállapítottuk, hogy a fogva tartottak jobb vagy rosszabb elhelyezése nem ilyen szempontból történt.

Ami az elítélt egészségügyi problémáját illeti, azt lehetett megállapítani, hogy a bv. intézet parancsnokának utasítására az intézet orvosa gondoskodott a szükséges szakértõi vélemények beszerzésérõl, amelyek azonban nem igazolták a panaszos állítását, sõt azok alapján azt lehetett kimondani, hogy az általa elvégeztetni kívánt sebészi orvosi beavatkozás aránytalanul nagyobb kockázatot jelentene a számára, mint amekkora javulás egy esetleges sikeres mûtét esetén várható lenne. Tekintettel arra, hogy a bv. intézet valamennyi kérdésünkre aggályok nélküli, illetve elfogadhatónak ítélt választ adott, a beadványozót panasza alaptalanságáról kellett tájékoztatni.

A bv. intézetekben általában gyakorinak tekinthetõk a különbözõ retorzív intézkedések miatti panaszok, kifogások. A kisebbségi jogok parlamenti biztosa is találkozott olyan beadvánnyal, amelyben az intézeti fenyítést, illetve annak mértékét tartották különösen sérelmesnek.

Az ügy kapcsán azt állapítottuk meg, hogy a panaszt elõterjesztõ elítélttel szemben két ízben került sor fegyelmi eljárás lefolytatására, majd - a panaszos állítása szerint - a magánelzárás foganatosítására. Mindkét esetben az szolgált a fegyelmi eljárás alapjául, hogy megtagadta az õrszemélyzet utasítását.

A vizsgálat során kiderült, hogy magánelzárás büntetést a panaszos nem kapott, mindkét eljárás során fegyelmi elkülönítés történt, ez azonban nem minõsül magánelzárásnak.

A magánelzárás a büntetés-végrehajtás rendjét megszegõ elítélttel szemben kiszabható legsúlyosabb fenyítési fokozat, ezért alkalmazására csak a fegyelmi eljárás lefolytatása után súlyos fegyelemsértés megállapítása esetén, jogerõs fegyelmi határozat alapján kerülhet sor. A fegyelmi elkülönítés ehhez képest nem minõsül fegyelmi büntetésnek, hanem a fegyelmi felelõsség tisztázása érdekében alkalmazott kényszerintézkedés, mely a fegyelmi eljárás alatt, legfeljebb 15 napig tarthat.

A konkrét ügyben azt lehetett megállapítani, hogy a panaszossal szemben magánelzárást nem alkalmaztak, hanem csak elkülönítést rendeltek el, és egyértelmûen meg lehetett állapítani azt is, hogy az említett kényszerintézkedés jogszerû és az idevágó szabályoknak megfelelõ volt.

A büntetés-végrehajtási szervezettel kapcsolatos ombudsmani tevékenység tapasztalatait elemezve - összegzõ jelleggel - azt lehet megállapítanunk, hogy a bv. intézetek részérõl diszkriminatív intézkedések, illetve mulasztások nem voltak megállapíthatóak, az ezeket valószínûsítõ panaszok megalapozatlannak minõsültek.

A panaszok, illetve beadványok megfogalmazását sok esetben motiválta az a kétségtelen tény, hogy a szabadságvesztésüket töltõ emberek fokozottan érzékenyek az intézetben õket ért bármilyen vélt vagy valós sérelemre, és a sokszor jogos és okszerû - a büntetés-végrehajtás céljával magyarázható - hátrányokozást, illetõleg bizonyos sérelmek elszenvedését jóval súlyosabbnak érzik, mint egyéb körülmények között. Nem tartjuk kizártnak, hogy az egyes bv. intézetekben az elítéltek egymás közötti, illetõleg az õrszemélyzet és az elítéltek közötti kommunikációban elõfordul - és olykor pejoratív felhanggal - a fogva tartottak származásának megemlítése, amely adott esetben kimerítheti a becsületsértés vagy a rágalmazás fogalmát is.

Ilyen feljelentéssel azonban nem találkoztunk, és nem tártunk fel olyan jogsértést, amely a büntetés-végrehajtási intézmények, illetõleg azok dolgozói elõítéletességére engedett volna következtetni. A büntetés-végrehajtási intézményekkel a konkrét panaszok kivizsgálása során jó együttmûködés alakult ki, megkereséseinkre az általunk kért intézkedéseket gyorsan, és szakszerûen megtették, az ombudsmani tevékenység gyakorlását egy esetben sem próbálták meg hátráltatni, sõt kifejezett segítõkészségrõl tettek tanúbizonyságot.

1998-ban a vám- és pénzügyõrség tevékenységét kifogásoló, egyetlen panasz érkezett az országgyûlési biztoshoz.

Az eset kapcsán az eljáró vámhatóság felettes szervétõl, a megyei vám- és pénzügyõrség parancsnokától tájékoztatást kértünk.

A parancsnok szerint a felügyelete alá tartozó vámhivatal jövedéki ellenõrzést tartott a helyi piacon. Ennek során tudomásukra jutott, hogy több lakásban kereskedelmi mennyiségû, adózás alól elvont jövedéki terméket tárolnak, ezért a megadott lakcímeken, többek között a panaszos lakásában is, jövedéki ellenõrzést folytattak le. A megyei parancsnok az eljárást jogszerûnek ítélte, és ennek igazolásául a jövedéki termékek forgalmazásának különös szabályairól szóló 1997. évi CIII. törvény (jövedéki törvény) 73. § ( 1 ) bekezdésére hivatkozott.

A jövedéki törvény két különbözõ típusú jövedéki ellenõrzésrõl beszél: az egyik (az elsõ bekezdésben részletezve) általában a jövedéki szabályok megtartásának ellenõrzésére; míg a másik (a második bekezdésben) ehhez képest egy speciális szituációra, az adó alól elvont jövedéki termék felderítése érdekében végzett ellenõrzésre irányul.

Mivel a második típusú jövedéki ellenõrzés szélesebb körû felhatalmazást nyújt a hatóság részére, ezért lefolytatásának feltételéül a törvény szigorúbb követelményeket támaszt. Így adó alól elvont jövedéki termék felderítésére a hatóság csak akkor léphet valamely helyiségbe, ha erre a vámhatóság vezetõjének határozata feljogosítja; az eljárás további feltételei pedig: az ellenõrzést két hatósági tanú jelenlétében kell lefolytatni, és az intézkedésrõl jegyzõkönyvet kell felvenni.

Az érintett vámhatóság azonban az általános ellenõrzés szabályára hivatkozva folytatott le a speciális tényállás alá tartozó ellenõrzést annak garanciái nélkül. Mindezt pedig a felettes megyei szerv is jóváhagyta.

Az országos parancsnokságnak írt levelünkre érkezett válaszból azonban kiderült, hogy mind helyi, mind megyei szinten helytelen jogértelmezési és -alkalmazási gyakorlatra bukkantunk. Ebbõl következik, hogy az elkövetett jogsértésnek nincs kisebbségi vonatkozása: a határozat nélküli házkutatást egy több személyt is érintõ ellenõrzési sorozat részeként folytatták le, és ez még megyei szinten is elfogadott téves jogszabály-értelmezés következménye volt.

A vám és pénzügyõrség országos parancsnoka a konkrét ügyben felmerült jogsérelem orvoslására, valamint az eljárt pénzügyõrök felelõsségének megállapítása érdekében az ügyben illetékes szervet eljárás lefolytatására és jelentéstételre utasította, a jövedéki ellenõrzés szabályainak egységes és törvényes végrehajtása érdekében belsõ normatívát bocsátott ki, és megköszönte az egységes jogértelmezés és jogalkalmazás kialakítása érdekében nyújtott segítségünket.

A lefolytatott vizsgálat eredménye alapján tehát a panasz nem tartozik a nemzeti és etnikai kisebbségi jogok országgyûlési biztosának a hatáskörébe, mivel azonban a fent leírt helytelen jogalkalmazási gyakorlat megyei szinten is elfogadott volt, az ügyet áttettük az emberi jogok sérelmét általános hatáskörrel vizsgáló állampolgári jogok országgyûlési biztosához, megfontolásra javasolva a vám és pénzügyõrségen belüli eljárások további vizsgálatát.

A nemzeti és etnikai kisebbségi jogok országgyûlési biztosa több mint hároméves mûködésének tapasztalatai alapján tényként állapíthatjuk meg, hogy a kisebbségi ombudsmanhoz benyújtott beadványok, panaszok többsége a települési önkormányzatok, polgármesterek, illetõleg a helyi jegyzõk határozatait, döntéseit teszi kifogás tárgyává. .

Az egyes, jellemzõnek tekinthetõ konkrét panaszügyek, ügycsoportok bemutatása elõtt szükségesnek tûnik röviden ismertetni, hogy álláspontunk szerint ez miért van így.

A Magyarországon végbement rendszerváltással egyidejûleg kialakított önkormányzati rendszer fejlõdését elemezve leszögezhetjük, hogy ez az 1990ben létrejött önigazgatási struktúra alapvetõen beváltotta a hozzá fûzött reményeket. A tanácsrendszer felszámolása, átalakítása azonban természetesen nem volt zökkenõmentes, és ez tükrözõdik az önkormányzati rendszerrel együtt felállított polgármesteri hivatalok hatósági igazgatási gyakorlatában is.

Az 1990 óta eltelt idõszakban a jogalkotó egyre több és "fajsúlyosabb" feladatot telepített a helyi önkormányzatok hatáskörébe, amelyre az Ötv. 1. § (5) bekezdésében foglalt rendelkezés azzal a feltétellel ad lehetõséget, hogy minden egyes, az önkormányzatokhoz telepített feladat ellátásához - az errõl szóló döntéssel egyidejûleg -biztosítani kell az annak ellátásához szükséges anyagi feltételeket, forrásokat is.

Nem csak az önkormányzatokkal szemben, hanem az önkormányzatok részérõl is megfogalmazott, az egész rendszert érintõ kritika az, hogy éppen az anyagi források nem állnak rendelkezésre egyes helyi feladatok ellátás~ához, ezért a helyi önigazgatás és népképviselet legfõbb letéteményesei a különbözõ hatáskörükbe tartozó feladatokat kénytelenek rangsorolni fontosságuk szerint, és így természetesen elõfordulhat az, hogy bizonyos önkormányzati feladatatokat csak részben, vagy egyáltalán nem képesek ellátni.

Súlyosbítja a helyzetet, hogy az elmúlt közel tíz évben az ország gazdasága és struktúrája is megváltozott és az ezt követõ, szinte szükségszerû recesszió az egyes térségeket, régiókat a halmozottan hátrányos helyzetû övezetek közé szorította. Bizonyos településeken - fõleg az ország keleti részében - a munkanélküliség tartóssá vált, helyi adók bevezetésére nincs lehetõség, és egyes forráshiányos önkormányzatok intézményfenntartói feladataiknak sem tudnak kielégítõ mértékben eleget tenni.

A gazdaságilag amúgy is ellehetetlenült önkormányzatokra az 1994-1995ben elsõként létrejött kisebbségi önkormányzati rendszer kialakítása újabb terheket rótt. Az elõször megalakult kisebbségi önkormányzatok mûködési költségeit ugyanis a települési önkormányzatoknak kellett biztosítaniuk, s jóllehet lehetõség volt e többletköltségek központi kompenzációs alapból történõ igénylésére, tudunk olyan önkormányzatokról, amelyek tájékozatlanságuk miatt, illetve felróható gondatlanságból nem éltek ezzel a lehetõséggel.

A jelenlegi jogszabályok alapján a települési önkormányzat és a kisebbségi önkormányzat között együttmûködési megállapodást kell kötni, amelyben rendelkezni kell a helyi kisebbségi önkormányzat részére elkülönített vagyon mértékérõl, használatáról is. A költségvetés helyi megállapítása - lényegében a rendelkezésre álló pénzeszközökön való "osztozkodás" - rendszeresen viták, nézeteltérések forrása, illetve sokszor problémaként jelentkezik ezzel kapcsolatban az is, hogy eltérnek a vélemények a felhasználás célját, célszerûségét illetõen is.

Az Ötv. 102/C. §-a lehetõvé teszi, hogy a települési önkormányzat képviselõ-testülete egyes hatáskörébe tartozó feladatokat - ilyen irányú igénye, illetve kezdeményezése esetén - a helyi kisebbségi önkormányzat testületére ruházzon át. A gyakorlatban az ilyen jellegû feladatátadás két probléma forrása lehet. Vita alakulhat ki ugyanis abban a kérdésben, hogy az átruházott feladat-, illetve hatáskör gyakorlásához biztosított pénzeszközök elegendõek-e az átvállalt feladat ellátására, illetõleg gyakorta hagyják figyelmen kívül azt a tényt, hogy hatósági, valamint közüzemi szolgáltatásokkal összefüggõ feladat- és hatáskör átruházása a kisebbségi önkormányzatok testületei részére - a törvény tiltó rendelkezése folytán - nem lehetséges.

A hazai kisebbségek közül egyértelmûen a cigányság a leghátrányosabb helyzetû, általánosságban véve elmondható, hogy körükben magasabb a munkanélküliek aránya, ugyanakkor tipikusnak mondható a többgyermekes családmodell, tehát az ország legtöbb településén a romák szociális gondoskodásra szorulnak. A szociális törvény alapján a gondoskodásra való rászorultság és ennek függvényében a rendszeres vagy átmeneti segélyre való jogosultság, illetõleg a segély összegének a meghatározása a helyi önkormányzat testületének a hatáskörébe tartozik.

A cigány kisebbségi önkormányzatok megalapozottan formálnak jogot arra, hogy beleszólási lehetõséget kapjanak az egyedi szociális segélyezési döntésekbe. A véleményezési vagy - az önkormányzat képviselõ-testülete döntésétõl függõen - akár az egyetértési jog gyakorlása is lehetséges a jelenlegi jogszabályi feltételek mellett, nem lehet azonban jogszerû ezt az alapvetõen hatósági feladatot teljes egészében a kisebbségi önkormányzatok hatáskörébe átadni, még akkor sem, ha bizonyos ésszerûségi megfontolások miatt ebben mindkét képviselõ-testület egyetértene.

A helyi önkormányzatokhoz telepített, a jegyzõ, illetõleg a polgármesteri hivatalok által végzett hatósági tevékenységet illetõen is beszélhetünk tipikusnak mondható panaszokról. A különböz'ó hatósági eljárások - mindenekelõtt az építésügyi engedélyezési, felügyeleti stb. hatáskörök gyakorlása - tág teret adnak az ún. "indirekt diszkriminációnak". Ezekben az esetekben arról van szó, hogy a valamely kísebbséghez tartozó ügyféllel szemben a helyhatóság látszólag nem a származásával összefüggésben lévõ módon hoz kedvezõtlen döntést, hanem keres olyan indokokat, jogszabályi tilalmakat, jogi érveket stb., amelyek alapján "jogszerûen" határoz ugyan, azonban a döntés motívumai között a hátrányos megkülönböztetés szándéka is sejthetõ. A közvetett módon megvalösuló hátrányos megkülönböztetést igen nehéz bizonyítani, hiszen annak érdekében sokszor "kontroll esetekre" van szükség, tehát olyan ügyeket is meg kell vizsgálnunk, amikor más, nem valamely kisebbséghez tartozó ügyfél azonos vagy hasonló feltételek mellett ellenkezõ tartalmú - azaz számára kedvezõ - elbírálásban részesült, pl. megkapta az általa kért építési engedélyt, vállalkozói igazolványt stb.

A polgármesteri hivatalok ügyintézésének módjával, az eljárási szabályok be nem tartásával függ össze az e körbe sorolható panaszaink másik, ugyancsak tipikusnak nevezhetõ csoportja. Gyakran fordul elõ, hogy a kisebbségi ombudsmanhoz fordulók azt tartják sérelmesnek, hogy nem kapják meg az általuk igényelt, elvárt tájékoztatást, illetve kérelmeiket rövid úton, szóban utasítják el. Ezekben az ügyekben minden esetben vizsgálat tárgyává tesszük az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény (Áe.) rendelkezéseinek betartását, illetõleg vizsgáljuk azt is, hogy a helyhatóság gyakorlata alapján az ügyfeleket megilletõ jogorvoslati jog nem szenvedett-e csorbát.

Az alábbiakban - néhány jogeseten keresztül - szeretnénk bemutatni azt, hogy az önkormányzatok és a helyhatóságok mûködése miként befolyásolhatja az egyéni és kollektív kisebbségi jogok érvényesülését.

Az Ötv-nek - a hatáskör-átruházás általános szabályairól szóló - 9. § (3) bekezdése lehetõséget biztosít arra, hogy a képviselõ-testület egyes hatásköreit a kisebbségi önkormányzatnak adja át. A hatósági jogkör gyakorlására vonatkozóan egyébként az Ötv. 102/C. §-a tartalmaz speciális szabályokat úgy, hogy kizárja annak a kisebbségi önkormányzat által történõ gyakorlását. A települési önkormányzat képviselõ-testületének a saját szervezeti és mûködési szabályzatában kell meghatároznia, hogy mely feladat- és hatásköreit ruházza át a kisebbségi önkormányzatra. (Célszerû, ha a helyi kisebbségi önkormányzat saját szervezeti és mûködési szabályzatában is rendelkezik errõl.)

Álláspontunk szerint - jóllehet az Ötv. ezt nem írja kogens módon elõ - a települési önkormányzat által a kisebbségi önkormányzatok részére átadott feladat- és hatáskörgyakorlás fõbb kérdéseirõl, elveirõl indokolt külön megállapodást kötni, amelyben a hatáskör-átruházással kapcsolatos részletes szabályokat rögzítik. Ez a megállapodás tartalmazhatja a szükséges források rendelkezésre bocsátásával, felhasználásával, a határidõk, határnapok megállapításával, és a hatáskör esetleges visszavonásával kapcsolatos - konszenzussal kialakitott - rendelkezéseket.

1998-ban is történt kísérlet arra, hogy a hátrányos helyzetû cigányság érdekeit képviselõ helyi cigány kisebbségi önkormányzatok számára a helyi önkormányzat szociális hatáskört adjon át, illetve - formális hatáskörátadás nélkül - költségvetésében elkülönített összeget azzal a kikötéssel bocsásson a kisebbségi önkormányzat rendelkezésére, hogy az a pénzeszközöket a helyi cigányság szociális hátrányának mérséklésére használja fel.

Az Ötv. rendelkezései alapján azonban minden olyan eljárás jogsértõ, amely során bármilyen címen, formában a szociális törvény hatálya alá tartozó segélyt, járandóságot a kisebbségi önkormányzat állapít meg a rászorultak részére. Nem kifogásolható ugyanakkor az a megoldás, amikor a kisebbségi érdekek érvényesítése céljából a helyi kisebbségi önkormányzat egy vagy több tagja a települési önkormányzat illetékes - szociális, egészségügyi, népjóléti bizottságában részt vesz, esetleg a döntés-elõkészítést segítõ albizottságot alakít. Ez esetben lehetõség van arra, hogy a hatáskörrel bíró helyi önkormányzat képviselõ-testülete - átruházott hatáskör esetén annak bizottsága - döntésének meghozatala elõtt figyelembe vegye a helyi cigányság életkörülményeit jobban ismerõ kisebbségi önkormányzati képviselõk véleményét.

Korábban a nemzeti és kisebbségi jogok országgyûlési biztosa hasonló segélyezési gyakorlat jogellenessége miatt már törvényességi észrevétellel élt az egyik önkormányzattal szemben, illetve eljárást kezdeményezett az illetékes ügyészségnél, amely vizsgálatával alátámasztotta a kisebbségi ombudsman megállapításait.

Az Ötv. 9. § (3) bekezdése szerint a képviselõ-testület egyes hatásköreit a polgármesterre, a bizottságaira, a részönkormányzat testületeire, a helyi kisebbségi önkormányzat testületére, valamint az általa létrehozott társulásra ruházhatja át. E hatáskör gyakorlásához - minden esetben - utasítást adhat, e hatáskört visszavonhatja. Fontos szabály még e körben, hogy az így átruházott hatáskör tovább nem adható.

A kisebbségi önkormányzatokat illetõen a hatáskörök átruházhatóságáról, illetve gyakorlásáról az Ötv. 102/C. § (2) bekezdése tartalmaz sajátos szabályokat. Az Ötv-nek ez a rendelkezése ugyanis az átruházható hatáskörök körébõl kizárja a hatósági, valamint a közszolgáltatásokkal összefüggõ feladat- és hatásköröket. Eszerint tehát: a települési önkormányzat nem ruházhat át hatósági jogköröket-a helyi kisebbségi önkormányzatra, a helyi kisebbségi önkormányzat pedig nem folytathat hatósági jellegû tevékenységet.

A szociális támogatásokat illetõen a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvény (Szoctv.) állapít meg hatásköröket a települési önkormányzat képviselõ-testülete számára. Az Ötv. fent hivatkozott 9. § (3) bekezdése alapján ezeket a hatásköröket a képviselõ-testület csak és kizárólag saját szerveire, a polgármesterre, illetve az egyes bizottságokra ruházhatja át. Az átruházott hatáskörben hozott döntés ellen fõszabályként a hatáskör átruházójához lehet fellebbezést benyújtani, hiszen a jogorvoslat lehetõsége csak így biztosítható. (A települési és a kisebbségi önkormányzatok között - átruházott hatáskörben hozott döntések esetén - nincs kialakított jogorvoslati eljárási rend, illetve a települési önkormányzat nem tekinthetõ a kisebbségi önkormányzat "felettes szervének".)

Az Ötv. 9. § (3) bekezdése - a hatáskörök átruházása esetén - kifejezett utasításadási jogot biztosít a hatáskör átruházója számára. Elfogadhatatlan lenne azonban - figyelemmel a hatályos jogi szabályozásra -, hogy a települési önkormányzat képviselõ-testülete bármilyen módon utasítsa a helyi kisebbségi önkormányzat testületét. A költségvetésre, a források felhasználására nézve mind a Nektv., mind az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény (Áht.) garanciális szabályokat tartalmaz, melyek szerint a kisebbségi önkormányzat költségvetésének ellenõrzésére a helyi önkormányzat képviselõ-testületének még korlátozott jogosítványai sincsenek.

A rendelkezésünkre bocsátott - a települési önkormányzat és a kisebbségi önkormányzat között 1998. december 9-én létrejött - támogatási szerzõdés hivatkozásként a Nektv-t jelölte meg. A Nektv. vonatkozó 58. § (2) bekezdése azonban nem ad felhatalmazást a települési önkormányzatnak arra, hogy magánszemélyek, illetve családok pénzbeli segítésére (lényegében szociális támogatására) "címzett" keretösszeget, külön pénzügyi alapot bocsásson a helyi kisebbségi önkormányzat rendelkezésére, tehát e szabály ilyen értelmezése nyilvánvalóan téves.

Nem tartottuk kizártnak azonban a két testület közötti olyan "közjogi szerzõdés" megkötését, amely törvényes hatáskör-átruházás esetén pontosan körvonalazza azt, hogy a hatáskör gyakorlójának - ez esetben a kisebbségi önkormányzatnak - határozott vagy határozatlan idõre átadott feladat-, illetõleg hatáskörében milyen érdemi döntéseket kell meghoznia, ebben milyen módon kell a két önkormányzatnak együttmûködnie. Felhívtuk azonban az önkormányzat figyelmét, hogy ez a megállapodás sem vonatkozhat hatósági jogkör gyakorlására.

A panaszt megvizsgáltuk, és a rendelkezésünkre álló iratok alapján megállapítottuk, hogy a kisebbségi önkormányzat az éves költségvetésében rendelkezett az elnök, illetõleg a testületi tagok részére megállapított tiszteletdíjról. A települési önkormányzat a cigány kisebbségi önkormányzat költségvetési határozata szerint - az abban foglalt tiszteletdíj mértékével megegyezõen - hagyta jóvá az éves költségvetését.

A helyi önkormányzat eljárása tehát törvényes volt, errõl a panaszost értesítettük. Ebben az ügyben is részletesen kifejtettük, hogy a kisebbségi önkormányzat költségvetésének az államháztartás rendszerébe illesztésérõl az Áht. rendelkezik, amely 65. §-ában rögzíti, hogy a helyi kisebbségi önkormányzat költségvetését önállóan, költségvetési határozatban állapítja meg, illetve a helyi kisebbségi önkormányzat költségvetése a helyi önkormányzat költségvetési rendeletébe a helyi kisebbségi önkormányzat költségvetési határozata alapján épül be.

A helyi önkormányzat képviselõ-testülete a helyi kisebbségi önkormányzat képviselõ-testületére vonatkozóan nem rendelkezik döntési jogosultsággal. Ezt egyértelmûvé teszi a kisebbségi önkormányzat költségvetésének, gazdálkodásának, vagyonjuttatásának egyes kérdéseirõl szóló 20/1995. (III. 3.) Kormányrendelet 8. § (2) bekezdése, amely errõl úgy rendelkezik, hogy "az állami támogatást az éves költségvetési törvénynek megfelelõen, az egyéb - államháztartáson belülrõl származó - bevételeket a vonatkozó jogszabályok érvényesítésével, a helyi kisebbségi önkormányzat határozata szerint kell beépíteni a helyi önkormányzat költségvetési rendeletébe.g

Annak érdekében azonban, hogy az ismertetett ügyben hozzánk forduló panaszos teljes értékû tájékoztatást kapjon, válaszlevelünkben kitértünk arra is, hogy a tiszteletdíjra vonatkozóan a Nektv. 41. §-a is tartalmaz rendelkezéseket, melyek szerint a kisebbségi önkormányzat tagjainak tiszteletdíjára, a szószólóra, a tanácsnokra vonatkozó költségtérítést, juttatást, tiszteletdíjat szabályozó elõírásokat kell alkalmazni.

További részletes szabályokat ezzel összefüggésben a polgármesteri tisztség ellátásának egyes kérdéseirõl, és az önkormányzati képviselõk tiszteletdíjáról szóló 1994. évi LXIV törvény tartalmaz, melynek alapján a képviselõtestület az önkormányzati képviselõ, a bizottság elnöke, tagja és a tanácsnok részére - megválasztásának idõpontjától megbízatása megszûnéséig - tiszteletdíjat és természetbeni juttatást állapíthat meg. A helyi kisebbségi önkormányzat elnökének és ta~jainak tiszteletdíjáról, annak megállapításáról és mértékérõl külön jogszabály nem rendelkezik. Az érintett önkormányzat képviselõ-testülete tehát nem lépte túl hatáskörét akkor, amikor rendeletével - a helyi kisebbségi önkormányzat költségvetési határozata szerint - megállapította a helyi kisebbségi önkormányzat elnökének, illetve tagjainak tiszteletdíját.

Az Ötv. 20. § (2) bekezdése szerint a képviselõ-testület a települési képviselõnek, a bizottsági elnöknek, a bizottság tagjának, a tanácsnoknak - törvény keretei között - rendeletében meghatározott tiszteletdíjat, természetbeni juttatást állapíthat meg.

A tiszteletdíjat érintõ jogszabályok bizonytalan értelmezésével kapcsolatban egyébként a kisebbségi ombudsman az országgyûlés elé terjesztett korábbi évekrõl készült beszámolójában amellett foglalt állást, hogy törvényben kerüljenek rögzítésre a kisebbségi önkormányzat elnöke és tisztségviselõje tiszteletdíjának alanyi jogon történõ megállapítására vonatkozó szabályok. Ezt az álláspontot továbbra is fenntartjuk, annak ellenére, hogy az utóbbi egy évben - de fõként a választásokat követõen - egyre markánsabban fordulnak elõ az ún. "etnobizniszre" utaló jelek, konkrétan az, hogy egyesek anyagi megfontolásból, a tiszteletdíj reményében vállalnak kisebbségi önkormányzati szerepet.

A kérdés megválaszolására az Ötv. ad iránymutatást. Ennek 22. § (2) bekezdése, kimondja: "A képviselõ-testület a kisebbségi jelöltként mandátumot nyert tagjai kezdeményezésére kisebbségek ügyeivel foglalkozó bizottságot hoz létre".

A törvény helyes értelmezése alapján kisebbségek ügyeivel foglalkozó bizottság létrehozása akkor kötelezõ, ha azt legalább két kisebbségi képviselõ kezdeményezi. Ezt a jogértelmezést támasztja alá a törvény szóhasználata, hiszen a "képviselõ-testület tagjai" kifejezés egyértelmûen arra utal, hogy egynél több kisebbségi jelöltként mandátumot szerzett képviselõ kezdeményezése a feltétele a bizottság kötelezõ felállításának.

Sajnálatos módon az idézett rendelkezés alapján, pusztán jogértelmezéssel nem fogalmazhatö meg egyértelmû válasz arra az esetre, ha több kisebbségi képviselõ szerzett mandátumot és nincs közöttük egyetértés e kérdésben. A Nektv. (illetve a kapcsolódó jogszabályok) módosítása során ezért szükségesnek tartjuk ennek a rendelkezésnek a kiegészítését, pontosítását. A jogalkotó az újraszabályozás során több jogi megoldás közül választhat, így pl. elõírhatja, hogy ha a kisebbségi képviselõk egy része ellenzi a bizottság megalakítását, akkor a többség kezdeményezése szûkséges annak kötelezõ létrehozásához.

A kisebbségek ügyeivel foglalkozó bizottság azonban nemcsak az ismertetett módon hozható létre. A helyi önkormányzatok - figyelemmel az Ötv. 1. § 6) bekezdés a) pontj ában foglaltakra - a törvény keretei között önállóan alakíthatják ki szervezetüket. A képviselõ-testületek a helyi feltételekhez, sajátosságokhoz, igényekhez igazodva szabadon határozhatják meg az önkormányzati bizottságok számát, elnevezését, feladatait, a rájuk átruházott feladatköröket.

A képviselõ-testület tehát akkor is megalakíthatja a kisebbségek ügyeivel foglalkozó önkormányzati bizottságot, ha ez az Ötv. idézett rendelkezése alapján egyébként nem lenne kötelezõ. (Tipikusan ilyen eset, amikor egyáltalán nincs, illetve csak egy kisebbségi mandátumot szerzett képviselõ van a testületben, ám a helyi sajátosságok indokolttá teszik a bizottság felállítását.)

Jogértelmezésünk szerint, ha a képviselõ-testület egy más kisebbséghez tartozó tagja ellenzi a kisebbségek ügyeivel foglalkozó bizottság létrehozását, akkor annak megalakítása - mivel csak egy kisebbségi képviselõ kezdeményezi - nem kötelezõ, ám lehetséges.

A panaszost - a konkrét ügyben - tehát arról tájékoztattuk, hogy a bizottság felállításának jogi akadálya nincs, így amennyiben annak létrehozását indítványozza, a képviselõ-testületnek kötelessége napirendjére tûznie és megtárgyalnia e javaslatot. Mivel ez a kérdés alapvetõen érinti a nemzeti és etnikai kisebbségek érdekeit, ezért indokoltnak tartottuk, hogy felhívjuk a panaszos figyelmét arra, hogy e döntést megelõzõen a képviselõ-testület kérje ki a helyi kisebbségi önkormányzatok véleményét is.

Igaz, hogy e határozatát a képviselõ-testület saját hatáskörében hozza, ám e döntési mechanizmushoz szervesen kapcsolódik a helyi kisebbségi önkormányzatok képviselõinek az a törvényben deklarált joga, hogy e tekintetben a települési önkormányzat felé kezdeményezéssel élhessenek.

Több esetben tapasztaltuk, hogy a helyi, illetõleg a kisebbségi önkormányzatoknak a költségvetés jóváhagyásával kapcsolatos hatáskörök gyakorlása problémát okoz. A kisebbségi önkormányzatok számára a Nektv. 27. § ( 1 ) bekezdés b) pontja biztosít hatáskört arra, hogy költségvetésüket, zárszámadásukat, a települési önkormányzat által rendelkezésükre bocsátott források felhasználását - a települési önkormányzat rendeletében foglalt keretek között határozzák meg. E szerint a kisebbségi önkormányzatok a rendelkezésükre bocsátott pénzeszközök felhasználásáról önállóan dönthetnek, azaz költségvetési határozatukba foglalt - és a helyi önkormányzat költségvetési rendeletébe beépített - forrásaikat szabadon használhatják fel.

Az erre vonatkozó szabályokat korábban a kisebbségi önkormányzatok költségvetésének, gazdálkodásának, vagyonjuttatásának egyes kérdéseirõl szóló 20/1995. (IIL3.) Kormányrendelet állapította meg. A kormányrendelet vonatkozó szakaszait azonban az államháztartás mûködési rendjérõl szóló 217/1998. (XIL30.) Kormányrendelet hatályon kívül helyzete. (Fontos me~jegyezni, hogy a jogalkotó ez utóbbi rendeletben a korábbi kormányrendelet egyes rendelkezéseit változatlanul hagyva átemelte, míg mások módosításra kerültek.)

A hatályos jogi szabályozás szerint az elmúlt évi költségvetési beszámoló elkészítésére az állásfoglalás megkérésének idõpontjában a határidõ nyitva állt, vizsgálatunk során pedig megállapítottuk, hogy a kisebbségi önkormányzat a korábbi évre vonatkozóan rendelkezett elfogadott zárszámadással. Ez utóbbi tényt a közigazgatási hivatal munkatársa is megerõsítette.

Az állásfoglalást kérõ figyelmét felhívtuk a Magyar Köztársaság 1999. évi költségvetésérõl szóló 1998. évi XC. törvényre, amely az Áht-t is módosította. E módosítással a jogalkotó új szabályozást léptetett életbe, mely szerint ha a helyi önkormányzat az elfogadott költségvetésérõl, illetve beszámolójáról az elõírt költségvetési információkat határidõre nem szolgáltatja, a Belügyminisztérium - a határidõt követõ hónaptól az információ szolgáltatásáig - a nettó finanszírozás keretében, az önkormányzatot megilletõ összeg folyósítását felfüggeszti.

Az Áht. végrehajtására kiadott kormányrendelet 29. § (3) bekezdése szerint, a helyi kisebbségi önkormányzat költségvetési (zárszámadási) határozatának tervezetét a helyi kisebbségi önkormányzat elnöke terjeszti a helyi kisebbségi önkormányzat testülete elé, majd a helyi kisebbségi önkormányzat költségvetési (zárszámadási) határozatát a helyi önkormányzat költségvetési rendelettervezetének elkészítéséhez az elnök továbbítja a polgármesterhez.

A jogszabály rendelkezik a helyi önkormányzatnak és a helyi kisebbségi önkormányzatnak a költségvetési rendelettervezet megalkotására vonatkozó az Áht. 68. §-ának (3) bekezdése alapján megkötött - megállapodása tartalmi elemeirõl is. Eszerint a megállapodásnak tartalmaznia kell az egyes önkormányzatokra vonatkozó határidõket is annak érdekében, hogy a helyi önkormányzat számára a jogszabályokban elõírt kötelezettség teljesíthetõ legyen.

A megállapodás megkötésének határidejét a Kormányrendelet 29. § ( 11 ) bekezdése január 15. napjában határozta meg. A meglévõ megállapodások az érintett önkormányzatok által ezen idõpontig módosíthatók annak érdekében, hogy a költségvetés (zárszámadás) elkészítésének menetére vonatkozó határidõket az együttmûködõ felek idejében rögzítsék a maguk és a megállapodó másik fél számára is.

Vizsgálatunkat annak megállapításával zártuk le, hogy az érintett német kisebbségi önkormányzat a korábbi évre vonatkozóan valóban rendelkezett költségvetési beszámolóval, a tárgyévi - és az önkormányzat által nem ismert,illetõleg hiányolt - költségvetési beszámoló elfogadásának a határideje még nem múlt el, tehát a kisebbségi önkormányzat jogsértésének megállapítása fel sem merülhet. (Az 1998. évi költségvetés idejében való elkészítéséhez a határidõket a kormányrendelet szerint január 15-éig a megállapodó felek módosíthatják, amennyiben külön megállapodásban eltérõ határidõket nem rögzítettek. Az esetleges hiányok pótlására - az általános eljárási rend szerint - a konkrét ügyben kétségtelenül volt lehetõség.)

Határozott az az álláspontunk - amelyet az állásfoglalást kezdeményezõ jegyzõnek is kifejtettünk -, hogy a költségvetési támogatás folyósítását illetõen a települési és a kisebbségi önkormányzat között nincs függõségi viszony. Az 1999. évi költségvetési törvény 5. számú mellékletének 8. pontja rendelkezik ugyanis a helyi kisebbségi önkormányzatok mûködésének általános támogatásáról. Itt a jogalkotó egyértelmûen rögzíti, hogy az azonos összegû támogatásra jogosult, 1999. január 1-jén mûködõ helyi kisebbségi önkormányzatok a települési önkormányzaton keresztül jutnak az állami támogatáshoz. Tehát a helyi önkormányzatnak csak technikai jellegû, közremûködõ szerepe van a támogatás folyósításában, a finanszírozás-érdemi befolyásolása nem lehetséges.

A nemzeti és etnikai kisebbségi jogok országgyûlési biztosához érkezett beadványok jelentõs részében a szociális helyzet kedvezõtlen változását, a hivatalokban tapasztalható közömbösséget sérelmezik, a kilátástalanságot panaszolják.

A korábbi évekhez viszonyítva szembetûnõ a változás a beadványok tartalmát illetõen. Korábban ugyanis sokszor a munkaviszony megszûnésével, a munkanélküli járadék és a jövedelempótló támogatás folyósításával, a közhasznú munkalehetõség diszkriminatív biztosításával kapcsolatban fordultak beadvánnyal a kisebbségi biztoshoz, általában attól a meggyõzõdéstõl vezéreltetve, hogy a kérelmezõknek etnikai hovatartozásuk miatt kell bizonyos járandóságokról lemondaniuk, illetõleg valamely kisebbséghez tartozásuk szerepet játszott az általuk sérelmesnek tartott helyzet elõidézésében.

1998-ban ilyen tartalmú beadványok csak elvétve fordultak elõ, megszaporodtak ugyanakkor azok a panaszok, amelyek az 1997-tõl -bizonyos feltételek fennállása esetén - már alanyi jogon járó gyermekvédelmi támogatással kapcsolatosan elszenvedett, vélt vagy valós jogsértésekrõl tájékoztatnak.

A gyermekek védelmérõl és a gyámügyi igazgatásról szóló 1997. évi XXXI. törvény (Gyertv.) a nehéz anyagi helyzetben lévõ, kiskorú gyermeket nevelõ családok részére biztosított állandó, viszonylag jelentõsnek mondható támogatást, amikor lehetõvé tette, hogy mindazok, akiknek családjában az egy fõre jutó jövedelem nem haladja meg az öregségi nyugdíj legkisebb összegét, gyermekenként, havi rendszerességgel gyermekvédelmi támogatást kapjanak.

A fentiekben említett, részletesen a Gyertv. 19-20. §-aiban rögzített rendelkezés alig több mint egy éve, 1997. november elsején lépett hatályba, de az elsõ problémák, illetõleg a gyermekvédelmi támogatás folyósításával kapcsolatos panaszok, már egy-két hónap elteltével jelentkeztek.

A kisebbségi ombudsman által vizsgált panaszügyek e jellegzetes csoportjáról általánosságban véve elmondható, hogy a hozzánk fordulók - a jogosultak - többsége a létminimum alatt él, segélyekbõl, jobb esetben rokkantsági nyugdíjból tartja fenn magát, és több gyermeket nevel. E panaszosok az elõzetes információk - zömmel a sajtóból származó értesülések - alapján arra számítottak, hogy havonta, viszonylag nagyobb, rendszeres pénzösszeghez jutnak, és így megélhetési gondjaik jelentõs mértékben csökkenni fognak.

Ezzel szemben az történt, hogy a folyósításra hatáskörrel felruházott önkormányzatok egy része, élve a Gyertv. 28. §-ában biztosított - az egyes ellátások természetben való nyújtására vonatkozó - lehetõséggel, nem készpénzben, hanem természetben folyósította a segélyeket.

A Gyertv. idézett paragrafusa példálózó jelleggel említi meg azt a lehetõséget, hogy a rendszeres vagy rendkívüli gyermekvédelmi támogatás terhére fizessék ki az általános iskolás gyermekek tankönyv- és tanszerellátását, illetõleg az említett támogatások összegébõl fedezzék a gyermekintézmények étkezési térítési díját. A gyakorlat az új törvényi szabályozáshoz igazodóan alapvetõen ezt a két formát követte: volt olyan település, ahol - gyermekvédelmi támogatás címén - vásárlási utalványt adtak, amit általában meghatározott boltban, és csak alapvetõ élelmiszernek minõsülõ árukra lehetett beváltani, illetõleg több helyütt tapasztaltuk, hogy a gyermekek iskolai (óvodai) étkezési díját rendezték a gyermekvédelmi támogatásból. (Természetesen arra is szép számmal volt példa, hogy a két természetbeni juttatási formát kombinálták, és a jogosultak valamilyen okból becsapva érezték magukat.)

Az önkormányzatok korábban, tehát az alanyi jogon járó gyermekvédelmi támogatás bevezetése elõtt, a leghátrányosabb helyzetben lévõ családok esetében - az iskolai étkezési térítés átvállalásán túl - rendszeres és rendkívüli segélyekkel támogatták a rászorulókat. A törvény hatályba lépését követõen a legtöbb településen ezeket a juttatásokat gyakorlatilag megszüntették, és a korábbi segélyezési gyakorlatot a gyermekvédelmi támogatás folyósítása váltotta fel. Ez az eljárás, azaz az alanyi jogon, és speciális gyermekvédelmi célokra járó támogatás rendszerének kialakítása - tehát a gyermekeket vállaló és ez okból támogatásra rászorult családok helyzetének j avítása - megfelel a Gyertv. rendelkezéseinek, és konkrét panaszok során csak azokban az esetekben kezdeményezhettük a kialakult gyakorlat megváltoztatását, amikor ez bizonyíthatóan sértette az egyes - a beadványokból kitûnõen elsõsorban roma származású - családok jogait, érdekeit.

Álljon itt egy tartalmát tekintve tipikusnak mondható, azonban egyéni jellegzetességeket is tükrözõ beadvány ennek az ügycsoportnak a bemutatása érdekében.

Hó végén a tartozást a szociális juttatásokból egyenlítették ki, de oly módon, hogy a polgármester - aki személyesen fizette a segélyeket - a kifzzetésre kerülõ összegbõl levonta a tartozást, és a jogosultak csak a fennmaradó összeget vehették át. Legtöbbjüknek egyáltalán nem maradt pénze, mert a polgármester természetesen pontosan tudta, hogy kinek, milyen összeg erejéig hitelezhet. A panaszosok szerint az üzlet drága volt, más településen olcsóbban is beszerezhették volna a szükséges élelmiszereket, de az eladósodás ördögi körébõl nem tudtak kitörni.

A kialakult helyzetet több okból visszásnak ítéltük, hiszen a gyermekvédelmi támogatás áruvásárlási utalvány formájában, természetben történõ folyósítása általában kétségeket vet fel akkor, ha a "bón" csak egyetlen, mondhatni "monopolhelyzetben" lévõ kereskedelmi egységben váltható be, s különösen akkor, ha az üzlet árainak (kereskedelmi árrésének) kialakítása az önkormányzat vagy annak valamely tisztségviselõje - a vázolt esetben a társadalmi megbízatású polgármester - érdekeltségi körébe tartozik. Éppen ezért a kisebbségi jogok parlamenti biztosa kezdeményezte, hogy az önkormányzat változtassa meg a gyermekvédelmi támogatás és az egyéb szociális járandóságok természetben történõ kifizetésének a módját, amelynek eredményeképpen a jogosultak 1999. január 1-jétõl készpénzben postán, kézbesítés útján kapják meg a támogatást - és legalábbis elvileg - nincsenek arra kényszerítve, hogy a polgármester érdekeltségi körébe tartozó egyetlen helyi boltban vásároljanak.

Véleményünk szerint a gyermekvédelmi támogatás csak akkor fizethetõ ki teljes egészében természetben, ha az élelmiszervásárlásra jogosító bónok beváltása nem hozza hátrányos helyzetbe a jogosultakat, ha nem kényszerülnek magas árrést alkalmazó boltban vásárolni, ha lehetõségük van a számukra legjobb feltételeket kínáló üzlet megválasztására. Ennek hiányában a támogatottak kiszolgáltatottnak és becsapottnak érzik magukat, ezért a jövõben is mindent megteszünk annak érdekében, hogy a kifogásolt gyakorlaton változtassanak az önkormányzatok.

A gyermekvédelmi támogatás utalvány formájában történõ kifizetését a legtöbb településen a roma lakossághoz tartozó személyek kifogásolták. E panaszok kivizsgálása - pontosabban annak a kérdésnek az eldöntése, hogy a szociálisan kétségtelenül hátrányos helyzetben lévõ, következésképpen a különbözõ segélyekre, támogatási formákra elsõsorban rászorult cigánysággal szemben megvalósul-e etnikai diszkrimináció - egyáltalán nem minõsíthetõ egyszerû feladatnak.

Diszkrimináció megállapítására általában abban az esetben kerülhet sor, ha bizonyítható, hogy a cigány kisebbséghez tartozók kizárólag vásárlási utalványt kapnak, míg a nem roma lakosok készpénzt. Meg kell jegyeznünk, hogy a panaszügyek kivizsgálása során általunk beszerzett önkormányzati rendeletek közül egy sem tartalmazott olyan rendelkezést, amely megalapozta volna a származás miatti hátrányos megkülönböztetés gyanúját, az egyes esetekben pedig mindig volt ésszerû magyarázat az önkormányzat ilyen eljárására és mivel az egyes családok, illetõleg a szülõk személyes körülményei (felelõsségvállalása, egészségi állapota stb.) általában nem képezhetik külön-külön az országgyûlési biztos vizsgálatának tárgyát, a kisebbségi ombudsman tapasztalatai alapján a kialakult gyakorlat törvényességi okokból nem kérdõjelezhetõ meg.

A konkrét ügyekben, álláspontunk kifejtése útján olykor sikerült észrevételeinket elfogadtatni. A panaszok nyomán kifogásoltuk ugyanis azt a gyakorlatot, hogy egyes önkormányzatok a tanévkezdéskor - az általában minden tanulónak - kifizetett tanszervásárlási segély összegét levonták a gyermekvédelmi támogatás összegébõl. Ezzel az eljárással éppen a szociálisan leginkább támogatásra szoruló családokkal szemben alkalmaztak meg nem engedhetõ diszkriminációt. Õket a mindenkinek járó tanszersegély mellett a gyermekvédelmi támogatás is megilleti, és ezt nem lehet önkényesen csökkenteni a tanszervásárlási segély összegével. Annál inkább nem, mert a gyermekvédelmi támogatás meghatározó részét (70 %-át) az állami költségvetés fizeti. Érveink hatására az önkormányzatok

A Gyertv. csak akkor biztosít lehetõséget az egyes járandóságok természetben történõ folyósítására, ha a folyósítás módjáról, idõbeni ütemezésérõl helyi jogszabályt - önkormányzati rendeletet - alkotnak. A gyermekvédelmi támogatás esetében az egyik fõ szempont az, hogy a pénzbeni folyósítástól csak akkor lehet eltérni, ha a támogatás felhasználását a pénz felvételére jogosult szülõk nem a gyermek érdekében, nem a jogszabályban meghatározott célokra fordítják.

A gyermekvédelmi támogatás rendszerével kapcsolatos másik tipikusnak nevezhetõ ügycsoportként említhetjük meg azokat az eseteket, amikor az önkormányzatok a támogatás folyósítását a támogatás korábbi összegével való elszámoláshoz kötik.

A panasz kivizsgálása során meg kellett ismernünk az önkormányzat által hozott, a téma szempontjából releváns helyi rendeleteket, ezenkívül át kellett tekinteni a családsegítõ szolgálatokra vonatkozó jogszabályok rendelkezéseit is.

A jogszabályi háttér elemzése során megállapítottuk: annak ellenére, hogy a Gyertv. 8. § (8) és (9) bekezdésében foglalt rendelkezések lehetõvé teszik,hogy a helyi önkormányzatok a gyermekvédelmi támogatás felhasználásáról elszámolási kötelezettséget írjanak elõ, sõt arra is kötelezhetik a jogosultat, hogy a támogatást meghatározott célra fordítsák, a panasszal érintett önkormányzat által kialakított gyakorlat nem felelt meg e rendelkezéseknek, illetve visszásságot idézett elõ.

A visszásságot egyrészt az okozta, hogy az önkormányzat a támogatás kezelésére, kifizetésére, elszámolására, illetõleg a céljának megfelelõ felhasználás ellenõrzésére a családvédelmi szolgálatot kötelezte, mely szerv sem anyagi, sem személyi feltételekkel nem rendelkezett e nem csekély adminisztrációs terhet jelentõ feladat ellátására.

Visszásságot idézett elõ az is, hogy a családvédelmi szolgálat - a zömmel cigány származású szülõkkel szemben - kvázi hatóságként volt kénytelen eljárni, amely tevékenység nem tartozik e szerv alapfeladatai közé, illetõleg a Gyertv. rendelkezései alapján ilyen feladat számára csak kivételes esetben az ún. "védelembe vett" gyermekek vonatkozásában - írható elõ.

A konkrét ügyben megállapítottuk azt is, hogy az önkormányzat, illetõleg a polgármesteri hivatal illetékes szerve a gyermekvédelmi támogatásról hozott közigazgatási határozatainak elõkészítése során nem folytatott le kellõ részletességû vizsgálatot valamely szülõ "alkalmatlanságának" megállapítását illetõen, következésképpen azok a döntések, amelyek a szülõ helyett a családvédelmi szolgálatot kötelezték a gyermekvédelmi támogatással való gazdálkodásra, megalapozatlannak tekinthetõk.

Az ügyben folytatott vizsgálatunk lezárásaképpen leszögeztük, hogy a gyermekvédelmi támogatás része a család költségvetésének, és azt megállapítani, hogy annak felhasználására valóban a gyermek érdekében kerül-e sor, csak a család életvitelének részletes ismeretében, helyszíni ellenõrzés során lehetséges.

Ilyen esetekben is ügyelni kell arra, hogy a kereskedelmi bizonylatokkal történõ elszámolás ne eredményezze az erre kötelezett családok felesleges zaklatását, és ne okozzon az elérni kívánt célhoz képest szükségtelen és aránytalanul megterhelõ adminisztrációt.

Összefoglalva az ez ügyben folytatott vizsgálatunk megállapításait, kezdeményeztük, hogy az önkormányzat szüntesse meg a rendszeres gyermekvédelmi támogatás kifizetésénél tapasztalható, álláspontunk szerint jogellenes gyakorlatot, számolja fel az automatikus és nem kellõ ténybeli alapokra felépített döntési (határozathozatali) gyakorlatát, és a gyermekvédelmi támogatás folyósításával kapcsolatos komplex feladatkört ne hárítsa a családsegítõ szolgálatra, ezzel is ellehetetlenítve e szerv érdemi tevékenységét.

Felhívtuk továbbá a település polgármesterének figyelmét arra, hogy az általunk megismert konkrét ügyekben a polgármesteri hivatal dolgozói több esetben és rendszeresen megsértik az Áe. rendelkezéseit, így különösen elmulasztják az ügyfél tájékoztatására vonatkozó kötelezettségüket, a közigazgatási határozatok hiányosak, és - az érintettek családi, személyi körülményei tisztázatlanságára visszavezethetõen - nem rendelkeznek megfelelõ indokolással sem.

A vizsgálat eredményeként kezdeményeztük a kifogásolt gyakorlat megszüntetését, de a polgármester a közigazgatási hivatal miénkkel azonos véleménye ellenére sem fogadta el javaslatunkat. Az elutasítást nem vettük tudomásul. Kezdeményezésünk tárgyában az önkormányzat testületi ülése a közeljövõben - feltehetõen a jelen beszámoló elkészülésének idõszakában - fog érdemi döntést hozni.

Végezetül szólnunk kell néhány, a szociális segélyezési ügyekkel kapcsolatos beadványról is.

Az elmúlt évek tapasztalatai azt mutatják, illetve az 1998-as év is azt bizonyítja, hogy sokan a rendszeres vagy átmeneti szociális segély iránti kérelmük elutasítását annak tudják be, hogy velük szemben a segélykérelmek elbírálása során eljáró önkormányzat vagy a polgármester elõítéletes.

Ez az ügycsoport is jellemzõen a cigány kisebbséghez tar.tozók speciális problémáira mutat rá, és ez esetben is elmondhatjuk, hogy a roma származás miatti diszkrimináció általában nem volt kimutatható, illetve a hátrányos megkülönböztetésnek csak az ún. közvetett módon való megvalósulására merült fel némi gyanú.

Az esetek jelentõs részében megállapítható, hogy az önkormányzatok valóban nehéz anyagi helyzetben vannak, és nem képesek minden igényt megfelelõen kielégíteni. Családonként és évente kis összegû segélyeket adnak, ami csak a pillanatnyi nehéz helyzetben segít a rászorulóknak, de véglegesen nem akadályozhatja meg anyagi ellehetetlenülésüket. Ezért fordulnak hozzánk azzal a panasszal, hogy az önkormányzat segítségére nem számíthatnak. Pedig az önkormányzat segít, csak nem elég hatékonyan, de ez mind a roma származású, mind a kisebbséghez nem tartozó rászorulók esetében megállapítható.

A panaszok elutasítása helyett az esetek többségében mégis indokoltnak látszott érdemben foglalkozni az ügyekkel, különös tekintettel arra a körülményre, hogy ezek a panaszosok általában a jogaikat és lehetõségeiket nem ismerõ emberek, akik meg vannak gyõzõdve arról, hogy csupán származásuk miatt kell elszenvedniük a társadalmi igazságtalanságok egész sorát.

Tapasztalataink szerint ha a beadványozók részletes tájékoztatást kapnak ügyükrõl, konkrét felvilágosítást arról, hogy kérelmüket miért utasították el, megismerhetik a vonatkozó jogszabályok rendelkezéseit, az eljáró hivatalok ügyintézési folyamatát, már nem érzik becsapottnak és kisemmizettnek magukat. A jövõben ezen a gyakorlaton nem kívánunk változtatni, mert úgy gondoljuk, hogy különösen a roma kisebbség hátrányos helyzetébõl adódóan kötelességünk e feladat felvállalása is.

A kisebbségi ombudsman gyakorlatában jól körvonalazható egyfajta "karitatív" jellegû munkastílus kialakítása, amely a sokszor hiányzó tájékoztatás megadásában nyilvánul meg. Ezt a fajta "jogi tanácsadói" tevékenységünket igazolják a gyermekjóléti szolgálatok mûködésével, kiskorú gyermekek elhelyezésével kapcsolatban érkezett beadványok is. Alkotmányos visszásságot vagy konkrét jogsértést ugyanis az ilyen ügyekben általában nem lehet, illetve nem lehetett megállapítani, de közremûködésünkkel - a hozzánk forduló panaszának elutasítása helyett - hozzáj árulhattunk egy-egy személyes probléma, konkrét "válsághelyzet" megoldásához. Erre jó példaként említhetjük az alábbi eseteket:

Rövid idõ alatt megállapítottuk a gyermek tartózkodási helyét és az érintett polgármesteri hivatalok segítségével elértük, hogy a karácsonyt a kislány már az apa családjában ünnepelhette.

Levelek és telefonok sokasága után a probléma mindenki megelégedésére néhány hét alatt megoldódott, és a gyermekek jelenleg is a nagyszülõnél vannak.

Nem volt kisebbségi jogsérelem azokban a beadványokban sem, amelyekben a panaszosok nyugdíjjal kapcsolatos sérelmek miatt fordultak az országgyûlési biztoshoz, vagy amelyekben panaszt tettek a települési önkormányzat ellen, amiért mennyiségileg elégtelen szociális ellátásban részesíti családjukat. Az ilyen ügyek vizsgálata során egyrészt azt állapítottuk meg, hogy az ügyfelek nem megfelelõen értelmezték a nyugdíjfolyósítással kapcsolatos jogszabályokat, másrészt úgy gondolták, jogosultak számukra kedvezõbb járandóság megállapítására. A vizsgálat során minden esetben konstatáltuk, hogy az államigazgatási szerv eljárása megfelelt a hatályos jogszabályoknak, az ügyfeleket nem érte anyagi károsodás.

Az önkormányzatokkal kapcsolatos ügyekrõl szóló fejezetben utaltunk arra, hogy külön is bemutatjuk a jegyzõ, illetõleg a polgármesteri hivatalok által végzett hatósági tevékenység körében felmerülõ sajátos ügyeket. Az elmúlt idõszakban megítélésünk szerint a jegyzõk szakmai tekintélye folyamatosan emelkedett, és nélkülük - mint "közigazgatási generalisták" nélkül - a mai sikeresnek mondható helyi önkormányzatiság nem valósulhatott volna meg. Az állampolgároknak, de a helyi önkormányzati képviselõ-testületnek, és azok hivatalainak is elsõrendû, létfontosságú érdeke, hogy szakmailag magas színvonalon mûködõ jegyzõk segítsék tevékenységüket.

Ennek ellenére - az elõzõ évi beszámoló idõszakához hasonlóan - a helyzet még korántsem problémamentes, amelyet jól tükröznek a kisebbségi jogok parlamenti biztosához érkezett egyes panaszok is.

Mielõtt a jegyzõi tevékenységet érintõ egyes panaszügyek tapasztalatairól részletesebben szólnánk, elõre kell bocsátanunk, hogy több településen jelent problémát az, hogy nincs kinevezett jegyzõ. Sok helyütt a szakapparátus egy köztisztviselõjével oldják meg a jegyzõi feladatok ellátását, de tudunk olyan példáról is, ahol a már harmadik ciklusát töltõ polgármester nyugdíjas, csupán általános iskolai végzettségû kollégát nevezett ki a megbízott jegyzõi tevékenység ellátására.

A jegyzõ jogállását és fõbb feladatait az Ötv. 36. §-a határozza meg, munkaviszonyára vonatkozóan pedig a köztisztviselõk jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény (Ktv.) tartalmaz rendelkezéseket, így eshet meg például az, hogy a jegyzõt áz Ötv. alapján nevezik ki, de a Ktv. szabályai szerint mentik fel. A jegyzõ felett a munkáltatói jogokat a település polgármestere és az önkormányzat képviselõ-testülete megosztva gyakorolja, ehhez képest viszont elmondható az is, hogy a jegyzõ elsõdlegesen hatósági jellegû tevékenységét, döntési jogosítványait külön jogszabályok határozzák meg. A jegyzõk az említett szabályozás sajátosságai miatt sokszor kerülnek ellentmondásos helyzetbe, hiszen államigazgatási jogkörükben eljárva elsõsorban az általános érvényû jogszabályok betartását kell elõsegíteniük, másrészt nyilvánvalóan függenek a helyi politika tényezõitõl, és feladataik hangsúlyos részét képezi az önkormányzati döntések elõkészítése és végrehajtása is. Egy-egy "markáns elképzelésekkel rendelkezõ" polgármester személyes befolyása alapvetõen képes meghatározni a jegyzõ munkájának színvonalát, és ez a helyzet sokszor jogszabálysértések forrása is lehet.

Az ügyben a kisebbségi jogok parlamenti biztosa a Nemzeti és Etnikai Kisebbségi Hivatal elnökének kérésére folytatott tényfeltáró vizsgálatot, amely során annyi jogszabálysértést, illetõleg alkotmányos visszásságot tártunk fel, hogy élni kellett az Obtv-ben biztosított valamennyi lehetõséggel. (Mivel az ügy igen tanulságos és a sajtóban is viszonylag széles körû publicitást kapott, a vizsgálati megállapításokat tartalmazó és intézkedéseket megfogalmazó záródokumentumot a jelen beszámoló mellékletét képezõ függelékben szinte teljes terjedelemben közzétesszük.)9

Nem bocsátkozunk az eset részletes ismertetésébe, csupán néhány, a jegyzõ felelõsségét megalapozó körülményre hívjuk fel a figyelmet.

Vizsgálatunk során megállapítottuk, hogy a községben a kinevezett jegyzõ huzamos ideig tartó akadályoztatása miatt a jegyzõi jogkört gyakorló megbízott hivatalnok annak ellenére, hogy feladatait csupán heti egy munkanapon látta el, pontosan tisztában volt a községben elõ cigány családok problémáival, illetõleg a polgármester alig leplezett azon szándékával, hogy "hosszabb távon szeretne megszabadulni" a község általa nemkívánatosnak tartott lakóitól. Pontos információkkal rendelkezett arról is, hogy amikor az ún. szükséghelyzet, "a tetõ beszakadása" bekövetkezett, a polgármester döntésével - a falu mûvelõdési házban való elhelyezés biztosításával - szemben volt megfelelõ alternatíva, azaz a Polgári Védelmi szervezet kezelésében lévõ helyiségben is biztosítható lett volna az átmeneti elhelyezés. (Csak zárójelben jegyezzük meg, hogy vélhetõen azért esett a mûvelõdési házra a polgármester választása, mert így a cigány családok ott-tartózkodása a lakosság elõtt nyilvánvaló volt, és a kialakult szituáció irritálhatta, a cigány családok ellen fordíthatta a közvéleményt.)

A jegyzõ megbízási jogviszonya miatt nyilvánvalóan függött a község elsõ emberétõl, és a polgármesterrõl egyébként is köztudomású volt, hogy "igen határozott elképzelésekkel rendelkezõ, makacs ember".

Az I. fokú építési hatóság gyakorlója tehát, kvázi utasítást, illetve parancsot teljesített akkor, amikor meghozta az egyébként valójában megrongálódott, de az életveszélyesség kritériumait nem feltétlenül elérõ épület mûszaki okokból történõ elbontását. A jegyzõ közigazgatási szakemberként egyébként tisztában volt azzal, hogy a bontás elrendelésének milyen adminisztratív építési-igazgatási feltételei vannak, nevezetesen tudta, hogy a helyszíni bejárás menetérõl, megállapításairól írásos jegyzõkönyvet kell készíteni, illetõleg a következtetések levonásához nem elég a puszta szemrevételezés, hanem különbözõ szakértõi (pl. statikai) állásfoglalások beszerzésére van szükség. A konkrét esetben azonban - a kisebb ellenállás elve alapján - a jegyzõ inkább megszegte a szakma szabályait és olyan, több szempontból jogsértõnek minõsülõ határozatokat

hozott, amelyeket azután a megyei közigazgatási hivatal kezdeményezésünkre lefolytatott felügyeleti eljárása során, azok jogsértõ voltára figyelemmel, megsemmisített.

Vizsgálatunk idõpontjában a határozatokat hozó, tehát azokért felelõs közigazgatási szakember már nem látott el megbízott jegyzõi feladatokat a községben, ezért fegyelmi felelõsségre vonására azért nem kerülhetett sor, mert a fegyelmi jogkör gyakorlója mindig a fegyelemsértés helye szerint illetékes önkormányzat képviselõ-testülete, illetõleg a település polgármestere.

Az ügyben azonban - a jegyzõi függetlenség és felelõsség tisztázatlansága miatt - szükségesnek tartottuk jogalkotási javaslat megfogalmazását.

Tekintettel arra, hogy a belügyminiszter feladat- és hatáskörérõl szóló 147/

1994. (XI. 17.) Kormányrendelet alapján a belügyminiszter felelõs általában az önkormányzatokkal kapcsolatos igazgatási feladatok ellátásáért, azzal a javaslattal fordultunk hozzá, hogy fontolja meg egy olyan jogszabály megalkotásának elõkészítését, amely megfelelõ garanciát tartalmazna arra, hogy a helyi állami hatósági feladatokat ellátó települési jegyzõ (körjegyzõ) e hatósági tevékenysége során csak a jogszabályoknak legyen alárendelve, döntéseit ne befolyásolhassák az eltérõ egyéni és közösségi érdekeket kifejezõ önkormányzati határozatok, és különösen ne egy-egy diktatórikus vezetési hajlamokkal rendelkezõ polgármester szubjektív akarata, illetve önkényes döntései.

A konkrét eset kapcsán fejtettük ki a legvilágosabban azt a véleményünket, de más ügyek tapasztalatai is azt támasztják alá, hogy célszerû lenne egy hatósági felügyeleti szervnél - konkrétan a közigazgatási hivatalnál - mûködõ szakmai grémium ("jegyzõi kamara") létrehozása, amelynek a jegyzõ szakmai munkájáról, alkalmasságáról alkotott véleménye, állásfoglalása nélkül nem kerülhetne sor vele szemben fegyelmi eljárás lefolytatására, vagy más retorzív munkáltatói intézkedések foganatosítására.

A belügyminiszter úr nem fogadta el jogalkotási javaslatunkat, és válaszlevelében kifejtette, hogy nem osztja a jegyzõ függetlenségével, illetve befolyásolhatóságával kapcsolatos aggályainkat. A Belügyminisztérium álláspontja szerint a jelenleg hatályos jogszabályok - betartásuk esetén - alkalmasak a hasonló esetek, visszásságok megelõzésére, és az egyes törvénysértések orvoslására.

A Belügyminisztérium, illetve a belügyminiszter úr válaszát nem tartjuk elfogadhatónak, mert a nemzeti és etnikai kisebbségi jogok parlamenti biztosa által vizsgált számos más ügyben találkoztunk olyan esettel, amikor a visszásság bekövetkezéséhez éppen a jegyzõ "gyengesége", befolyásolhatósága, illetve kiszolgáltatott helyzete vezetett. (Csak zárójelben szeretnénk utalni arra,

hogy tudunk olyan településrõl, ahol az elsõ két ciklust töltõ polgármester idõszaka alatt tizenegy jegyzõ váltotta egymást.)10

Az országgyûlési biztos munkatársai - éppen a probléma fontossága miatt - rendszeresen vesznek részt olyan, elsõsorban jegyzõi szakmai tanácskozásokon, amelyek feladata a jegyzõi függetlenség egyfajta biztosítékát jelenthetõ érdekképviseleti szervezet létrehozása, illetõleg az ehhez szükséges jogi és gyakorlati érvek gyûjtése, kidolgozása.

A települési és a kisebbségi önkormányzatok közötti hatáskörmegosztással kapcsolatos fejezetben már kitértünk a költségvetési eljárási rend rögzítésére irányuló szabályozásra. Ennek kapcsán fontos említést tennünk a jegyzõ költségvetési egyeztetés során betöltött szerepérõl.

Az Áht. ugyanis lehetõséget biztosít a kisebbségi önkormányzatnak arra, hogy a költségvetési (zárszámadási) határozat tervezetének elkészítéséhez az önkormányzat jegyzõjétõl segítséget kérjen. Az egyes ügyekben kifejtett álláspontunk mellett általában felhívjuk a kisebbségi önkormányzatok figyelmét arra is, hogy célszerû megállapodásban rögzíteni a kisebbségi önkormányzat azon igényét, mely szerint az önkormányzat jegyzõjének segítségét kérik a költségvetés elkészítése során. Véleményünk szerint azonban a költségvetési egyeztetés folyamatában a jegyzõnek hangsúlyosabb szerepet kell felvállalnia, mint az a hatályos jogi szabályozásból levezethetõ.

Szükségesnek tartottuk ez ügy kapcsán azt is leszögezni, hogy a kisebbségi önkormányzat döntéseit (határozatait) az Ötv. 98. § (3) bekezdésében biztosított törvényességi ellenõrzési jogkörében csak a közigazgatási hivatal vezetõjének van lehetõsége vizsgálni, a helyi kisebbségi önkormányzatok költségvetési ellenõrzését pedig - a fentebb jelzett jogszabály alapján - az Állami Számvevõszék végzi. Az önkormányzat jegyzõje számára - a kisebbségi önkormányzatok mûködését illetõen - ellenõrzési jogkört a jogalkotó nem biztosított. (Csak zárójelben jegyezzük meg, hogy a költségvetési adatszolgáltatás során az adatok valódiságáért, a számviteli szabályokkal és a statisztikai rendszerrel való tartalmi egyezõségért a helyi kisebbségi önkormányzat képviselõ-testületének elnöke, a helyi önkormányzat polgármestere és jegyzõje együttesen felel.)

Az Obtv. 18. § (3) bekezdése alapján vizsgálatot kezdeményeztünk az érintett város jegyzõjénél annak megállapítása érdekében, hogy kit terhel a felelõsség a közkifolyók megszüntetése miatt, és az adott esetben a lakosság egészséges ivóvízzel való ellátásáért maga az önkormányzat felel-e.

Vizsgálatunk során, különös tekintettel az önkormányzatnak az Ötv. 8. § (4) bekezdésében meghatározott kötelezõ feladatára, arra kívántunk választ kapni, hogy az önkormányzat eleget tett-e az országos településrendezési és építési követelményekrõl szóló 253/1997. (XII. 20.) Kormányrendelet 46. § (1) bekezdésében foglalt elõírásnak. Ennek alapján ugyanis, ha az építmény rendeltetésszerû használatához ivóvíz szükséges és nincs közmûves vízszolgáltatás, az ivóvíz-szolgáltatás szempontjából figyelembe vehetõ az is, ha a telken ivóvíz minõségû vizet szolgáltató kút van, vagy a vízellátás a telektõl gyalogúton mérve, legfeljebb 150 m-es távolságon belül, egyéb módon biztosított.

Az önkormányzat jegyzõje megkeresésünkre adott válaszában tájékoztatott arról, hogy a városban van közmûves vízszolgáltatás, a rácsatlakozás - és ezzel az egészséges ivóvíz használatának lehetõsége -biztosított, ezért az önkormányzat nem kötelezhetõ arra, hogy 150 m-en belül közkifolyókat mûködtessen. Válaszlevelében a jegyzõ arra is kitért, hogy a vízszolgáltató - amely ez esetben nem az önkormányzat, hanem egy gazdálkodó szervezet - a vonatkozó jogszabályokat betartva a kifogásolt közkifolyók megszüntetésénél a polgármester elõzetes hozzájárulását kérte és azt meg is kapta.

A felkérésünkre elrendelt vizsgálat kapcsán arra is fény derült, hogy az utcában lévõ egyes ingatlanoktól 200-300 m-es távolságon belül van vízvételi hely - a panaszt elõterjesztõ ingatlanától ez 600 m-re található -, illetve ezeknek a közkifolyóknak a vízhasználati díját a hatályos jogszabályok alapján az önkormányzat fizeti a vízszolgáltató vállalatnak, ezzel kapcsolatosan a vízvételi lehetõséget igénybe vevõknek költségük nem merül, merülhet fel.

Vizsgálatunkat annak megállapításával zártuk le, hogy a szóban forgó város önkormányzatának eljárása nem ütközött az egészséges ivóvíz biztosítására vonatkozó jogszabályok elõírásaiba, kisebbségi jogsérelemre utaló magatartás a közszolgáltatást biztosító önkormányzat részérõl nem volt kimutatható.

Vizsgálatunk során .- a helyszínen történt tájékozódást követõen - az önkormányzat polgármesterét kerestük meg annak tisztázása céljából, hogy a szennyvíztelep mikor, milyen tervdokumentációk alapján létesült, illetv~e ki üzemelteti. A polgármester tájékoztatása szerint a szennyvíztisztító telep tulajdonosa egy gazdasági szervezet, amely elsõsorban az üzemében keletkezett szennyvizet tisztítja itt, de a város néhány lakása és több intézménye is erre a hálózatra van rácsatlakoztatva.

A tervdokumentációt áttanulmányozva megállapítottuk, hogy a szennyvíztisztító telep több mint tíz évvel a panaszosok utcájának kialakítása elõtt már mûködött. A város általános rendezési tervének felülvizsgálata egyébként folyamatban van, amelynek részét képezi a szennyvíztisztító telep áthelyezése is. Az önkormányzat polgármestere arról nyilatkozott, hogy engedéiyezett kiviteli terv birtokában a szomszédos településen lévõ önkormányzattal közösen, társulás formájában, egy nagy kapacitású, mindkét önkormányzat lakosságát 100%-osan ellátó új szennyvízhálózat és szennyvíztelep kiépítésére pályázatot nyújtottak be. Az új szennyvíztisztító telep várhatóan 5 km-re kerül a település belterületi határától.

A vizsgálat lezárásáról megküldött értesítésünkben e tényekrõl a panaszosokat tájékozattuk, egyúttal felhívtuk figyelmüket az épített környezet alakításáról és védelmérõl szóló 1997. évi LXXVIII. törvény rendelkezéseire, amelyek az érintett állampolgárok számára véleménynyilvánítási lehetõséget biztosítanak a helyi építési szabályzat és településrendezési tervek kidolgozásánál. Nyomatékosan felhívtuk az érintettek figyelmét a véleménynyilvánítás fontosságára a szennyvíztelep elhelyezésénél, pl. hogy az megfelelõ távolságban épül-e. Jeleztük, hogy érdekeiket már a tervezés szakaszában kifejezésre juttathatják, észrevételeiket közölhetik az önkormányzatnál.

Vizsgálatunk során informálódtunk a temetõrész árverezésének körülményeirõl. Tájékoztattak arröl, hogy az önkormányzat, mint tulajdonos a szóban forgó területrészt - az Ötv-ben biztosított tulajdonosi jogaival élve - cserére ajánlotta fel az ÁPV Rt.-nek, s az így került kijelölésre - állami tulajdonként - az árverési földalapba. Álláspontunk szerint a helyi önkorrnányzat képviselõ-testülete tulajdonosi jogainak gyakorlása során nem járt el körültekintõen, mivel döntésénél nem vette figyelembe azt, hogy ez a temetõ a lengyel kisebbséghez tartozó közösség temetkezési helyéül szolgál, melyre vonatkozóan a kisebbségi törvény rendelkezései értelemszerûen alkalmazandók. Ezen okok miatt vizsgálatot kezdeményeztünk, és felkértük a Belügyminisztérium közigazgatási államtitkárát arra, hogy állapítsa meg az általunk visszásnak vélt helyzet kialakulásában az önkormányzat felelõsségét, illetve azt, hogy a közigazgatási hivatal miért nem élt az ügyben törvényességi észrevételezési jogával.

Sajtóinformációk útján jutott tudomásunkra a temetõkrõl és a temetkezésrõl szóló törvény módosítására irányuló jogalkotói szándék. A Belügyminisztérium sajnálatos módon az elõzetes egyeztetés során véleményünket nem kérte,
a konkrét panaszügy kapcsán azonban hivatalból megvizsgáltuk e jogszabály tervezetét. Ennek során megállapítottuk, hogy a javaslat indokolatlanul mellõzi az egyes magyarországi nemzetiségi temetõkkel kapcsolatos speciális - a tulajdonosra, fenntartóra stb. vonatkozó - szabályokat, ami miatt a törvénytervezetre tett észrevételeinket eljuttattuk az Emberi Jogi, Kisebbségi és Vallásügyi Bizottsághoz.

A bizottság a beszámoló készítésének idõszakában tartotta ülését, melyen a kisebbségi jogok parlamenti biztosának kezdeményezésére - bizottsági módosító indítványként - javasolják, hogy a temetõ tulajdonosa az állam, a települési önkormányzat, az egyház, gazdálkodó szervezet és alapítvány mellett a kisebbségi önkormányzat is lehessen.

Az egyes közszolgáltatást végzõ helyeken, mindenekelõtt a vendéglátóipari és kereskedelmi egységekben megvalósuló diszkriminációt joggal nevezhetjük a hátrányos megkülönböztetés egyik legdurvább, és ebbõl következõen légveszélyesebb fajtájának. A veszély elsõsorban abban áll, hogy a diszkriminációra - valamely szolgáltatás, illetve kiszolgálás megtagadására - direkt formában, általában mindenki számára nyitva álló, tehát közforgalmú helyen kerül sor, kifejezetten a hátrányt elszenvedõ személy valamely sajátos tulajdonsága miatt. A jelen beszámoló keretei között mi természetesen az etnikai diszkriminációval szeretnénk részletesebben foglalkozni, illetve bemutatni azt, hogy a kisebbségi jogok parlamenti biztosának milyen eszközei, lehetõségei vannak e téren.

Már a korábbi években is voltak olyan írásban vagy csak szóban megfogalmazott beadványok, amelyek alapján valószínûsíteni lehetett, hogy az ország különbözõ településein egyes szolgáltatásokat megtagadnak cigány származású emberektõl. Az 1998-as év során is érkeztek olyan tartalmú panaszok hozzánk, melyben azt sérelmezték, hogy mindenki számára nyitva álló szórakozóhelyre (vendéglátóipari egységbe, strandra stb.) roma származásúakat nem engedtek be, illetve nem szolgáltak ki.

Mielõtt bemutatnánk az egyes eseteket, szükségesnek látjuk röviden áttekinteni a téma szempontjából relevanciával bíró alkotmányos és ágazati jogszabályokat, sõt talán nem haszontalan, ha egy rövid nemzetközi kitekintésre is vállalkozunk.

A hátrányos megkülönböztetés jelenségével, annak tilalmával, illetõleg a diszkriminációtilalmi rendelkezések hatályosulását biztosító szankciók kérdésével már hosszú ideje igen hangsúlyosan foglalkozik mind a nemzetközi, mind a hazai szakirodalom. A hátrányos megkülönböztetés általános tilalma - ideértve különösen a "faj", illetõleg a "bõrszín" szerinti különbségtétel tilalmát - szinte valamennyi általánosan elfogadott nemzetközi jogi dokumentum szerves részét képezi, és elmondhatjuk azt is, hogy a nemzetközi jog alapvetõ normáit ratifikáló, majdnem valamennyi állam beépítette azt saját alaptörvényébe is.

Alkotmányunk 70/A. § ( 1 ) bekezdése - szó szerint - adaptálta a nemzetközi jogi normáknak a diszkrimináció általános tilalmát tartalmazó deklarációját és az alaptörvény 70/A. § (2) bekezdése kimondja azt is, hogy a törvény a hátrányos megkülönböztetés valamennyi formáját "szigorúan bünteti".

A diszkriminációval foglalkozó jogászok abban általában egyetértenek, hogy az Alkotmány hivatkozott rendelkezései, annak ellenére, hogy bírnak normatív tartalommal, nem tekinthetõk többnek puszta deklarációnál.

Abban azonban eltérnek a nézetek, hogy a szankció hiánya miatti joghézag milyen módon szüntethetõ meg, illetõleg milyen lehetõségek vannak az alkotmányos rendelkezések hatályosulásának elérésére. Az egyik felfogás szerint egységes (komplex) antidiszkriminációs törvényre lenne szükség, mint például az angol 1976. évi Race Relations Act, vagy a holland egyenlõ bánásmódról szóló törvény. Mindkét jogszabály esetében említést érdemel, hogy azok külön szabályozzák a szolgáltatások faji diszkrimináció miatti megtagadásának tilalmát.11

A másik elképzelés szerint az Alkotmányban, illetõleg az egyes ágazati jogszabá~yokban is meglévõ, külön-külön megfogalmazott deklaratív diszkriminációtilalmi rendelkezésekhez lehetne ésszerû és arányos szankciókat telepíteni.

A hazai szakirodalomban több kísérlet figyelhetõ meg a két, egyébként azonos célt szolgáló megoldás létjogosultságának az igazolására, és érdekességként kell megjegyeznünk, hogy mindkét felfogás képviselõi gyakorta hozzák fel példának az ún. Góman-ügyet.12

Tekintettel arra, hogy a Góman Gyulát ért hátrányos megkülönböztetés ügyében 1997-ben jogerõs bírósági ítélet született, illetve figyelembe véve azt, hogy a szakirodalomban többen hivatkoznak erre a jogesetre, szeretnénk röviden ismertetni a még 1995-ben történteket.

1995. szeptember 21-én a sértett feljelentette a sörözõ tulajdonosát rágalmazásért a Pécsi Városi Bíróságon. A városi bíróság azonban felmentette a vádlottat a rágalmazás vádja alól, de megállapította felelõsségét becsületsértés szabálysértése miatt, és 5.000 Ft-ra bírságolta. Ítéletét a következõképpen indokolta: "A rágalmazás valótlan tény állítása, mely tényállítás vélemény, értékítélet formájában jelenik meg, mely az emberi méltóságot sértõ, lealacsonyító kifejezésben is testet ölthet... A fentiek alapján B. J. magatartása rágalmazást nem valósított meg." A kijelentés azonban, hogy cigány itt nem ehet, nem ihat, nem szórakozhat, és az ezzel párosuló mulasztás - a kiszolgálás megtagadása - becsületcsorbítására mindenképpen alkalmas volt. "... a cigány kifejezés önmagában nem becsületsértõ jellegû, hiszen igaz, mert a sértett e mivoltát vallja, és vállalja is. Azonban abban az összefüggésben, ahogy a sértettel ezt a vádlott közölte..., hogy kifejezetten e mivolta miatt nem szolgálják ki, ... és ezt valóban meg is teszik, .. . ez kifejezte az elkövetõnek a sértett irányába való megvetõ, lealacsonyító értékítéletét." A becsületsértés bûncselekménye azonban csak akkor áll fenn, ha a becsület csorbítására alkalmas kifejezés nagy nyilvánosság elõtt történt, ami jelen esetben nem volt megállapítható.

A jogi képviselõ súlyosbításért fellebbezett. A Baranya megyei Bíróság jóváhagyta a városi bíróságnak az ismert tényállás alapján hozott ítéletét, arra hivatkozva, hogy a sértett származására vonatkozó kijelentésnek egyértelmûen pejoratív jelentése volt az adott körülmények között, de mivel a kijelentést csak egy személy hallotta, ez csupán szabálysértést valósít meg. Megváltoztatta azonban - a Népszabadság c. napilapban megjelent - a sörözõ tulajdonosával készített interjúban tett "balhés vendég" kijelentés értékelését. A megyei bíróság ezt a tényállást már egyértelmûen becsületsértés vétségének minõsítette, hiszen "az olvasóban azt a képzetet kelthette, hogy a nevezett esetében tartani kell attól, hogy bárhol, bármelyik vendéglõben a jövõben is úgy viselkedhet, amiért a kiszolgálást meg lehet tagadni". És mivel a kijelentés egy országos terjesztésû napilapban jelent meg, megvalósult a becsületsértés szabálysértését vétséggé emelõ "nagy nyilvánosság" körülmény. A rágalmazástól viszont elhatárolta a kijelentést azzal, hogy az nem tekinthetõ tényállításnak, mivel bár konkrét személyre vonatkozott, csupán általánosságban használta a vádlott anélkül, hogy részletezte volna miért tartja "balhés vendég"-nek a sértettet, így a kijelentés nem volt alkalmas arra, hogy a sértett társadalmi megbecsülését sértse, "csupán" emberi méltósága ellen irányult.

A büntetõeljárással párhuzamosan Góman Gyula személyiségi jog megsértése miatt is pert indított. A Pécsi Városi Bíróság ítéletében az alperest a jövõre nézve eltiltotta az ilyen és ehhez hasonló magatartásoktól; feljogosította a felperest, hogy az alperes költségére bocsánatkérõ közleményt jelentessen meg a Népszabadságban; és 150.000 Ft kártérítés megfizetésére kötelezte az alperest.

A kiszolgálás faji diszkrimináció miatti megtagadása esetére - az Alkotmány és a kisebbségi törvény diszkriminációt tiltó rendelkezésein túl ~ a következõ jogszabályok tartalmaznak még releváns rendelkezéseket:

Mint a diszkriminációnak az élet más területein való feltárásához, a szolgáltatások igénybevétele, megtagadása során is valós problémát jelent az, hogy nagyon nehéz bizonyítani a hátrányos megkülönböztetés faji elõítélet általi motiváltságát. Az elõzõekben említett Góman ügyben a diszkrimináció azért volt bizonyítható, mert a kiszolgálást megtagadó alkalmazott, illetve vállalkozó beismerte tettének motívumát, azaz a terhére rótt jogsértést nem tagadta, és nem élt a védekezés ilyen esetekben "szokásos" eszközeivel.

Ehhez a kivételes esethez képest, általában a sérelmet elszenvedett személy elõadására, illetõleg az esemény szem- és fültanúi elmondására lehet csak támaszkodni annak eldöntése érdekében, hogy az etnikai diszkrimináció valóban megtörtént-e. Más a helyzet akkor - és ez az esetek többségére jellemzõ ha a sérelem okozása, illetve a motíváció kinyilvánítása tanúk jelenléte nélkül történik.

A jogesetben ismertetett okon kívül tudunk még olyan módokról, amikor bizonyos vendéglátóipari egységek látogatásából ugyancsak kizárják a cigány származású, illetõleg a "cigánynak vélt" személyeket: ilyen ok lehet pl. a "telt házra", vagy a valamilyen "tagság" igazolásának szükségességére való hivatkozás.

Ezekben az esetekben a bizonyítás sokszor lehetetlen, illetõleg az egyes hatóságok, állami ellenõrzõ szervek nincsenek felkészülve az e körbe sorolható jogsértések felderítésére. A jogi szakirodalomban egyre inkább kap hangot egy olyan jogi konstrukció bevezetésének a szükségessége, miszerint megfontolandó lenne lehetõvé tenni üyen esetekben is az ún. bizonyítási teher megfordítását, azaz jogsérelem gyanúja esetén a sérelmet okozó félnek kellene bizonyítania azt, hogy intézkedésére nem törvénysértõ módon, nem diszkriminatív okokból kerül sor. (Csak zárójelben jegyezzük meg, hogy hatályos jogunkban a Munka Törvénykönyvének 5. §-ában foglalt rendelkezés kínál elsõdlegesen példát a bizonyítási teher megfordítására, és a szakirodalomban tulajdonképpen ennek a konstrukciónak más jogágakba, jogszabályokba történõ adaptálásáról esik szó.)13

A beszámolóban részletesen ismertetjük az Obtv. 29. §-a szerinti "hatásköri" szabályokat. Anélkül, hogy ezeket megismételnénk, elég utalnunk arra, hogy a kisebbségi jogok parlamenti biztosa elsõsorban az állami szervekkel, az egyes hatóságokkal, illetve a speciálisan közfeladatokat ellátó szervekkel szemben jogosult fellépni. Fel kell tennünk tehát a kérdést, hogy eljárhat-e az ombudsman, ha a jogsértést nem hatóság, és nem is a hagyományos értelemben vett közszolgáltatást nyújtó szerv (pl.: vízmûvek, gázszolgáltató vállalat), hanem magánszemély, gazdálkodó szervezet követi el?

Álláspontunk szerint önmagában az a tény, hogy a vendéglátóipar hatósági engedélyhez kötött, tehát meg kell feleljen bizonyos jogszabályi elõírásoknak, azt bizonyítja, hogy egy üzlet mûködtetése nem tekinthetõ pusztán a fenntartó magánszférájába tartozó tevékenységnek. Ha tehát csak közvetetten is - a jegyzõ és a fogyasztóvédelmi felügyelet közremûködésével - az ombudsman jogosult bizonyos intézkedések megtételére.

Az Obtv. 17. § ( 1 ) bekezdése alapján az országgyûlési biztos ugyanis köteles a hozzá benyújtott valamennyi beadványt megvizsgálni, és ha azt állapítja meg, hogy az ügyben alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásság fennállása valószínûsíthetõ, azonban annak kivizsgálására, feltárására hatáskörrel nem rendelkezik, akkor az Obtv. 19. § (3) bekezdése alapján megkereséssel fordulhat a beadványban foglaltak elbírálására hatáskörrel rendelkezõ szervhez. Ez az esetek egy részében egyszerû áttételt jelenthet, azonban 1998-ban gyakorlatunkat olyan formában alakítottuk át, hogy az áttétellel (megkereséssel) egyidejûleg kértük, hogy az eljárni jogosult hatóság az Obtv. 18. § (3) bekezdésében foglalt rendelkezés utolsó fordulata14 alapján tartson vizsgálatot, és megállapításairól adjon tájékoztatást.

A fenti eljárási rendet követve - e diszkriminációs ügycsoport esetében elsõsorban a jegyzõkhöz fordultunk a panaszok kivizsgálása érdekében, hiszen a 4/1997. Kormányrendelet szerint õk adják ki az üzletek mûködési engedélyét, õk jogosultak a jogszabályokban foglalt elõírások ellenõrzésére, ezek meg nem tartása esetén pedig az üzletek ideiglenes bezárására, vagy a mûködési engedély visszavonására.

A jegyzõk eljárásában azonban nagyfokú passzivitást tapasztaltunk. Legtöbbször megelégedtek a másik fél (üzlettulajdonos) meghallgatásával, aki természetesen tagadta a diszkrimináció megtörténtét. A jegyzõk feladata azonban a megfelelõ bizonyítási eszközök alkalmazásával a tényállás tisztázása lett volna. Az Áe. nem csupán az alapelvek között hívja fel a közigazgatási szerveket a jogok és kötelezettségek érvényesítésének elõmozdítására, hanem a 26. §-ban tételesen is elõírja a tényállás tisztázásának követelményét. "A közigazgatási szerv köteles a határozathozatalhoz szükséges tényállást tisztázni."-Ami jelen esetben hatósági ellenõrzés során is kötelessége az 54. § alapján: " E törvény rendelkezéseit a hatósági ellenõrzésre az e fejezetben szabályozott eltérésekkel kell alkalmazni." (Tehát a közigazgatási szerv nem csupán a határozathozatal esetén köteles a tényállást tisztázni.) A 26. § így folytatódik: "Ha ehhez a rendelkezésre álló adatok nem elegendõek, hivatalból, vagy kérelemre bizonyítási eljárást folytat le". Ehhez az Áe. példálózó jelleggel felsorol ugyan néhány bizonyítási eszközt, de a felsorolás nem taxatív. A közigazgatási szervnek mindig az adott jogsérelem feltárására alkalmas bizonyítási eszközt kell igénybe vennie, ami esetenként jelentheti az Áe. által fel nem sorolt bizonyítási módot is. Vagyis a szabályozás összességét figyelembe véve a jegyzõtól "jogosan" vártuk el, hogy hátósági ellenõrzési jogkörében eljárva megfelelõ bizonyítási eszközök igénybevételével vizsgálja ki a sérelmezett helyzetet.

A jegyzõk megkeresésének alternatívájaként 1998-ban fordult elõ elõször, hogy az 1997. évi CLV. törvény 6. § f) pontja alapján, a fogyasztóvédelmi felügyelõség eljárását is kezdeményeztük.

A fogyasztóvédelmi felügyelõségek részérõl - a jegyzõk vonakodó együttmûködésével ellentétben - konstruktív hozzáállást, segítõkészséget és a törvényeket összefüggésükben alkalmazó szemléletet tapasztaltunk. Ennek érzékéltetésére álljon itt az alábbi - egyébként a médiából is ismert - jogeset.

Megkeresésünkre, a megyei fogyasztóvédelmi felügyelõség az érintett település cigány kisebbségi önkormányzatával összefogva a diszkrimináció bizonyítására roma származású emberekkel "próbavásárlást" végzett. (Az ilyen diszkriminációs gyakorlat feltárására más bizonyítási módszer nem is alkalmazható, a jegyzõ mégsem élt ezzel a lehetõséggel.)

A hátrányos megkülönböztetés folytán elõállott jogellenes helyzet megszüntetésére "példaértékû" határozat született.15 A fogyasztóvédelmi felügyelõség:

Az ügy jogi jelentõségét fokozza, hogy az elmarasztaló határozatot nem pusztán a fogyasztóvédelemrõl szóló 1997. évi LCV törvény és a 4/1997. Kormányrendelet alapján hozták, hanem a rendelkezõ részben a hatóság kiemelte a Nektv. 3. § (5) bekezdésében a kisebbségek mindennemû hátrányos megkülönböztetésének tilalmáról szóló rendelkezés megsértését is.

A fogyasztóvédelmi felügyelõségnek ez az eljárása azért jelentõs, mert bár csupán a jogsértés feltárására szóló kötelezettségének tett eleget, mégis a magyarországi gyakorlatban elõször használt olyan módszert (roma személyek közremûködésével történõ próbavásárlást), amely valóban alkalmas volt a diszkrimináció bizonyítására.

Az elmúlt évben - hasonlóan a korábbi idõszakhoz - a foglalkoztatás során tapasztalt hátrányos megkülönböztetés miatt a kisebbségi biztoshoz fordulópanaszosok szinte kizárólag a cigány kisebbséghez tartoztak. (Volt olyan beadvány is, amelyben egy szerb kisebbségi önkormányzat elnöke kérte az õt ért munkajogi sérelem vizsgálatát, ám ebben az ügyben a diszkrimináció elsõdlegesen a panaszos szakszervezeti tisztségével állt összefüggésben. Ezt a jogesetet a késõbbiekben részletesen ismertetjük.)

A foglalkoztatással, illetve a foglalkoztatás megtagadásával kapcsolatos panaszok további jellemzõje, hogy számuk nem éri el azt a mértéket, amely ennek a jelenségnek a társadalmi jelenlétére tekintettel várható lenne. A viszonylag kevés konkrét panasz arra a szociológiai tényre vezethetõ vissza, hogy a munkavállalók hátrányos megkülönböztetése az esetek döntõ többségében nem kerül felszínre, rejtett cselekmény marad.

A nagyfokú látencia alapvetõen két okkal magyarázható. Az elsõ ilyen ok, hogy a kiszolgáltatott helyzetben lévõ munkavállalók - félve attól, hogy ezzel saját elhelyezkedési esélyeiket rontják - általában nem kívánnak konfliktusba kerülni a munkáltatókkal. A másik ilyen ok, hogy - mint fentebb már utaltunk rá - a diszkrimináció jelentõs részben olyan társadalmi csoportot érint, amelynek életkörülményeibõl, iskolázottsági szintjébõl adódóan alacsony az érdekérvényesítõ képessége.

Tapasztalataink, illetve az egyes munkaügyi központoktól hozzánk érkezett jelzések egyértelmûen bizonyítják, hogy a hátrányos megkülönböztetést elszenvedettek közül sokan nem ismerik a jogorvoslati fórumokat, illetve idegenkednek ezek igénybevételétõl.

A tavalyi év során ezért arra törekedtünk, hogy eljárásaink ne csak az egyedi panaszok vizsgálatára szorítkozzanak, hanem ezen túlmenõen olyan általános jellegû javaslatokat is megfogalmazzunk, amelyek megvalósítása elõsegítheti a diszkriminatív munkáltatói magatartások nagyobb hányadának ismertté válását, illetve hozzájárulhat ezen esetek számának csökkenéséhez. Ennek érdekében a nemzeti és etnikai kisebbségi jogok parlamenti biztosa a foglalkoztatás területén tapasztalható hátrányos megkülönböztetés okainak feltárása, e nyilvánvalóan jogsértõ cselekmény megelõzése érdekében, 1998 tavaszán élve az Obtv. 16. § (2) bekezdésében számára biztasított lehetõséggel - hivatalból, átfogó vizsgálatot indított.

E beszámoló keretei között szükségesnek tûnik részletesebben is szólnunk a vizsgálat alapjául szolgáló koncepciónkról, a vizsgálat módszereirõl.

Elsõdleges feladatunk annak áttekintése volt, hogy a diszkrimináció elleni fellépésre hivatott hatóságok tevékenysége, a hatályos szabályozás szerint rendelkezésre álló fórumrendszer és eljárásrend biztosítja-e a jogilag lehetséges védelmet a hátrányos megkülönböztetés ellen, kellõ hatékonysággal képes-e a sérelmeket feltárni, az ezek lehetõségét hordozó jogviszonyokat ellenõrizni, valamint a bekövetkezett jogsértéseket szankcionálni, illetõleg a sérelmeket orvosolni.

Megkerülhetetlen volt tehát a hatályos jogi szabályozás áttekintése, valamint a munkaügyi központok gyakorlatának, regisztrációs rendszerének - ideértve az e munkaügyi igazgatási szervek által használt nyilvántartásokat, formanyomtatványokat stb. - tanulmányozása, illetõleg e vonatkozásban a hatösági kapcsolatrendszerek áttekintése is.

Mint az közismert, az Alkotmány 70/A. § ( 1 ) bekezdésében foglalt általános diszkriminációtilalmi rendelkezéshez képest az egyes szabálysértésekrõl szóló 17/1968. (IV 14.) Kormányrendelet 75. §-a konkrétan bünteti is a munkavállalók hátrányos megkülönböztetését. Az említett szabálysértés miatt az általános hatáskörû szabálysértési hatóságok - a polgármesteri hivatalokat irányító jegyzõk - mellett a munkabiztonsági és munkaügyi felügyelõségek (a továbbiakban: munkaügyi felügyelõség) is eljárhatnak. A foglalkoztatási diszkrimináció szabálysértési fenyegetettsége mellett a munkaügyi felügyelõségek a munkaügyi ellenõrzésrõl szóló 1996. évi LXX~ törvény (Met.) 3. § ( 1 ) bekezdés b) pontjában foglalt rendelkezés alapján ellenõrizhetik a Munka Törvénykönyvérõl szóló 1992. évi XXII. törvény (Mt.) 5. §-ában foglalt, ugyan-. csak a munkavállalók hátrányos megkülönböztetését tiltó szabály betartását, hatályosulását is.

A munkaügyi felügyelõségek az általuk észlelt jogsértések esetén nem csak szabálysértési hatóságként járhatnak el, hanem közigazgatási szankciót is alkalmazhatnak: 50.000 Ft-tól 1.000.000 Ft-ig terjedõ munkaügyi bírságot szabhatnak ki.

A bemutatott jogszabályi rendelkezések alapján arra a következtetésre lehetne jutni, hogy a foglalkoztatási diszkrimináciö tilalmát, és megszegése esetén a szankcionálás lehetõségeit illetõen "minden rendben van", a jogalkotó, illetõleg végsõ soron az állam megfelelõ szabályokat alkotott annak érdekében, hogy a különbözõ hatóságok hatékony eszköztárral rendelkezzenek a diszkrimináció megelõzése, megszüntetése érdekében.

Vizsgálatunk során azonban megállapítottuk, hogy a látszólag súlyos, és elvileg kellõ visszatartó hatással bíró szankciók a valóságban nem hatályosulnak. Megdöbbentõ tényként állapítottuk meg, hogy nemzeti vagy etnikai kisebbséghez tartozásra visszavezethetõ hátrányos megkülönböztetés miatt sem a vizsgálat évében, sem az azt megelõzõ idõszakban szabálysértési eljárást nem folytattak, és munkaügyi bírság kiszabására sem került sor.

A jogi szabályozás és a szociológiai, statisztikai tények összevetésébõl két következtetés adódhat.

Az egyik ilyen kézenfekvõ következtetés az lehet, hogy nem történtek, illetve nem történnek ilyen jogsértések, következésképpen a retorzív eljárások lefolytatására nincs szükség, tehát végsõ soron felmerülhet a különbözõ, szankciót megállapító jogszabályok deregulálásának a szükségessége is.

A másik lehetséges következtetés pedig úgy foglalható össze, hogy - éppen a foglalkoztatási diszkrimináció területére jellemzõ nagyfokú látenciára visszavezethetõen - az eljárás lefolytatására hivatott szervek az egyes jogsértésekrõl nem bírnak tudomással vagy (és ezt csak óvatosan jegyezzük meg) ha tudnak is a jelenség létérõl, a diszkriminációt megvalósító konkrét tényekrõl nem vesznek "hivatalosan" tudomást.

Vizsgálatunk az utóbbi következtetés helyességét támasztotta alá. Megállapítottuk ugyanis, hogy a munkaügyi igazgatás - ugyanazon minisztérium ágazati irányítása alatt álló - két alapvetõ szervezete, a munkaügyi központok, illetõleg az ennek keretén belül mûködõ megyei munkaügyi felügyelõségek között nem létezik - a munkavállalók hátrányos megkülönböztetése szempontjából releváns - információáramlás, illetve -csere. A jogi szabályozás hiányosságaként értékeltük, hogy a Met. 3. § (2) bekezdése értelmében a munkaügyi felügyelõségek csak a sértett bejelentése alapján folytathatják le a munkaügyi ellenõrzést, így a kirendeltségek jelzése nem alapozza meg az eljárás megindítását.

Mint a hátrányos megkülönböztetés más formái esetében, ezúttal is külön figyelmet szenteltünk annak, hogy az Alkotmány 70/A. § ( 1 ) bekezdésében általános érvénnyel deklarált diszkriminációtilalmi rendelkezés hatályosulását a jogrendszer egésze, illetve az egyes jogintézmények elõsegítik-e. Konkrétan arról van szó, hogy az alaptörvény 70/A. § (2) bekezdésében foglalt szabály mely szerint a hátrányos megkülönböztetés valamennyi formáját a törvény szigorúan bünteti - hatályosul-e, vagy pusztán deklarációnak tekinthetõ.

E bevezetõ gondolatok után szeretnénk beszámolni vizsgálatunk eredményeirõl, illetõleg annak "utóéletérõl".

A fenti célkitûzés jegyében a foglalkoztatási diszkriminációval kapcsolatos vizsgálatunk eredményeképpen, összesen tizenegy javaslattal (az Obtv. terminológiájával élve: hét ajánlással, két kezdeményezéssel és két jogalkotási javaslattal) fordultunk a jogalkotó, illetve a jogalkalmazó szervek felé.

A téma jellegébõl adódóan javaslataink többségének címzettje a munkaügyi ágazati irányításért is felelõs szociális és családügyi miniszter volt. Ajánlásaink egy részét a jogszabály-elõkészítésért elsõdlegesen felelõs igazságügyminiszter részére fogalmaztuk meg. A jogalkotási javalatok címzettjei a szociális és családügyi miniszter, valamint a belügyminiszter voltak.

A vizsgálat anyagát csaknem teljes terjedelmében közöljük a beszámoló függelékének 3. számú mellékletében, ezért a következõekben csak az ajánlásaink, kezdeményezéseink, illetve jogalkotási javaslataink lényegét, fogadtatását, valamint a megvalósításukkal kapcsolatos kormányzati válaszokat ismertetjük.

A szociális és családügyi miniszter részére megfogalmazott javaslataink többségét a tárca kedvezõen fogadta, és a miniszter úr válaszlevelében arról biztosított, hogy támogatni fogja azok gyakorlati megvalósítását. Ezt kétségtelen sikerként könyvelhetjük el.

A nemzeti és etnikai kisebbségi jogok országgyûlési biztosa az Obtv. 24. § (1) bekezdése alapján megfogalmazott kezdeményezésében16 azt kérte a szociális és családügyi minisztertõl, hogy a munkaerõ-piaci szervezet irányítására biztosított jogkörében eljárva, gondoskodjék egy olyan tájékoztató kidolgozásáról és közzétételérõl, amelybõl a foglalkoztatási diszkriminációval érintett munkavállalók hasznos információkat szerezhetnek jogaikról, illetve az õket ért jogsérelem esetén igénybe vehetõ jogorvoslati eszközökrõl.

Ugyancsak - az Obtv. 21. §-a által használt terminológia szerinti - kezdeményezésben kértük azt, hogy a szociális és családügyi miniszter gondoskodjék a foglalkoztatási diszkriminációra vonatkozó információk gyûjtésérõl, és alakítsa ki az így beszerzett adatok feldolgozásának eljárási rendjét."

A minisztérium a kisebbségi ombudsman mindkét kezdeményezését elfogadta, és vállalta, hogy egységes tájékoztatót fog kidolgozni a foglalkoztatási diszkrimináció esetén igénybe vehetõ jogorvoslati eszközökrõl. Egyetértésre talált az a javaslatunk is, hogy szükség van a hátrányos megkülönböztetésre vonatkozó~ adatok beszerzésére, feldolgozására, azonban ezen információk gyûjtése a tárca álláspontja szerint nem valósítható meg pusztán egy eljárási rend kidolgozásával, hanem a munkaerõigény bejelentése körében felmerülõ, komplex kérdésként szabályozható.

Összefoglalva a fentieket, a foglalkoztatási diszkriminációval kapcsolatos e javaslataink elfogadását azért tartjuk igen jelentõsnek, mert a hátrányos megkülönböztetésre vonatkozó célirányos adatgyûjtés és az információk feldolgozása nemcsak az ombudsman, hanem mindenekelõtt a kormányzati, illetõleg a jogalkotó szervek orientálását, döntéshozatali munkáját is elõsegítheti.

Az említett kezdeményezéseken kívül - az Obtv. 20. § ( 1 ) bekezdése alapján - több ajánlást is megfogalmaztunk a szociális és családügyi miniszterhez címezve.'g Javasoltuk, hogy a minisztérium kezdeményezze a foglalkoztatás szempontjából meghatározó egyes jogszabályok, mindenekelõtt a foglalkoztatás elõsegítésérõl és a munkanélküliek ellátásáról szóló 1991. évi IV. törvény (Flt.), valamint a Met. módosítását annak érdekében, hogy a jogalkalmazó szervek számára egyértelmû legyen:

A minisztérium két utóbbi javaslatunkat maradéktalanul elfogadta, illetve csak azzal az ajánlásunkkal nem értett egyet, amelyben azt indítványoztuk, hogy a munkaügyi központokat (azok kirendeltségeit) szignalizációs kötelezettség terhelje, illetõleg ezt a feladatot a munkaügyi igazgatásra vonatkozó törvény külön is írja elõ.

A tárca álláspontja szerint ugyanis a szignalizációs kötelezettség az Áe. 7. §-a, valamint 59. §-a alapján már jelenleg is a kötelezettsége minden közigazgatási szervnek, így a munkaügyi központok kirendeltségeinek is, ezért szükségtelen annak egy másik, ugyancsak törvényi szintû jogszabályban való megismétlése.

Válaszunkban kifejtettük azt a meggyõzõdésünket, hogy az Áe. 59. §-ában általános jelleggel megfogalmazott rendelkezés hatályosulását - illetve a jogsértések következetes feltárását - az segítené elõ igazán, ha valamely további jogszabály speciálisan a kirendeltségek és a felügyelõségek viszonyára vonatkoztatva is elõírná a szignalizációs kötelezettséget. A joggyakorlat tapasztalata szerint ugyanis egy adott kötelezés sokkal inkább hatályosul, ha címzettje nem általánosan megfogalmazott (nem a "közigazgatási szerv" általában), hanem azt a jogszabály konkrétan meghatározza.

Az Obtv. 20. § (2) bekezdése alapján az el nem fogadott ajánlást változtatott formában fenntartottuk oly módon, hogy javasoltuk a munkaerõ-piaci szervezet irányításáról, a szervezetbe tartozó egyes szervek hatáskörérõl és egyes szervezeti kérdésekrõl szóló 9/1996. (XII. 20.) MüM rendelet módosítását annak érdekében, hogy a munkaügyi központokat, illetve azok kirendeltségeit jelzési (szignalizációs) kötelezettség terhelje a munkaügyi felügyelõségek felé minden olyan esetben, amikor- saját észlelésük vagy az ügyfeleik tájékoztatása alapján - a hátrányos megkülönböztetés tilalmának megsértésérõl szereznek tudomást.

A tárca az ajánlást ebben a formában elfogadta, és arról adott tájékoztatást, hogy a Met. változtatásával párhuzamosan tervbe vették a MüM rendelet módosítását is

A vizsgálati anyagban megfogalmazott - az Obtv. 25. §-a szerinti - jogalkotási javaslat künduló pontjaként azt a koncepciónkat lehet megemlíteni, amely arra épül, hogy a "büntetõjogias", tehát retorzív szankciók alternatívájaként, a különbözõ jogsértések elkövetése másként is megtorolható, vagyis a bírságolási jellegû szankciók mellett kellõ preventív hatást fejthet ki egyéb joghátrány kilátásba helyezése is. Ilyen "alternatív büntetés" lehet különösen - feltéve természetesen, hogy a jogsértés ténye bizonyítást nyert, illetve megállapítható - ha a hátrányos diszkriminációt megvalósító szervezetet, jogi személyt, illetve egyéb gazdálkodó szervet az állami szubvenció megvonásával sújtják. Javaslatunk lényege konkrétan az volt, hogy a szociális és családügyi miniszter módosítsa a foglalkoztatást elõsegítõ támogatásokról, valamint a Munkaerõpiaci Alapból foglalkoztatási válsághelyzetek kezelésére nyújtható támogatásokról szóló jogszabályt olyan értelemben, hogy az a munkáltató, amellyel (akivel) szemben a munkavállaló hátrányos megkülönböztetése miatt munkaügyi bírságot szabtak ki, az errõl szóló határozat jogerõre emelkedésétõl számított egy évig ne részesülhessen a jogszabály alapján számára egyébként járó juttatásban19.

Örömmel és megelégedettséggel számolhatunk be arról, hogy javaslatunkat a szociális és családügyi miniszter úr elfogadta.

A foglalkoztatási diszkrimináció vizsgálata során ajánlásokat fogalmaztunk meg az igazságügy-miniszterhez címezve is, amelyek lényegi része a hátrányos megkülönböztetés orvoslása érdekében igénybe vett bírósági eljárások gyorsítására, illetõleg speciális jogkövetkezmények (szankciók) megállapíthatóságának a lehetõségére vonatkozott.

Mint az bizonyára közismert, 1998. második felében eredményesen fejezõdött be az elsõ magyarországi "foglalkoztatási diszkriminációs próbaper" a Monori Városi Bíróságon. A polgári peres eljárás megindítására nem a nemzeti vagy etnikai kisebbségi hovatartozás miatti hátrányos megkülönböztetés, hanem az ugyancsak tilalmazott nemek, illetõleg életkor szerinti diszkrimináció miatt került sor, de a példa számúnkra - és a közvélemény számára is igen tanulságos. A polgári per lefolytatásában a felperesi oldalon komoly szakértõi gárda vett részt, egészen pontosan az Egyenlõ Esélyek Titkársága jogászai, szakemberei segítették a hátrányt szenvedett felperes jogérvényesítését. A bírósági eljárás - sajnos egyáltalán nem szokatlan - elhúzódása miatt azonban az elsõ fokú ítélet megszületésére csak a keresetlevél benyújtásától számított mintegy hét hónap múlva került sor.

Mint korábban már utaltunk rá, az etnikai diszkrimináció a foglalkoztatás területén elsõdlegesen a cigány kisebbség halmozottan hátrányos helyzetû, jogérvényesítésre csak alig-alig képes, szûkös anyagi körülmények között élõ tagjaival szemben valósul meg. Nem túlzás kijelentenünk, hogy ha a diszkriminációt elszenvedettek jogi elégtételt keresve kizárólag a személyiségi jogaik megsértése miatti polgári peres eljárást választhatják - jogi képviselet híján és a bizonyítás terheit teljes egészében viselve - szinte kilátástalan helyzetben vannak.

Javaslataink tehát azt célozták, hogy a Polgári Perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény (Pp.) szabályait módosítsák annak érdekében, hogy a munkaviszony létesítésének jogsértõ megtagadása miatt benyújtott kereset gyorsított eljárás során legyen elbírálható, és a munkáltatónak kelljen bizonyítania, hogy cselekménye (a munkaviszony létesítésének megtagadása) nem valósított meg hátrányos megkülönböztetést.

Javasoltuk továbbá, hogy ebben az eljárásban is alkalmazhatóak legyenek a személyhez fûzõdõ jogok megsértése miatti jogkövetkezmények (jogsértés tényének megállapítása, eltiltás a további jogsértéstõl, elégtétel adására kötelezés, kártérítés).20

Az igazságügyi tárca ajánlásainkat csak részben fogadta el. A minisztérium illetékesei ugyanis az 1998 nyarán folytatott konzultációink során arról adtak tájékoztatást, hogy a polgári perrendtartás átfogó felülvizsgálata hamarosan megkezdõdik és a törvény-elõkészítés során a munkaviszony létesítésének diszkriminatív megtagadása esetén igénybe vehetõ bírósági jogérvényesítés általunk jelzett problematikáját meg fogják vizsgálni, és a megoldására javaslatokat fognak kidolgozni.

Eljárásunk lezárását követõen a minisztérium ajánlásunknak megfelelõen megvizsgálta a Pp. módosításának a lehetõségét. Ennek alapján a tárca úgy foglalt állást, hogy - figyelemmel a Pp. 1999. január 1-jén (tehát javaslataink megfogalmazása után) hatályba lépett rendelkezéseire - a jogalkotásra vonatkozó ajánlásunk "meghaladottá" vált, hiszen ezt az idõpontot követõen a munkaviszony létesítésének diszkriminatív, jogellenes megtagadása miatti igény már nem csak az általunk kifogásolt polgári jogi úton, hanem munkaügyi per keretében is érvényesíthetõ.

Csak üdvözölni tudjuk, hogy a Pp. módosított 349. §-ának (2) bekezdése a munkaügyi per fogalmát kiterjesztette a munkaszerzõdés megkötését megelõzõ tárgyalásra alapított igény érvényesítésére is, és ezzel hatályát vesztette a munkavállalók szempontjából hátrányos szabályozás. A törvénymódosítás eredményeképpen a munkavállalók védelmét szolgáló jogszabályi rendelkezések (a bizonyítási teher megfordulása, illetve a tárgyalás tizenöt napon belüli kitûzésének elõírása) ez évtõl alkalmazhatókká válnak azokban a munkaügyi perekben is, amelyeket a munkaviszony létesítésének diszkriminatív megtagadása miatt indítanak.

A Pp. új rendelkezései remélhetõleg hozzá fognak járulni ahhoz, hogy a munkavállalók az eddigieknél hatékonyabban léphessenek fel a diszkriminatív munkáltatói magatartásokkal szemben. (Csak zárójelben jelezzük - és ezt a vizsgálati anyagban is kifejtettük -, hogy kizárólag jogi eszközökkel nem szüntethetõ meg a foglalkoztatás területén tapasztalható hátrányos megkülönböztetés, szilárd meggyõzõdésünk azonban, hogy az ilyen esetek száma jelentõsen csökkenthetõ.)

Fontos követelménynek tartjuk ugyanakkor azt is, hogy a jogalkotó a jelenleginél pontosabb információkkal rendelkezzék ennek a ma még döntõen látens társadalmi problémának a mértékérõl, nagyságrendjérõl, hiszen ezek az ismeretek jelentõsen megkönnyíthetik az esetlegesen szükséges, további szervezeti vagy jogszabály-módosítási intézkedések kidolgozását.

Álláspontunk szerint ennek egyik elsõ és fontos lépcsõje lehetne a munkavállalók hátrányos megkülönböztetése miatt indult perek bírósági statisztikai adatainak célirányos gyûjtése, feldolgozása és elemzése.

A kisebbségi biztos - az idõközben bekövetkezett, fentebb említett jogszabályi változásokra tekintettel - azzal a módosított ajánlással fordult az igazságügyminiszterhez, hogy figyelemmel a miniszter feladat- és hatáskörérõl szóló 157/1998. (IX. 30.) Kormányrendelet 2. § (2) bekezdésében és 4. § (2) bekezdésében biztosított jogkörére, valamint a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény 45. § ( 1 ) bekezdésének elõírására:

· elemezze a Polgári Perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény XXIII. fejezetében foglalt rendelkezések 1999. évi hatályosulását, különös tekintettel arra, hogy ezek az új elõírások kellõen biztosítják-e a diszkriminatív munkáltatói magatartásokkal szembeni bírósági jogorvoslat igénybevételének lehetõségét;

A beszámoló elkészítésének idején még nem ismeretes elõttünk a tárca álláspontja a módosított ajánlásról, ám erre a következõ éves jelentésben - remélhetõleg akkor már a hatásvizsgálat tapasztalatainak birtokában - vissza kívánunk térni.

Tekintettel arra a szociológiai tényre, amit a vizsgálat is megerõsített, hogy a munkaügyi igazgatás szervei között nem megfelelõ az információcsere, illetõleg arra, hogy a munkaügyi központok - jóllehet tudnak az általuk kiközvetített rnunkavállalók hátrányos megkülönböztetésérõl - az ilyen eseteket nem jelzik a munkaügyi felügyelõségeknek, vagyis nem tesznek szabálysértési feljelentést, ezért megfogalmaztunk egy, a szabálysértési eljárást érintõ javaslatot is.21

Úgy gondoltuk ugyanis, hogy a szabálysértésekrõl szóló 1968. évi I. (Szabstv.) törvénybõl indokolatlanul hiányzik egy - a büntetõeljárásról szóló 1973. évi I. törvény (Be.) 122. § (2) bekezdésében foglalt, feljelentési kötelezettséget megállapító rendelkezéshez hasonló - eljárási szabály.

Természetesen tisztában vagyunk azzal, hogy a szabálysértési tényállások amelyeket á jogi szaknyelv elõszeretettel nevez "bagatell" büntetõjognak megvalósítása csekélyebb mértékben veszélyes a társadalomra, mint a büntetõkódexbe felvett cselekmények véghezvitele. Egyes szabálysértések esetében azonban kétségtelen, hogy azok elkövetõi túl azon, hogy formálisan megvalósítják a szabálysértést, az elkövetéssel közvetlenül megsértik az Alkotmányban rögzített valamely alapjogot, illetve áthágják az ugyancsak az alaptörvényben megfogalmazott tilalmat is. Erre szemléletes példa a munkavállaló hátrányos megkülönböztetése szabálysértésének az elkövetése, mely cselekmény kétségtelenül az Alkotmány 70/A. § ( 1 ) bekezdésében foglalt diszkriminációtilalmi rendelkezésbe is ütközik.

Azt javasoltuk tehát a belügyminiszternek, mint a szabálysértési joganyag elõkészítéséért felelõs szakminiszternek, hogy egyes szabálysértések esetén a jogalkotó mondja ki, hogy azokat a közigazgatási szerveket, hatóságokat, illetve hivatalos személyeket, amelyek vagy akik hivatali mûködésük, eljárásuk során relatíve súlyosabb szabálysértés elkövetését észlelik, terhelje feljelentési kötelezettség e szabálysértések elkövetõivel szemben, azaz kötelesek legyenek kezdeményezni a szabálysértési eljárás lefolytatását az annak elbírálására hatáskörrel és illetékességgel rendelkezõ szabálysértési hatóságnál.

Vizsgálati anyagunk gondolatmenetéhez és az általunk taglalt témához igazodóan, a relatíve súlyosabb - tehát feljelentési kötelezettséggel is járó - szabálysértések kiválasztásához elsõdleges szempontként azt ajánlottuk, hogy azok a tényállások kerüljenek ebbe a körbe, amelyek közvetlenül az Alkotmányba is ütköztethetõk.

A belügyminiszter javaslatunkra adott válaszában nem zárkózott ugyan el annak elfogadásától, azonban egy sajátos szakmai vitát kezdeményezett, amely a jelen beszámoló elkészítése idõszakában is folyik.

A Belügyminisztérium álláspontja szerint a szabálysértések esetében - a csekélyebb fokú társadalomra veszélyesség, illetve a hatósági kapacitások és a rendkívüli méretû ügytömeg közti ellentmondás okán - tág teret kell adni az opportunitás elvének alkalmazására. Tehát szerintük a felelõsségrevonás tekintetében a jogalkalmazó szervek mérlegelési lehetõsége nagyobb fokú, mint a büntetõ ügyekben eljáró hatóságoké. Másrészt kérdésesnek tartják, hogy a több mint kétszázharminc szabálysértési tényállás esetében kellõ bizonyossággal elvégezhetõ-e a cselekmények ilyen szempontú osztályozása. A belügyminiszter felhívta a figyelmünket arra is, hogy éppen a társadalomra veszélyesség csekély súlya miatt az esetek egy jelentõs részében nem kerül sor szabálysértési pénzbírság kiszabására, hanem elégséges a helyszíni bírságolás, illetve figyelmeztetés alkalmazása is.

Ezt az érvelést több okból sem tudtuk teljes mértékben elfogadni. Bár egyetértünk azzal az állítással, hogy a szabálysértések elkövetõit valóban nem minden esetben sújtják "rendes" szabálysértési szankcióval (pénzbírsággal), álláspontunk szerint a felelõsségrevonás mérlegelésének a joga ezekben az esetekben is csak a szabálysértési hatóságokat illetheti meg. Annak megítélését, hogy egy adott, formális szabálysértést megvalósító cselekmény miatt szükséges-e eljárni, és ha igen, akkor milyen súlyú jogkövetkezményt kell alkalmazni az elkövetõvel szemben, nem tartjuk kiterjeszthetõnek a szabálysértési hatósági jogkörrel nem rendelkezõ közigazgatási szervekre. A másik felvetést azért tartjuk indokolatlannak, mivel szerintünk a jogalkotó szervektõl joggal elvárható, hogy el tudják dönteni, melyek azok a szabálysértések, amelyek egyben alapjogi sérelmet is okoznak.

A Belügyminisztérium álláspontjával vitatkozva, ellenérveinket a miniszter úrnak írott válaszlevélben részletesen kifejtettük. De itt is szeretnénk felhívni a figyelmet arra, hogy az általunk vázolt jogtechnikai megoldás lenne szinkronban az Áe. 2. § ( 1 ) és (2) bekezdéseiben foglalt törvényi rendelkezésekkel, amelyek általános érvénnyel írják elõ, hogy a törvényesség érvényre juttatását és az állampolgári fegyelem megszilárdítását a közigazgatási szerveknek hivatali tevékenységük során elõ kell segíteniük. Ehhez képest az Áe. S9. §-a pedig úgy rendelkezik, hogy "a közigazgatási szerv jogszabálysértés megállapítása esetén köteles a szükséges intézkedéseket megtenni, így különösen... fegyelmi, szabálysértési, büntetõ vagy egyéb eljárást kezdeményezni".

Összefoglalva tehát a fentieket, az az álláspontunk, hogy a közigazgatási szerveknek a hivatali tevékenységük során eljárva észlelt szabálysértések miatti feljelentés a jelenleg hatályos jogi szabályozás szerint is kötelezettsége, és mivel ez az elõírás - vizsgálati megállapításainkkal is alátámaszthatóan - a gyakorlatban nem hatályosul, mindenféleképpen megfontolandó lenne ezt a szabályt a hivatalos személyekre is kiterjesztve, a szabálysértési kódex egyes törvényi tényállásaiban szerepeltetni.

E fejezet keretén belül külön is említést kell tennünk a diszkriminatív álláshirdetések jelenségérõl. Az elmúlt évben számos olyan hirdetés jelent meg a különbözõ sajtótermékekben, amelyekben a munkáltatók - általában rejtett, de akár leplezetlen formában is - azt nyilvánították ki, hogy a munkavállalók bizonyos csoportjait, illetve rétegeit (pl. nõk, cigány származásúak, bizonyos korhatárt elértek) nem kívánják alkalmazni.

A kisebbségi biztos a hivatalból indított vizsgálat során megállapította, hogy az álláshirdetés szövegezése hazai és nemzetközi jogszabályi elõírásokba ütközik.

Megkeresésünkre intézkedés is történt: az Expressz Kiadó Részvénytársaság ügyvezetõ igazgatója arról tájékoztatott, hogy nyomatékosan felhívta a munkatársai figyelmét a belsõ utasításban foglaltak szigorú betartására, mely rögzíti, hogy "Tilos magánszemélyek bármilyen hátrányos megkülönböztetése nemük, fajuk, nemzetiségük vagy felekezetük szerint, továbbá nem közölhetõ személyiségi jogokat, közízlést sértõ, jogszabályba ütközõ, etikailag kifogásolható hirdetés."

A kisebbségi biztos azzal az ajánlással fordult a Fõvárosi Munkaügyi Központ Munkabiztonsági és Munkaügyi Felügyelõségének vezetõjéhez, hogy állapítsa meg a hirdetés feladójának kilétét, és a Met. 6. §-ában meghatározott jogkörében eljárva tegye meg a szükséges intézkedéseket a nemzeti és etnikai kisebbségi jogokkal kapcsolatos visszásság orvoslása érdekében.

A felügyelõség vezetõje - bár az újsághirdetésben megnyilvánuló hátrányos megkülönböztetés szándékát nem vitatta - arra való hivatkozással, hogy csak bejelentés alapján jogosult eljárni (tehát az országgyûlési biztosok indítványára nem) hatáskör hiányában nem rendelte el a munkaügyi ellenõrzést.22

Ennek az ügynek a kapcsán megállapítottuk, hogy a jogi szabályozás hiányosságára visszavezethetõen jelenleg nem áll rendelkezésre olyan közigazgatási eljárási rend, illetve fórumrendszer, mely lehetõvé tenné áz Alkotmányba ütközõ álláshirdetések közzétevõivel szembeni fellépést, illetve e cselekményeknek semmiféle közigazgatási jogi szankciója nincs. (1997. szeptember 1-jéig létezett a "jogellenes hirdetés" szabálysértési alakzat, ezt azonban a gazdasági reklámtevékenységrõl szóló 1997. évi LVIII. törvény hatályon kívül helyezte.)

Ezért a kisebbségi biztos ajánlással fordult az igazságügy-miniszterhez, és kérte, hogy vizsgálja meg az alkotmánysértõ hirdetések közzétevõivel szembeni fellépést lehetõvé tevõ - megfelelõ eljárási rendet és szankciót megállapító - jogszabályok megalkotásának a lehetõségét.

Az igazságügyminiszter a válaszában indokoltnak tartotta annak felülvizsgálatát, hogy a szabálysértési jog biztosítja-e a diszkrimináció alkalmazásának kizárását a munkavállalással kapcsolatban, és e körben elvileg egyetértett a jogellenes hirdetés szabálysértési tényállásának korszerûsített formában történõ rekodifikálásával. Tájékoztatott arról is, hogy az ügyben megkereséssel fordult a szabálysértési jog kodifikációjáért a kormányzati munkamegosztás szerint elsõdlegesen felelõs Belügyminisztériumhoz.

Azóta eltelt több mint fél év, azonban érdemi, illetve hivatalos választ egyik minisztériumtól sem kaptunk.

Az Igazságügyi Minisztérium és a Belügyminisztérium e tárgyban folytatott levelezése során a BM közigazgatási államtitkára úgy foglalt állást, hogy a tárca a jogellenes hirdetésekkel szembeni fellépés adekvát eszközének nem a szabálysértési alakzatot tartja, hanem a közigazgatási bírságfelelõsségi konstrukciót részesíti elõnyben. A belügyminisztériumi álláspont szerint ugyanis ezeknek a jogsértéseknek az elkövetõi dominánsan jogi személyek, illetve jogi személyiség nélküli társaságok, amelyek megfelelõ tõkeerõvel rendelkeznek az esetleges pénzbírság kifizetésére, így velük szemben a szabálysértési felelõsségi alakzat hatástalan.

Ezt az okfejtést - annak ellenére, hogy a közigazgatási bírságolás alapjául szolgáló objektív felelõsségi rendszer mellett valóban hozhatók fel érvek azért tartjuk ambivalensnek, mert ellentétes a belügyi tárca más kérdésekben kifejtett álláspontjával. Álljon itt erre egy tömör, ámde érzékletes példa.

Éppen a Belügyminisztérium gondozásában, készült el az új szabálysértési kódexrõl készült törvényjavaslat, amely "a szexuális szolgáltatás felkínálásának, hirdetésének tilalma" elnevezéssel új szabálysértési tényállást fogalmaz meg. A javaslat törvényerõre emelkedése esetén "aki szexuális szolgáltatást írásban, kép- vagy hangrögzítés, illetõleg más berendezés útján felkínál, hirdet, vagy az ilyen cselekményben közremûködik", ötvenezer forintig terjedõ pénzbírsággal lesz sújtható.

Nem fogadható el, hogy míg az elõbbi tényállás esetén - amelynek egyik elkövetési magatartása szintén a jogellenes hirdetés - indokoltnak tartja a minisztérium a kodifikációt, addig elzárkózik egy legalább ennyire súlyos - az Alkotmányban is rögzített tilalomba ütközõ - jogsértés szabálysértésként való meghatározásától.

Összefoglalva tehát ezt a fejtegetést, az az álláspontunk, hogy a jogellenes hirdetés szabálysértési tényállásának - mivel azt nemcsak jogi személyiséggel rendelkezõ gazdasági társaságok illetve egyéb szervezetek követhetik el - van létjogosultsága hatályos jogunkban, ami természetesen nem zárja ki azt sem, hogy az e körbe sorolható, nyilvánvalóan törvénysértõ cselekrnényekre a jogalkotó más eljárás keretei között alkalmazható, a közigazgatási bírság fogalmi körébe tartozó szankciót is megállapítson.

A foglalkoztatási diszkrimináció elleni fellépés szempontjából alapvetõ jelentõsége van annak, hogy a munkaügyi felügyelõségek, mint az erre hivatott speciális hatóságok hogyan járnak el a hátrányos megkülönböztetés tilalmát megsértõ munkavállalókkal szemben, élnek-e a rendelkezésükre álló jogi eszközökkel, vagy sem.

A foglalkoztatási vizsgálat keretében folytatott konzultáció során az Országos Munkabiztonsági és Munkaügyi Fõfelügyelõség azt az álláspontot képviselte, hogy a munkaügyi felügyelõségek - figyelemmel a Szabstv. 87. ( 1 ) bekezdésében foglalt, a felügyeletekre vonatkozó külön szabályokra - csak a részükrõl eljáró személy észlelése alapján folytathatják le a szabálysértési eljárást, feljelentés alapján kizárólag az általános hatáskörû önkormányzati szabálysértési hatóságok jogosultak eljárni. A vizsgálati anyagban kifejtettük azt az álláspontunkat, hogy ez a jogértelmezés téves, mert túlságosan szûk körben vonja meg a munkaügyi felügyelõségek eljárási jogosultságának határait.23

Álláspontunk szerint az a gyakorlat, amelyet a munkaügyi felügyelõségek a feljelentés alapján indult szabálysértési eljárások esetén követnek, mint már említettük, téves jogértelmezésen alapul. A Szabstv. rendelkezéseibõl nem következik, hogy a felügyeletek - köztük a munkaügyi felügyelõségek - a külön szabályokra tekintettel csak saját észlelésük alapján járhatnak el. A felügyeletek eljárására vonatkozó külön szabályok megfogalmazásának nem az a célja, hogy kizárják a feljelentés alapján történõ eljárást, hanem a szabálysértési eljárás gyors ("azonnali"), egyszerû és eredményes lefolytatását kívánják elõsegíteni.

A felügyeletek az általuk végzett helyszíni ellenõrzések során feltárhatnak olyan tényeket, amelyek alapján az elkövetett szabálysértés és az elkövetõ személye egyértelmûen megállapítható, valamint a társadalomra veszélyesség foka is megítélhetõ. Ez az indoka annak, hogy a Szabstv. - amennyiben az elõírt feltételek fennállnak - lehetõvé teszi az általános eljárási szabályok mellõzését. A Szabstv. ez esetben garanciális jellegû szabályként megfogalmazza a felügyelet részérõl eljáró személy közvetlen észlelésének követelményét.

Az általános rendelkezések egyértelmûen rögzítik, hogy a szabálysértési eljárás feljelentés, illetõleg a szabálysértési hatóság részérõl eljáró személy észlelése vagy tudomása alapján indul meg. A külön szabályok kizárólag azt fogalmazzák meg, hogy a szabálysértés közvetlen észlelése esetén a felügyeletek milyen speciális eljárásokat folytathatnak le. Jogértelmezésünk szerint az ismertetett külön szabályoktól függetlenül - a fent említett szabálysértések kapcsán is fennáll a jogi lehetõsége annak, hogy a felügyeletek feljelentés alapján eljárjanak, vagyis a Szabstv. 42. §-ában foglalt általános szabály szerint Iefolytassák a szabálysértési eljárást.

A kisebbségi biztos a visszásság orvoslása érdekében azzal az ajánlással fordult az Országos Munkabiztonsági és Munkaügyi Fõfelügyelõség elnökéhez, hogy vizsgálja fölül a munkaügyi felügyelõségeknek a feljelentés alapján indult szabálysértési eljárások esetében követett gyakorlatát, és a helyes jogértelmezés érdekében a foglalkoztatás elõsegítésérõl és a munkanélküliek ellátásáról szóló 1991. évi IV. törvény 49. § (4) bekezdésében biztosított szakmai irányítói jogkörében eljárva-figyelemmel a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény 55. § (1) bekezdésében foglaltakra - adjon ki irányelvet a szabálysértésekrõl szóló 1968. évi I. törvény 42. §-a végrehajtásának fõ irányára és módszerére vonatkozóan.

Az Országos Munkabiztonsági és Munkaügyi Fõfelügyelõség elnöke az ajánlást nem fogadta el. A kisebbségi biztos a jogértelmezési vita lezárása érdekében törvényességi észrevétellel élt az ügyészség felé, amelyben a törvénysértõ gyakorlat megszüntetése érdekében felügyeleti intézkedés megtételét javasolta. Az ügyészség a beszámoló elkészítésének idõpontjáig nem alakította ki állásfoglalását észrevételünkkel kapcsolatban.

A nemzeti és etnikai kisebbségi jogok országgyûlési biztosának feladatköre alapvetõen az Alkotmányban, a Nektv-ben, az egyes speciális területeket felölelõ ágazati jogszabályokban - pl. az Ötv-ben, a közoktatásról szóló törvényben stb. - biztosított speciális kisebbségi jogok érvényesülésének a figyelemmel kísérésére, a jogszabályi elõírások betartására, hatályosulására terjed ki. A kisebbségi jogok megsértésének feltárása, a sérelmek orvoslása magától értetõdõen a hátrányos megkülönböztetés fennállásának (bizonyíthatóságának) vagy kizárhatóságának a vizsgálatát igényli.

Ezzel szemben az adatvédelmi biztos a személyes adatok védelmérõl és a közérdekû adatok nyilvánosságáról szóló 1992. LXIII. törvény (Avtv.) rendelkezéseinek a hatályosulását kíséri figyelemmel, illetõleg azoknak a panaszoknak, beadványoknak kivizsgálását folytatja le, amelyek tartalma alapján feltehetõ, hogy valamilyen adatkezelés során személyhez fûzõdõ jogokat sértettek, vagy megsértették a közérdekû adatok nyilvánosságának törvényben deklarált elvét, és meggátolták a közérdekûnek minõsíthetõ adatok nyilvánosságra hozatalát, megismerhetõségét.

Az Avtv. szerint, az Alkotmány 68. § (2) bekezdésében foglalt deklarációval összhangban - miszerint "a Magyar Köztársaság védelemben részesíti a nemzeti és etnikai kisebbségeket" - a faji eredetre, a nemzeti, nemzetiségi és etnikai hovatartozásra vonatkozó adatok különleges, tehát különösen védendõ személyes adatnak minõsülnek.

Ezeknek az ún. szenzitív adatoknak a kezelésére az Avtv. - az adatok védelme, illetve a visszaélések megelõzése érdekében - különleges eljárási szabályokat ír elõ. Például a különleges adatok megszerzéséhez, kezeléséhez kifejezetten erre irányuló törvényi felhatalmazásra, vagy az érintett írásbeli hozzájárulására van szükség.

A Nektv., mint a jelenleg hatályos kisebbségi joganyag legfõbb pillére, nem teszi lehetõvé egyetlen állami szerv, hatóság és más adatkezelõ részére sem a nemzeti vagy etnikai kisebbséghez tartozó személyek ilyen minõségükben történõ nyilvántartását; a kisebbséghez tartozás vállalását, az egyén individuális jogaként fogalmazza meg, amikor kimondja, hogy "valamely nemzeti, etnikai csoporthoz, kisebbséghez való tartozás vállalása és kinyilvánítása az egyén kizárólagos és elidegeníthetetlen joga".

A tárgykörrel kapcsolatos egyik fõ csoportot az az esetkör képezi, amikor valamely kisebbséghez tartozó panaszosok azt sérelmezik, hogy - feltételezésük szerint - különbözõ állami szervek, önkormányzatok, közfeladatot ellátó intézmények valamilyen okból regisztrálják õket. Viszonylag gyakori az olyan beadvány, illetve bejelentés, amikor cigány származású szülõk az egyes közoktatási intézményeket (óvodákat, iskolákat) vádolják azzal, hogy gyermekeik származását az intézmény belsõ nyilvántartásaiban, irataiban feltünteti. Olyan panasz is megfogalmazódott, hogy az ilyen, állítólagosan létezõ nyilvántartások alapján kerülnek kialakításra az óvodai csoportok, iskolai osztályok, és ez befolyásolja az oktatás területén tapasztalható szegregáció (külön osztályok, külön csoportok) létrehozását is.

Figyelemmel arra, hogy az általános iskola igazgatója a listát a jelenlétünkben azonnali hatállyal megsemmisítette, és ígéretet tett arra, hogy hasonló jogsértõ - de egyébként jóhiszemû - esetre nem fog sor kerülni, az ügyben a különleges személyes adatok helytelen kezelésével összefüggésben intézkedést nem kezdeményeztünk.

A kisebbségi ombudsmanhoz benyújtott adatkezeléssel összefüggõ panaszok másik jellemzõ csoportját azok az esetek képezik, amikor természetes személyek vagy civil szervezetek azért fordulnak hozzánk, mert egyes helyi önkormányzatok, illetve egyes országos kisebbségi önkormányzatok az általuk közérdekûnek tartott információkat, adatokat nem bocsátják rendelkezésükre, jegyzõkönyvekbe, írásba foglalt határozatokba nem engednek betekintést.

Ezekben az ügyekben általában nem vállalkozhatunk többre, mint egy részletes tájékoztatás nyújtására, amely nem jelent mást, mint azt, hogy állást foglalunk abban a kérdésben, hogy a megismerni kért adat, információ az AVet. értelmezõ rendelkezései, illetõleg az Ötv. szabályai szerint valóban közérdekûnek minõsül-e, és a megismerési jog gyakorlásának megakadályozása esetén a panaszos hová fordulhat jogorvoslatért.

Állásfoglalásaink megfogalmazása során természetesen figyelembe vesszük az adatvédelmi biztos hasonló tárgyú ajánlásait, iránymutatásait, és szükség esetén konzultációkat folytatunk a közös álláspont kialakítása érdekében.

E panaszügy kapcsán - mivel kizárható volt a kisebbségi jogok megsértése az adatvédelmi biztos eljárását kezdeményeztük, amelynek eredményeképpen azonban nem volt bizonyítható, hogy az OCKÖ megsértette volna a közérdekû adatok nyilvánosságáról szóló törvényi rendelkezéseket.

1998 tavaszán a Nemzeti és Etnikai Kisebbségi Hivatal elnöke párhuzamos megkereséssel fordult a kisebbségi ombudsmanhoz, illetõleg az adatvédelmi biztoshoz, és kérte az országgyûlési biztosok állásfoglalását arról, hogy a Budapest Józsefvárosi Roma Önkormányzat jogszerûen ad-e ki "származási igazolásokat" egyes természetes személyek részére. A megkereséshez csatolt dokumentum egy természetes személy azonosítására alkalmas adatokat tartalmazott, valamint az illetõ személy fényképét, és egy olyan nyilatkozatot a kisebbségi önkormányzat alelnökének aláírásával, miszerint a CKÖ igazolja az illetõ cigány származását.

Az "igazolás" a laikus szemlélõben, illetõleg a magyar belsõ jogot nem kellõ mélységben ismerõ külföldiben olyan benyomást kelthet, hogy az egy nyilvántartásból adatszolgáltatás eredményeképpen készített hivatalos okmány.

Az ügyben indított vizsgálatunk során megállapítottuk, hogy korántsem egyedi esetrõl van szó, az ország településein mûködõ cigány kisebbségi önkormányzatok közül több is folytat, pusztán formai eltéréseket mutató, de lényegében azonos gyakorlatot. Kiderült az is, hogy az igazolásokat az érintettek azért kérték, mert úgy vélték, hogy ezek birtokában a kanadai idegenrendészeti hatóságok kedvezõen fogják elbírálni bevándorlási kérelmeiket.

E beszámoló keretei között nem feladatunk elemezni azt, hogy az elmúlt másfél évben miért nõtt meg a Kanadába kivándorolni szándékozó roma származású magyar állampolgárok száma, csupán jelezni szeretnénk azt az Országgyûlés plénuma elõtt - a tavalyi évrõl szóló országgyûlési biztosi beszámoló expozéja során - részletesen kifejtett álláspontunkat, miszerint Magyarországon az állami politika szintjén faji vagy politikai okokból senkit nem üldöznek, tehát a magyarországi romák politikai menekültként K-anadába való befogadásának ésszerû és valós okát nem látjuk. (Csak zárójelben jegyezzük meg, hogy a migrációval foglalkozó szakirodalom ismeri az ún. "gazdasági menekült" fogalmát is, amely kategória sokkal inkább lefedné a vázolt jelenséget, illetve sokkal kézenfekvõbb és helytállóbb magyarázattal szolgálna a kivándorlás okaira.)

A teljesség kedvéért el kell mondanunk azt is, hogy nem csak a cigány kisebbségi önkormányzatok adtak ki származási igazolásokat, hanem tudomást szereztünk arról is, hogy az egyes horvát, német és szlovák kisebbségi önkormányzatok is folytattak hasonló gyakorlatot. Mindhárom nemzeti kisebbség esetében volt ésszerû és konkrét anyagi okokkal, elõnyökkel magyarázható oka e dokumentumok készítésének, tehát egyik esetben sem merült fel a politikai vagy származás miatti üldözés gyanúja.

A kisebbségi ombudsman és az adatvédelmi biztos által együttesen lefolytatott vizsgálat, illetve jogszabályelemzés után, együttes állásfoglalás kiadására került sor, mely dokumentum részletesen tartalmazza a téma jogi megítélése szempontjából releváns fõbb jogszabályi rendelkezéseket, és szól arról, hogy a kisebbségi önkormányzatok a nemzeti vagy etnikai kisebbséghez tartozásra nézve - hatósági jellegû igazolások formájában - nem adhatnak ki tanúsítványokat. Ehhez képest az együttes állásfoglalás bemutatja azokat az eseteket, amikor az egyes közigazgatási szervek - konkrétan a jegyzõ -, valamint a közjegyzõ bizonyos feltételek megléte esetén és meghatározott formában készíthet közokiratot arról, hogy valaki élve a Nektv. 7. §-ában biztosított szabad identitásvállalási és kinyilvánítási jogával, elõttük, bizonyítható módon valamely kisebbséghez tartozásáról nyilatkozott. A dokumentum ezenkívül rámutat arra is, hogy a kisebbségi önkormányzatok, kisebbségi pártok, kulturális egyesületek, társadalmi szervezetek a tagjaikról, képviselõikrõl milyen esetekben adhatnak ki - a kisebbséghez tartozást valószínûsítõ - tagsági igazolást, és arra is, hogy azt milyen formában tehetik.

Ezek az "alternatív" megoldások természetesen kizárják annak látszatát, hogy az adatszolgáltatás, illetve adatkezelés a törvény által nem engedélyezett hatósági vagy hatósági jellegû nyilvántartásból történne, azt megítélni azonban, hogy ezeknek a dokumentumoknak ki, illetõleg mely külföldi szerv vagy hatóság milyen joghatást tulajdonít, nem áll módunkban. (Az "együttes állásfoglalást" a beszámoló függelékének 1. számú melléklete teljes terjedelmében tartalmazza. )

A kisebbségek kulturális autonómiájának egyik legfontosabb része a kisebbségi médiával kapcsolatos jogosultságok gyakorlása. A Nektv. 37. §-ának g) és h) pontjai szerint az országos önkormányzat - törvények keretei között - önállóan dönt a rendelkezésére álló rádió- és televízió-csatorna felhasználásának elveirõl és módjáról, valamint a számára biztosított közszolgálati rádió és televízó mûsoridõ-felhasználásának elveirõl.

A rádiózásról és televíziózásról szóló 1996. évi I. törvény (a továbbiakban: Rtvtv.) egyrészt közszolgálati szerepet tulajdonít a nemzeti és etnikai kisebbségekhez kapcsolódó mûsorszolgáltatásnak [26. § ( 1 ) bek.], másrészt helyet biztosít az országos közszolgálati mûsorszolgáltatók kuratóriumaiban a nemzeti és etnikai kisebbségek országos önkormányzatai képviselõinek.

Ennek azért van jelentõsége, mert az Rtvtv. 146. §-ának bekezdése szerint az ORTT említett mûsorengedélyeket mûsorszolgáltatási szerzõdésekké alakítja át, illetõleg a többi frekvencia használatáról pályázatot kell kürni. Mindkét esetben feltételként támasztja a jogszabály a korábbi szabályszerû mûködést.

Az ORTT irodájának fõigazgatója válaszában kifejtette, hogy a szabályszerû mûködés vizsgálata mind a korábbi engedélyek szerzõdéssé való átalakítása során folyamatosan, mind pedig a pályázatok értékelése alkalmával megvalósul.

A kisebbségi biztos hivatalból indított vizsgálat keretében kezdeményezéssel fordult a Magyar Televízió Részvénytársaság (a továbbiakban: MTV Rt.) ügyvezetõ elnökéhez, mert tudomására jutott, hogy a közszolgálati mûsorszolgáltató a kisebbségi magazinok ismétlései kezdési idõpontjainak megváltoztatását tervezi oly módon, hogy a hat mûsor közül csak négynek az ismétlését tartaná meg a viszonylag kedvezõ nézettségû sávban, két mûsor kezdési idõpontját egy jóval kedvezõtlenebb sávba kívánja áthelyezni.

A kisebbségi biztos szerint a mûsorszerkezet ilyen irányú átalakítása ellenkezne az Rtvtv. 26. §-ának ( 1 ) bekezdésének utolsó mondatában foglalt azon szabállyal, mely szerint a nemzetiségi mûsorok idõtartama sem országos, sem körzeti összesítésben nemzetiségenként nem lehet kevesebb, mint a törvény hatálybalépésekor. Az országgyûlési biztos kifejtette azt a véleményét, hogy ez a szabály nemcsak azt jelenti, hogy a nemzetiségi mûsoroknak összmûsoridejük alapján kell megfelelniük a törvény hatálybalépése elõtti állapotnak, hanem azt is, hogy az egyes adások mûsorstruktúrában való elhelyezkedésének, a kisebbségek szerint egymáshoz viszonyított arányában is igazodniuk kell a törvény hatálybalépése elõtti állapothoz. A kisebbségi biztos szerint a nemzetiségi mûsorok sugárzásának megváltozatása a kisebbségek kollektív önazonosság-tudatának gyengülésében is komoly szerepet játszhat.

Az MTV Rt. alelnöke a kisebbségi biztoshoz írt válaszában kifejtette, hogy a mûsorrend összeállítása a részvénytársaság elnökének feladata, és ebben a vonatkozásban az egyes mûsorok mûsorstruktúrában való elhelyezkedése álláspontja szerint a mûsorszolgáltatási autonómia döntési körébe esik. Tájékoztatta az alelnök a kisebbségi biztost, hogy annak ellenére, hogy a mûsorrend összeállításakor nemcsak a közszolgálatisággal összefüggõ, hanem egyéb (elsõsorban gazdasági) szempontokat is figyelembe kell venniük, az 1999. évi mûsorrend összeállításakor a kezdeményezésben foglalt javaslatokra is tekintettel lesznek.

Mint bizonyára ismeretes, az elmúlt év elején hoztuk nyilvánosságra a kisebbségek oktatásáról szóló jelentést, amelyet teljes terjedelemben közöltünk a tavalyi beszámolóban, ezért e jelentésünk keretei között csak a korábbi ajánlások és kezdeményezések vázlatos ismertetésére, valamint az azokra kapott válaszok bemutatására vállalkozunk.

Az átfogó vizsgálat kitért az óvodai nevelés, az iskolai nevelés és oktatás, a hátrányos megkülönböztetés, a finanszírozás, a tankönyvellátás, valamint a pedagógusképzés és -továbbképzés kérdéskörének elemzésére. Az eljárás során választ kerestünk arra, hogy az oktatási jogszabályok összhangban vannak-e az Alkotmány és a nemzeti és etnikai kisebbségek jogairól szóló törvény rendelkezéseivel. Vizsgálat tárgyát képezte továbbá, hogy a jogalkalmazás során a jogszabályoknak megfelelõen érvényesülnek-e a nemzeti és etnikai kisebbségek mûvelõdési és oktatási önigazgatáshoz való jogai. Külön vizsgálati cél volt annak feltárása, hogy létezik-e a kisebbségeket sújtó diszkrimináció az oktatásban.

A jelentésbõl kiderül, hogy jogalkotási és jogalkalmazási visszásságokat egyaránt találtunk, ezek orvoslása érdekében fogalmazta meg a kisebbségi biztos ajánlásait, kezdeményezéseit.

A kisebbségi ombudsman az Obtv. 21. §-a alapján kérte a mûvelõdési és közoktatási minisztertõl:

A mûvelõdési és közoktatási miniszter válaszában kifejtette, hogy nem tartja elfogadhatónak azt a kezdeményezést, miszerint a közoktatási törvény határozza meg: az oktatásban mit kell hátrányos megkülönböztetésnek tekinteni és azt milyen módon kell feltárni, bizonyítani, szankcionálni. A miniszter álláspontja szerint a kérdés szabályozása nem tartozik a közoktatás területére, illetõleg a meglévõ eljárási szabályok elégségesek a visszaélések felszámolására. Egyetértett azonban azzal a kezdeményezéssel, hogy minél hamarabb kiadásra kerüljenek a kisebbségi oktatás részletes követelményei. (A beszámoló elkészítésének idõpontjára megszülettek az egyes kisebbségekre vonatkozó mellékletek.)

A miniszter szükségesnek tartotta a közoktatási törvényben elõírt országos pedagógiai szakmai szolgáltatások megszervezését, azonban azt szerette volna, ha e feladatok ellátására az országos kisebbségi önkormányzatok hoznának létre intézményt, és a miniszter ennek igénybevételével látná el ezeket a feladatokat.

A mûvelõdési és közoktatási miniszter válaszában leszögezte; nem jogosult vizsgálat lefolytatására annak érdekében, hogy megállapítsa, hány cigány gyermek marad távol az óvodai nevel~éstõl. Ilyen vizsgálat lefolytatása egyébként is nehezen képzelhetõ el, hiszen nincs cigány statisztika. Megítélése szerint a közigazgatási hivatalok jogosultak annak vizsgálatára és ellenõrzésére, hogy a jegyzõk milyen módon tesznek eleget a közoktatásról szóló törvényben e területen elõírt feladataik végrehajtásának.

A miniszter tényként közölte azt is, hogy nincs hatásköre a diszkriminatív oktatásszervezési gyakorlat felszámolása érdekében országos vizsgálatot elindítani. A miniszter országos és térségi szakmai vizsgálatot rendelhet el, és ilyen vizsgálat megindítására és lefolytatására valóban szükség van.

Elfogadták ugyanakkor azt a javaslatot, hogy a közoktatásban részt vevõ helyi önkormányzati tisztségviselõk és közalkalmazottak részére a minisztérium közremûködésével a közigazgatási hivatalok szervezzenek továbbképzéseket. Ennek megfelelõen felvették a kapcsolatot a Belügyminisztériummal, és a továbbképzések megszervezésére még 1998-ban sor került.

Az oktatási vizsgálat eredményeképpen felkértük az Állami Számvevõszék elnökét is annak kivizsgálására, hogy milyen jogalkotási vagy jogalkalmazási visszásság tapasztalható a Kotv. 1. számú melléklet, második rész 2. pontjában szabályozott nemzeti, etnikai kiegészítõ normatív támogatás felhasználása terén, a tapasztalatok alapján - amennyiben szükséges - kezdeményezzen jogszabály-módosítást a jogalkotónál.

Az Állami Számvevõszék elnöke elfogadta felkérésünket, ennek megfelelõen a normatív hozzájárulások felhasználásának közeljövõben induló vizsgálata során ezt a kérdéssort különös gonddal fogják ellenõrizni. Az elnök úr ígéretet tett arra, hogy a vizsgálat tapasztalatairól tájékoztatni fogja a kisebbségi biztost.

Ugyancsak elfogadták a Nemzeti és Etnikai Kisebbségi Hivatal elnökéhez benyújtott azon ajánlásunkat, amelyben kértük, hogy a 34/1990. (VIII. 30.) Kormányrendelet 2.§ (4) bekezdés b) pontja alapján dolgozzon ki programot a Kormány és a kisebbségi önkormányzatok közötti vélemény- és információcsere elõsegítésére, hatékonyabbá tételére annak érdekében, hogy a helyi kisebbségi önkormányzati képviselõk megfelelõ ismereteket szerezzenek a kisebbségi oktatás területén õket megilletõ jogokról, azok gyakorlásának módjáról, és a kisebbségi oktatásra vonatkozó kérdésekben részesüljenek képzési programokban.

A Nemzeti és Etnikai Kisebbségi Hivatal elnöke válaszában ismertette, hogy munkatársaival áttanulmányozták a vizsgálati anyagot, és azt az általános véleményt alakították ki, hogy a jelentés megállapításai fontos iránymutatást adnak a kisebbségi oktatás továbbfejlesztéséhez. Az ajánlást elfogadták, ezenkívül tájékoztatást adtak arról is, hogy az elmúlt idõszakban milyen szakmai továbbképzéseket szerveztek más intézményekkel közösen a kisebbségi önkormányzati képviselõk részére.

Sikeresnek ítéljük a Fõvárosi és Megyei Közigazgatási Hivatalok vezetõihez intézett ajánlásunkat is, amelyben azt kértük, hogy a 191/1996. (XII. 17.) Korm. rendelet 18. §-ában megfogalmazott képzési és továbbképzési feladatok ellátása során helyezzenek különös hangsúlyt arra, hogy a közigazgatásban dolgozók a jogszabályoknak megfelelõen biztosítsák a nemzeti és etnikai kisebbségek jogainak gyakorlását.

A fõvárosi, illetve megyei közigazgatási hivatalok vezetõi kivétel nélkül elfogadták a nekik címzett ajánlást. Az abban foglaltak megvalósítását fontosnak és idõszerûnek tartották, és ígéretet tettek arra, hogy a kisebbségi önkormányzati választások után programokat dolgoznak ki a kisebbségi önkormányzati képviselõk szakmai továbbképzése érdekében. A hivatalok vezetõi egyben tájékoztatást adtak az elmúlt idõszakban szervezett képzési programjaikról.

A mûvelõdési és közoktatási minisztériummal elkezdõdött egy szakmai konzultáció a vizsgálatban ismertetett kérdésekrõl. A megbeszéléseket sikeresnek minõsítettük, mert eloszlattuk a félreértéseket. A munkakapcsolat folytatódott az országgyûlési választások után is. Az új oktatási miniszter biztosította a kisebbségi biztost arról, hogy a közoktatási jogszabályok felülvizsgálata kapcsán számít észrevételeire. E felkérés nyomán - elsõsorban a vizsgálatunk tapasztalataira támaszkodva - megfogalmaztunk egy problémakatalógust. Ebben a következõket rögzítettük:

Kértük a mûvelõdési és közoktatási minisztertõl, hogy a problémát vizsgáltassa meg, és amennyiben szükségesnek látja, kezdeményezze jogszabály megalkotását vagy módosítását annak érdekében, hogy a helyzet megnyugtatóan megoldódjon. Kifejtettük, hogy olyan hosszú távú programokat kellene kidolgozni, amelyek lehetõvé teszik, hogy a felsõoktatási intézmények érdekeltek legyenek különbözõ képzési formák beindításában. Szinte mindennapos tapasztalatunk ugyanis, hogy egyes pedagógusok büntetésként élik meg, ha cigány gyerekeket kell oktatniuk, miközben alig rendelkeznek ismeretekkel róluk.

Vizsgálatunk külön fejezetet szentelt az oktatásban jelentkezõ hátrányos megkülönböztetésnek, amely szinte kizárólag a cigány gyerekeket éri. Ide tartozik a cigány gyerekek "kisegítõ" iskolai oktatásának kérdése is. Mindkét probléma kivizsgálására történtek kormányzati kezdeményezések, hiszen erre vonatkozóan határidõket is tartalmazott a cigányság élethelyzetének javításáról szóló intézkedéscsomag, ám konkrét eredményekrõl nem szereztünk tudomást. Természetesen nem gondoljuk, hogy e több évtizedes problémát rövid idõn belül orvosolni lehetne, ugyanakkor már most el kell kezdeni a munkát annak érdekében, hogy hosszabb távon megnyugtató megoldások szülessenek.

A fenti problémakatalógus alapján elindult egy konstruktív szakmai párbeszéd az Oktatási Minisztérium illetékesei s a kisebbségi biztos munkatársai között.

A cigány tanulók óvodai nevelésével kapcsolatban egyetértettünk a minisztérium munkatársaival abban, hogy pusztán adminisztratív eszközökkel nem lehet elérni, hogy a szülõk óvodába küldjék gyermekeiket. Egyetértettünk abban is, hogy csak valamilyen speciális ösztönzõ rendszer kidolgozása, illetve bevezetése eredményezhet e téren nagyobb hatékonyságot, és tudomásul vettük, hogy ezzel a munkával meg fogják bízni valamelyik háttérintézményüket abból a célból, hogy a program bekerülhessen a cigányság élethelyzetének javítására vonatkozó - módosítás alatt álló - középtávú intézkedéscsomagba.

Az ún. "cigány felzárkóztató programokról" a minisztérium munkatársai elmondták, hogy - mivel tisztában vannak az elnevezés pejoratív kicsengésével - tervezik annak megváltoztatását, illetve, a jelenlegiek mellett, új pedagógiai programok kidolgozását.

Közös álláspontot alakítottunk ki abban a kérdésben, hogy el kell érni: a kisebbségi önkormányzati képviselõk ismerjék meg jogaikat annak érdekében, hogy megfelelõen gyakorolhassák azokat.

Az egyetértési jog gyakorlása során kialakult konfliktus feloldására nincs mechanizmus a közoktatási törvényben. Az OM tervei szerint az önkormányzati törvény esedékes felülvizsgálata kapcsán ebben a jogszabályban kellene a kérdést rendezni. Alternatív javaslatként elhangzott, hogy a Polgári Perrendtartásról szóló törvény módosításával a bíróság döntsön nemperes eljárásban, rövid idõ alatt. Ebben az esetben is általános érvénnyel szögezhettük le, hogy támogatunk minden olyan megoldást, amely azt célozza, hogy a konfliktusok rövid idõ alatt, megnyugtatóan rendezõdjenek. (Tudomásunk szerint a tárcák közötti koordináció már megkezdõdött.)

A finanszírozási anomáliák kiküszöbölése érdekében megkezdõdött a tárgyalás a BM és az OM között, az OM munkatársai szerint ugyanis az önkormányzati jogszabályokban kell a kérdést megnyugtatóan rendezni. Az OM munkatársainak tájékoztatása szerint elkezdõdött a pedagógia szakmai szolgáltató rendszer megszervezése is.

A kisegítõ iskolai helyzettel kapcsolatban a minisztérium munkatársai közölték, hogy módosították a 14/1994-es MKM rendeletet, ami szerintük megoldja a problémákat. Jeleztük, hogy e témakört önállóan meg kívánjuk vizsgálni, s a vizsgálat eredményét meg fogjuk vitatni. -.

Az Országos Kisebbségi Bizottság, az oktatási miniszter kisebbségi kérdésekben döntés-elõkészítõ, véleményezõ és javaslattevõ szakértõi testülete - amelybe egy-egy tagot delegálnak az országos kisebbségi önkormányzatok - véleményezte a vizsgálatot abban a javaslatban, amelyet a miniszternek készítettek a kisebbségi oktatás helyzetének javításáról. Ebben az anyagban az OKB álláspontja az volt, hogy a vizsgálatunk az elsõ olyan hivatalos jelentés, amely õszintén, és jobbító szándékkal fogalmazta meg a kisebbségi oktatás problémáit, és többek között erre alapozva tették meg javaslataikat.

A kisebbségek oktatásával kapcsolatban feltétlenül meg kell jegyeznünk, hogy a cigányság élethelyzetének javítására vonatkozó középtávú intézkedéscsomagról szóló 1093/1997. (VII. 29.) Kormányhatározat módosítása napirenden van. Megkaptuk a határozat tervezetét, amelybe a programok közé beemelték a kisebbségi ombudsman azon ajánlásait, amelyek a cigány tanulók oktatására vonatkoznak. Az indokolás tartalmazza, hogy a kisebbségi oktatásról szóló jelentés nyomán kerül sor e kérdések szabályozására.

A nemzetiségi kiegészítõ normatív támogatás felhasználási visszásságairól számos beadványt kaptunk az elmúlt években. A probléma országos jelentõségére való tekintettel a kisebbségek oktatásának átfogó vizsgálata során külön fejezetet szenteltünk a kisebbségi oktatás finanszírozásának, illetve szükségesnek tûnik egy tipikusnak mondható jogeset kapcsán szólnunk minderrõl a beszámoló keretei között is.

Az alelnök arról adott tájékoztatást, hogy a jogértelmezésbeli nézeteltérések feloldása érdekében szakértõi véleményt kértek a Mûvelõdési és Közoktatási Minisztérium munkatársától. A minisztérium fõtanácsosa tájékoztatta a települési önkormányzatot, hogy a nemzetiségi órákat a heti kötelezõ tanítási idõbe kell beépíteni. A kisebbségi program szerint oktató iskolák azonban a heti óraszámot megemelhetik a választható tárgyak terhére, ha a pedagógiai programjukban lefektetett követelmények teljesítése ezt valóban indokolja. Az így választható tárgyak - a népismeret, mint önálló tantárgy kivételével - nem a nemzetiségi órakeretet terhelik, ezért a kiegészítõ normatívából a nyelvtanári illetmény és járulékai nem finanszírozhatók. A támogatás felhasználható azonban a nemzetiségi nyelvi órák, illetve a kisebbségi nyelven való tanulás (csoportbontásból származó plusz-tananyag), illetve a tanterven kívüli foglalkozások, mint pl. nemzetiségi szakkörök kiadásaira. A települési önkormányzat nem fogadta el az állásfoglalást azon az egyeztetési tárgyaláson, amelyet a kisebbségi önkormányzat kezdeményezett.

A Nektv. 44. §-a szerint a kisebbségi anyanyelvû és anyanyelvi oktatás többletköltségekkel jár, amelyet - törvényben meghatározott módon - az állam, illetve a helyi önkormányzat visel. A Kotv. 1. számú mellékletének 2. pontja szerint "más célra fel nem használható kiegészítõ szakmai normatívákkal kell támogatni a nemzeti és etnikai kisebbségekhez tartozók óvodai nevelését, iskolai oktatását, a két tanítási nyelvû oktatást."

A települési önkormányzatoknak az 1997-es költségvetésük megalkotásakor már alkalmazniuk kellett e rendelkezést. A Magyar Köztársaság 1997. évi költségvetésérõl szóló 1996. évi CXXIV törvény 20. § ( 1 ) bekezdése a normatív állami támogatásokról a következõképpen rendelkezik:

"Az Országgyûlés felhasználási kötöttséggel járó állami támogatást állapít meg: a nemzeti és etnikai kisebbséghez tartozók óvodai nevelésének, iskolai oktatásának és a két tanítási nyelvû oktatás támogatására a 8. számú mellékletben meghatározott feltételek szerint. E támogatásokat - a helyi önkormányzatok adatszolgáltatása szerinti feladatmutatók alapján - önkormányzatonként és jogcímenként... rendeletben kell közzétenni."

A kisebbségi oktatás átfogó vizsgálata során kimutattuk, hogy a fenti jogszabályok végrehajtására vonatkozó más rendelkezések nem egyértelmûek, helyenként ellentmondásosak. A jogalkotó is érzékelte az általunk jelzett problémát, ugyanis a Magyar Köztársaság 1998. évi költségvetésérõl szóló 1997. évi CXLUI. törvény a 8. számú mellékletében már szabályozta, hogy "a támogatást a kisebbségi oktatás többletfeladatainak ellátására, a kisebbség nyelvének tanításához, illetve a kisebbségi nyelven folyó tanításhoz szükséges tanórai foglalkozások idõkeretének, az osztálybontáshoz szükséges idõkeretnek, a kisebbségi oktatás tárgyi és személyi feltételeinek biztosítására kell fordítani." E törvény is felhasználási kötöttséggel járónak nevezi a nemzeti, etnikai kisebbséghez tartozók óvodai neveléséhez, iskolai neveléséhez és oktatásához igénybe vehetõ állami támogatást.

A képviselõ-testület elõtt is ismeretes volt - hiszen szó szerint idézi a jogszabályt az önkormányzat költségvetési rendelete -, hogy mi a szankciója annak, ha a helyi önkormányzat a felhasználási kötöttséggel járó állami támogatást nem a megjelölt célra használja fel.24

Kifejeztük azon meggyõzõdésünket, hogy a települési önkormányzatnak, az általános iskolának, valamint a helyi német kisebbségi önkormányzatnak egyaránt az az érdeke, hogy az állam által a kisebbségi oktatás céljainak elérésére szánt pénzt ne lehessen másra költeni, csakis a kisebbségi oktatásra. A Polgármesteri Hivatal pénzügyi csoportvezetõje által elkészített kimutatásban azonban egyáltalán nem szerepel az iskola igazgatója által igényelt csoportbontás idõkeretének biztosítása.

Ezek után nem meglepõ, hogy a Német Kisebbségi Önkormányzat nem adta egyetértését az iskola költségvetéséhez. A pedagógiai programmal való egyetértés hiánya is csak annak volt betudható, hogy ilyen pénzügyi feltételek mellett okkal nem látták biztosítottnak annak gyakorlati megvalósítását.

A kisebbségi önkormányzat egyetértési jogát a Kotv. 102. § (10) bekezdésében foglalt rendelkezés biztosítja. A kisebbségi önkormányzat egyetértési jogának gyakorlásához minden törvényi feltétel adott volt. Ez a jog egyébként kiemelkedõen fontos garanciális szabály arra, hogy ne lehessen a kisebbségeket érintõ kérdésben nélkülük dönteni. Másként szólva: az egyetértési jog gyakorlásával valósítja meg a kisebbségi önkormányzat a helyi kisebbség oktatási autonómiáját. Ez azt jelenti, hogy nem maga dönt a kisebbségek képzésére is kiterjedõ kérdésekben, hanem a települési önkormányzat ilyen jellegû döntéseit befolyásolhatja. Azzal, hogy a kisebbségi önkormányzat nem értett egyet az iskola költségvetésével, a települési önkormányzat költségvetésének az iskolára vonatkozó_része nem tekinthetõ érvényesnek, a nézeteltérés feloldásáig függõ jogi helyzet állt elõ. A feleknek a vitás kérdések megoldása érdekében meg kell kísérelni az egyeztetést, amelyre lehetõséget biztosít, illetve egyértelmû rendelkezést tartalmaz a Kotv. 84. § (6) bekezdése.

Megítélésünk szerint az egyetértési jognak a kisebbségi oktatásban részt vevõk közötti együttmûködést, és nem a konfrontációt kell szolgálnia. Ez azonban csak akkor lehetséges, ha a települési önkormányzat elismeri, hogy a kisebbségek oktatására vonatkozó kérdésekben nem egyedül dönt. Nem tartjuk fölöslegesnek megismételni, hogy a kisebbségek jogairól szóló törvény szerint a kisebbségi oktatás többletköltségeit az állam és a helyi önkormányzat együttesen viseli. A kisebbségi oktatást ugyanis kötelezõ megszervezni, ha nyolc egyazon kisebbséghez tartozó szülõ ezt kéri gyermeke számára. Az Ötv. 8. § (1) bekezdése szerint "a települési önkormányzat feladata a helyi közszolgáltatások körében különösen: ...a nemzeti és etnikai kisebbségek jogai érvényesítésének a biztosítása".

A nemzeti és etnikai kisebbségek jogai közül az egyik legfontosabb - amelyet a Magyar Köztársaság Alkotmánya külön is említ - az anyanyelvû oktatáshoz való jog. Tehát a kisebbségi oktatás finanszírozása nem mérlegelés kérdése, hanem a települési önkormányzatnak anyagi lehetõségeihez mérten hozzá kell járulnia a településen élõ kisebbségek oktatásának finanszírozásához. A költségvetési rendeletbõl kiderül, hogy a település rendelkezik az ehhez szükséges anyagi forrásokkal. Azt már az iskolának, a kisebbségi önkormányzatnak és a települési önkormányzatnak közösen kell kidolgoznia, hogy az állam és a helyi önkormányzat által a kisebbségi oktatás céljaira szánt összeget hogyan kell felhasználni, hogyan kell ezzel a pénzzel elszámolni.

A jogesetben vázolt panaszügyben úgy ítéltük meg, hogy az okozott visszásságot a települési önkormányzat képviselõ-testülete saját hatáskörében orvosolhatja, ezért a fentiekben ismertetett álláspontra figyelemmel, az Obtv. 21. § (1) bekezdése alapján azzal a kezdeményezéssel fordultunk a település képviselõ-testületéhez, hogy haladéktalanul kezdjenek egyeztetõ tárgyalást a Német Kisebbségi Önkormányzattal az Általános Iskolában folyó német nemzetiségi oktatás finanszírozásának kérdésérõl.

A kisebbségi biztos egyébként visszatérõen is következetesen több ügyben fejtette ki azon meggyõzõdését, hogy a helyi kisebbségi nevelés-oktatás mint közszolgáltatás, akkor lehet sikeres, ha az oktatás résztvevõi - a nevelési-oktatási intézmény, a települési önkormányzat, a helyi kisebbségi önkormányzat, a tanulók és nem utolsósorban a szülõk - együttmûködnek a le~jobb megoldások megtalálása, valamint a kisebbségi jogok megsértésének elkerülése érdekében, és messzemenõen figyelembe veszik a szolgáltatást igénybe vevõk érdekeit.

A kisebbségi biztos a nemzetiségi oktatás finanszírozásával kapcsolatos ügyekben gyakorta kényszerül arra, hogy ne az Obtv-ben biztosított formális jogi eszközökkel (ajánlásokkal, kezdeményezésekkel, stb.), hanem informális módon - sajátos közvetítõ szerepet vállalva - járuljon hozzá a helyes jogértelmezéshez, illetõleg a vitás helyzetek "békés", tárgyalások útján történõ megoldásához. Erre került sor a problémakör bemutatására választott Pest megyei esetben is. A települési önkormányzat valamint a német kisebbségi önkormányzat között két esetben történt egyeztetõ tárgyalás. Elsõ alkalommal a kisebbségi biztos személyesen, második esetben munkatársa révén vállalta a közvetítõ szerepét. Az egyeztetések nem jártak eredménnyel. A polgármester már a kisebbségi önkormányzat egyetértési jogát is vitatta arra való hivatkozással, hogy az sérti a települési önkormányzat autonómiáját. Azzal a tétellel egyetértünk, hogy a települési önkormányzat autonóm, azzal azonban nem, hogy a települési önkormányzat szuverén, azaz bármit megtehet. A települési önkormányzat autonómiája csak a jogszabályok keretei között érvényesül. A kisebbségi önkormányzatok egyetértési jogát szintén jogszabályok rögzítik. Fenntartottuk azon álláspontunkat, miszerint a települési önkormányzat költségvetésének az iskolára vonatkozó része nem érvényes, továbbra is fennáll a függõ jogi helyzet a nézeteltérés feloldásáig.

A példaként választott ügyben beszereztük a Pest megyei Közigazgatási Hivatal jogi álláspontját is. A hivatal kisebbségi referense szóban azt a tájékoztatást adta, miszerint fontosabb érdek az, hogy egy településnek legyen költségvetése, mint az, hogy a kisebbségi önkormányzat éljen egyetértési jogával. Számunkra meglepõ és egyben elfogadhatatlan ez a jogértelmezés, ezért ennek tisztázása érdekében megkereséssel fordultunk a Hivatal vezetõjéhez, és kértük a hivatalvezetõ írásbeli állásfoglalását a kisebbségi önkormányzatok egyetértési jogának érvényességét illetõen.

Ugyanakkor megállapítottuk, hogy a települési önkormányzat az okozott visszásságot nem orvosolta, illetve a költségvetési rendelet nem felel meg a jogszabályoknak, mivel ahhoz nem szerezték be a kisebbségi önkormányzat egyetértését. Ezért a kisebbségi ombudsman az Obtv. 20. § ( 1 ) bekezdése értelmében ajánlást is megfogalmazott a megyei közigazgatási hivatal vezetõje részére, és kérte, hogy az Ötv. 99. § ( 1 ) bekezdésében biztosított jogkörében eljárva hívja fel a képviselõ-testületet a törvénysértés megszüntetésére.

A megyei közigazgatási hivatal vezetõje válaszlevelében kiemelte, hogy a kisebbségi önkormányzatok hatékony mûködése érdekében rendkívül fontos az egyetértési jog törvényi biztosítása és annak érvényre juttatása. Felhívta a figyelmet azonban arra, hogy az említett jogosítvány tényleges gyakorlását a jogi szabályozás hiányosságai akadályozzák. A közoktatásról szóló törvény a kisebbségi oktatásban közremûködõ intézmény költségvetésének meghatározásakor biztosít egyetértési jogot a helyi kisebbségi önkormányzatok számára és nem a költségvetés egészére nézve.

Elismerte ugyanakkor, hogy a költségvetés egyik fontos elemének hiánya lehetetlenné teszi a költségvetés egészének jogszerû elfogadását. A hivatal kisebbségi referense is e probléma jelentõségét kívánta érzékeltetni és felhívni a figyelmet a hiányosságokra, és nem állt szándékában vitatni vagy kisebbíteni az egyetértési jog fontosságát. A Hivatal vezetõje kérte a kisebbségi biztos közbenjárását a szabályozás egyértelmûsítése érdekében. A hivatal vezetõje csatolta leveléhez a települési önkormányzat képviselõ-testületéhez címzett felhívását, amelyben kérte a jelenlegi törvénysértõ állapot megszüntetése érdekében a kisebbségi önkormányzat egyetértésének beszerzését, az ehhez szükséges egyeztetõ tárgyalások lebonyolítását.

Jelezte ugyanakkor, hogy az Ötv. 92.§ (1) bekezdésére25 hivatkozással pénzügyi vizsgálatra kérte fel az Állami Számvevõszéket.

A kisebbségi ombudsman ezzel egy idõben szintén pénzügyi vizsgálatot kért a települési önkormányzatnál a nemzetiségi normatív támogatás felhasználásáról.

Az 1998-as évben is szép számmal érkeztek a kisebbségi oktatás és kultúra különbözõ területeit érintõ panaszok. Szemléltetésül bemutatunk néhány jellemzõ ügyet.

A közoktatási törvény 18. § (2) bekezdése szabályozza az anyanyelvi oktatást és a két tannyelvû oktatást megvalósító nevelési-oktatási intézmények vezetõi megbízásának feltételeit. Ezek szerint "ha a nevelési-oktatási intézményben az óvodai nevelés, iskolai nevelés és oktatás kizárólag nemzetiségi, illetve kisebbségi nyelven folyik, vagy a tanulók több mint fele két nyelven - nemzetiségi, illetve kisebbségi nyelven és magyarul - tanul, vezetõi megbízást az kaphat, aki - az ( 1 ) bekezdésben meghatározottakon túl - rendelkezik az e törvény 17. §-ának (3) bekezdésében meghatározott feltételekkel. Azonos feltételek esetén elõnyben kell részesíteni azt, aki a nemzeti vagy etnikai kisebbséghez tartozik."

A törvény 17. § (3) bekezdése szerint "ha az óvodai nevelés, iskolai nevelés és oktatás, kollégiumi nevelés nyelve a nemzeti vagy az etnikai kisebbség nyelve, illetve nem magyar nyelv, az adott nyelven folyó nevelõ és oktató munkához pedagógus-munkakörben - a nevelési-oktatási intézmény típusához igazodva - az alkalmazható, aki nemzetiségi óvodapedagógus, nemzetiségi-tanítói oklevéllel rendelkezik, vagy felsõfokú iskolai végzettséggel és szakképzettséggel és az iskolai nevelés és oktatás, kollégiumi nevelés nyelvének tanítására jogosító tanítói, tanári, nyelvtanári végzettséggel és szakképzettséggel rendelkezik."

A panaszos szerint a jogszabályi elõírás hátrányosan megkülönbözteti a nyelvtanári képesítéssel nem rendelkezõket.

Az ügy kivizsgálása során elemeztük a jogszabályt, amelynek eredményeképpen a következõ megállapítások tehetõk:

A Nemzeti, etnikai kisebbség óvodai nevelésének irányelve és a Nemzeti, etnikai kisebbség iskolai oktatásának irányelve kiadásáról szóló 32/1997. (XI. 5.) MKM rendeletnek megfelelõen a kisebbségi anyanyelvi, illetve két tannyelvû oktatási formákban a magyar nyelv és irodalom kivételével a többi tantárgy oktatható az adott nemzetiség nyelvén~i'sébbségi nyelv és irodalom tantárgyat valóban nyelvtanároknak kell oktatniuk, és természetes, hogy ehhez szigorú követelményeket ír elõ a törvény, éppen a kisebbségi oktatás minõségi színvonalának õrzése érdekében. Azonban a többi tantárgyat a szaktanárok az adott kisebbség nyelvén oktatják. Ehhez nem feltétlenül szükséges nyelvtanári képesítéssel rendelkezniük. Ha ezen intézményekre szó szerint értelmezik a jogszabályt, a jelenleg alkalmazásban álló tanárok többségét el kellene bocsátani. Ráadásul az intézmények vezetõire vonatkozó rendelkezés visszautal a 17. § (3) bekezdésére, ennek megfelelõen a nyelvtanári képesítéssel nem rendelkezõ szaktanárok nem lehetnek iskolaigazgatók.

A jogalkotónak - feltehetõen - az lehetett a szándéka, hogy ezen intézményekben a nyelvtanárok képesek legyenek az adott kisebbség nyelvét, a szaktanárok pedig a kisebbség nyelvén oktatni. A jelenlegi szabályozás nem éri el ezt a célt, olyan hiányosságot tartalmaz, amely alkalmas a nemzeti és etnikai kisebbségi jogokkal kapcsolatos visszásság elõidézésére. A Nektv. 45. § (1) bekezdése ugyanis kimondja, hogy "a közoktatás és a felsõoktatás törvényi szabályozása, az oktató-nevelõ tevékenység szerkezetének és tartalmának meghatározása, valamint e tevékenység ellenõrzése során e törvénnyel összhangban érvényesíteni kell a kisebbségek kulturális autonómiájának megfelelõ oktatási és mûvelõdési érdekeket. "A fentiek alapján a közoktatás szabályozása e

tekintetben nincs összhangban a kisebbségek kulturális autonómiájának megfelelõ oktatási érdekekkel.

Megítélésünk szerint a visszásság a kérdés jogi szabályozásának hiányosságára vezethetõ vissza, ezért a kisebbségi biztos az Obtv. 25. § alapján azzal a jogalkotási javaslattal fordult az oktatási miniszterhez, mint a jogszabály elõkészítéséért felelõs szerv vezetõjéhez, hogy az országos kisebbségi önkormányzatok és az Országos Kisebbségi Bizottság egyetértésének beszerzésével egyidejûleg kezdeményezze a jogszabály módosítását az okozott visszásság orvoslása érdekében.

A Kotv. 128. § (3) bekezdése szerint: "2000. szeptember 1 jéig alkalmazható idegen nyelv oktatásra, továbbá idegen nyelven vagy nemzetiségi, illetve etnikai kisebbségi nyelven történõ nevelésre, oktatásra a megfelelõ pedagógus végzettséggel és legalább középfokú "C" típusú állami nyelvvizsga-bizonyítvánnyal vagy azzal egyenértékû okirattal rendelkezõ pedagógus ...".

Tekintettel arra, hogy a fent említett rendelkezés az országos kisebbségi önkormányzatok kifejezett kérésére került bele a jogszabályba, természetesen egyetértünk a rendelkezés azon céljával, hogy a jövõben csak szakképzett pedagógus dolgozhasson nemzetiségi nevelési-oktatási intézményekben. A jelek szerint azonban, a vészesen közeledõ határidõ ellenére még sok pedagógus nem tudott eleget tenni jogszabályi kötelezettségének, aminek az lehet a következménye, hogy számos településen veszélybe kerülhet a nemzetiségi nevelés és oktatás, amelynek eredményeképpen csorbulhat a nemzetiségi szülõk és gyerekek anyanyelvû oktatáshoz való alkotmányos joga.

A visszásság veszélyének elhárítása érdekében a kisebbségi biztos az Obtv. 18. § (3) bekezdése értelmében arra kérte az oktatási minisztert, hogy vizsgálja meg a kialakult helyzetet, különös tekintettel az alábbi kérdések megválaszolására:

Továbbá arra kérte az oktatási minisztert, hogy amennyiben a vizsgálat megállapításai, eredményei ismeretében jogalkotási vagy jogalkalmazási hiányosságot észlel, az Országos Kisebbségi Bizottság valamint az országos kisebbségi önkormányzatok bevonásával - szükség esetén egyetértésükkel - tegye meg a megfelelõ intézkedéseket a visszásságok orvoslása, jövõbeni kiküszöbölése érdekében.

A ma is hatályos 1025/1993 (IV. 02.) Kormányhatározat mellékletének 5. pontja alapján biztosítani kell Gyulán a Román Kutató Intézet, Békéscsabán a Szlovák Kutató Intézet folyamatos mûködését.26

A kormányhatározat alapján a Mûvelõdési és Közoktatási Minisztérium Kisebbségi Fõosztálya 1994-tõl 1997-ig folyamatosan biztosította az intézet mûködéséhez szükséges forrást.

Az elmúlt évben anyagilag lehetetlen helyzetbe került az intézet, az igazgató saját jövedelmébõl próbálja munkatársai bérét kifizetni. Az elõzetes tájékozódás alapján kiderült, hogy a hasonló intézetek finanszírozásának jogi háttere megváltozott, és szinte kideríthetetlen, hogyan finanszírozta korábban egyik, majd másik minisztérium a kutatóintézetet. Hasonló panasszal élt a Román Kutató Intézet vezetõje is. Mindkét intézmény kapott valamilyen gyorssegélyt a tavalyi év folyamán, amely talán a túléléshez sem elegendõ.

Megkereséssel fordultunk a Nemzeti és Etnikai Kisebbségi Hivatal elnökéhez, akinek kifejtettük meggyõzõdésünket, hogy ezen intézmények jogi és anyagi helyzetének rendezése elkerülhetetlen és sürgõs. A megoldások természetesen sokfélék lehetnek, és ennek kidolgozásában az érintetteknek tárgyalniuk kell. Elfogadhatatlannak tartanánk, ha pusztán anyagi okokból be kellene záratni bármelyik kutatóintézetet.

A fentiekre tekintettel a kisebbségi biztos arra kérte a hivatal elnökét, hogy kezdeményezze a koordinációt az illetékes minisztériumok között annak érdekében, hogy közösen szülessen megnyugtató és hosszú távra kiható döntés a kisebbségek kutatóintézetei jogi és anyagi helyzetének rendezésérõl. A megkeresésben felajánlottuk segítségünket a megoldás kidolgozásához.

A tényállás tisztázása, valamint a megoldás megtalálása érdekében egyeztetõ tárgyalást kezdeményeztünk, amelyet a felek elfogadtak. A tárgyaláson jelen volt az OCKÖ munkatársa, a városi polgármesteri hivatal oktatási osztályvezetõje, valamint az iskola igazgatója.

Az egyeztetés nyomán megállapítottuk, hogy az iskolának van jóváhagyott cigány felzárkóztató programja, amelyet szakmai szempontból elfogadhatónak tartott a Mûvelõdési és Közoktatási Minisztérium is. Az iskola elõzetes felmérései szerint 50 tanuló részvételére számítottak, erre a számadatra alapozva kérték a kiegészítõ normatív támogatást. A kiküldött kérdõívekre azonban csak 12 szülõtõl érkezett válasz, mely szerint igénylik gyermekük részére a felzárkóztató oktatást. Többszöri kísérlet ellenére sem sikerült a többi szülõ beleegyezését megszerezni, aminek a hátterében kétségtelenül szerepet játszott egyfajta kommunikációs zavar.

Az iskola vezetése pedig attól tartott, hogy egy ellenõrzés kimutathatja: a más célra fel nem használható állami támogatást jogosulatlanul vették igénybe. Ennek szankciója a jogszabály szerint az, hogy a támogatást kamatostól vissza kell fizetni, ezért inkább az igényelt teljes összeget már a program beindítása elõtt visszafizették.

A város vezetése is érzékelte, hogy ez a megoldás sérti a Nektv. 43. § (4) bekezdésében foglaltakat, mely szerint egyazon kisebbséghez tartozó nyolc tanuló szülõjének vagy törvényes képviselõjének kérése esetén kisebbségi osztály vagy tanulócsoport indítása, illetve mûködtetése kötelezõ. Az osztályvezetõ tolmácsolta a képviselõk azon szándékát, hogy a szükséges beleegyezések megszerzése után megelõlegezik az iskolának a felzárkóztató oktatás költségeit és utólag megigénylik a kiegé~zítõ normatív támogatást. Errõl határozatot kíván hozni a képviselõ-testület. Ezzel a megoldással egyetértett az OCKÖ kabinetvezetõje is. Az egyeztetõ tárgyalást sikeresnek minõsítettük, a város vezetése részérõl kisebbségbarát hozzáállást, és érzékenységet, a probléma jogszerû megoldása iránti készséget tapasztaltunk.

A jegyzõ tájékoztatója szerint a beszerzett szülõi nyilatkozatok alapján 59 gyermek számára biztosították a kisebbségi normatív támogatást. A nevelést és oktatást a helyi cigány kisebbségi önkormányzat által is jóváhagyott pedagógiai programok alapján szervezték meg. A programok elkészítésénél a pedagógusok figyelembe vették a szülõi elvárásokat, ezért nem hoztak létre ún. cigány osztályokat, hanem a tanulók tudásszintjében fellelhetõ különbségek alapján szervezték meg a felzárkóztató csoportokat. Ezenkívül identitást fejlesztõ, hagyományápoló szakkörök is mûködnek heti két órában, átlag harminc tanuló részvételével, részben önkormányzati hozzájárulással.

A helyi cigány kisebbségi önkormányzat határozatba foglalta véleményét az általános iskola etnikai kisebbség oktatásáról szóló pedagógiai programjával kapcsolatban. Ebben kifejtették, hogy az jól szolgálja a kisebbséghez tartozó tanulók képességeinek fejlesztését, életesélyeinek és továbbtanulási lehetõségeinek növelését.

A kisebbségi törvény hatálybalépése óta eltelt idõszak bebizonyította, hogy a magyarországi cigányság problémái, helyzete alapvetõen különbözik a Magyarországon élõ egyéb nemzetiségek gondjaitól és körülményeitõl. A hagyományos kisebbségvédelmi jogintézmények a cigányság esetében diszfunkcionálisan mûködnek, illetve a cigányság mint társadalmi csoport fõ problémái hangsúlytalanná teszik a cigányság mint nemzetiség fõ problémáit.

Amíg ugyanis a nemzetiségek alapvetõ gondja az asszimiláció veszélye és a kisebbségi jogoknak az az elsõdleges funkciójuk, hogy ezek ellen a hatások ellen védje meg a kisebbségeket - addig a cigányság fõ problémája a társadalmi integráció hiánya. A romák a társadalom magas presztízst jelentõ csoportjaiban, lélekszámukhoz képest kisebb arányban vannak jelen, míg az alacsonyabb presztízsû csoportokban túlreprezentáltak.

Ennek egyik fõ oka, hogy e társadalmi csoport életlehetõségei rosszak, a másik fõ oka pedig a csoporthoz tartozó állampolgárokkal szemben megnyilvánuló elõítéletesség. A halmozottan hátrányos helyzet javítására lehetõség van különbözõ "megerõsítõ aktusok", ágazati programok alkalmazása révén, ám a többségi társadalmat jellemzõ, és a romákat sújtó diszkriminációban megvalósuló elõítéletek ellen speciális eszközökkel kell felvenni a küzdelmet. Ennek különösen akkor van nagy jelentõsége, amikor a rendszerváltozással járó társadalmi átrétegzõdési folyamatok eredményeképpen az eddigi társadalmi értékrendszerek is a változás állapotában vannak. Az ilyen átmeneti idõszakokban különösen nagy a veszélye annak, hogy halmozottan hátrányos helyzetû társadalmi csoportok elõítéletek tárgyaivá válnak.

A kisebbségi törvény hatálybalépése óta történtek ugyan kormányzati intézkedések a cigányság problémáinak megoldására,27 ám ezek jellegüknél fogva nem alkalmasak a cigányság problémáinak teljes körû kezelésére.

A cigány kisebbséghez tartozó állampolgárokat ugyanis az oktatás, a foglalkoztatás, a szociális és egészségügyi ellátás területén mindennapos gyakorlatként sújtják a hátrányos megkülönböztetés különbözõ formái, amelyek megakadályozzák a cigányság társadalmi integrációjának megvalósulását. A cigány állampolgárokat ezen túlmenõen a hatósági eljárások során, valamint az igazságszolgáltatási gyakorlatban is érik hátrányos megkülönböztetésüket eredményezõ elõítéletes megnyilvánulások, és a társadalmi élet más területein is elõfordulnak diszkriminációra utaló jelek. Az ilyen jelenségek ellen nem lehet a hagyományosnak mondható (ágazatpolitikai) állami eszközökkel fellépni, hanem szükség van arra, hogy az állami beavatkozás más formában is megnyilvánuljon.

Így például elengedhetetlenül szükséges a köztisztviselõk, közalkalmazottak számára speciális képzési programok beindítása, olyan jogpropaganda tevékenység folytatása, amely felhívja a figyelmet az elõítéletesség különbözõ megnyilvánulási formáira. Ezenkívül neves közéleti szereplõk bevonásával a médiában is fel kell lépni a hátrányos megkülönböztetés ellen.

Célszerû lenne felvenni a kapcsolatot azokkal a magánmunkáltatókkal, akik nagyszámú munkavállalót alkalmaznak, valamint különbözõ kedvezményekkel (például adókedvezmény) kell támogatni azokat a munkáltatókat, akik hajlandóak kvótákat alkalmazni, valamint különbözõ képzési és átképzési programokat vállalni. Az állami szerveknek, közmunkáltatóknak maguknak is kvótákat kellene alkalmazniuk, valamint állami eszközökkel is lehetne támogatni a képzési és átképzési programokat.

Az elsõsorban a romákat sújtó diszkrimináció ellen jogi eszközöket is indokolt igénybe venni. A jogrendszer megfelelõ átalakitásával lehetõvé kell tenni, hogy a hátrányos megkülönböztetést szenvedett állampolgárok ne csak a hagyományos személyiségvédelmi eszközökkel léphessenek fel diszkrimináció esetén. Megfelelõ anyagi jogi, eljárási jogi szabályok és fórumrendszer kialakításával el kell érni, hogy a sérelmet szenvedett állampolgárok hatékony és gyors jogvédelmet találjanak az õket ért hátrányokozás esetén. Ilyen és ehhez hasonló állami eszközöknek az alkalmazásával lehet elõsegíteni a roma társadalom integrációját.

A kisebbségi törvény hatálybalépése óta eltelt idõszakban a kisebbségi önkormányzati rendszer mûködését számos jogértelmezéssel fel nem oldható jogalkalmazási probléma jellemezte. Ezek arra utaltak, hogy a kisebbségi önkormányzatokra vonatkozó szabályozás nem felel meg a jogbiztonság alkotmányos követelményeinek, amelyek azt a feltételt támasztják a jogszabályokkal szemben, hogy azoknak nem szabad egymással ellentétes jogértelmezést eredményezniük.

Az országos önkormányzathoz intézett kezdeményezésünkben azt az álláspontot foglaltuk el, hogy az országos önkormányzat tagjának mandátuma csak a jogszabályokban kifejezetten meghatározott esetekben szûnhet meg, ennek a kérdésnek az eldöntésére tehát nem terjed ki az országos önkormányzat döntéshozatali autonómiája. Mivel pedig a jogszabály nem ismeri a mandátum megszûnésének ezt a módját, az önkormányzat sem hozhat ilyen tartalmú határozatot. Az országos önkormányzat nem fogadta el a kezdeményezésben foglaltakat, és ezen túlmenõen kétségbe vonta a kisebbségi biztosnak az országos önkormányzatok alkotmányossági ellenõrzésére vonatkozó hatáskörét is. Az országos önkormányzat elnöke levelében emlékeztetett arra, hogy a hatályos szabályozás szerint az országos önkormányzatok fölött egyetlen állami szerv sem gyakorolhat sem törvényességi, sem alkotmányossági felügyeletet, ebbõl következõen döntésének megítélésére egyetlen szerv sem jogosult.

A Nektv. 24. §-a szerint a helyi kisebbségi önkormányzatokra a helyi önkormányzatokra vonatkozó szabályokat kell megfelelõen alkalmazni. Az Ötv. X/A. fejezete határozza meg, hogy az Ötv. szabályait milyen eltérésekkel kell

alkalmazni a kisebbségi önkormányzatok esetében. Ez a fajta negatív szabályozási technika azonban nem felel meg az alkotmányossági követelményeknek, mert a közjogi jogalanyok jogállására vonatkozó szabályozásnak (mivel ezek állami feladatokat ellátó szervek) egyértelmûen kell rendelkeznie a jogalanyok

A felsorolt okok miatt a kisebbségi önkormányzatokra vonatkozó szabályozást a jogalkotónak meg kell változtatnia, hogy ezeket a kérdéseket egyértelmûen, a jogértelmezési bizonytalanságokat kizáróan rendezze. Ez a szabályozás megtörténhet aképpen, hogy a jogalkotó az Ötv. megfelelõ módosítását végzi el, de a kisebbségi önkormányzatok feladat- és hatásköreit tartalmazó Nektv. is kiegészülhet a jogállásra vonatkozó további szabályokkal, amely megoldások egyaránt megszüntethetik a jogalkalmazási bizonytalanságokat.

Az országgyûlési biztos mûködését, más szervekhez való viszonyát és általában eljárását az Obtv. 16-19., intézkedési lehetõségeit és kötelezettségeit a törvény 20-26. §-ai határozzák meg. A jogszabályi rendelkezések gyakorlatban való alkalmazása során különbözõ problémák, értelmezési nehézségek merültek fel, amelyek felvetik a jogszabály esetleges módosításának szükségességét.

Az eljárás vonatkozásában fõszabály szerint az országgyûlési biztos bármely, a közszférába tartozó szerv mûködését ellenõrizheti, egyes nemzetbiztonsági, honvédelmi, illetve igazságszolgáltatási tevékenységet végzõ állami szervek kivételével. Mivel a kisebbségi biztos a Nektv. hatálya alá tartozó kérdésekben jár el, eljárása elsõsorban azoknak a szerveknek a vizsgálatára terjed ki, amelyek speciálisan a kisebbségi jogok érvényesítésével kapcsolatos tevékenységet folytatnak, de a kisebbségi biztos mûködése során olyan szervekkel is érintkezésbe kerül, amelyeknek mûködése nem hozható közvetlen összefüggésbe a kisebbségi jogokkal, illetve nem azok biztosítását szolgálja elsõdlegesen.

Ez utóbbi esetekben elõfordult, hogy az adott ügyben eljáró hatóság kétségbe vonta az országgyûlési biztos hatáskörét. Ilyen volt pl. az ügyészséggel kapcsolatos vitánk, és ilyen a bíróságok, illetve a bíróságok igazgatását végzõ szervek tevékenységének országgyûlési biztos által való vizsgálati lehetõségének kérdése is. Az Obtv. 29. § ( 1 ) bek f) pontja szerint az országgyûlési biztos hatásköre nem terjed ki a bíróságok mûködésének vizsgálatára. A bíróságok szervezetérõl és igazgatásáról szóló 1997. évi LXVI. törvény (a továbbiakban: Bsz.) szabályai szerint az igazságszolgáltatást a bíróságok gyakorolják.

A B sz. 34. §-a ( 1 ) bekezdése értelmében az Országos Igazságszolgáltatási Tanács (a továbbiakban: OIT) a bírói függetlenség alkotmányos elvének megtartásával ellátja a bíróságok igazgatásának központi feladatait, és felügyeletet gyakorol az ítélõtábla és a megyei bíróság elnökének igazgatási tevékenysége felett. A hivatkozott jogszabályi rendelkezés alapján tehát az igazgatási tevékenységet folytató szervek - az OIT, az ítélõtábla és a megyei bíróságok elnökei - ebben a minõségükben nem bírói, hanem speciális állami feladatot (igazgatási tevékenységet) ellátó szerveknek minõsûlnek, amelyeknek tevékenységéért az állam felelõsséggel tartozik, hiszen azt az OIT révén felügyelni rendeli.

Ebben a vonatkozásban tehát a bíróságok igazgatási munkája olyan állami tevékenységnek minõsül, amelynek során sérülhetnek az állampolgárok alkotmányos jogai, ebbõl következõen e szervek ilyen minõségükben végzett tevékenysége (amelyet a vonatkozó törvény 39-41. és 63. §-ai szabályoznak) az országgyûlési biztos eljárásának tárgyát képezheti. Ennek ellenére gyakorlatunkban több olyan eset is elõfordult, amikor az OIT vitatta a vele szemben tehát nem az igazságszolgáltatás monopóliumával rendelkezõ bíróságokkal szemben - fennálló hatáskörünket. Ennek az ellentmondásnak a feloldása az Obtv. megfelelõ módositásával lehetséges és szükséges lenne.

Az országgyûlési biztos intézkedési jogosultságai széles körûek. Fõszabályként kezdeményezéssel fordulhat az adott ügyben eljárt hatósághoz, illetõleg ajánlást tehet a hatóságot felügyelõ szervnek a felügyeleti jogosítványai gyakorlására. A jogszabály nem jogorvaslati fórumként szabályozza az országgyûlési biztos intézményét, tehát a hatóságnak nem kötelessége az ajánlásban és kezdeményezésben foglaltak figyelembevétele, ellenben mind az elfogadásról, mind az elutasításról - annak részletes indokolása mellett - tájékoztatnia kell az országgyûlési biztost.

Az országgyûlési biztosnak ezen túlmenõen mind az Obtv., mind más törvények eljáráskezdeményezési lehetõséget biztosítanak. Így például az országgyûlési biztosnak lehetõsége van alkotmánybírósági eljárás, ügyészi törvényességi vizsgálat, szabálysértési, fegyelmi eljárás lefolytatásának, illetve a jogalkotásra feljogosított szervnél az alkotmányos visszásságot elõidézõ jogszabály módosításának kezdeményezésére.

Egyes speciális jogállású közigazgatási szervek (munkabiztonsági és munkaügyi felügyelõségek, Közbeszerzési Döntõbizottság) eljárásainak kezdeményezési jogát nem az Obtv, hanem magát a közigazgatási eljárást szabályozó jogszabályok (a közbeszerzési eljárásról szóló 1995. évi XL. törvény [a továbbiakban: Kbtv.), a Met. rendelkezései határozzák meg. Egyes ügyekben ezek a hatóságok vitatták az országgyûlési biztos eljáráskezdeményezési jogosultságát. Ezeknek az ellentmondásoknak a feloldása az Obtv. vagy a hivatkozott jogszabályok megfelelõ módosítása által lehetségessé válna.

(Eredményként említhetjük, hogy tavalyi beszámolónkban javasoltuk a Kbtv. megfelelõ módosítását, és jelen beszámoló készítése idején készült el a törvény olyan tartalmú módosításának tervezete, amely lehetõséget ad az országgyûlési biztosok számára a Közbeszerzési Döntõbizottság eljárásának kezdeményezésére.)

A Magyar Köztársaság bírói szervezetére vonatkozó legfontosabb szabályokat - az általánosan elfogadott nemzetközi jogi normákkal összhangban - Alkotmányunk tartalmazza. Az alaptörvény 50. § (3) bekezdése is deklarálja a bírói függetlenség alapelvét, amikor kimondja, hogy "a bírák függetlenek és csak a törvénynek vannak alárendelve".

Feltehetõen a bírói függetlenség senki által meg nem kérdõjelezhetõ alapelve befolyásolta a törvényhozást az Obtv. megalkotása során is, nevezetesen akkor, amikor a törvény 29. §-ában megállapította annak szervi hatályát. Az Obtv. 29. § ( 1 ) bekezdés f) pontja értelmében ugyanis az országgyûlési biztosok - a bíróságok kivételével - tulajdonképpen bármely hatóság tevékenységét vizsgálhatják, ideértve a törvény által egyébként nem definiált "igazságügyi szerveket" is.

Az Obtv. idézett rendelkezése alapján a kisebbségi jogok parlamenti biztosa sem vizsgálhatja tehát a bíróságok ítélkezési munkáját, egyedi döntéseit, annak ellenére, hogy - mint azt az elmúlt évek tapasztalatai is bizonyítják szép számmal érkeznek írásbeli és szóbeli panaszok hozzánk, amelyekben a beadványozók rendszerint azt feltételezik, hogy részben valamely kisebbséghez tartozásuk miatt, részben egyéb okokból a velük szemben eljáró bíróság elõítéletes volt, diszkriminatív döntést hozott. Az írásban benyújtott panaszok esetében - az Obtv. 29. §-ában foglalt hatásköri szabályra, vagy ha úgy tetszik "tiltó rendelkezésre" való hivatkozással - kénytelenek vagyunk a panaszosokat elutasítani, illetõleg pusztán arra van lehetõségünk, hogy részletesen felvilágosítsuk õket az ügyükben igénybe vehetõ rendes vagy rendkívüli jogorvoslati lehetõségekrõl. A hasonló tartalmú szóban (telefonon vagy személyesen) történõ megkeresések pontos számát magunk sem ismerjük, mert ezek alkalmával a panaszosok általában tudomásul veszik, hogy ügyükben nem áll módunkban vizsgálatot folytatni, és tájékoztatásunknak megfelelõen jogorvoslati kérelmeiket általában az annak elbírálására hivatott szervhez nyújtják be.

Kétségtelen tény ugyanakkor - és ebben panaszosainknak igazat kell adnunk - hogy az ítélkezést is emberek végzik, akik függetlenül az általuk végzett igazságszolgáltatási munka jellegétõl, elvileg és gyakorlatilag egyaránt, lehetnek elõítéletesek.

Annak ellenére, hogy a bírói függetlenség létjogosultságát, megtörhetetlen alapelvét senki nem kérdõjelezi meg, a szaksajtóban és a jogászi szakma különbözõ fórumain28 egyre többször fogalmazódott meg, hogy a bírói szervezet "elszakadt a valóságtól", "társadalmi kontroll nélkül mûködik", sõt olyan kijelentést is hallottunk, hogy "a társadalmon kívül helyezte magát". Nem feladatunk ehelyütt megemlíteni azokat az eseteket, amelyek az elõzõekben említett kritikai megjegyzéseket indukálták, szûkebb szakterületünk szempontjából azonban - tehát a kisebbségi jogok fokozott és teljes körû védelme érdekében - figyelemre méltónak tartjuk azokat az "ötleteket", amelyek egy egészséges társadalmi kontroll megvalósítása érdekében lehetségesnek tartanák, hogy az országgyûlési biztosok kapjanak bizonyos lehetõséget arra, hogy az ítélkezési gyakorlatban esetlegesen megvalósuló visszásságokat feltárják, illetve azokra rámutathassanak.29 (Csak példálózó jelleggel szeretnénk megemlíteni, hogy ilyen, "felszólamlásra" okot adó eset lehet, ha az országgyûlési biztos szerez tudomást olyan tényekrõl, amelyek pontos ismerete befolyásolhatja az érdemi ítélkezései munkát, illetve, ha az országgyûlési biztos jelzése elõsegítheti egy nyilvánvaló ténybeli tévedés elkerülését.)

Azért is figyelemreméltó ez a felvetés, mert a parlamenti biztosok a szuverenitás legfõbb letéteményesének minõsülõ Országgyûléstõl kapják megbízásukat, és a törvény rendelkezése folytán ugyancsak párt- és egyéb politikai befolyástól mentesen végzik tevékenységüket, melynek során kötelezõ erejû ("hatósági jellegû") döntéseket nem hozhatnak, jogorvoslati eszköztárral nem rendelkeznek, egyetlen feladatuk és egyben lehetõségük pusztán az, hogy pártatlan kívülállóként feltárják az általuk észlelt hibákat, illetõleg felhívják a különbözõ visszásságok orvoslására hatáskörrel rendelkezõ hatóságok figyelmét a törvényesség - vagy akár csak az igazságosság, méltányosság követelményének - érvényre juttatása érdekében szükségesnek tartott intézkedések megtételének lehetõségére.

Az országgyûlési biztosi tevékenység gyakorlása során, több ízben szükségesnek tartottuk különbözõ bírói fórumok, illetve az Országos Igazságszolgáltatási Tanács (OIT) megkeresését annak érdekében, hogy bocsássanak rendelkezésünkre bizonyos információkat, adatokat.

Így különösen a foglalkoztatási diszkriminációval kapcsolatos ombudsmani vizsgálat eredményes lefolytatása érdekében azt kértük az OIT elnökétõl, hogy tájékoztasson az általuk gyûjtött, illetve feldolgozott statisztikai adatok alapján arról, hogy a munkaügyi bíróságok elõtt, 1997-ben hány esetben folyt olyan munkaügyi per, amely a Munka Törvénykönyve 5. §-a által tilalmazott hátrányos megkülönböztetés miatt indult. A kért statisztikai adat közlését - jóllehet, az álláspontunk szerint, a közérdekûnek minõsülõ információk fogalma alá esik - az OIT hivatalvezetõje azzal az indokolással tagadta meg, hogy az Obtv. 29. §-ában foglalt hatásköri szabály alapján az országgyûlési biztosok nem fordulhatnak megkereséssel az OIT hoz, illetõleg közölte azt is, hogy pusztán az adatszolgáltatás - véleménye szerint - "sértené a bírói függetlenség elvét" ( ! ) .

Más esetben a sajtóból szereztünk tudomást arról, hogy az egyik Heves megyei bíróságon jogerõs ítélet született a Btk. 174/B. §-ába ütközõ "nemzeti, etnikai, faji vagy vallási csoport tagja elleni erõszak" bûntette miatt. Úgy gondoljuk, nem szorul bõvebb indokolásra, hogy a nemzeti és etnikai kisebbségi jogok országgyûlési biztosát miért érdekli egy olyan bûncselekmény miatt hozott bírói ítélet, amely esetben a bûntett elkövetésének, illetve megállapíthatóságának feltétele a sértett valamely fentiekben említett kisebbséghez való tartozása.

A megkeresett bíróság az egyébként nyilvános tárgyaláson hozott, és nyilvánosan kihirdetett ítélet másolati példányának megküldését az OIT vezetõjének fentiekben említett állásfoglalására való hivatkozással - tehát a bírói függetlenség "megóvása érdekében" - megtagadta.

Álláspontunk az volt, hogy egyik esetben sem merült fel - még közvetett formában sem - a bírói függetlenség megsértésének a veszélye, amely meggyõzõdésünk szerint nem jelenthet mást vagy többet, mint azt, hogy az egyedi ügyekben eljáró bíróságot döntéseinek meghozatala és e körben a bizonyítékok értékelése során senki ne befolyásolhassa, tehát a bíró a másik két hatalmi ág (törvényhozás, végrehajtó hatalom) reprezentásaitól, illetve a politikától is független legyen, azaz szabad, a szó szoros értelmében.

Az elõzõekben ismertetett hatásköri szabály ellenére elõfordulhatnak olyan esetek, amikor a kisebbségi jogok parlamenti biztosa nem hagyhat szó nélkül egy-egy nyilvánvaló jogsértést még akkor sem, ha annak bekövetkezésére valamely bíróság eljárásában vagy azzal összefüggésben került sor. 1998-ban is volt tehát példa arra, hogy felszólalással éltünk valamely bíróság joggyakorlata miatt.

Álljon itt egy igen szemléletes és magáért beszélõ példa arra, hogy hatáskör hiányában ugyan, de egészen nyilvánvaló jogsértés miatt milyen lehetõség van az ombudsman fellépésére:

A panaszban foglaltakat, illetõleg az annak mellékletét képezõ bírósági ítéletet megvizsgáltuk, és megállapítottuk, hogy a panaszos terhére rótt bûncselekmények elkövetése, az elkövetés körülményei, illetõleg az indokolásban valóban szereplõ, a panaszos cigány származására utaló megállapítás között semmiféle okozati összefüggés nincs, és ésszerû érvekkel sem magyarázható a kifogásolt megállapítás bírói ítéletbe - közokiratba - foglalása.

Megállapítottuk azt is, hogy a kifogásolt mondatrész adott esetben alkalmas lehet egy súlyos bûncselekmény miatt elítélt, elkeseredett ember esetében arra, hogy az általa esetleg túlzottnak vagy igazságtalannak tartott büntetés és az eljáró bíróság általa feltételezett elõítéletessége között okozati összefüggést véljen felfedezni.

Az ítélet megalapozottságát, a bûnösség megállapításának alapjául szolgáló bizonyítékok bizonyító erejét - figyelemmel az Obtv. már említett hatásköri szabályára - természetesen nem vizsgálhattuk, azonban a konkrét ügyben aj ánlással fordultunk a Legfelsõbb Bíróság elnökéhez, és megfontolásra javasoltuk, hogy éljen a bíróságok szervezetérõl és igazgatásáról szóló 1997. évi LXVI. törvény (Bsz.) 31. § (1) bekezdés a) pontjában foglalt jogával, és kezdeményezze a Bsz. 29. § (1) bekezdés a) pontja alapján a Legfelsõbb Bíróság jogegységi eljárását annak érdekében, hogy a Magyar Köztársaság valamennyí bíróságára kötelezõ határozat mondja ki: a kisebbséghez való tartozás bírósági határozatban történõ indokolatlan szerepeltetése törvénybe ütközõ, sértheti a Ptk. 76. §-a szerinti személyhez fûzõdõ jogokat, sõt az Avtv. 2. § 2. pontja a) alpontjában foglalt értelmezõ rendelkezésre figyelemmel, megvalósíthatja az Avtv. 3. § (2) bekezdésében foglalt - a különleges személyes adatok kezelésére vonatkozó - szabályok megsértését is.

A Legfelsõbb Bíróság elnöke - bár köszönetét fejezte ki tájékoztatásunkért - nem látta indokát annak, hogy jogegységi eljárást kezdeményezzen., azonban ígéretet tett arra, hogy felhívja a megyei bíróságok elnökeinek a figyelmét: "a bírósági eljárásban szereplõ személyek származására utaló tények közlésére csak akkor van szükség, ha annak az ügy eldöntése szempontjából jogi relevanciája van".

Egy másik ügyben is kénytelenek voltunk kifogásainknak hangot adni a bíróság konkrét ügyben hozott döntésével (ítéletével) szemben, azonban álláspontunk szerint ebben az esetben sem sértettük meg a bírói függetlenség elvét.

A felperes korábban egy nemzetiségi általános iskola igazgatója volt, akit a települési önkormányzat a helyi kisebbségi önkormányzat egyetértésének, illetve véleményének a kikérése nélkül fosztott meg vezetõi tisztségétõl. Az ügyben lefolytatott, korábbi, 1997-es vizsgálatunk során megállapítottuk a jogsértés tényét, és a kisebbségi biztos az ügyet lezáró állásfoglalásában felhívta a panaszos figyelmét - egyebek között - a bírósági jogérvényesítés lehetõségére is.

Ennek megfelelõen a panaszos pert indított, azt elsõfokon megnyerte, viszont másodfokon - egyértelmûen a megyei bíróság helytelen jogértelmezésére vagy ha úgy tetszik: tévedésére visszavezethetõen - elvesztette. A megyei bíróság azt a hibát követte el, hogy a Nektv. 29. § (2) bekezdésében foglalt rendelkezést, miszerint "a kisebbségi intézmények vezetõinek kinevezéséhez, illetõleg a kisebbséghez tartozók képzésére is kiterjedõ települési önkormányzati döntéshez az érintett helyi kisebbségi önkormányzat egyetértése szükséges" csak önmagában, tehát más jogszabályok rendelkezéseit figyelmen kívül hagyva értelmezte.

A perbeli esetben a bíróság úgy foglalt állást, hogy mivel nem kinevezésrõl, hanem éppen ellenkezõleg: felmentésrõl van szó, az önkormányzat testületi döntéséhez nem volt szükség a kisebbségi önkormányzat egyetértésére. Ehhez képest - a jogvita eldöntése szempontjából ugyancsak relevanciával bíró - a Kotv. 102. § (10) bekezdés e) pontja egyértelmûen kimondja, hogy "a helyi önkormányzat által fenntartott kisebbségi oktatási intézmény esetében - tevékenységhez, költségvetéshez, szakmai munkához kapcsolódó kérdéseken kívül - be kell szerezni a kisebbségi önkormányzat egyetértését a vezetõ megbízása és megbízásának megszüntetése elõtt is".

A felperes esetében hozott jogerõs bírósági döntés tehát kétségtelenül téves jogértelmezésen alapult, azonban a már többször említett - az Obtv. 29. §ában foglalt hatáskört kizáró szabályra tekintettel - a megalapozatlanság tényére az ombudsman csak a perben érintett személy, illetõleg az Országos Szlovák Kisebbségi Önkormányzat elnökének figyelmét hívhatta fel.

A felperest (a korábbi panaszost), természetesen tájékoztattuk arról, hogy álláspontunk szerint miért jogsértõ a megyei bíróság ítélete, illetve javasoltuk _ neki, hogy a Pp. 270. § (1) bekezdése alapján kérje a jogerõs megyei bírósági ítélet - jogszabálysértés miatti - felülvizsgálatát a Legfelsõbb Bíróságtól.

A panaszos által rendelkezésünkre bocsátott bírósági végzés alapján megállapítottuk, hogy az ügy kétségtelenül indokolatlan hosszú idõn keresztül történõ elhúzódása már önmagában is megsértette a vádlottnak- a Bsz. 9. §-ában deklarált - az ésszerû eljárási határidõn belül való ügyintézéshez fûzõdõ jogát.

Ezen túlmenõen megállapítottuk azt is, hogy az ügyben eljárt igazságügyi szervek - rendõrség, ügyészség, illetve bíróság - egyike sem észlelte, hogy a büntetõeljárás alá vont egyik vádlott fiatalkorú volt, amelybõl következõen az egész ügyben alapvetõen más eljárási és hatásköri szabályokat kellett volna alkalmazni. Ebbõl kénytelenek voltunk azt a következtetést levonni, hogy mivel a bíróság csak megkésve észlelte ezt a tényt, nemcsak a panaszos jogait sértette meg, hanem veszélyeztette a büntetõeljárás sikerét is.

Az ügyben megkereséssel fordultunk a legfõbb ügyészhez és a Legfelsõbb Bíróság elnökéhez is.

A legfõbb ügyész úr részletes és igen korrekt válaszában elismerte, hogy az ügyben eljárt helyi ügyészség a Be. hatásköri szabályainak megsértésével részben hozzájárult az eljárás elhúzódásához, ezért a megyei fõügyész a mulasztást elkövetõ ügyészt figyelmeztetésben részesítette.

A Legfelsõbb Bíróság elnöke helyett az OIT hivatalvezetõje válaszolt, de érdemben nem reagált az általunk szóvátett és visszásságot okozó jogsértésekre, viszont szükségesnek tartotta részletesen kifejteni, hogy az Obtv. 29. § (1) bekezdésének f) pontja értelmében bírósági ügyre vonatkozó beadvány nem tartozik az országgyûlési biztos hatáskörébe, illetõleg azt, hogy az ombudsmannak nincs hatásköre "konkrét bírósági eljárás véleményezésére, sem pedig a Bsz. szerinti igazgatási felügyeleti intézkedés kezdeményezésére".

Összegezve a fentiekben kifejtetteket, úgy gondoljuk, az ismertetett jogesetek alapján érdemes lenne elgondolkodni azon, hogy - a bírói függetlenség elvének messzemenõ tiszteletben tartása mellett - nem lenne-e indokolt valamilyen "egészséges társadalmi kontroll" lehetõségének a biztosítása az igazságszolgáltatás legfõbb fórumaira, a bíróságokra vonatkozóan is. A bírói hivatás több jeles képviselõjétõl sem lenne teljesen idegen egy ilyen megoldás, hiszen ismertek elõttünk olyan nyilatkozatok, amelyekben a bíróságok leghitelesebb képviselõi kifejtették, hogy kifejezetten szeretnék, ha a bírói mûködés minden egyes eleme visszajelzést kapna a társadalomtól.30

Talán nem érdektelen ehelyütt felidézni az Alkotmány 61. § ( 1 ) bekezdésében foglalt rendelkezést, mely szerint "a Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van a szabad véleménynyilvánításra, továbbá arra, hogy a közérdekû adatokat megismerje, illetõleg terjessze".

A véleménynyilvánítás szabadsága tehát mindenkit megilletõ alapjog, s nem tudjuk belátni, hogy miért kellene éppen a feladatkörükben eljáró országgyûlési biztosok e jogát csorbítani, különös figyelemmel arra, hogy az Obtv. 2. és 3. §-ában foglalt rendelkezéseibõl kitûnõen a jogalkotó az alkotmányos jogok védelmét kiemelkedõen fontos feladatnak tartja, és ennek érdekében hozta létre a speciális tudással, illetve "az alkotmányos jogokat érintõ eljárások lefolytatásában, felügyeletéberr vagy tudományos elméletében" jelentõs tapasztalatokkal rendelkezõ, köztiszteletnek örvendõ jogászokkal - az Országgyûlés által való megválasztás útján - betölthetõ országgyûlési biztosi (külön biztosi) intézményt, illetve sajátos funkciót.

Valamely döntésrõl - ideértve a bírósági határozatokat is - kialakított vélemény természetesen nem azonos annak megkérdõjelezésével vagy a döntés vitatásával. A bírósági határozatok természetesen vitathatók törvénysértés, megalapozatlanság stb. okából, azonban erre elsõsorban a törvényben feljogosított személyeknek, szerveknek van lehetõségük, ugyancsak jogszabályban meghatározott rendes vagy rendkívüli jogorvoslati (perorvoslati) eljárás keretei között.

Ha arra gondolunk, hogy az egyes bírósági ügyekkel, döntésekkel kapcsolatban a sajtó szereplõit, illetõleg bármely publicisztikai szerepet vállaló magánszemélyt is megilleti a véleményalkotás és a vélemény nyilvánosságra hozatalának joga, érthetetlennek tûnik a nemzeti és etnikai kisebbségi jogok országgyûlési biztosának kifejezetten jobbító szándékú - és "számonkérésnek" semmilyen formában nem tekinthetõ - jelzéseit a bírói függetlenség megsértésének minõsíteni.

Végezetül talán nem érdektelen, ha egy gondolat erejéig visszautalunk az ügyészséggel az elmúlt években folytatott sajátos jogértelmezési vitánkra. Mint az a sajtóból közismert az Obtv. 29. §-a (1) bekezdés f) pontjában említett "igazságügyi szerv" fogalma alatt mi az ügyészséget is értettük, míg az igazságszolgáltatás e sajátos feladatkörrel rendelkezõ szerve nem osztotta álláspontunkat. A polémia eldöntését - évekkel ezelõtt - kértük az Alkotmánybíróságtól is, azonban az erre vonatkozó indítványt 1998-ban az országgyûlési biztosok éppen azért vonták vissza, mert az elmúlt idõszak tapasztalatai alapján bebizonyosodott, hogy az ügyészséggel kialakított munkakapcsolatunk minden szempontból kifogástalannak, illetõleg kölcsönösen jónak minõsíthetõ.

Az ügyészi szervek megkereséseinket nem tekintik munkájukat akadályozó tényezõknek, sõt nem egy esetben köszönetüket fejezték ki azért, hogy hangsúlyozottan jobbító, és hozzátehetjük: a törvényesség megszilárdítását elõsegítõ szándékkal - felhívtuk figyelmüket olyan körülményekre és szempontokra is, amelyek elõttük nem, vagy csak részben voltak ismertek.

A fentiek elõrebocsátása után elmondhatjuk, hogy 1998-ban az országgyûlési bíztos munkájában az ügyészség tevékenységét érintõ konkrét panasz csak elvétve fordult elõ. Az ügyészi szervezet autonóm döntéseit, az ügyészségek mûködését, - a korábban már ismertetett okok miatt - közvetlenül 1998-ban sem vizsgáltuk, azonban a vizsgálat tartására irányuló felkéréseink teljesítése elõl a fõügyészségek egyetlen esetben sem zárkóztak el. A teljesség kedvéért azonban álljon itt egy olyan jogeset, amelyben kifejezetten az ügyész tevékenységét tették kifogás tárgyává.

Megkeresésünkre a legfõbb ügyész helyettese arról tájékoztatott, hogy a panaszt kivizsgálták. Megállapították, hogy a bíróság elnökének rendelkezése alapján a tárgyalás anyagát hangfelvételre rögzítették. A hangfelvételrõl készített tárgyalási jegyzõkönyv szerint a vádat képviselõ ügyész nem a panaszos által idézett, hanem a következõ kijelentést tette: "... figyelemmel arra a tényre, hogy az I. r. vádlott testvére a II. r. vádlottnak, életszerû, hogy védi a testvérét".

A panaszban vázolt jogsértés tehát nem valósult meg, a tárgyaláson elhangzottak jogot nem sértettek, és arra sem voltak alkalmasak, hogy a bíróság döntését a panaszos számára hátrányos módon befolyásolják.

Beszámolónkban figyelemfelkeltés céljából írtunk - talán a kérdés jelentõségéhez képest túlságosan nagy hangsúllyal - a bíróságokkal fennálló viszonyunkról. A problémamentesnek nem nevezhetõ kapcsolat bemutatása - konkrétan az, hogy érdemi együttmûködés közöttünk gyakorlatilag nem létezik - talán felkelti majd az Országgyûlés érdeklõdését, illetõleg a fentiekben vázolt helyzet ismerete hasznos adalékokkal szolgálhat az eredményes jogalkotói munkához.

Mint az a médiából közismert, Magyarországon számos olyan emberi jogi civil szervezet, karitatív egyesülés mûködik, amely a legkülönbözõbb, sajátos problémákkal küszködõ társadalmi csoportok jogai, érdekei képviselete céljából j ött létre.

A jelen beszámoló keretei között természetszerûleg a nemzeti és etnikai kisebbségek jogainak védelme érdekében létrehozott, gyakran már az elnevezésükbõl is kitûnõen speciális jogvédõ szervezetekkel fennálló kapcsolatainkról szeretnénk szólni. E civil kezdeményezések alapvetõen két csoportba sorolhatók. Az egyik csoportba az egyesülési jogról szóló 1989. évi II. törvény (Etv.) hatálya alá tartozó közösségek tartoznak és - az Etv. 2. § (1) bekezdése alapján - létrehozóik lehetnek magánszemélyek, jogi személyek, valamint jogi személyiséggel nem rendelkezõ szervezetek egyaránt. E társadalmi szervezetek fõ jellemzõje, hogy gazdasági-vállalkozási tevékenységet általában nem végezhetnek, illetve elsõdlegesen ilyen célból társadalmi szervek megalapítására sem kerülhet sor. A következõkben említett, illetve bemutatásra kerülõ társadalmi szervezetek saját alapszabállyal, nyilvántartott tagsággal, illetve önkormányzattal rendelkeznek, és vállalt célkitûzéseik szempontjából nem minõsülhetnek sem politikai pártnak, sem szakszervezetnek.

A nemzeti és etnikai kisebbségi jogok országgyûlési biztosának több okból is szükségszerûnek mondható munkakapcsolatot kellett kialakítania bizonyos civil szervezetekkel, elég ha itt példálózó jelleggel csak a Roma Polgárjogi Alapítványra, a Roma Parlamentre vagy a Phralipe Független Cigány Szervezetre utalunk.

Az említett társadalmi szervezetek közös vonása, hogy bár deklarált és alapvetõ céljuk egy bizonyos - jelen esetben a cigány - kisebbség érdekeinek, jogainak sokoldalú védelme, azonban e tevékenységükhöz nem feltétlenül és minden esetben rendelkeznek a leghatékonyabbnak tekinthetõ jogi képviselet lehetõségével. Arra természetesen e civil szervezeteknek lehetõségük van, hogy valamely rászoruló természetes személy, család vagy akár szervezet, bíróság vagy egyéb hatóságok elõtti ügyeiben való eljárás céljából jogi képviseletrõl gondoskodjanak olyan formában, hogy a jogi képviselõ - ügyvéd vagy ügyvédi iroda - munkadíját õk fedezik.

A civil szervezetek másik, ugyancsak sajátos érdekek, illetõleg jogok érvényesítése céljából létrehozott csoportját azok a szervezetek, jogvédõ irodák jelentik, amelyeknek közvetlenül, illetve tagjaik útján lehetõségük van jogi képviseleti tevékenység ellátására is. Erre a legközismertebb példa a Magyarországon már évek óta eredményesen mûködõ Nemzeti és Etnikai Kisebbségi Jogvédõ Iroda, amely jogvédõ tevékenységét tulajdonképpen ügyvédi irodaként, illetõleg az irodában dolgozó ügyvédek útján fejti ki.

Mindkét csoportba tartozó szervezet~õl - egyforma érvénnyel - elmondható, hogy válságmenedzselõ, érdekképviseleti tevékenységüket hivatalból - pusztán saját elhatározásuk alapján - általában nem végezhetik, illetõleg fellépésüknek, közvetítõ szerepüknek rendszerint elõfeltétele, hogy a válság- vagy konfliktushelyzetbe került természetes személyek, közösségek az ilyen jellegû segítségre igényt tartsanak.

Természetesen segítségkérés, illetve formális meghatalmazás nélkül is lehetõségük van általában a tájékozódásra, amely azonban nem jelentheti azt, hogy valamely hatóság elõtt folyó eljárás menetébe - akárcsak iratbetekintés formáj ában - beavatkozzanak. Az alábbiakban - a gyakorlatban elõforduló problémák, jogesetek tapasztalatai alapján - néhány olyan példát szeretnénk bemutatni, amikor a civil szervezeteket megilletõ jogok terjedelmének kérdéses volta, illetve az abból származó nézetkülönbség a kisebbségi ombudsman állásfoglalását, jogértelmezését igényelte.

A beadványt megvizsgáltuk, amelynek eredményeképpen - egyedi panaszügyben ugyan, de általános érvénnyel megfogalmazott - állásfoglalás született, amelyet annak széleskörûen hasznosítható jellegére figyelemmel, talán nem érdektelen a beszámoló keretei között is röviden ismertetnünk.

A Nektv. 10. §-a szerint "a kisebbséghez tartozóknak a közéletben való részvétele nem korlátozható. Érdekeik kifejezésére, védelmére - az alkotmányos szabályozás szerint - egyesületeket, pártokat, más társadalmi szervezeteket hozhatnak létre". A Roma Polgárjogi Alapítvány - álláspontunk szerint - tipikusan egy olyan civil szervezõdés, amely megfelel a Nektv. idézett rendelkezésében foglalt feltételeknek, ezen túlmenõen pedig megállapítható, hogy a Ptk. 74. §~a szerinti jogi személynek - alapítványnak - minõsül, amelyet tartós közérdekû célra magánszemélyek, jogi személyek és jogi személyiséggel nem rendelkezõ gazdasági társaságok egyaránt létrehozhatnak. Az RPA-nak - elnevezésébõl is kitûnõen - alapvetõ célja az emberi jogok, illetve e körben a speciális roma kisebbségi jogok védelme, amely célkitûzés, figyelemmel az Alkotmányban és a Nektv-ben is rögzített rendelkezésekre, egyértelmûen közérdekûnek minõsíthetõ. A Kotv. eljárási szabályai rendelkeznek arról, hogy a gyermekek, illetõleg a tanulók érdekében kik és milyen eljárásokat kezdeményezhetnek. A kezdeményezés joga a törvény 83. § (2) bekezdése alapján - az óvoda, az iskola és a kollégium döntése vagy intézkedése, illetve intézkedésének elmulasztása miatt - elsõsorban a tanulót és szülõjét illeti meg.

(Csak zárójelben szeretnénk utalni arra, hogy a jogszabály szóhasználata szerint: amennyiben valamely említett oktatási intézmény döntése vagy intézkedése egyéni érdeksérelmet okoz, felülvizsgálati kérelemrõl és felülbírálati eljárásról, ha pedig jogszabálysértést valósít meg, törvényességi kérelemrõl és törvényességi eljárásról van szó.)

Fontos rendelkezésként kell kiemelni, hogy a fenti, mindkét eljárást a Kotv. 83. § (6) és (8) bekezdésének értelmében, egyaránt az Áe. szabályai szerint kell lefolytatni.

Az Áe. 3. § (4) bekezdése alapján az eljárás kezdeményezõje ügyfélnek minõsül, és ebbõl következõen az eljárás során alkalmazandók az Áe. 18. §ában foglalt - az ügyfél képviseletére vonatkozó - általános rendelkezések is. Ezek értelmében "ha nem írja elõ jogszabály az ügyfél személyes eljárását, helyette törvényes képviselõje, vagy meghatalmazottja is eljárhat". Esetünkben tehát - a panasz jellegéhez igazodóan - akár az iskolaszék, akár a tantestületi bizottság vagy az oktatási intézmény fenntartója jár el, minden esetben közigazgatási szervnek minõsül, s mint ilyennek joga és egyben kötelessége vizsgálni, hogy az ügyfél helyett eljáró személy jogosult-e képviseletre, és csak olyan meghatalmazott képviselõ eljárását utasíthatja vissza, aki az ügyben a képviselet ellátására nem alkalmas vagy aki képviseleti jogosultságának igazolását megtagadja.

Megállapítottuk, hogy a konkrét esetben, az iskolai szegregációval vádolt oktatási intézményben tanuló diákok szülei írásbeli meghatalmazást adtak az RPA munkatársai részére, és mivel a Kotv. rendelkezései a képviselet lehetõségét ebben az esetben nem zárták ki, nem volt törvényes akadálya annak, hogy az ügy elintézése során az RPA munkatársai ne kizárólag a közérdekû adatokat, hanem az egyes tanulók személyes adatait is megismerhessék.

Összefoglalva ezt a gondolatsort az az álláspontunk, hogy a szülõk jogosultak gyermekeik jogai, érdekei védelmében közösséget alkotni, együttesen fellépni, és ha szükségesnek ítélik, civil szervezetek segítségét is jogszerûen igénybe vehetik.

(Ismételten csak zárójelben jegyezzük meg, hogy a képviseleti jog fentiekben vázolt értelmezése felel meg az Avtv-ben foglalt információs önrendelkezési jog elvének is: azaz bizonyos személyes adatok megismerésére feljogosított személyek, illetve képviselõjük általában korlátozás nélkül élhetnek e jogukkal, illetõleg tõlük, az általuk kért tájékoztatást megtagadni csak az Avtv. 16. §-ában felsorolt speciális okok - pl. honvédelmi, nemzetbiztonsági stb. érdekek fennállása - esetén lehet.)

Panaszosunk beadványának azon részével, amelyben azt kifogásolta, hogy tõlük közérdekû adatok rendelkezésre bocsátását tagadta meg a település polgármestere, több okból nem állt módunkban érdemben foglalkozni. Egyrészt nem jelölte meg, hogy pontosan milyen adatokat kér, illetve milyen adatok rendelkezésre bocsátását tagadták meg tõle, tehát nem rendelkeztünk ahhoz információkkal, hogy állást foglaljunk abban a kérdésben, hogy a polgármester megsértette-e az Avtv. 19. § (3) bekezdésében rögzített kötelezettségét, és valóban közérdekû adatok31 kiszolgáltatását tagadta-e meg.

Másrészt figyelemmel kellett lennünk az Avtv. 27. §-ában rögzített, sajátos feladatot meghatározó, illetve jogot megállapító rendelkezésre is, amely szerint "személyes adatok kezelésével vagy a közérdekû adatok megismeréséhez fûzõdõ jogok gyakorlásával kapcsolatos sérelmek miatt bárki közvetlenül az adatvédelmi biztoshoz fordulhat, állásfoglalását kérheti, és az ilyen bejelentések miatt hátrány sem érheti".

Ennek megfelelõen felhívtuk a panaszos figyelmét azokra a törvényi rendelkezésekre, amelyek alapján eldönthetõ, hogy az általuk igényelt információk valóban a közérdekû adat fogalma alá esnek-e, és tájékoztattuk arról, hogy módjában áll kezdeményezni egy másik országgyûlési biztos speciális vizsgálatát.

Az Obtv. rendelkezései alapján az Országgyûlés általában az alkotmányos jogok védelme, illetõleg egyes alkotmányos jogok megkülönböztetett védelme érdekében választja meg az általános hatáskörû országgyûlési biztost, illetve az ún. külön biztosokat. Az országgyûlési biztosok feladatkörébe az Obtv. 16. §-ában megfogalmazott rendelkezések szerint elsõsorban az alkotmányos jogokkal kapcsolatos sérelmek kivizsgálása, a visszás helyzetek hivatalból történõ feltárása, illetõleg ezek megszüntetése érdekében bizonyos intézkedések megtétele tartozik.

Az ombudsmanok mûködésének több mint hároméves tapasztalatai alapján elmondható, hogy az országgyûlési biztosok speciális jogvédõ, az alapjogok érvényesülésével kapcsolatos formális tevékenysége mellett, közel azonos súllyal és jelentõséggel bír a biztosok informális - vagy ha úgy tetszik az Obtv. keretein kívül esõ - sajátos, "pszichikai funkciója".

Konkrétan arról van szó, hogy az országgyûlési biztosokat problémáival, vélt vagy valós egyéni sérelmeivel bárki megkeresheti, itt meghallgatásra talál, és önmagában az a tény, hogy az alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásság gyanúját fel sem vetõ, de az igazságtalanság vagy méltánytalanság érzését közvetítõ panaszokat valaki meghallgatja, már eleve a felgyülemlett feszültségek, indulatok csökkentésének irányába hat.

A kisebbségi jogok parlamenti biztosának gyakorlatában ez a fajta feszültségoldó szerep az elmúlt idõszakban különösen felértékelõdött, hiszen köztudott, hogy igen gyakran keresnek meg bennünket olyan kilátástalan helyzetben lévõ, halmozottan hátrányos helyzetû emberek, akik problémáikra sehol nem kaptak orvoslást vagy legalább némi reményre okot adó biztatást, és az országgyûlési biztos megkeresését többszöri elutasítás után, mint végsõ, s számukra talán egyetlen lehetõséget választották.

A kisebbségi biztos, illetve munkatársai csak egészen kivételesen engedhetik meg maguknak, hogy az egyes panaszügyek megvizsgálása, illetõleg az intézkedések megválasztása során csupán a rideg jogi tényeket vegyék figyelembe, egyfajta pozitív értelemben vett szociális érzékenység ennek a munkának szükségszerû velejárója. Éppen ezért a hozzánk érkezett beadványok, panaszok egy része esetében annak ellenére, hogy - az Obtv. rendelkezései alapján - meg kell állapítanunk, hogy kisebbségi jogsértés hiányában érdemi vizsgálatra, intézkedésre nincs lehetõségünk, illetõleg azt, hogy valamilyen egyéb okból nem foglalkozhatunk a beadványban foglaltakkal, mégis teszünk bizonyos erõfeszítéseket a beadványozók problémái megoldása érdekében.

Ez a törekvés elsõsorban a kisebbségi ombudsman által vállalt, sajátos közvetítõi szerepben mutatkozik meg.

Az ügy kapcsán - a panasz természetébõl adódóan - kisebbségi jogsértés gyanúja, tehát, hogy a panaszossal szemben cigány származása miatt hátrányos megkülönböztetést alkalmaztak volna, nem merült fel. Ennek ellenére felhívtuk a község jegyzõjének a figyelmét arra, hogy a polgármesteri hivatal dolgozóitól kifejezett jogszabályi elõírás hiányában is általában elvárható, hogy segítsék a jogérvényesítésre több okból is képtelen vagy erõsen akadályozott embereket egyrészt tájékoztatás adásával, másrészt az igényérvényesítéshez szükséges adminisztrációs feladatokban - beadvány elkészítése, írásba foglalása stb. - való köremûködéssel is. Tekintettel arra, hogy egy ilyen segítségnyújtás pozitív irányban befolyásolhatja az egyes személyek, családok szociális helyzetét, következésképpen csökkentheti az önkormányzat szociális terheit is, végsõ soron közös érdeknek tekinthetõ.

A jegyzõ belátta igazunkat, és ígéretet tett arra, hogy személyesen fog segítséget nyújtani a panaszosnak. (Az eset után mintegy egy hónap elteltével arról kaptunk tájékoztatást, hogy az Országos Nyugdíjbiztosítási Fõigazgatóság - bár az árvaellátás megállapításának feltételei hiányoztak - jelentõs összegû egyszeri segélyt utalt ki a kérelmezõ számára, és havi járandóságát is megemelt összegben állapította meg.)

A kisebbségi biztos a helyszínen való tájékozódást és széles körû adatgyûjtést követõen azt állapította meg, hogy az önkormányzat által kezdeményezett "kilakoltatások" törvényesek, olyan önkormányzati bérlakások bérlõi kiköltöztetését kívánták elérni, akik évek óta nem fizettek bérleti díjat, közüzemi költségeket, és jelentõs összegû tartozást halmoztak fel. Vizsgálatunk megállapította, hogy a tartozások felhalmozódása egyértelmûen a lakók szerzõdésszegõ magatartására volt visszavezethetõ, és az önkormányzat a kiköltözések kezdeményezésének idõpontjáig megtett minden tõle elvárható intézkedést az adósság rendezése érdekében.

Egyértelmûen bebizonyosodott az is, hogy a kényszerintézkedések nem voltak diszkriminatív jellegûek, a "kilakoltatások" veszélye fennállt a cigány és nem cigány lakosokkal szemben egyaránt.

Az üggyel kapcsolatban megbeszéléseket folytattunk a cigány kisebbségi önkormányzat, illetve a települési önkormányzat képviselõin kívül olyan civil szervezetek vezetõivel is, akik a kilátástalan helyzetbe került embereken munkahelyteremtõ programok megvalósításával, illetve az ezekhez szükséges különbözõ pályázati támogatások elnyerése útján kívántak segíteni. Tekintettel arra, hogy e vonatkozásban sem konkrét kapcsolatokkal, sem a szükséges információkkal nem rendelkeztek, felajánlottuk, hogy munkahelyteremtõ kezdeményezéseik gyakorlati megvalósítása érdekében közvetítõ szerepet vállalunk, amelynek keretében segítséget nyújtottunk ahhoz, hogy pályázataikat, elképzeléseiket eljuttassák a Gazdasági Minisztérium, az Országos Foglalkoztatási Alap, a Phare programokat koordináló tárcanélküli miniszter munkatársai, valamint a megyei munkaügyi központ, illetõleg a területfejlesztési tanács illetékeseihez. Mediátori szerepkörünk eredményeképpen sikerült "egy asztalhoz ültetni" a térség foglalkoztatási problémái megoldásában érdekelt feleket, és elérni azt, hogy elkezdõdjék egy olyan párbeszéd, amely végsõ soron alkalmas lehet az alapvetõen nem kisebbségi jogi, hanem szociális problémák megoldására.

A panaszban foglaltakat megvizsgáltuk és megállapítottuk, hogy az idõs asszony részben neki felróható módon egy polgári jogi szerzõdéskötés folytán veszítette el a korábbi ingatlanát. Valószínûsíthetõ volt, hogy a szerzõdéskötés során õt tévedésbe ejtették, azonban az eredeti állapot helyreállításához - tehát ingatlana visszaszerzéséhez - csak polgári peres úton lenne lehetõsége.

Kétséget kizáróan bebizonyosodott, hogy az önkormányzat tulajdonában lévõ faházba önkényesen költözött be, és az is, hogy õt a polgármesteri hivatal dolgozói felszólították annak elhagyására. Ebben az ügyben sem merült fel kisebbségi jogsértés gyanúja, tehát az Obtv-ben biztosított intézkedések megtételére nem volt lehetõség.

Ennek ellenére - a panaszos kilátástalan, s igen rossz szociális helyzetére figyelemmel - tájékoztattuk a város polgármesterét az ügyrõl, és kértük, hogy az önkormányzat - egyébként az Ötv-ben is rögzített kötelezettségének megfelelõen - vizsgálja meg a család szükséglakásba való elhelyezésének lehetõségét.

A polgármester úr válaszlevelében a kérést nem utasította el, és konkrét ígéretet tett arra, hogy méltányosságból, humanitárius okokból, a tél elmúltáig, pontosabban 1999. március 15-éig nem lakoltatják ki az önkényesen beköltözõ családot.

A fenti - különösen a legutóbbi - példákkal úgy gondoljuk sikerült megfelelõen érzékeltetni azt a fajta közvetítõi tevékenységünket, amely ugyan nem sorolható "a klasszikusnak tekinthetõ" ombudsmani mûködés egyetlen kategóriájába sem, azonban sok esetben hozzájárul a helyi feszültségek enyhítéséhez, illetve a szociális gondok kisebbségi problémaként való me~jelenésének megelõzéséhez.

A kisebbségi biztos az elõzõ évekhez hasonlóan kiemelt fontosságú feladatának tekinti, hogy az egyes beadványok alapján indult vizsgálatokon túlmenõen az Obtv-ben biztosított jogkörénél fogva hivatalból indított eljárások keretében vizsgálja meg a kisebbségi jogok érvényesülését.

A kisebbségi biztos a kisebbségi önkormányzati választásokra vonatkozó vizsgálatának befejezését - tekintettel arra, hogy az országos kisebbségi önkormányzatok megválasztására január-február folyamán kerül sor - az elsõ negyedévre tervezi. A vizsgálat lezárásaképpen ajánlásokat fogalmaz meg a jogalkotó szervek felé a kisebbségi választási rendszer átalakítására, amely így biztosítaná, hogy a választások lebonyolítása alkotmányos visszásságok nélkül történhessen.

Az Országgyûlés Emberi jogi, kisebbségi és vallásügyi bizottsága a kisebbségi joganyag átfogó felülvizsgálata céljából ad hoc bizottságot alakított. Mivel a kisebbségi biztos véleménye szerint az eltelt idõszakra való tekintettel is szükséges a kisebbségi joganyag átalakítása, a lehetséges alkotmányos visszásságok megszüntetése, mûködési tapasztalatainak rendelkezésre bocsátásával részt vesz a jogszabály-módosítást elõkészítõ eljárásban.

A kisebbségi önkormányzatok mûködését - az elõzõekben már ismertetett, jogalkotással megszüntethetõ visszásságokon túlmenõen - nagymértékben megnehezíti, hogy a kisebbségi közélet szereplõinek aktivitását, közéleti munkájának színvonalát meghatározza, illetve sokszor akadályozza, hogy a kisebbségi politikusok nincsenek kellõ mértékig tisztában jogaikkal és kötelezettségeikkel.

A kisebbségi biztos ezért 1998-ban elhatározta, hogy a Nemzeti és Etnikai Kisebbségi Hivatallal egyûttmûködve me~jelenteti a Kisebbségi Önkormányzatok Kézikönyvét, amely segítséget kíván nyújtani a kisebbségi önkormányzatok tagjainak és tisztségviselõinek munkájuk hatékonyabb végzéséhez. A kisebbségi bíztos az újonnan megalakult kisebbségi önkormányzatok számára

1999-ben kívánja eljuttatni a kiadványt, illetve a Nemzeti és Etnikai Kisebbségi Hivatallal együttmûködve tervezi a könyvhöz kapcsolódó képzésben való részvételt is.

A kisebbségek finanszírozásának kérdése több éve nem teljesen kielégítõen megoldott. Mivel a kisebbségi feladatok finanszírozásának jelentõs része két közalapítványon: a Nemzeti és Etnikai Kisebbségekért Közalapítványon, valamint a Magyarországi Cigányokért Közalapítványon keresztül történik, alapvetõ fontosságú, hogy az alapítványok mûködése átlátható legyen. A kisebbségi biztoshoz az elmúlt évek folyamán több olyan beadvány érkezett, amely a közalapítványok mûködését, döntéshozatali eljárását kifogásolta. A kisebbségi biztos ezért elhatározta, hogy az idei év folyamán megvizsgálja ezeknek a közjogi jogalanyoknak a szervezetét, mûködését, döntéshozatali eljárását.

A kisebbségek kulturális autonómiájának egyik legfontosabb része a médiában a kisebbségi szempontok megfelelõ érvényesítése. Mivel az Rtvtv. a nemzeti és etnikai kisebbségi mûsorok készítését a közszolgálatiság egyik lényegi összetevõjeként értékelte, kiemelkedõ fontosságú, hogy a kisebbségek kulturális autonómiájukat ezen a területen is gyakorolhassák. Erre tekintettel tervezzük azt is, hogy megvizsgáljuk, hogyan szolgálják a közszolgálati mûsorszolgáltatók a nemzeti és etnikai kisebbségi jogok érvényesülését.

A cigánysághoz tartozó állampolgárok alapvetõ jogérvényesítésének biztosítása az egész társadalom feladata. Az elmúlt évek joggyakorlatából leszûrhetõ tapasztalatok alapján a kisebbségi biztos elsõrendû fontosságúnak tartja a jogrendszer olyan módon történõ átalakítását, amely biztosítja, hogy a származásuk miatt akár az oktatásban, az egészségügyben, a szociális ellátások során vagy a foglalkoztatásban hátrányosan megkülönböztetett állampolgárok jogainak védelmére hatékony fórumrendszer álljon rendelkezésre. Ezért határoztuk el a jogrendszer felülvizsgálatát annak megállapítása érdekében, hogy milyen lehetõség lenne egy etnikai antidiszkriminációs, illetõleg esélyegyenlõségi törvény megalkotására.

Ügyszám: 2873 /1998.
Ügyszám:317/K/1998-3.

1998. április 22-én a Nemzeti és Etnikai Kisebbségi Hivatal (NEKH) akkori elnöke, dr. Hegyesiné Orsós Éva asszony arról tájékoztatta a Nemzeti és Etnikai Kisebbségi Jogok Országgyûlési Biztosát és az Adatvédelmi Biztost, hogy a Józsefvárosi Roma Önkormányzat cigány származásról szóló "Igazolás"-okat ad ki. A fényképpel és az önkormányzat pecsétjével ellátott "Igazolás"-ok tartalma a következõ volt:

Az elnök asszony az országgyûlési biztosok állásfoglalását kérte arra vonatkozóan, hogy az "Igazolás" kiadása jogszerû-e.

A kisebbségi biztos május 03-án, míg az adatvédelmi biztos május 08-án tájékoztatta álláspontj áról a kérelmezõt.

A NEKH új vezetése, valamint az ügyben érintett kisebbségi önkormányzat kérésére a biztosok ezúton közös állásfoglalást adnak ki az ügyrõl.

Az Alkotmány 68. § (2) bekezdésében foglalt deklarációval összhangban - miszerint "a Magyar Köztársaság védelemben részesíti a nemzeti és etnikai kisebbségeket" -a személyes adatok védelmérõl és a közérdekû adatok nyilvánosságáról szóló 1992. évi LXIII. törvény (AVet.) szerint különleges, tehát különösen védendõ személyes adatnak minõsülnek a faji eredetre, a nemzeti, nemzetiségi és etnikai hovatartozásra vonatkozó adatok.

A különleges adatok megszerzéséhez, kezeléséhez törvényi felhatalmazásra, illetõleg az érintett írásbeli hozzájárulására van szükség.

A nemzeti és etnikai kisebbségek jogairól szóló 1993. évi LXXVII. törvény (Nektv.) nem teszi lehetõvé a nemzeti vagy etnikai kisebbségekhez tartozó személyek nyilvántartását, viszont - az egyéni kisebbségi jogok körében - kimondja, hogy "valamely nemzeti, etnikai csoporthoz, kisebbséghez való tartozás vállalása és kinyilvánítása az egyén kizárólagos és elidegeníthetetlen joga."

Álláspontunk szerint valamely kisebbséghez tartozás kinyilvánításának közhitelû igazolására hatályos jogunk két elvi lehetõséget kínál.

Nem ütközik jogszabályba, ha valamely személy élve a Nektv. 7. § (1) bekezdésében biztosított szabad identitásválasztási, illetve kinyilvánítási jogával, írásban vagy írásba foglalható módon errõl bárki elõtt önkéntesen nyilatkozik.

Az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. évi törvény (Áe.) 50. §-a alapján a közigazgatási szerv (a jegyzõ, illetõleg a polgármesteri hivatal által kijelölt ügyintézõje) tény, állapot vagy egyéb adat igazolására hatósági bizonyítványt köteles kiadni.

A hatósági bizonyítványt az erre irányuló kérelem elõterjesztésétõl számított 8 napon belül írásban kell kiadni, illetõleg az ügyfél által benyújtott iratot - jelen esetben a kisebbséghez tartozásra vonatkozó nyilatkozatot - záradékkal lehet ellátni. A hatósági bizonyítvány természetesen ebben az esetben csak azt tartalmazhatja, hogy az ügyfél élve a Nektv. 7. § (1) bekezdésében foglalt jogával, arról nyilatkozott, hogy õ valamely nemzeti vagy etnikai kisebbséghez tartozik.

A közigazgatási szerv hatósági bizonyítványt fõszabályként jogszabály elõírása alapján adhat ki, illetõleg akkor, ha a kiadás szükségességét az ügyfél valószínûsíti. A szükségesség értékelése természetesen szubjektív mérlegelést tesz lehetõvé, és az indokok viszonylag széles skálája képzelhetõ el. (Ilyen eset lehet pl. egy olyan pályázatra való jelentkezés, ahol a kisebbséghez való kötõdést vagy tartozást elõnyként, vagy kizárólagos feltételként fogalmazzák meg, állhat a kérelem mögött családi ok, és természetesen egy olyan feltevés is, hogy valamely állam a kisebbséghez tartozást a letelepedési engedély vagy menekülti státus megadásának, illetve elismerésének mérlegelése körében pozitív körülményként veszi figyelembe.)

A hatósági bizonyítvány kiadását akkor lehet megtagadni, ha az jogszabályba ütkö-zik, az igazoltatni kívánt adat más okirattal bizonyítható, illetõleg ha az ügyfél a bizo-nyítvány felhasználását, célját nem tudja megindokolni, vagy valótlan adat igazolását kéri.

Mivel a szóban forgó esetben a hatósági bizonyítvány tartalma az ügyfél törvényi felhatalmazáson alapuló, szuverén nyilatkozata, azt nem lehet jogellenesnek tekinteni, és az sem képzelhetõ el, hogy az adat valótlansága alapján a kérés megtagadható lenne, hiszen a kisebbséghez való tartozás vállalását a hatóság nem kérdõjelezheti meg.

Amennyiben az ügyfél nem tudja valószínûsíteni a hatósági bizonyítvány kiadásá-nak szükségességét, vagy az ügyfél által elõadott indokot a közigazgatási szerv nem fogadja el, a hatósági bizonyítvány kiadásának a megtagadásáról az Áe. 49. § (3) bekezdése alapján formális határozatot kell hozni, amely ellen az Áe. 62. § ( 1 ) bekezdése alapján az illetékes közigazgatási hivatalhoz fellebbezés terjeszthetõ elõ. Amennyiben az ügyfél a hatósági bizonyítványt a másodfokú döntés alapján sem kapja meg, az Áe. 72. §-ában biztosított lehetõséggel élve kérheti a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát is.

A fenti eljárás alternatíváját képezheti az, hogy a kisebbséghez tartozását igazoltatni kívánó személy a Nektv. 7. § ( 1 ) bekezdése szerinti nyilatkozatát a közjegyzõkrõl szóló 1991. évi XLI. törvény (Kötv.) 120. § c) pontja alapján a közjegyzõ elõtt teszi meg, amely a nyilatkozatot (a végintézkedéshez hasonlóan) közokiratba foglalja, és igazolja, hogy az elõtte megjelent, és a személyi adatait megfelelõen igazolt fél a származását szabad elhatározásából, a törvénynek megfelelõ módon nyilvánította ki.

Mind a közigazgatási szerv eljárásában, mind a közjegyzõ eljárásában megvalósít-ható az AVet. 3. § (2) bekezdés a) pontjában foglalt - a különleges adatok kezelésére vonatkozó - írásbeli hozzájárulás feltétele. Az írásbeli hozzájárulást az ügyfél által személyesen írott kérelem alapján megadottnak kell tekintetni, illetõleg azzal is elérhetõ az írásbeli hozzájárulás feltételének a megteremtése, ha az eljáró közigazgatási szerv a kérelmet és a nyilatkozatot jegyzõkönyvbe veszi, és azt az ügyfél aláírja.

A közigazgatási szerv által kiadott hatósági bizonyítvány esetében a polgármesteri hivatalokra irányadó ügyviteli szabályok szerint a kiadott dokumentumból másolati példány marad a hatóságnál, amelyet elõször az irattárban õriznek, majd az állami szervek iratainak védelmérõl és selejtezésérõl szóló 45/1958. (VII. 30.) Korm. rendeletben meghatározott módon döntenek selejtezésükrõl.

Az egyéb, nem hatóság által készített tanúsítványok, igazolások esetében nincs aka-dálya annak, hogy azok egy példányban készüljenek, azonban ha a kiadott dokumen-tumokról nem készül nyilvántartás, azok valódisága, eredetisége nem ellenõrizhetõ és felmerül az esetleges hamisítások lehetõsége is.

Bármiféle "Származásigazolás" kiadása álláspontunk szerint ellentétes az AVet. és a Nektv. rendelkezéseivel. Hatósági igazolás nemzetiségi és etnikai származásról nem szólhat, ugyanis ilyen tényrõl semmiféle állami szervnek nem lehet hivatalos tudomása, nyilvántartása. Az ilyen tartalmú igazolás azt a látszatot kelti, hogy a kibocsátója rendelkezik az igazolásban foglalt tényállítás alapjául szolgáló dokumentációval, nyilvántartással. A Nektv. és az Áe. rendelkezései szerint a kisebbségi önkormányzat nem hatóság, ezért nem jogosult kiadni valamely tény vagy állapot igazolásáról hatósági bizonyítványt.

Az etnikai hovatartozás kinyilvánítása, az errõl szóló dokumentum kiállítása a következõ esetekben lehet jogszerû:

Budapest, 1998. október 19.

Ügyszám: 2960 /1998.

I.
Az ombudsmani vizsgálat megindítása

A Nemzeti és Etnikai Kisebbségi Hivatal elnöke 1998. április 30-án beadvánnyal for-dult a nemzeti és etnikai kisebbségi jogok országgyûlési biztosához az otthon nélkül maradt, és Zámoly község mûvelõdési házában elhelyezett roma családok lakhatási problémájával kapcsolatban.

A megkeresésben vázoltak, illetõleg a sajtóból ismert információk alapján azt lehetett tudni, hogy hét, Zámolyon lakó cigány család otthona olyan súlyos mértékben megrongálódott, hogy ideiglenes elhelyezésük vált szükségessé, amelyet a községi önkormányzat a helyi mûvelõdési ház színháztermének a rendelkezésre bocsátásával oldott meg.

A mûvelõdési házban lakók azonban nem fizették ki az általuk elhasznált gáz- és villamos energia után felszámított közüzemi díjakat, ezért a polgármester intézkedett e szolgáltatások kikapcsolására és önkormányzati döntés született arról, hogy legkésõbb 1998. július 31-ig a roma családoknak - elhelyezési igény nélkül - el kell hagyniuk a részükre átmeneti hajlékot jelentõ épületet.

A nemzeti és etnikai kisebbségi jogok parlamenti biztosa az állampolgári jogok országgyûlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (a továbbiakban: Obtv.) 17. §-ának (1) bekezdése alapján vizsgálatot indított. A vizsgálat célja annak a megállapítása volt, hogy az önkormányzat, illetve az annak hatáskörében eljáró polgármester intézkedései, valamint a lefolytatott hatósági eljárások megfeleltek-e a hatályos alkotmányos és egyéb jogszabályi követelményeknek.

A vizsgálat ezenkívül célul tûzte ki annak a megállapítását is, hogy kit, kiket terhel a családok végleges elhelyezéséért felelõsség.

Az országgyûlési biztosi vizsgálat során helyszíni szemlék és meghallgatások (konzultációk) formájában megkerestük az önkormányzat képviselõit, valamint felvettük a kapcsolatot az ügyben eljáró állami szervekkel, és a kisebbségi biztos megállapításait a közvetlenül beszerzett információk, illetve a megkeresett hatóságok állásfoglalásainak figyelembevételével tette meg.

1. Az országgyûlési biztosi vizsgálat elsõdleges feladata annak a megállapítása volt, hogy milyen jogcímen laktak az ügyben érintett roma családok az 1997 õszén elbontott épületekben.

A lakáshasználati jog terjedelmének, körülményeinek a feltárása érdekében szükség volt a tulajdonviszonyok pontos megállapítására, az ingatlanok tényleges és földhivatali állapotának tisztázására is.

Tekintettel arra, hogy az épületek az önkormányzat, illetõleg az annak nevében eljáró polgármester intézkedése következtében lebontásra kerültek (megsemmisültek), vizsgálni kellett az ehhez az állapothoz vezetõ cselekmények jogszerûségét, különös tekintettel az azt lehetõvé tévõ építésügyi hatósági eljárás szabályosságára.

2. Az ombudsmani vizsgálat kereste a választ arra a kérdésre is, hogy az önkormányzatot az ügyben milyen kötelezettségek terhelték, illetõleg terhelik a hajléktalanná vált roma családok ideiglenes, illetve végleges jelleggel történõ elhelyezése tekintetében, s e körben meg kellett vizsgálni, hogy a lakhatás biztosítása terén hogyan oszlik meg az állam központi és helyi szerveinek, az önkormányzatnak, valamint az érintett állampolgároknak a felelõssége.

3. Az üggyel kapcsolatosan felmerülõ valamennyi kérdés tisztázása során természetszerûleg vizsgálni kellett azt, hogy a hajléktalanná vált állampolgárok származása, vagyoni helyzete - vagy valamely más, diszkrimináció alapjául szolgáló tényezõ és az ügyükben tett hatósági intézkedések között kimutatható-e közvetlen összefüggés, illetve az egyes intézkedéseket motiválhatta-e a hátrányos megkülönböztetés szándéka.

Zámoly község polgármesterét, Horváth Jánost 1997. október 31-én reggel (szombati napon) felkereste a helyi lakosok - zömmel asszonyokból és gyermekekbõl álló mintegy 10-15 fõs - csoportja és tudomására hozták, hogy a Belmajorban lévõ házuk teteje, amelyben addig laktak, a hajnali órákban összedõlt (beszakadt), ezért otthonukat és a környezõ épületrészeket elhagyták. Az érintett családok - u polgárrnester elmondása szerint - elõadták, hogy az általuk életveszélyesnek tartott épületekbe nem akarnak visszaköltözni; kérték, sõt követelték, hogy az önkormányzat biztosítson részükre elhelyezést.

(A szükséglakást kérõk - valamennyien zámolyi állandó lakosok - azt állították, illetve állítják, hogy az egyébként elhanyagolt állapotban lévõ lakóházukat az elõzõ éjszakai vihar rongálta meg, míg a polgármester azt feltételezi, hogy a tetõ beszakadására - végsõ soron - azért került sor, mert a födém fa anyagú tartószerkezetét a lakók eltüzelték.)

A község polgármestere - testületi ülés összehívása, tehát önkormányzati döntés nélkül - saját hatáskörében a fedél nélkül maradt családok rendelkezésére bocsátotta a falu mûvelõdési házát. A polgármesternek ezt az intézkedését késó~bb az önkormányzat 99/1997. (XI. 4.) sz. határozatával jóváhagyta, különös figyelemmel arra, hogy a lakások és helyiségek bérletérõl valamint az elidegenítésükre vonatkozó egyes szabályokról szóló 1993. évi LXXVIII. törvény (a továbbiakban: Lt.) 23. § (4) bekezdése úgy rendelkezik, hogy: "Ha a lakás elemi csapás vagy más ok következtében megsemmisült, illetõleg az építésügyi hatóság életveszély miatt annak kiürítését rendelte el és a bérlõ (haszncrló) elhelyezésérõl maga vagy a lakással rendelkezõ szerv nem tud gondoskodni, az ideiglenes elhelyezés az említett lakás fekvése szerint illetékes települési...önkormányzat feladuta."

Az 1997. november 2-án kezdõdõ hét folyamán és az azt követõ héten a község polgármestere intézkedésére a mûvelõdési házban elhelyezett családok által addig lakott belmajori épületeket lebontották (munkagéppel ledöntötték).

1997 õszén a község jegyzõjének tartós akadályoztatása miatt, helyettesítését az egyik szomszédos település, Csákberény község jegyzõje - megbízott jegyzõként, mindössze heti egy munkanapon - látta el.

A polgármesteri hivatalban - köztisztviselõként - építész szakképzettségû mûszaki elõadó nem dolgozott, a megbízott jegyzõ az elsõfokú építésügyi hatósági jogkört a Csákvári székhelyû Csillag-Otthon Szolgáltató Betéti Társaság vezetõjével, a szakirányú végzettségû Cs. Tiborral kötött, szaktanácsadásra szóló megbízási szerzõdés alapján gyakorolta.

Az érintett roma családoknak a megrongálódott épületbõl való kiköltözését követõen, 1997. november 6-án Zámoly község polgármestere Cs. Tibor építész-szaktanácsadóval és Dornyi Sándor megbízott jegyzõvel együttesen helyszíni bejárást tartott a Zámoly Belmajorban lévõ lakóháznál, és szemrevételezés alapján azt állapították meg, hogy "a több lakásból álló épület tetõszerkezete részben összedõlt, teherhordó falazata keresztmetszetében, magasságában rnegrepedezett, illetõleg az épület tartószerkezeti funkciója kiszámíthatatlanná vált, és ez életveszélyes állapotot idézett elõ ".32

A mûszaki szaktanácsadó megkeresésünkre azt közölte, hogy a helyszíni bejárás eredményeképpen javaslatot tett az általa életveszélyesnek tartott épületrészek azonrmli bontására, illetve a még álló épületrészekre vonatkozóan az épület elbontását elrendelõ építési hatósági határozatok azonnali kiadására. A szakértõi közremûködésrõl írásbeli szakvélemény nem készült.

Dornyi Sándor megbízott jegyzõ ezt követõen ugyan nem azonnal, de rövidesen: 1997. november 13-án hozta meg a 449/1997., illetve 449-2/1997. számú bontásra kötelezõ határozatait. A 449/1997. számú építésügyi hatósági határozat kötelezettje a Zámolyi Petõfi Mg. Szövetkezet volt, a tulajdonában lévõ, azonban a tsz használatán kívül álló - cigány családok által lakott - 691/5/r, 691/5/s, 691/5/t, 691/5/1 hrsz.-ú ingatlanok (építmények) lebontását illetõen.

A teljesítés határidejét a határozat nem azonnali határidõvel, hanem 1997. december 1 jei határnappal állapította meg. A jegyzõ kötelezte a tulajdonost arra, hogy a bontási munkálatok befejezéséig a szükséges intézkedéseket tegye meg, és felhívta a figyelmét arra, hogy a teljesítés elmaradása esetén végrehajtási bírsággal fogja sújtani, illetõleg tájékoztatta a fellebbezés lehetõségérõl is. A hatósági eljárást az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény (Áe.) rendelkezései alapján folytatták le.

Határozata indoklásában a megbízott jegyzõ hivatkozott az 1997. november 6-án általa megtartott építésfelügyeleti ellenõrzésre, amely során megállapította, hogy a kötelezett tulajdonában álló, korábban lakásnak használt, de már használaton kívüli épület mûszaki állapota nagymértékben megromlott, és a tetõszerkezet elavultsága miatt az épület életveszélyes állapotba került.

A 449-2/1997. számú határozatban a megbízott jegyzõ az általa tulajdonosnak vélt H. Andrea székesfehérvári tulajdonost kötelezte az ugyancsak a tulajdonos használatán kívül álló - de korábban szintén roma családok által lakott - 691/5/h hrsz.-on nyilvántartott épület lebontására. A határozat minden egyéb eleme megegyezik a 449/1997. számú határozatban foglaltakkal.

A jegyzõ az 1964. évi III. törvény, valamint az Áe. 82. §-a alapján hozott határozatait megküldte az azokban tulajdonosként feltüntetett személyek, illetve a szövetkezet részére, ezenkívül egy határozati példány készült az irattár számára. A határozatokat az ingatlanokban állandó bejelentett lakcímmel rendelkezõ roma családok részére nem kézbesítették. Megállapítható továbbá, hogy a határozatokon jogerõ megállapítására vonatkozó záradék nincs.

Az önkormányzat, illetõleg az építésügyi hatóság részérõl eljárt személyek egyöntetûen elismerték - hogy nemcsak a helyszíni szemlérõl, annak megállapításairól nem készült jegyzõkönyv, hanem egyáltalán nem létezik olyan írásos szakvélemény és dokumentáció - ide értve az ilyen esetekben nélkülözhetetlen statikai szakértõi megállapításokat tartalmazó dokumentumot is -, amely ténylegesen rögzítette volna az általuk észlelt állapotot, emiatt a hatósági határozatok alapjául szóló ténymegállapítások - mindenekelõtt az elbontásra került épületrészek tényleges életveszélyessége - utólag nem rekonstruálhatóak.

Az eljáró építési hatóság - az életveszély elhárítása érdekében - az épületek tulajdorzosait kötelezte bontásra. Ennek kapcsán azonban három dolog már most feltétlenül kiemelést érdemel:

A jegyzõ 1997. november 13-i keltezésû határozataival szám szerint öt további épület(rész) bontását rendelte el, amelyek a 691/5/h illetve a 691/5/1 hrsz.-ú, valamint a 691/5/r-s-t hrsz.-ú ingatlanokon álltak. A szomszédos, illetve hozzáépült felépítményeket érintõen nem született bontásra kötelezõ határozat, ennek ellenére nyolc ingatlan lebontását rendelték el.1

Más vonatkozásban azonban az állapítható meg, hogy az építésügyi hatóság nem tett eleget jogszabályban elõírt ellenõrzési kötelezettségének, így elmulasztotta idejében megvizsgálni - az állagmegóvás, karbantartás biztosítása érdekében - azokat az idõközben lebontott ingatlanokat (építményeket), amelyek megsemmisítése szakszerû építési munkák elvégeztetése esetén talán elkerülhetõ lett volna.

Az érintett térségben még meglévõ épületek között is vannak olyanok, amelyek biztonságos volta erõsen megkérdõjelezhetõ. Ilyen például a szövetkezet tulajdonában lévõ, és jelenleg is használt gazdasági épület, amely tetõszerkezetének állapota megromlott, héjazatának egy része beszakadt, kéménye megdõlt. A területen található például még egy jelenleg is lakás céljára szolgáló épület, amely magántulajdonban áll, s amely mellõl elbontották a szövetkezeti tulajdonban álló részt, ami miatt a megmaradt egység tetõzete megdõlt. Ezekre az épületekre jelenleg sem karbantartást, sem bontást elrendelõ határozat nincs.

Az önkormányzat 36/1998. (I. 29.) sz. határozatával úgy foglalt állást, hogy a mûvelõdési házban lakó és energiát ténylegesen használó családok egyetemlegeseh kötelesek a közüzemi díjak me~zetésére, és amennyiben eme kötelezettségüknek nem tesznek eleget, a szolgáltatást az önkormányzat azonnali hatállyal megszünteti. Az önkormányzat a számlák ki nem egyenlítése miatt 1998. április elején megszüntette a gázellátást, valamint 1998. április 30-ától 1998. május 14-éig hasonló okokból szüneteltette az épület villanyellátását is.

A mûvelõdési ház az ideiglenes elhelyezés miatt annak kezdete óta nem tudta és jelenleg sem tudja ellátni a kulturális javak védelmérõl és a muzeális intézményekrõl, a nyilvános könyvtári ellátásokról és a közmûvelõdésrõl szóló 1997. évi CLX. törvényben meghatározott eredeti funkcióit.

A törvény 78. §-ának (4) bekezdése ugyan lehetõvé teszi az ilyen intézmények más célra való felhasználását, de csak ideiglenes jelleggel, legfeljebb két hónapi idõtartamra, ennek ellenére a képviselõ-testület 78/1998. (III. 26.) sz. határozatával úgy határozott, hogy a családok lakhatását a mûvelõdési házban 1998. július 31-ig - tehát kilenc hónapig - biztosítja. Ebben a határozatában kinyilvánítja az önkormányzat, hogy a családok végleges elhelyezkedéséhez "semminemû anyagi támogatást biztosítani nem tud," és kötelezte a polgármestert, hogy "a mûvelõdési házba~c a cigány családok ideiglenes elhelyezése kapcsán felmerült költségeket az állami költségvetésbõl igényelje meg."

Ez utóbbi rendelkezéssel kapcsolatban nem érdektelen megemlíteni azt sem, hogy az önkormányzat képviselõ- testülete hasonló kötelezettséget állapított meg a lakók számára is, mert kötelezte "a bent tartózkodókat, hogy az épületet eredeti állapotába~" adják vissza a céljának megfelelõ "jogos használatra."

A bontást elrendelõ határozatok formális jogi alapja nem kérdõjelezhetõ meg, hiszen a határozathozatalkor hatályos, az építésügyrõl szóló 1964. évi III. törvény (Ét.) 37. § c) pontjában felhatalmazza az építésügyi hatóságot, hogy elrendelje "az építmény jó karbantartúsáru vonatkozó kötelezettség teljesítését, illetõleg - u szükséghez képest az építmény felülvizsgúlatát, felújítását, helyreállítását, átalukítását vagy lebontását, ha annak állcepota az állékonyságot, egészséget, az élet- vugy közbiztonscígot veszélyezteti, u vúrosképet rontja, vagy azt a rendezési terv végrehajtása, illetõleg a mûemlékvédelem érdekei megkövetelik".

Az Ét. 39. § ( 1 ) bekezdése a fentiekhez kapcsolódóan rögzíti, hogy "az építési munkával kapcsolatban vagy annak következtében szükségessé vált munkálatok elvégzésére, továbbá az építmény jó karbantartására, felülvizsgálatára, felújítására, helyreállítására, átalakítására vagy lebontására - ha jogszabály másként nem rendelkezik - az ingatlan tulajdonosát (kezelõjét, használóját) kell kötelezni."

A bontási kötelezést tartalmazó mindkét hatósági határozat indoklásában az eljáró jegyzõ az 1997. november 6-án megtartott építésfelügyeleti eljárásra hivatkozott, tehát arra a fentebb már említett helyszíni bejárásra, amikor a "formaságokat mellõzve" a polgármester és a "külsõs" ínûszaki szaktanácsadó társaságában megtekintette a helyszínt.

Az építésfelügyelet szabályait - az eljárás lefolytatásakor érvényben lévõ -23/1992. (I. 28.) Korm. rendelet rögzítette. A jogszabály l. §-ában meghatározza az építésfelügyelet fogalmát, mely kiterjed "az épületek, illetõleg a mûtárgyak és más építmé-nyek.... építési munkáira, az építõipari kivitelezési tevékenységre, vulamint az építési célra szolgúló anyugok és szerkezetek elõúllítására és alkalmazásúra vonatkozó jogszubályok, engedélyek és hatósági elõírások megturtúsának hatósúgi ellenõrzésére"

Az építésügyi hatósúgi ellenõrzés részletes szabályait az 1/1995. (II. 24.) KTM rendelet állapította meg. E rendelet 1. § ( 1 ) bekezdése vonta hatálya alá az építmények állapotárce és rendeltetésszerû husználatúra irányuló ellenõrzést. A hatósági ellenõrzési feladatok ellátására a rendelet 2. §-ában az elsõfokú építésügyi hatóságot hatalmazta fel. Az egyes építésügyi hatósági ellenõrzések szabályai között a jogszabály kimondja, hogy az építési hatóságnak az építési telkek és építmények állapota, jó karbantartása ellenõrzésének keretében különösen vizsgálni kell, hogy "az építmény mûszaki állapota nem veszélyezteti-e közvetlenül az egészséget, az élet- vagy közbiztonságot, illetõleg nem rontja-e a város- és utcaképet."

A rendelet 8. § (3) bekezdésében rögzíti azt is, hogy a helyszínen végzett ellenõrzésrõl minden esetben jegyzõkönyvet (feljegyzést) kell készíteni, illetve a 10. §-ában azt is, hogy az ellenõrzõ hatóságnak az ellenõrzések megállapításait értékelni és arról a tárgyévet követõ 30 napon belül a megyei közigazgatási hivatal vezetõjét tájékoztatni kell.

A jegyzõ ez esetben építésügyi hatósági jogkörében eljárva a fentiek szerinti építésügyi hatósági ellenõrzést folytatta le, azonban a helyszíni eljárásról jegyzõkönyv nem készült, annak ellenére, hogy ennek készítésére az építésfelügyeletrõl szóló - egyébként a határozatok indokolási részében hivatkozott - KTM rendelet is kifejezetten kötelezi az eljáró hatóságot.

Jegyzõkönyv hiányában - túl azon, hogy annak mellõzése a jogszabály megsértését jelenti - nem rekonstrccúlhutó az 1997. október 31-én bekövetkezett állapot, tehát a bontást elrendelõ hatósági határozatokban vázolt helyzet - az életveszély reális fennállása -, utólag nem tisztázható.

A község polgármesterétõl kapott tájékoztatás szerint az épületek tényleges lebontására ("eldózeroltatására") azért került sor, mert az építési hatóság az építmények azonnali bontására kötelezõ határozatokat hozott. Ilyen határozatok azonban nem születtek, az eljáró jegyzõ ugyanis mind a 449/1997. mind a 449-2/1997. számú határozatában egyaránt határidõhöz -1997. december 1. napjához - kötötte a meghatározott cselekmény végrehajtását, sõt a teljesítés elmulasztásának megakadályozása érdekében végrehajtási bírság kiszabásának kilátásba helyezésével hívta fel a tulajdonosokat kötelezettségük teljesítésére.

Az azonnali végrehajtás szabályait az Áe. részletesen rögzíti, és a jogszabály 63. §a meghatározza az azonnali végrehajtás feltételeit is.

Az Áe. 63. § (2) bekezdése a) pontjában foglaltak szerint a határozat azonnali végrehajtását csak akkor lehet elrendelni, ha az életveszély vagy a közbiztonság érdekében szükséges. A (3) bekezdés alapján a határozat azonnali végrehajtását annak rendelkezõ részében kell kimondani, és külön meg kell indokolni.

A megbízott jegyzõ építésügyi hatósági jogkörében hozott határozatában nem rendelte el az épületek azonnali bontását, ennek megfelelõen az azonnali végrehajtásra vonatkozó indokolás sem lelhetõ fel a határozatban.

A határozat indokolásában hivatkozott jogszabály - értelemszerûen - nem az Áe. azonnali végrehajtásra vonatkozó 63. §-a, hanem a végrehajtási bírságról rendelkezõ 82. § volt.

Összefoglalva: azt lehetett megállapítani, hogy az építésügyi hatóság nem rendelte el a határozat azonnali végrehajtását, azt késõbbi határidõhöz kötötte, és jogszabály szerint biztosította a jogorvoslat - legalábbis elméleti - lehetõségét is.

Az Áe. 77. §-a határozza meg azt a két feltételt, amely fennállásával a közigazgatási szerv határozata végrehajtható, ez pedig egyrészrõl a jogerõ, másrészrõl a határozatban foglalt tel_jesítési határidõ eltelte. Nem jogerõs határozatoknál - az Áe-hez fûzött kommentár és az egységesnek tekinthetõ joggyakorlat szerint - a végrehajthatóság csak kivételesen állhat fenn, mégpedig akkor, ha a határozat azonnali végrehajtását rendelték el. Mivel a jegyzõ ilyen értelmû határozatot nem hozott, az épületek azonnali, illetve határidõ elõtti elboritása jogellenes volt.

A jogerõre emelkedés idõpontját tanúsító záradék a határozatok egyikére sem került feljegyzésre, így az sem állapítható meg, hogy a kötelezettek a fellebbezési jogukról lemondtak-e, illetõleg éltek-e valamilyen jogorvoslati kérelemmel.

Végezetül megjegyezzük, hogy mivel az épületek jóval a határozatban foglalt határnap és a fellebbezésre nyitva álló határidõ letelte elõtt kerültek lebontásra, a határozatok végrehajtása - okafogyottság miatt - sem lett volna lehetséges.

További jogszabálysértésként kellett értékelnünk azt is, hogy a lebontásra került építményrészek között önkormányzati tulajdonban álló ingatlan is volt. Az Áe. 19. § (6) bekezdésében foglalt rendelkezés szerint ugyanis a közigazgatási szerv a saját ügyének elintézésében nem vehet rész, ilyen esetekben az ügyben eljáró hatóságot a területileg illetékes közigazgatási hivatal vezetõjének kell - az érintett hatóság bejelentése alapján - kijelölnie.

Az önkormányzat tulajdonában álló épületrész esetében tehát a Zámolyi Önkormányzat által megbízott jegyzõ nem járhatott volna el építési hatósági jogkörben, ennek az épületrésznek a bontásáról csak a Fejér Megyei Közigazgatási Hivatal vezetõje által kijelölt jegyzõ hozhatott volna döntést, ehhez képest viszont - mint fentebb már utaltunk rá - egyszerííen engedély uélkül semmisítették rneg az épületnek ezt a részét.

Az Áe. 3. § (4) bekezdése szerint: "ügyfél az a magánszemély, jogi személy vagy jogi személyiséggel nem rendelkezõ más szervezet, amelynek jogát vagy jogos érdekét az ügy érinti."

Az Áe. 45. és 46. §-aiban foglalt rendelkezések alapján a határozatot az ügyféllel mint elsõdlegesen érdekelt személlyel minden esetben közölni kell, és természetesen nem kizárt annak a lehetõsége sem, hogy egy államigazgatási ügyben - jogi érdekeltségi alapon - több ügyfél szerepeljen.

Kétségtelen, hogy a bontásra ítélt épület korábbi lakói - lakáshasználati joguk, illetve ottani, állandó bejelentett lakcímük alapján - szintén ügyfélnek minõsültek, tehát az Áe. 45. § ( 1 ) bekezdésére figyelemmel velük is közölni kellett volna az építési hatóság döntésérõl szóló határozatokat.

Az Áe. 62. § ( 1 ) bekezdése generális szabályként állapítja meg, hogy "az ügyfél az ügy érdemében hozott elsõ fokú határozat ellen fellebbezhet."

A konkrét panaszügyben a közigazgatási szerv nem tekintette ügyfélnek a lebontott belmajori lakásokból ideiglenes jelleggel kiköltöztetett és a mûvelõdési házban elhelyezett családokat, következésképpen számukra határozati példányt sem biztosítottak, tehát a döntést legfeljebb annak - a polgármester által történt, határidõ elõtti - végrehajtását követõen ismerhették meg.

Az építésügyi hatóság tehát a roma családok esetében is jogsértést követett el, mely eljárása - az Áe. fentiekben hivatkozott rendelkezésein túlmenõen - közvetlenül ütköztethetõ az Alkotmány 57. § (5) bekezdésében deklarált szabályba, amely szerint "a

Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint min~lenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti."

A jogorvoslati jogtól való megfosztottság következtében az érintett esaládok elestek annak a lehetõségétõl, hogy megkíséreljék az általuk korábban lakott ingatlan állagának, lakhatóságának a helyreállítását, és ez is közrejátszott abban, hogy életük a lakhatási probléma vonatkozásában kényszerpályára terelõdött, azaz teljes mértékben kiszolgáltatottá váltak az önkormányzattal, mindenekelõtt a polgármesterrel szemben.

Bevezetõként el kell mondanunk, hogy az egyes állami tulajdonban lévõ vagyontárgyak önkormártyzati tulajdonba adásáról szóló 1991. évi XXXIII. törvény hatálybalépése, tehát 1991. szeptember 1. elõtt a jelen vizsgálattal érintett, Zámoly, Belmajorban lévõ földterület egységesen állami tulajdonban volt, amelynek kezelõje a Községi Tanács Végrehajtó Bizottsága volt.

A földterületen - részben korábban, részben most is - fennálló különbözõ építmények magánszemélyek, illetve a jelenleg is mûködõ termelõszövetkezet tulajdonát képezték.

A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV törvény (Ötv.) 107. § (5) bekezdése alapján a 691/5. hrsz..-on nyilvántartott, állami tulajdonban álló belterületi föld azért nem kerülhetett minden korlátozástól mentesen az önkormányzat tulajdonába, mert a vagyonátadásról szóló törvény ezt csak olyan önálló ingatlanok esetében tette lehetõvé, amelyek nincsenek épülettel vagy más építménnyel beépítve, tehát nem kétséges, hogy - a vagyonátadás során - az önkormányzat valóságos tulajdonosi érdekeit sértette (és sérti) valamennyi Belmajorban található, idegen tulajdonban álló építmény fennállása.

Visszatekintve az elmúlt néhány év történéseire, az objektív szemléló~ben könnyen kialakulhat olyan benyomás, illetve gyanú, hogy az önkormányzat - de mindenekelõtt a polgármester - eléggé jól körvonalazható, következetes törekvést tanúsít annak érdekében, hogy a Zámoly Belmajorban található földterület önkormányzati tulajdonjoga csorbítatlanná váljék, és a meglévõ korlátozások nélkül élhessenek a tulajdonost megilletõ rendelkezési joggal. Ez azonban csak úgy érhetõ el, ha területre bejegyzett földhasználati jog az ingatlan-nyilvántartásban törlésre kerül, illetve a nem önkormányzati tulajdon tárgyát képezõ - a földterület egységét megbontó - építmények tulajdonjogát az önkormányzat megszerzi, illetve azok megsemmisülnek.

Ezt a valószínûsíthetõ szándékot látszik alátámasztani pl. az a tény, hogy az önkormányzat 120/1995. (IX. 21.) számú határozatával úgy döntött, hogy megvásárolja - az egyik cigánycsalád által lakott - Zámoly, Belmajor 17. szám alatt található (691/5/j. hrsz.-ú), önálló lakásként használt épületrészt, a költségvetési tartalékból 5.250 (!) forintért.

Az adásvételi szerzõdést úgy kötötték meg, illetve az annak az alapjául szolgáló önkormányzati határozat meghozatalára úgy került sor, hogy a helybeli lakosok - és az önkormányzat tagjai - elõtt nem volt ismeretlen, hogy az egyik volt lakó - az azóta elhunyt K. Mária - még 1990. március 19-én a Zámoly, Belmajor 17. szám alatti lakást megvásárolta P. Lajos, jelenleg hajléktalan, Székesfehérváron élõ állampolgártól, 40.000 Ft. vételárért.z A vevõ nem kérte ugyan tulajdonjogának az ingatlan-nyilvántartásba történõ bejegyzését, azonban a kettõs adásvételnek az önkormányzat képviselõ-testülete elõtt is ismert ténye már önmagában is felveti a rosszhiszemû joggyakorlás gyanúját, illetve az eladó személy esetleges csalárd magatartása megvalósíthatta a Btk. 318. §-ába ütközõ csalás vétségét is. (Az ügy büntetõjogi értékelésével az egyébként feltehetõen elkövetett bûncselekmény elévülése folytán nem foglalkozunk.)

Az épületek felvásárlása vagy kisajátítása a zámolyi önkormányzat számára törvényben biztosított, de csak elvileg járható cít, hiszen a település forráshiányos és a tulajdonszerzésnek ezen módjai köztudottan igen költségigényesek. Az önkormányzatnak azonban van egy alternatív megoldási lehetõsége, nevezetesen, hogy "várakozó álláspontot" foglal el, azaz kivátja, amíg az épületek egyrészt a természetes amortizáció, másrészt a nagyfokú elhanyagoltság következtében megsemmisülnek, illetve lakhatatlanná, sõt esetleg életveszélyessé válnak és lakóik önként elköltöznek vagy hatósági úton bontásuk rendelhetõ el.

A jelenleg a mûvelõdési házban lakó hét roma család esete jól példázza ennek az egyébként nem is annyira burkolt szándéknak a gyakorlatban való megvalósulását, de fel lehet hozni példaként az 1997. november 6-i helyszíni bejárást követõen, az ugyancsak Zámoly Belmajorban 1997. december 11-én, hasonló céllal tartott építési hatósági ellenõrzést is, melyet követõen ugyancsak bontást elrendelõ építésügyi határozatok születtek. Ezzel összefüggésben rá kell mutatnunk arra, hogy az Ét. - fentiekben már idézett - 37. § c) pontja az építésügyi hatóság fellépését, illetve az ellenõrzési eljárás lefolytatását nemcsak akkor tette lehetõvé, ha már el kellett rendelni valamely építmény lebontását, ha aonak ~cllahota az állékonyságot, egészséget, az élet- vagy közbiztonságot veszélyeztette, hanem ezen hatósági fellépés elsõdleges célja a jó karbantartására vonatkozó kötelezettség teljesítésének ellenõrzése, illetõleg - a szükséghez képest - az építmény felülvizsgálatának, felújításának, helyreállításának, átalakításának a kötelezõ elrenclelése volt, a fenti ereclmények, mindenekelõtt az életveszélyes állapot bekövetkezésének a megelõzése érdekében.

Az önkormányzat "kiváró" álláspontját bizonyítják azok a tavaly nyáron készített fényképfelvételek is, amelyek egy helyszíni ellenõrzés során készültek, és amelyek alapján még a laikus szemlélõ is felismeri az építmények erõsen romos voltát.3 (az egyik fényképen a megbízott jegyzõ a polgátmester társaságában látható.) A lefolyta-tott építési ellenõrzési eljárás és a fényképekkel dokumentált állapot ellenére, az épí-tésügyi hatóság nem rendelt el - a jogszabályban megállapított lehetõsége, sõt felelõssége ellenére - sem a tulajdonos, sem a használó részére semmiféle állagmegóvást, karbantartást célzó, és az életveszélyessé válás megelõzése érdekében kötelezõ és indokolt építési munkát.

A cigánycsaládoknak korábban otthont adó, 691/5/h-j-k-1 hrsz.-on szereplõ, szövetkezeti, önkormányzati, illetve magántulajdonban álló tulajdonrészek természetben összeépültek, így alkotva egy épületet. Az ingatlanra a 449/1997. sz. határozat tartalmaz bontási kötelezést. A bontási eljárás a beékelõdött, 691/5/j alszámon felvett, önkormányzati tulajdonban álló házrész állapotában bekövetkezett állagromlás miatt indult.

A teljes épületegyüttes elbontására azonban anélkül került sor, hogy a szövetkezeti tulajdonban álló 691/5/k, és az önkormányzati tulajdonban álló 691/5/j hrsz.-ú ingatlanok bontására hatósági határozat született volna.

Ezzel összefüggésben említést érdemel, hogy a 691 /5/h hrsz.-ú ingatlanrész ingatlan-nyilvántartás szerinti tulajdonosa sem azonos a határozatban tulajdonosként megnevezett kötelezettel, tehát amennyiben az ingatlan tulajdoni lapján feltüntetett személy a valós jogosult - és a közhitelesség elvébõl az ellenkezõ bizonyításáig ez következik - az épület elbontása sértette a tényleges tulajdonos Alkotmányban biztosított tulajdonhoz, és jogorvoslathoz fûzõdõ jogát is.

Az ügy teljes körû feltárásához végezetül hozzátartozik az is, hogy a Fejér Megyei Földhivatal tájékoztatása szerint a zámolyi 691/5/h, 691/5/r-s-t-1 valamint a 691/8/1 hrsz.-ú épületek elbontásáról mind a mai napig nem értesültek, tehát az épületek az ingatlan-nyilvántartásban mint jelenleg is létezõk vannak feltüntetve. Ennek a ténynek azért van jelentõsége, mert - a nyilvántartási adatok pontatlansága folytán - az egyes hatósági eljárások ténybeli, következésképpen jogi megalapozottsága is megkérdõjelezhetõ.

A helyszínen történt tájékozódás során Zámoly Község polgármestere elmondta, hogy további terveik között szerepel azoknak az ingatlanoknak a lebontása, amelyek megromlott állaga, rossz állapota azt szükségessé teszi. Ennek megfelelõen a 691 /8/j-k-1m hrsz.-ú ingatlanra vonatkozó, már 1997. december 13-án kiadott, bontásra kötelezõ határozatokat is végre kívánják hajtani.

Az építési törvényt azonban a hatósági eljárás lefolytatása ideje alatt hatályon kívül helyezte az új, az épített környezet alakításáról és védelmérõl szóló 1997. évi LXXVIII. törvény (továbbiakban: Épt.), s az abban kapott felhatalmazás alapján megszületett és 1998. január 1. napján hatályba lépett az építésügyi hatósági kötelezési eljárásról szóló 40/1997.(XII. 21.) KTM rendelet.

E jogszabály záró rendelkezései között szerepel az az elõírás, hogy az új szabályokat a korábban jogerõs és végrehajtható építésügyi hatósági határozattal elrendelt, de nem teljesített kötelezettségek végrehajtása során is alkalmazni kell.

A rendelet az Épt. 52. §-ában foglaltakra hivatkozva határozza meg az építésügyi hatóság fogalmát. A törvény rögzíti, hogy kiemelt építési hatósági ügyben "elsõ fokon - kormányrencleletben ryieghatározott illetékességi területtel - a városi (fõvárosi, kerületi) önkormányzat jegyzõje jár el ", egyidejûleg a kiemelt ügyek körébe sorolja a bontási engedélyezési eljárást és a kötelezési ügyeket is.

A bontás engedélyezése, illetve az erre vonatkozó hatósági kötelezés tehát 1998. január 1 jétõl - hiszen Zámoly község kiemelt építési hatósági ügyérõl van szó - az elsõ fokú hatáskörrel rendelkezõ Székesfehérvár Város jegyzõjének illetékességi körébe tartozik.

A Zámoly Belmajorban lévõ ingatlanokkal kapcsolatban a polgármester elmondta, hogy azokat a pillanatnyilag még jó állapotban lévõ épületeket, amelyek magántulajdonban állnak, az önkormányzat meg kívánja vásárolni annak érdekében, hogy a terület ipari célra történõ hasznosítása lehetõvé váljék.

Ezzel kapcsolatban le kell szögezni, hogy a különbözõ sajtószerveknek a polgármester következetesen úgy nyilatkozott, hogy: "ez a terület gyakorlatilag belterület ugyan, de lakásépítésre nem alkalmas, máskülönben ezt a területet nem óhajtjuk lakóterületté minõsíteni".

Az ombudsmani vizsgálat során feltárt tények, illetve a polgármester nyilvánosan tett nyilatkozatai nem fedik egymást, sõt az iparterület kialakítására vonatkozó - nem önkormányzati testületi ülésen megfogalmazott - de a polgármester által többször is kinyilvánított szándék ellentétes tartalmú a - 2/1988.(XII. 19.) számú helyi jogszabállyal elfogadott, még jelenleg is hatályos - általános rendezési tervben (ÁRT) foglaltakkal is.4

A Belmajor területe ugyanis a vizsgálat tárgyává tett általános rendezési terv szabályozási tervlapja szerint az L-III-O-K. övezetbe került besorolásba. Ez az övezeti besorolás a rendezési terv jóváhagyásakor hatályos Országos Építésügyi Szabályzat közzétételérõl szóló 2/1986. (II. 27.) ÉVM rendelet, valamint a jelenleg hatályban lévõ, Épt. végrehajtására kiadott, az országos településrendezési és építési követelményekrõl szóló 253/1997. (XII. 20.) Korm. rendelet szerint egyaránt a lakóterületi építési övezetek közé tartozik. Külön kiemelést érdemel, hogy ezt a jogértelmezést támasztja alá a Fejér megyei területi fõépítész általunk beszerzett állásfoglalása is.

A jelenlegi építési övezeti besorolás megváltoztatása az általános rendezési terv, illetve a hatályos jogszabály fogalommeghatározását használva, csak a településrendezési terv módosításával lehetséges.

Ezzel kapcsolatosan az Épt. garanciális szabályokat rögzít. A normatív szabályokat - helyi önkormányzati rendelettel - megállapító helyi építési szabályzat jóváhagyását

megelõzõen, elsõ lépésként a települési önkormányzat képviselõ-testületének határozattal kell elfogadnia az ún. településfejlesztési koncepciót.

Zámoly Önkormányzatának képviselõ-testülete azonban nem hozott határozatot a településrendezési tervet megalapozó, koncepcionális településfejlesztési döntésekrõl, elképzelésekrõl, így a Belmajor lakóterületi övezeti besorolását megszüntetõ gazdasági-ipari övezetté nyilvánításáról sem.

A törvény általában a települések lakosai számára biztosít védelmet azzal, hogy 8. §-ában deklarálja, hogy "a településrendezés során biztosítani kell a területeknek a közérdeknek megfelelõ felhasználását a jogos magánérdekekre tekintettel."

Az Épt. 9.§ (2) bekezdése ezzel összefüggésben, illetve a törvényi alapelv érvényesülése érdekében írja elõ, hogy "a helyi építési szabályzat és a településrendezési tervek kidolgozása során az érintett állampolgárok, szervezetek, érdekképviseleti szervek véleménynyilvánítási lehetõségét biztosítani kell, ennek érdekében a helyben szokásos módon az érintettek tudomására kell hozni kidolgozásuk elhatározását, amelynek keretében:

A tulajdonviszonyok elemzése alapján a 691/5. és a 691/8. hrsz.-ú ingatlanokkal kapcsolatban megállapítható, hogy a földrészlet az önkormányzat kezelésében van, de a bontást elkerült lakóházak többsége magántulajdonban áll, így nem hagyható figyelmen kívül a terület övezeti besorolásának megváltoztatásánál az ott lakók véleménye sem, különös tekintettel arra, hogy a fent vázolt és a törvényben további részletekre kiterjedõ eljárási szabályok egyeztetésre kötelezik az önkormányzatot, tehát az önkényes döntés elvileg kizárt.

A hét zámolyi roma család - 14 felnõtt és 17 gyermek - lakhatási problémája, illetve az ezzel összefüggõ különbözõ megoldást keresõ, segítséget felajánló, illetve a támogatást elutasító nyilatkozatok az írott és elektronikus sajtó jóvoltából országosan ismertté váltak.

A jelen vizsgálati dokumentum keretei között nem vállalkozhatunk arra, hogy ezeket részletesen bemutassuk, azonban szükségesnek tûnik vázlatosan áttekinteni egyébként a szándékokat, cselekvési irányokat is jelzõ - fõbb álláspontokat.

Horváth János zámolyi polgármester a vele folytatott személyes megbeszélések, de a sajtószervek elõtt tett nyilatkozatai során is következetesen annak a véleményének adott hangot, hogy a községi mûvelõdési házban ideiglenes jelleggel elszállásolt roma családok maguk kötelesek gondoskodni elhelyezésükrõl, az önkormányzatot e vonatkozásban semmiféle kötelezettség nem terheli. A jelenlegi állapot bekövetkezésének okaival kapcsolatban pedig az érintettek "önhibájára" hivatkozott, ugyanis szerinte az épület megrongálódását nem természeti esemény - nem elemi csapás - hanem az ottlakók hanyag és felelõtlen viselkedése (karbantartás mellõzése, szándékos rongálás) okozta.

A polgármester elmondta azt is, hogy új lakóház építésére alkalmas építési telket az önkormányzat nem tud biztosítani, mert nincs erre a célra használható, önkormányzati tulajdonban álló, kiadható bérlakás, illetve eladó (!) földterület Zámolyon.s

A község vezetõjével folytatott megbeszélés során és a nyilvánosság elõtt is elhang-zott6 nyilatkozatok egyértelmûvé tették, hogy az önkormányzat akkor se biztosítana építkezés céljára telket a roma családoknak, ha lennének ilyenek, mert - a polgármester szerint - "ez olyan felelõsséget és terheket róna az önkormányzatra, amelyet nem képesek vállalni."

Az építkezéshez szükséges segítség megtagadásának indokolásaképpen még a következõ "érvek" hangzottak el:

Összegezve a fenti megállapításokat, az állapítható meg, hogy az önkormányzat következetesen megpróbálta kifejezésre juttatni anyagi érdekeit, és az üggyel kapcsolatban felmerült, kétségtelen többletköltségei behajtását kívánta elérni a fentiekben már idézett, 36/1998. (I. 29.) számú, illetve 78/1998. (III. 26.) számú határozataival, amelyekben egyrészt a közüzemi díjak megfizetését írta elõ és a teljesítés elmaradása esetére kilátásba helyezte - majd 1998. április elején meg is tette a gázellátási, valamint 1998. április 30-ától 1998. május 14-éig a villanyellátási -szolgáltatások szüneteltetését, illetõleg olyan döntést hozott, hogy a polgármester az ideiglenes elhelyezésbõl fakadó állagromlás megszüntetésének költségeit a központi költségvetésbõl igényelje meg.

Ezzel kapcsolatban megjegyzést érdemel, hogy mind a polgármester, mind a település jegyzõje elismerte, hogy "a ház belsõ állaga...- a cigányok fegyelmezett magatartása miatt - jelentõsen nem romlott, de várhatóan teljes felújításra fog szorulni..."7, tehát tényként állapítható meg, hogy a cigány családokat nem egy felújított, hanem egy relatíve "elhasználódott", eleve felûjításra szoruló épületben helyezték el, azonban az amúgy is szükséges renoválás költségeit - a szükségelhelyezés apropóján - központi támogatásból óhajtják fedezni.

A Nemzeti és Etnikai Kisebbségi Hivatal (NEKH) vezetõje, munkatársai széles körû egyeztetést folytattak az Országos Cigány Kisebbségi Önkormányzat elnökével, tagjaival, illetve a válságkezelést és általában a hasonló problémák megoldását vállaló szervezetek képviselõivel.

Az ügyben vizsgálatot folytatott - a NEKH felkérésére - a Fejér megyei Közigazgatási Hivatal is, melynek vezetõje arról adott tájékoztatást, hogy személy szerint õ, illetve a Fejér megyei Közgyûlés illetékese, egyaránt felhívták Zámoly község polgármesterének figyelmét, hogy a roma családok lakhatási problémájának végleges megoldása érdekében igényelheti a Fejér megyei Területfejlesztési Tanács támogatását.

A helyi önkormányzatok címzett és céltámogatásáról szóló 9/1998 (I. 23.) Korm. rendelet több vonatkozásban, illetve több célra is lehetõvé teszi az önkormányzatok képviselõ-testületei részére, hogy pályázatot nyújtsanak be azoknak a beruházásoknak a támogatása érdekében, amelyeket saját erejükbõl nem képesek megvalósítani. E körben külön kiemelést érdemel, hogy a jogszabály kifejezetten lehetõvé teszi azt, hogy káresemények, "vis maior helyzetek" következményeinek a felszámolása érdekében valamely önkormányzat támogatási kérelemmel forduljon az illetékes területfejlesztési tanácshoz.

A Zámoly községben történtek kimerítik a "vis maior", illetve a "szükséghelyzet" fogalmát és kétségtelen tény az is, hogy a bekövetkezett kár felszámolására lehetõség nyílt volna olyan módon sort keríteni, hogy egyrészt megoldást nyer jen a roma családok lakásproblémája, másrészt ne következzék be az a jogsértõ állapot, amelyet a mûvelõdési ház alapfunkciójától eltérõ - és immár tartósnak nevezhetõ - használata idézett elõ.

Horváth János polgármester a lehetõség konkrét felkínálása ellenére, kategorikusan elzárkózott minden olyan támogatási forma igénylése elõl, amely a község kifejezett anyagi érdekei érvényesítése mellett a roma családok problémáját is orvosolta volna. A pályázati kérelmek benyújtásától - képviselõ-testületi jegyzõkönyvekben is rögzítettek szerint - azért zárkóztak el, mert az önkormányzat nem rendelkezett a tagjai által szükségesnek tartott "önerõvel".

Ezzel kapcsolatban alapvetõen két dolgot kell megemlítenünk. Az egyik az, hogy a hivatkozott kormányrendelet nem írja elõ kogens módon, tehát minden káresemény, (vis maior) következményeinek a felszámolásához igényelt támogatás esetében azt, hogy a támogatásért folyamodó önkormányzatnak saját erõvel is kellene rendelkeznie, a másik figyelemre méltó körülményt pedig az jelenti, hogy egy benyújtott pályázat kedvezõ elbírálását - a jogszabály 2. § (2) bekezdése szerinti "rangsort" - befolyásoló "saját erõ" biztosítása is lehetséges lett volna. Ugyanis már az ügy viszonylag korai szakaszában több roma érdekképviseleti szervezet, így többek között a Fejér megyei Cigányszövetség, illetve a Roma Polgárjogi Alapítvány is jelezte, hogy az érintett cigány családoknak otthont teremtõ beruházás költségeinek mintegy 30 százalékát hajlandók vállalni oly módon, hogy az ennek megfelelõ pénzösszeget biztosítják az önkormányzat részére, átvállalva ezzel a támogatási kérelem benyújtásában szerepeltetett "önrészt". Természetesen e juttatás alapfeltétele az lett volna, hogy az önkormányzat valóban nyújtsa be a területfejlesztési tanácshoz pályázati kérelmét, azonban erre - mint fentebb már utaltunk rá - mind a mai napig nem került sor.

A község vezetõje, Horváth János tárgyalásokat folytatott az Országos Cigány Kisebbségi Önkormányzat elnökével is, aki a Magyar Televízió, Aktuális címû, 1998. augusztus 4-én sugárzott mûsorában arról tájékoztatta a közvéleményt, hogy - a polgármester szóbeli ígérete alapján - az önkormányzat rendelkezésére bocsátott félmillió forintot, abból a célból, hogy a testület által kilakoltatásra "ítélt" roma családok részére - helyben - megfelelõ építési telket vásároljanak. Önkormányzati tulajdonú ingatlan értékesítésétõl a polgármester aara való hivatkozással zárkózott el, hogy "jelenleg nincs eladó telek" Zámolyon, illetve ehhez szükségesnek tartotta hozzáfûzni azt is, hogy az "esetleges késõbbi ingatlanértékesítések során õk szeretnék kiválasztani a vevõ személyét."8

Horváth János egyértelmûsítette azt is, hogy a zámolyi romák lakáshoz juttatását ugyan Fejér megyében, de csak más településen tartja elképzelhetõnek. (E vonatkozásban elmondta, hogy már tárgyalt olyan építési vállalkozóval aki kész lenne egy megfelelõ lakóház felépítésére, azonban a helyszínt, a vállalkozó személyét és a tervezett építkezés paramétereit arra hivatkozással "tartotta titokban", hogy a titoktartást az építõipari szakember közremûködése feltételeként kötötte ki.)

Összegezve a fentieket, megállapítható, hogy a zámolyi mûvelõdési ház színháztermében elhelyezett cigány származású felnõttek és gyermekek lakhatási lehetõségének végleges megoldása az önkormányzat és az annak képviseletében eljáró polgármester - egyoldalú, rugalmatlan és a valódi segítõkészséget nélkülözõ - magatartása miatt, alkotrnányos visszásságot elõidézõ módon hücsult meg.

Mint az a jelen vizsgálati dokumentum keretei között már kifejtésre került, a települési önkormányzatnak valós anyagi érdekei fûzõdnek ahhoz, hogy a mûvelõdési ház jelenlegi lakói ne csak a mûvelõdési házat, hanem a községet is elhagyják, hiszen nem kétséges, hogy az önkormányzat költségvetése ilyen módon jelentõs tehertételtõl szabadulna meg.

Ahhoz sem fér kétség ugyanakkor, hogy az érintetteknek valahol lakniuk kell, és a kötelezõ gyermekvédelmi alapellátásból, valamint az alapvetõen rossz szociális helyzetbõl fakadó, különbözõ juttatásokra, segélyekre való igényük más településeken sem szûnne meg, azaz a roma családok bármely leendõ lakóhelye szerinti önkormányzat terhei értelemszerûen növekednének.

Okkal lehet tartani tehát attól - és ezt a székesfehérvári, volt Rádió utca 11. szám alatti épület lakói megkísérelt kiköltöztetésének a tapasztalatai is meggyõzõ erõvel bizonyítják -, hogy nem feltétlenül lenne kellõ "befogadókészség" más települések részérõl, sõt esetleg tiltakozó demonstrációk ("élõláncok") szervezése sem zárható ki.

Egyet kell tehát értenünk az ügyben véleményt nyilvánító - és az érintettek aggodalmát is alapvetõen tükrözõ - azon cigány érdekképviseleti szervek, illetve a Nemzeti és Etnikai Kisebbségi Hivatal vezetõi, munkatársai által megfogalmazott állásfoglalással, hogy a zámolyi roma családok lakhatását helyben kell megoldani, és - a kockázati tényezõkön túl - alapvetõen jogszabálysértõ lenne távozásuknak nemcsak közvetlen, de indirekt formában történõ kikényszerítése is.

A roma családok Zámolyon történõ végleges elhelyezése mellett felhozható érvek közül kettõt szeretnénk kiemelni:

Az Alkotmány 13. §-ának (1) bekezdése szerint "a Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot."

Az Alkotmány 70/E §-ának ( 1 ) bekezdése szerint "a Magyar Köztársaság állampolgárainak joguk van a szociális biztonsághoz; öregség, betegség, rokkantság özvegység, árvaság és önhibájukon kívül bekövetkezett munkanélküliség esetén a megélhetésükhöz szükséges ellátásra jogosultak."

Az Alkotmány 70/A § ( 1 ) bekezdése szerint "a Magyar Köztársaság biztosítj a a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül." Ugyancsak a 70/A § (2) bekezdése szerint "az embereknek az ( 1 ) bekezdés szerinti bármely hátrányos megkülönböztetését a törvény szigorúan bünteti."

Az Egyesült Nemzetek Közgyûlése XXI. ülésszakán, 1966. december 16-án elfogadott Gazdasági, Szociális és Kulturális Jogok Nemzetközi Egyezségokmánya kihirdetésérõl szóló 1976. évi 9. törvényerejû rendelet III. Része 11. Cikkének l. pontja szerint "az Egyezségokmányban részes államok elismerik mindenkinek a jogát önmaga és csaleidja megfelelõ életszínvonalára, ideértve a kellõ táplálkozást, ruházkodást és lakást, valamiht az életkörülmények állandó javulását."

Az Alkotmánybíróság 64/1993. (XIL22.) AB határozatában az önkormányzatok tulajdonával összefüggésben megállapította, hogy "a lakás különleges helyet foglal el a tulajdon tárgyainak sorában, mert az emberek legelemibb életfeltételének, a hajléknak a biztosítását szolgálja." Az Alkotmánybíróság a lakáskérdés szabályozását szociális kérdésként értelmezte, konkrét összefüggést teremtve ezáltal az egyaránt az Alkotmányban biztosított, a tulajdonhoz, valamint a szociális biztonsághoz fûzõdõ alapjog között.

(Az állam központi szerveinek lakásüggyel kapcsolatos felelõsségét - többek között - a lakásgazdálkodás átalakításával összefüggõ kormányzati feladatokról szóló 1038/ 1993. (V. 21.), valamint a lakásügyi igazgatás egységes kormányzati irányításáról és a lakáspolitikai koncepció kidolgozásának követelményeirõl szóló 1081/1995. (VIII. 31.) Korm. határozatok is elismerik.)

A lakhatás biztosítására vonatkozó kötelezettség nemcsak az állami, önkormányzati tulajdonban álló lakások esetében terheli az érintett állami szerveket, hanem a magántulajdonú lakásokkal kapcsolatosan is vannak olyan feladataik, amelyeket a lakásgazdálkodással kapcsolatban el kell látniuk. A jogtárgy különleges természetébõl adódóan ugyanis ezek a kötelezettségek nemcsak a tulajdonost, hanem a közhatalom letéteményesét, gyakorlóját is érintik.

Az Alkotmánybíróság ilyen értelmû állásfoglalása a konkrét panaszügyben is megfelelõ orientációt nyújt, hiszen nem kétséges, hogy az Lt. elõírásai az önkormányzatokra nem egyszerûen csak mint tulajdonosokra, hanem egyúttal mint közhatalmi szervezetekre is vonatkoznak, amelyek számára az Lt. kötelezõ feladat- és hatásköut állapít meg. (Ilyen feladata például az önkormányzatnak az Lt. 23. § (4) bekezdése által meghatározott, jelen ügyben is alkalmazott, ideiglenes elhelyezés kötelezettsége.)

Az Alkotmánybíróság 32/1998. (VI. 25.) AB határozatában megállapította, hogy "az Alkotmány 70/E. §-ában meghatározott szociális biztonsághoz való jog a szociális ellátások összessége által nyújtandó olyan megélhetési minimum állami biztosítását tartalmazza, amely elengedhetetlen az emberi méltósághoz való jog megvalósulásához."

A lakások vonatkozásában az állam felelõsségének meghatározott területét a szociális igazgatásról és a szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvény (Szoctv.) szabályozza, ide sorolható például a lakásfenntartási támogatás vagy az átmeneti elhelyezést nyújtó intézményeknek a bevezetése.

Megállapítható tehát, hogy a lakásokkal kapcsolatos állami (önkormányzati) felelõsségnek konkrét alkotmányossági konzekvenciái vannak, tehát az állam központi és helyi szerveinek mind a jogalkotás, mind pedig a jogalkalmazás területén vannak olyan feladatai, amelyeket a lakásüggyel kapcsolatosan általában el kell látnia.

Ezek a feladatok különbözõ mértékben és minõségben terhelik az államot, attól függõen, hogy köztulajdonban vagy magántulajdonban lévõ lakásokról van-e szó, illetve nem hagyható figyelmen kívül az sem, hogy a lakók (vagy éppen hajléktalanná vált személyek) milyen szociális helyzetben vannak. A lakás, mint a tulajdonjog speciális tárgya vonatkozásában az állam közhatalmi jogállásából származó felelõsségének terjedelme, tekintettel a lakástulajdon szociális kötöttségére, elsõsorban az állampolgárok szociális (anyagi) helyzetétõl függ.

Az Alkotmánybíróság 32/1998. (VI. 25.) AB határozatában vázolt okfejtés, illetõleg az 1976. évi 9. törvényerejû rendelettel kihirdetett nemzetközi jogi norma értelmében az emberi méltósághoz való jog érvényesüléséhez hozzátartozik a megfelelõ életszínvonal, amelyhez a táplálkozás, a ruházkodás és a valahol való lakás mellett az életkörülmények állandó javulására való igény is.

Ez természetesen mást jelent egy szociális szempontból rászorult és egy kedvezõ társadalmi pozícióban lévõ állampolgár esetében. Mindenkinek magának kell gondoskodnia saját ellátásáról, aki azonban erre valamilyen okból nem képes, az államnak kötelessége biztosítania megfelelõ ellátását.

A "valahol való lakás" részben objektív körülményektõl, pontosabban a személyek lehetõségeitõl, anyagi helyzetétõl függ. Az Alkotmány ugyan elvi éllel deklarálja, hogy "mindenkit, aki törvérzyesen tartózkodik Magyarország területén - törvérnyben meg-határozott esetek kivételével - megillet a szabad mozgás és a tartózkodási hely szabad megválasztásáhcck joga, beleértve a lakóhely vagy az ország elhagyásához való jogot is ", azonban ez nem jelenti azt, hogy a lakhatás helyszínének, körülményeinek megválasztása pusztán az egyes jogalanyok autonóm döntésétõl függene. Azonban a lakóhely szabad megválasztásának jogába álláspontunk szerint beletartozik az, hogy senkit se kényszeríthessenek - különösen nem kiszolgáltatott helyzetét kihasználva - arra, hogy megszokott környezetét, életterét elhagyja, gyermekeit másik, idegen iskolába írassa, illetve vállalja a költözéssel járó kockázatokat. (Pl. esetleges rosszabb infrastruktúra, egészségtelenebb környezet, ellenséges fogadtatás stb.) Összefoglalva ezt a gondolatsort, a lakóhely-változtatás semmiféleképpen nem lehet külsõ, és fõleg nem az állam vagy az önkormányzatok részérõl tanúsított kényszer eredménye, hanem csakis az egyén erre vonatkozó döntésén, szabad akaratán alapulhat.

A lakás fenntartása és állagának megóvása általában a tulajdonos (használó) kötelezettsége. A fenntartáshoz ugyanúgy hozzátartozik a kisebb és nagyobb munkálatok elvégzésének kötelezettsége, mint a lakás elpusztulásának megakadályozása. A lakástulajdonnal kapcsolatban viszont - annak szociális kötöttsége, speciális funkciója miatt - az államot mint közhatalmat is felelõsség terheli. Az államnak az építési igazgatási, illetve felügyeleti hatósági eljárás keretében rendszeresen vizsgálnia kell, hogy a tulajdonos a lakásával szociális funkciójának, rendeltetésének megfelelõen gazdálkodik-e.

A lakásoknak lakhatásra való alkalmasságának kérdésében az építési hatóságnak a lakás építésekor, használatbavételekor és használata során jól körülhatárolható feladatai vannak és konkrét kötelezettsége áll fenn, ami azt jelenti, hogy lakásával a tulajdonos, a bérlõ vagy szívességi lakáshasználó is csak meghatározott - esetenként az építési hatóság által kijelölt - korlátok között rendelkezhet. A hatóság felelõssége elsõsorban a nem kívánatos körülmények - például az életveszélyes állapot, lakhatásra egyéb okból való alkalmatlanság stb. - bekövetkezésének a megakadályozásáért, megelõzéséért áll fenn.

A lakhatás lehetõségének akár a tulajdonos (bérlõ, szívességi lakáshasználó) személyében bekövetkezett változás, akár más, kifejezetten ö~chibának nem minõsülõ okból történõ megszûnése - mivel a lakhatás a szociális biztonság alapfeltétele - megalapozza az állam intézkedési kötelezettségét.

Hajléktalanná válás esetén, amennyiben az állampolgár, illetve családja rászorulttá válik, és önmaga lakhatásának biztosításáról gondoskodni nem tud, az államnak kötelezettsége ideiglenes jelleggel elhelyezésérõl gondoskodni. Az ideiglenes elhelyezés tartalma esetrõl esetre változhat, mást jelent egy egész települést érintõ természeti csapás esetén, és mást jelent csak egy családot érintõ vis maior esemény (pl. viharkár, tûzeset stb.) bekövetkeztekor. Az ideiglenes elhelyezés ugyanis az esetek egy részében olyan terheket ró a társadalomra, amelyeket adott esetben egy település önmaga nem tud viselni, tehát megalapozottan tarthat igényt központi állami támogatásra.

Megállapítható tehát, hogy az otthon nélkül maradt családok elhelyezésének kérdésében általában - és a konkrét zámolyi esetben is - megoszlik a felelõsség: amennyiben az állampolgár saját erejébõl nem képes saját maga ellátására, az államnak a szükséges mértékig gondoskodnia kell róla. Ebben a vonatkozásban elsõsorban a települési

önkormányzaté az elsõdleges felelõsség, amennyiben viszont az önkormányzat nem képes viselni az ideiglenes elhelyezés költségeit vagy az aránytalanul nagy terhet jelent, a központi államhatalomnak is hozzá kell ahhoz járulnia.

A Zámolyban lakás nélkül maradt családok esetében pontosan ez a helyzet: az önkormányzat kétségtelenül fennálló felelõssége mellett, a rászorultak maguk is kötelesek viselni ideiglenes elhelyezésük terheit, illetve aktívan közremûködni lakásügyük végleges megoldása érdekében.

Az állam intézkedési kötelezettsége másképpen érvényesül viszont az otthon nélkül maradt állampolgárok végleges elhelyezésének esetében. A végleges elhelyezés egész terhét csak egészen kivételes helyzetben - pl. valamely állami, önkormányzati szerv szándékos károkozása vagy súlyos gondatlansága esetén, osztott felelõsség hiányában - lehet az államra hárítani, de "fõszabályként" a közösen vállalt teherviselés

modelljét lehetne tipikusként említeni.

Ugyanakkor elmondhatjuk, hogy általában nem lehet kizárólag a rászoruló állampolgárokra sem terhelni lakhatási problémájuk megoldását, hiszen legtöbbször az otthon nélkül maradt családok végleges elhelyezésének kötelezettsége megoszlik az állam központi és helyi szervei, valamint az érintettek között.

Az állami szerepvállalás konkrét mértéke mindig függ az állam mindenkori teljesítõképességétõl, de valamilyen mértékben szerepet kell vállalnia az otthon nélkül maradt állampolgárok lakhatási problémáinak rendezésében.

Az utóbbi idóõen jelentõsen megnövekedett a kisebbségi jogok parlamenti biztosához benyújtott olyan beadványok száma, amelyekben azt kifogásolják, hogy õket a különbözõ hatóságok, illetve ezek szervei jogtalanul "lakoltatják ki" az általuk valamely jogcímen vagy éppen jogcím nélkül lakott ingatlanból.

A zámolyi ügyben ennek a problémának a súlyosságát és bonyolultságát fokozza, hogy többgyermekes családokról van szó, ahol a szülõk részben munkanélküliek, rendkívül rossz szociális körülmények között élnek, a szó szoros értelmében nincs hová költözniük, és a lakáshoz jutás lehetõségének hiányában reálisan fennáll a hajléktalanná válás veszélye.

A elmúlt évben hatályba lépett, a gyermekek jogairól és a gyámügyi igazgatásról szóló, 1997. évi XXXI. törvény (Gyertv.) egyes rendelkezései - a lakhatás biztosítása szempontjából - további aggályokat, jogértelmezési nehézségeket vetnek fel. A törvény 7. § (1) bekezdése deklarálja, hogy "a gyermek.szüleitõl vagy más hozzátartozóitól csak saját érdekében, törvényben meghatározott esetekben és módon választható el. A gyermeket kizárólag anyagi okból fennálló veszélyeztetettség miatt nem szabad családjától elválasztani."

A jogszabály 77. § ( 1 ) bekezdése viszont úgy rendelkezik, hogy "a gyámhivatal a gyermeket átmeneti nevelésbe veszi...ha a gyermek megfelelõ gondozása a családján belül nem biztosítható. Az átmeneti nevelésbe vétellel egyidejûleg a gyámhivatal a gyermeket nevelõszülõnél vagy - ha ez nem lehetséges - gyermekotthonban, illetve más bentlakásos intézményben helyezi el."

A konkrét helyzetben tehát még egy teljesen törvényes "kilakoltatásnak" is olyan közvetlen és "automatikus" jogkövetkezményei lehetnek, mint a gyermekek elszakítása szüleiktõl, hisz nem kétséges, hogy a szülõk - anyagi feltételek híján - nem tudnak eleget tenni a lakhatás biztosítására vonatkozó kötelezettségüknek.

Összefoglalva ezt a gondolatot, arra a következtetésre kell jutnunk, hogy a zámolyi többgyermekes roma családok - az elhelyezésükrõl való gondoskodás nélkül történõ - kiköltöztetése az általuk immár jogcím nélkül lakott mûvelõdési házból, mindenképpen megsérti a Gyertv-ben deklarált, családban való nevelkedéshez fûzõdõ, a gyermekeket megilletõ alapjogot.

Ezzel összefüggésben nem érdektelen rámutatni arra sem, hogy ebben az esetben túl azon, hogy a mûvelõdési ház kiürítése - a gyermekjogok potenciális veszélyeztetése miatt - már önmagában alkotmányos visszásságot idézne elõ, a helyi gyámhatóságnak kellene gondoskodnia az ilyen esetekben szükséges, elsõdleges gyermekvédelmi intézkedések foganatosításáról is.

1. Az Alkotmány 54., 58. és 70/E. §-aiban deklarált, a szociális biztonsághoz, az emberi méltósághoz és a lakóhely szabad megválasztásához fûzõdõ alapjogok sérelme Zámoly község önkormányzata bár formálisan eleget tett a lakások és helyiségek bérletérõl valamint az elidegenítésükre vonatkozó egyes szabályokról szóló 1993. évi LXXVIII. törvény (Lt.) 23. § (4) bekezdésében foglalt kötelezettségének, tehát gondoskodott hét roma család ideiglenes elhelyezésérõl, nem tette meg a tõle elvárható - és anyagi-költségvetési eszközök hiányával sem indokolható - intézkedéseket a végleges vagy tartós lakhatási lehetõségük megteremtése érdekében.

Az elsõfokú építésügyi hatósági jogkört gyakorló jegyzõ a bontási eljárás során több esetben megsértette, illetve figyelmen kívül hagyta az általa alkalmazott anyagi és eljárásjogi szabályokat, amelyek oda vezettek, hogy több roma család elveszítette lakáshasználati jogát, és olyan kiszolgáltatott helyzetbe került, hogy közvetlenül fenyegeti õket a hajléktalanná válás veszélye.

Megállapítható, hogy az érintettek szociális biztonsága olyan mértékben ingott meg, amely közvetett módon ugyan, de már sérti az emberi méltósághoz való alapjogot is, és abból következõen, hogy az önkormányzat passzív módon ellehetetlenítette a lakásprobléma helyben történõ megoldását, sérült a családoknak a lakóhely szabad megválasztásához fûzõdõ joga is.

2. Az Alkotmány 70/A. §-ában foglalt általános diszkriminációtilalmi rendelkezés megsértése .

A zámolyi önkormányzat többé-kevésbé burkolt magatartásával, a roma családok ügyében hozott egyes döntéseivel egyértelmûvé tette - többek között a lakosság ellenérzésére való hivatkozással -, hogy nem lenne "kívánatos", ha azok a helyi községben maradnának.

A kisebbségi ombudsman vizsgálata során mindig fontos szempontot jelent a nemzeti és etnikai kisebbségek jogairól szóló 1993. évi LXXVII. törvény (Nektv.) 20. § (3) bekezdésében foglalt rendelkezésre figyelemmel, annak a feltárása, hogy valamely sérelmezett intézkedésre a kisebbséghez tartozás miatt, illetve hátrányos megkülönböztetést alkalmazva került-e sor.

Vizsgálatunk során nem lehetett egyértelmûen bizonyítani, hogy a mûvelõdési házban lakó roma családokkal szemben a cigány etnikai kisebbséghez tartozásuk miatt közvetlen diszkrimináció valósult volna meg, azonban egyértelmûen megállapítható az, hogy nincstelenségük, rossz szociális helyzetük, és az állami (önkormányzati) gondoskodásra való rászorultságuk váltotta ki velük szemben az önkormányzat - és feltehetõen a lakosság egy részének - az ellenérzését.

Ez az ellenérzés, illetve a "problémás" családoktól való minél egyszerûbb "megszabadulás" szándéka érzékelhetõen motiválta az önkormányzat és az annak nevében eljáró polgármester intézkedéseit, döntéseit, amelynek eredményeképpen olyan következtetés vonható le, hogy az érintettekkel szemben - társadalmi és vagyoni helyzetük miatt - hátrányos megkülönböztetést alkalmaztak, amely a származás miatti diszkriminációhoz hasonlóan, ugyancsak az Alkotmány 70/A. §-ának a megsértését jelenti.

3. Az Alkotmány 13. §-ában, illetve az 57. § (5) bekezdésében biztosított, a tulajdonhoz, valamint a jogorvoslathoz való jog megsértése

Az ombudsmani vizsgálat feltárta, hogy a zámolyi roma családok által lakott ingatlanokra kiadott, bontásra kötelezõ határozatok meghozatala során nem állapították meg teljes körûen, illetve nem vették figyelembe az ingatlan-nyilvántartásban szereplõ, tényleges tulajdonos személyét.

Így fordulhatott elõ, hogy egy építményrész lebontását, tehát a magántulajdon tárgyának megsemmisítését elrendelõ közigazgatási határozat címzettje nem a jogaiban ténylegesen érintett személy volt, ebbõl következõen a valódi tulajdonos jogorvoslati kérelmet vagy egyéb kifogást sem terjeszthetett elõ.

Megállapítást nyert az is, hogy a bontásra "ítélt" épületeket az errõl szóló közigazgatási határozatokban kitûzött határnap, sõt a fellebbezésre nyitva álló határidõ eltelte elõtt bontották le, illetve a határozatokat nem közölték az ügyben érdekelt - az Áe. alapján ügyfélnek minõsülõ - valamennyi személlyel, következésképpen az elsõfokú építésügyi hatósági jogkörében eljáró jegyzõ megsértette mind a tulajdonhoz, mind a jogorvoslathoz fûzõdõ alkotmányos jogot és hivatali tevékenységével a tulajdonosoknak, valamint a használati jogot gyakorló személyeknek egyaránt kárt okozott.

Egyrészt az Obtv. 16. és 29. §-aiban foglalt, a törvény szervi hatályát körvonalazó rendelkezésekre figyelemmel, másrészt a korábbi állapot rekonstruálásának fizikai lehetetlensége miatt, nem tehettük a vizsgálat tárgyává azt, hogy az elbontott egykori cselédházak lakói az építmény állagának megromlásában, a lakhatási feltételek ellehetetlenülésében mennyire hatottak közre, illetve magatartásukban (mulasztásukban) fellelhetõk-e "önhibának" minõsíthetõ elemek.

Az Obtv. hatálya alá tartozó hatóságok, illetve azok képviselõi eljárásának vizsgálata azonban sajátos, "hármas felelõsség" megállapítását eredményezte, mégpedig az alábbiak szerint:

1.1. A közvetett felelõsségi konstrukció

Mint az ügyben szereplõ építmények lebontását megelõzõ építési hatósági eljárás részletes elemzése során utaltunk rá, az ügyben elsõ fokon eljárt jegyzõ több anyagi jogi, illetve eljárásjogi szabályt sértett meg, és e szabálysértések alkalmasnak tûnnek arra is, hogy államigazgatási jogkörben okozott kárért fennálló felelõsség megállapításának alapjául szolgáljanak. A jegyzõ - bár felette a helyi önkormányzat és a polgármester együttesen gyakorolja a munkáltatói jogokat - a hatóság vezetõjeként az államot, illetve ha úgy tetszik, a "központi államhatalmat" testesíti meg, következésképpen az általa akárcsak mulasztással elkövetett jogszabálysértés miatt is fennáll az állam felelõssége.

A felelõsség és az esetleges kárért való helytállás kötelezettségének a terjedelme természetesen mindig a jogsértés súlyához, illetve a ténylegesen okozott kár mértékéhez igazodik, amelynek megállapítása során nem lehet figyelmen kívül hagyni azt sem, hogy a jegyzõ milyen környezetben, milyen befolyásoló körülmények között végzi munkáját, illetve annak során milyen helyi jogszabályok vagy egyedi önkormányzati határozatok deteuminálják hatósági döntéseit. Éppen e determinánsokból következõen, illetve azért, mert az állam mindig szervezeteken és az ezekben dolgozó embereken keresztül látja el feladatait, illetõleg mert létrehozta az ezek mûködését ellenõrzõ felügyeleti és ellenõrzési mechanizmusokat - az ún. "felettes szerveket" - felelõssége sajátosan, csak közvetett formában áll fenn.

1.2. Az állam közvetlen felelõsségét megalapozó tényezõk

A konkrét esetben, elvonatkoztatva az ügyben feltárható egyedi jogsértésektõl, fennáll az állam közvetlen - részben az Alkotmányból, részben más törvényekbõl fakadó - általános felelõssége is. Ez a fajta felelõsség az állami politika által meghatározott módon, általában a jogalkotás területén jelentkezik, és természetesen mindig függ a probléma felismeréstõl, illetve a manifesztálódott, feltétlen szabályozást kívánó társadalmi szituációktól is. (Pl. ilyen a munkanélkülivé vagy a hajléktalanná válás esetére szóló állami gondoskodás intézményeinek, rendszerének jogi szabályozást is igény lõ kérdésköre.)

Álláspontunk szerint az államnak a jogalkotás szintjén kell eldöntenie általában

és minden, így a zámolyi esetben is alkalmazható módon - azt, hogy az önkormányzat Alkotmányban deklarált tulajdonosi jogai biztosításához, illetve ezek érvényesítéséhez fûzõdik-e nagyobb érdek, vagy áz állampolgárok bizonyos csoportjainak, köztük a speciális jogokkal rendelkezõ gyeumekeknek a szociális biztonsághoz, az emberi méltósághoz, illetve a családban nevelkedéshez való jogai élveznek-e prioritást.

Az országgyûlési biztos által vizsgált esetben az állami felelõsségrõl mondottak alapvetõen érvényesek a települési önkormányzat felelõsségére, azzal a lényeges különbséggel, hogy a helyi képviselõ-testület mint sajátos közjogi jogalany felelõssége elsõ sorban közvetlen formában állapítható yneg.

A települési önkormányzat tagjai megválasztására ugyanis a helyi választópolgárok által, a sajátosan helyi problémák megoldása érdekében, az ennek megfelelõ önkormányzati irányítás biztosítása, a speciálisan helyi döntések meghozatala érdekében került sor.

Az önkormányzat felelõssége közvetlenül fennáll a jegyzõ személyének a kiválasztását illetõen, illetve a részére adott megbízatás tekintetében is, valamint ide tartozik az is, hogy a testület nem gyakorolhat olyan jellegû nyomást a jegyzõ hatósági munkájára amely potenciálisan jogszabálysértést eredményezhet.

Amennyiben az önkormányzat - akárcsak hallgatólagosan is - bizonyos, a hatósági döntések eredményét befolyásoló "elvárásokat" támaszt, illetve az ilyen körülmények - pl. a polgármester autokrata vezetési stílusából következõ hatáskörtúllépései - felett "szemet huny", közvetlenül felelõs a jogsértés bekövetkezéséért.

A zámolyi ügyben a képviselõ-testület véleményünk szerint egyszerûen tudomásul vette a polgármester döntéseit, intézkedéseit és az általa folytatott "válságmenedzselésrõl" adott tájékoztatását, és nem vizsgálta az egyes döntések lehetséges alternatíváit. Különösen sajnálatos, hogy a testület nem tûzte napirendjére annak megtárgyalását, hogy az önkormányzat biztosítson-e helyben - természetesen nem ingyenes juttatásként, hanem visszterhesen - építési telket a cigány családok lakásproblémájának végleges megoldásához, illetve nem vizsgálta azt sem, hogy a mûvelõdési ház színháztermében való ideiglenes elhelyezésnek volt- e megfelelõ alternatívája.9

Mint az az ország nyilvánossága elõtt is közismertté vált, az önkormányzat képviseletére jogosult polgármester többször tett olyan kijelentést, hogy Zámolyon nincs eladó telek. Bizonyítani lehet, hogy ez nem felel meg a valóságnak, hiszen önkormányzati tulajdonban álló, beépítésre alkalmas területek léteznek, azonban az ezek eladására vonatkozó testületi szándék hiányzik bizonyos - a vevõ személyének "megfelelõségétõl" függõvé tett - esetekben.

Az Ötv. 12. § (3) bekezdése fontos garanciális szabályként állapítja meg, hogy a képviselõ-testület ülése "fõszabályként" nyilvános. A rendelkezés garanciális jellege abban áll, hogy a jogalkotó természetesnek vette annak biztosítását, hogy a nyilvános üléseken a polgárok figyelemmel kísérhessék az általuk megválasztott testület mûködését, megismerjék döntéseit és ezáltal egyfajta kontrollt gyakorolhassanak fellette. A zámolyi önkormányzat azonban nem egy esetben, indokolatlanul tárgyalt meg zárt ülésen olyan napirendi pontokat, amelyek esetében kétséget kizáróan biztosítani kellett volna a nyilvános vita lehetõségét.

Így például a képviselõ-testület 1998. február 25-én megtartott zárt ülésén több olyan kérdés is megtárgyalásra került, amelyek feltétlenül indokolták volna a nyilvánosság bevonását. Ezek közül két ügy érdemel kiemelést:

A képviselõ-testület felelõssége mindkét esetben kimutatható, hiszen az önkormányzati határozatokból kitûnik, hogy a helybeli ingatlanértékesítésekre "zárt körben", nem nyil-vános pályázat eredményeképpen, tehát az építési telekre leginkább rászoruló roma családok megkerülésével került sor, illetve nyilvánvaló az is, hogy a mûvelõdési házzal kapcsolatos, kétségkívül közérdekû problémák zártkörû megtárgyalása sem indokolható.

A község polgármesterének felelõssége sajátosan "kettõs arculatú." Mint az önkormányzat vezetõje, illetve a község elsõ embere természetesen fokozott felelõsséggel tartozik mind a település gazdálkodását, mind az egyes állampolgárok személyes sorsát érintõ ügyekben. Mint magánszemélynek természetesen neki is lehet szubjektív véleménye, elképzelése a helyi társadalom ügyeirõl, azok megoldásáról, azonban - éppen a speciális közjogi státusából adódóan - egyéni elgondolásait, sõt esetenként érdekeit, nem helyezheti mindenek fölé.

A polgármester ugyanakkor relatíve autonóm módon fogalmazhatja meg saját szerepét, alakíthatja ki magatartását, azonban ez nem merítheti ki az önkényesség fogalmát, a vezetési stílusnak, a döntési jogkörök gyakorlásának a hatályos jogszabályok, mindenekelõtt az Alkotmány és egyéb, konkrét alapjogokat biztosító törvényi rendelkezések szabnak jól körvonalazható határt.

A "jó gazda gondossága" a polgármesteri tisztség betöltõje esetében nem jelentheti pusztán az önkormányzat költségvetési mutatóinak mérlegelés nélküli, "machiavellisztikus" módszerekkel történõ javítását, az egyes döntések meghozatala elõtt figyelembe kell venni a lakosság egészének, ezen belül az egyes csoportoknak a sajátos érdekeit és tényleges lehetõségeit is. Megalapozott, és a demokratikus társadalom elvárásainak megfelelõ irányítás csak kompromisszumok útján képzelhetõ el.

A zámolyi polgármester személyes felelõssége abban érhetõ tetten, hogy "válságmenedzselése" során csak a települési önkormányzat büdzséjének az anyagi érdekeit részesítette meglehetõsen egyoldalú elõnyben, az objektív okokból igen nehéz körülmények közé került, helyi lakosok csoportjának - konkrétan a roma családoknak - feltétlenül méltánylást érdemlõ, elemi érdekeivel szemben.

Az ügyben lefolytatott vizsgálat alapján bebizonyosodott, hogy a polgármester túllépte hatáskörét oly módon, hogy meghatározó befolyást gyakorolt a jegyzõ munkájára, ezzel lényegében annak hatáskörét vonta el, hiszen utasításokat adott részére az egyes hatósági döntések érdemét illetõen.

Felelõs a polgármester azért is, mert következetesen meghiúsította az egyébként lehetséges kompromisszumos megoldás kialakítását azáltal, hogy az önkormányzatot nem hozta tényleges döntési helyzetbe, hanem a ,,szükséghelyzet egyszemélyi kezelésének" vállalásával a saját elképzeléseit erõltette a testületre.

A polgármester személyes felelõssége körében fontos kiemelni, hogy az ügyben tett valamennyi intézkedése - így különösen a roma családok által korábban lakott építmények jogsértõ lebontása - során hivatalos személyként járt el. A bontás ténye nem csak azért minõsíthetõ jogsértõnek mert arra a jogorvoslatra nyitva álló határidõ eltelte, illetve a határozatokban kitûzött határnap elõtt került sor, hanem azért is, mert a bontást nem a végrehajtásra kötelezett tulajdonosok, hanem az e cselekmény foganatosítására felhatalmazással nem bíró polgármester hajtotta végre annak érdekében, hogy meggátolja a mûvelõdési házban elhelyezett családok esetleges visszaköltözését.

A polgármester az önmagában is jogszabálysértõ közigazgatási határozatok jogellenes végrehajtásával - hivatalos személyként eljárva - idegen vagyontárgyakat, az ezek tulajdonosainak beleegyezõ nyilatkozatát nem bírva, kárt okozva semmisített meg. Ennek alapján felmerül a gyanúja annak, hogy a polgármester ezzel a magatartásával - legalábbis formálisan - kimerítette a Btk. 225. §-ába ütközõ hivatali visszaélés bûntettének, illetõleg a Btk. 324. § (1) bekezdésébe ütközõ és a (3) bekezdés a) pontja szerint minõsülõ rongálás bûntettének törvényi tényállásait is.

Összefoglalva a fentieket, azt állapítottuk meg, hogy a polgármester az ügyben tanúsított magatartásával közrehatott abban, hogy az alapvetõen szociális okokra visszavezethetõ feszültség mind a lakosság, mind az önkormányzat tagjai részérõl, mint a helyi cigánysággal szembeni ellenérzés kerülhetett kifejezésre.

A jelen vizsgálati dokumentum megállapításai, illetõleg az azokból levonható következtetések alapján, a feltárt alkotmányos visszásságok orvoslása, illetve ilyenek jövõbeni bekövetkezésének a megelõzése érdekében az Obtv. 21. § ( 1 ) bekezdése alapján

1. Zámoly Község Önkormányzatának képviselõ-testülete az ombudsmani vizsgálat megállapításai alapján határozatban foglaljon állást arról, hogy elismeri az önkormányzat testületi felelõsségét a kialakult, és alkotmányos visszásságot elõidézõ helyzet bekövetkezéséért.

2. Saját hatáskörében vonja vissza 78/1998. (III. 26.) számú határozatát és ezzel egyidejûleg vonja vissza az esetlegesen a Székesfehérvári Bírósághoz benyújtott, a mûvelõdési házban lakó roma családok kiköltözésre kötelezését kérõ beadványát.

3. Az önkormányzat a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvény 7. § ( 1 ) bekezdésében foglalt kötelezettségének tegyen eleget, és a cigánycsaládok végleges elhelyezési lehetõségének megteremtéséig, a község tulajdonában álló vagy az önkormányzat által ideiglenesen igénybe vehetõ, megfelelõ helyiségben biztosítsa a családok további átmeneti lakhatását, és gondoskodjék a családok részére a közmûszolgáltatások, mindenekelõtt a vezetékes folyóvíz korlátozás nélküli biztosításáról is.

4. A képviselõ-testület vizsgálja felül zárt ülés tartási gyakorlatát és következetesen éljen a polgármester tevékenységének az ellenõrzésére vonatkozó jogával.

5. Végezetül kezdeményezem azt is, hogy a cigánycsaládok mûvelõdési házban való elhelyezése során felhalmozódott közmûtartozásai kiegyenlítése érdekében az önkormányzat vizsgálja meg a helyi önkormányzatok címzett és céltámogatásáról szóló 9/1998. (I. 23.) Korm. rendeletben, valamint a szociálisan hátrányos helyzetben lévõk adósságterhének enyhítésérõl és lakhatási körülményeinek javításáról szóló 96/1998. (U. 13.) Korm. rendeletben biztosított - központi költségvetési támogatás igénybevételére vonatkozó - lehetõségeket és nyújtson be pályázatot vissza nem térítendõ támogatások elnyerése iránt.

Az Obtv. 25. § (1) bekezdése alapján az alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásságok megszüntetése, illetve jövõbeni elkerülése érdekében

1. a földmûvelésügyi és vidékfejlesztési miniszterhez, hogy a 43/1990. (IX. 15.) Korm. rendelet 4. § g) pontjában foglalt irányítói jogkörében vizsgálja meg annak lehetõségét, hogy a helyi önkormányzatok címzett és céltámogatásáról szóló 9/1998. (I. 23.) Korm. rendelet módosítása lehetséges-e oly módon, hogy az egyes térségek fejlesztésére - a kialakult "vis maior" helyzetek megoldása érdekében - ne csak a települési önkormányzatok, hanem a helyi, illetve az országos kisebbségi önkormányzatok, ezek megyei szövetségei, illetõleg bizonyos érdekképviseleti szervezetek is nyújthassanak be pályázati kérelmeket a megyei területfejlesztési tanácsokhoz, különösen abban az esetben, ha a települési önkormányzattal szemben személyi vagy érdekellentét áll fenn.

2. a szociális és családügyi miniszterhez, hogy ágazati irányítói jogkörében fontolja meg olyan jogszabály megalkotásának kezdeményezését, amely részletesen tartalmazza a gyermekes családok lakásukból (bérleményükbõl) való kiköltöztetése esetén irányadó speciális szempontokat, illetve a közmûdíjtartozások esetén alkalmazható - az energia-, illetve a folyóvízellátás és egyéb szolgáltatások megvonásában megnyilvánuló - mérsékelt szankciókat, illetõleg a szolgáltatásoknak azt a kötelezõ minimumát, amelynek megvonása már veszélyeztetné a gyermek fejlõdését.

3. a belügyminiszterhez, hogy a belügyminiszter feladat- és hatáskörérõl szóló 147/ 19994. (XI. 17.) Korm. rendelet 4. § (2) bekezdése c) pontjában kapott felhatalmazás alapján fontolja meg egy olyan jogszabály megalkotásának az elõkészítését, amely megfelelõ törvényi garanciát tartalmazna arra, hogy a helyi állami hatósági feladatokat ellátó települési jegyzõ (körjegyzõ) e tevékenysége során csak a jogszabályoknak legyen alárendelve, döntéseit ne befolyásolhassák az eltérõ egyéni és közösségi érdekeket kifejezõ önkormányzati határozatok, és különösen ne a polgármester szubjektív akarata, illetve önkényes intézkedései.

A jegyzõi "függetlenség" elérése érdekében javaslom egy olyan, célszerûen a hatósági felügyeleti szervnél mûködõ szakmai grémium ("kamara") létrehozását, amelynek a jegyzõ szakmai munkájáról, alkalmasságáról alkotott véleménye, állásfoglalása nélkül nem kerülhetne sor vele szemben fegyelmi eljárás lefolytatására vagy más, retorzív munkáltatói intézkedések foganatosítására.

Az Obtv. 20. § ( 1 ) bekezdése alapján azzal az

fordulok a Fejér Megyei Közigazgatási Hivatal vezetõjéhez, hogy a Zámoly községben az elsõfokú építésügyi hatósági jogkört gyakorló jegyzõ által, 1997. október 31-e és 1997. december 31-e között lefolytatott valamennyi közigazgatási eljárást - felügyeleti jogkörében eljárva - vizsgálja meg, és az Áe. 71. §-ában foglalt jogkörében az eljárások során készített határozatokat - mivel jogszabályt sértenek - semmisítse meg. Az Obtv. 24. §-ában biztosított jogkörömmel élve,

hogy a Fejér Megyei Közigazgatási Hivatal vezetõje az általa foganatosított felügyeleti intézkedés eredményei, megállapításai alapján, tegye meg a szükséges intézkedéseket a köztisztviselõk jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény 50-56. §-ai szerinti fegyelmi eljárásnak, az eljáró jegyzõvel szemben történõ lefolytatása érdekében.

Az Obtv. 24. §-ában elõírt kötelezettségem alapján vizsgálati anyagomat, külön átirattal

a Székesfehérvár Városi Ugyészség vezetõjének a büntetõeljárásról szóló 1973. évi I. törvény (Be.),126. § (1) bekezdése szerinti intézkedések megtétele céljából.

Budapest, 1998. augusztus 12.

Ügyszám: 2873 /1998.

A magyarországi nemzeti kisebbségek társadalmi, gazdasági integrációjának egyik legfontosabb mutatója, hogy munkaerõ-piaci jellemzõik megfelelnek az országos átlagnak. Az egyetlen hazai etnikai kisebbség, a cigányság esetében alapvetõen más foglalkoztatási helyzet tapasztalható. Egy 1993-as kutatás szerint (ELAR, 1993. szeptember-november) a rendszerváltozást megelõzõen a munkaképes korú cigány lakosság körében a munkaviszony (munkavégzésre irányuló egyéb jogviszony) keretében foglalkoztatottak aránya kb. 60 %-os volt, ami megközelítette az azonos korú, nem cigány származású foglalkoztatottak arányát.

Az 1980-as évek végétõl több mint egymillió munkahely szûnt meg hazánkban, melynek következtében a munkaerõpiac szerkezetében gyökeres átalakulás ment végbe. A cigány munkavállalók jelentõs része olyan ágazatokban dolgozott (pl. építõipar), amelyekben a piacgazdaságra való átmenet tömeges méretû létszámcsökkentéssel járt együtt. A cigányság körében a foglalkoztatás esélyeit rontó tényezõk - elsõsorban az iskolai végzettség, illetve a szakmai képzettség alacsonyabb foka, valamint a munkahelyhiányos térségben található lakóhely - halmozottan jelentkeztek. Ezek együttes hatása oda vezetett, hogy a cigány munkavállalók többsége az elsõk között vesztette el munkahelyét és sokan azóta sem tudtak visszakerülni a tartós foglalkoztatás keretei közé.

A munkanélküliek nemzeti vagy etnikai hovatartozásának nyilvántartását a hatályos jogszabályok nem teszik lehetõvé. Pontos adatok így nem állhatnak rendelkezésre, de egyes szociológiai felmérések szerint a cigányság körében legalább háromszor, illetve négyszer magasabb a munkanélküliek aránya, mint a nem roma népesség esetében.

Ennek egyik lehetséges oka az, hogy - amint azt a kisebbségi biztoshoz érkezett jelzések, illetve a szociológiai kutatások megállapításai is bizonyítják - egyes munkaadók a munkaviszony létesítése, illetve annak megszüntetése során hátrányosan különböztetik meg a cigány származású munkavállalókat.

A kisebbségi biztoshoz elsõsorban nem konkrét beadványok érkeztek, hanem az érintettek különbözõ fórumokon szóban tájékoztatták az õket, illetve családtagjaikat ért foglalkoztatási diszla-iminációról. Az írásban is benyújtott panaszok egy részében azt kifogásolták, hogy az önkormányzat nem biztosít számukra közhasznú munkát, holott annak minden feltétele adott. Mások elõadták, hogy a cigánysággal szembeni elõítéletek miatt nem jutnak munkához. A panaszosok többnyire nem akartak konfliktusba kerülni azzal a munkáltatóval, aki nem alkalmazta õket, ezért elzárkóztak a hátrányos megkülönböztetés bizonyításában való közremûködéstõl.

A kisebbségi biztos minderre tekintettel - az állampolgári jogok országgyûlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (Obtv.) 16. § (2) bekezdésében foglalt felhatalmazás alapján - hivatalból folytatta le a munkanélküliek foglalkoztatásával kapcsolatos hatósági feladatok kisebbségi jogvédelmi, alkotmányossági és általános törvényességi vizsgálatát.

Az országgyûlési biztosok vizsgálati jogosultsága kizárólag az Obtv. 29. §-ában meghatározott hatóságokra terjed ki. A hatóságok körébe nem tartozó munkaadók vonatkozásában a kisebbségi biztos hatáskör hiányában nem jogosult ellenõrizni a hátrányos megkülönböztetés Alkotmányban rögzített tilalmának betartását.

A vizsgálat célja ezért elsõdlegesen nem az egyes jogsértések feltárása volt, hanem annak megállapítása, hogy a foglalkoztatási diszkrimináció orvoslására hivatott hatóságok tevékenysége, a rendelkezésre álló fórumrendszer és eljárásrend biztosítja-e a jogilag lehetséges védelmet a hátrányos megkülönböztetés ellen, kellõ hatékonysággal képes-e a sérelmeket feltárni, az ezek lehetõségét hordozó jogviszonyokat ellenõrizni, valamint a bekövetkezett jogsértéseket szankcionálni, illetõleg a sérelmeket orvosolni.

Az antidiszkriminatív mechanizmusok gyakorlati érvényesülését egy jogilag részletesen szabályozott területen, a munkanélküliek ellátásával kapcsolatos hatósági feladatok rendszerén keresztül vizsgáltuk meg.

A foglakoztatás területén visszásságnak tekintettük a munkaviszony létesítésének jogellenes, diszkriminatív megtagadását, valamint a munkaviszonyból származó jogok és kötelezettségek meghatározásakor a munkavállaló nemzeti vagy etnikai kisebbséghez tartozása miatti hátrányos megkülönböztetését. A Munka Törvénykönyve 5. §-ában foglaltaknak megfelelõen nem minõsítettük diszkriminációnak a munka jellegébõl vagy természetébõl egyértelmûen következõ, ésszerû okokkal magyarázható megkülönböztetést. A vizsgálat során figyelembe vettük a Legfelsõbb Bíróság MunkaügyiKollégiumának 97. számú állásfoglalását, mely szerint megengedett az alkalmazásnál szóba jöhetõ minden lényeges és jogszerû feltételre alapított különbségtétel.

A vizsgálat módszere a vonatkozó jogszabályok elemzése, valamint a Pest Megyei Munkaügyi Központ eljárási gyakorlatának megismerésén keresztül a munkaügyi igazgatás regisztrációs rendszerének az áttekintése, az antidiszkriminációs intézkedések, megelõzõ automatizmusok lehetõségeinek a feltárása volt.

A vizsgálat elsõ szakaszában a munkaviszony létesítésére vonatkozó jogszabályokat, a diszkriminációtilalmi rendelkezéseket, valamint a hátrányos megkülönböztetés orvoslására létrejött fórumrendszert és annak eljárási rendjét tekintettük át.

A munkaviszony a munkáltató és a munkavállaló közti munkaszerzõdéssel jön létre, melynek tartalmi elemeit a felek - a vonatkozó szabályok keretei között - magúk határozzák meg, fõszabályként tehát szabad megállapodás eredménye. A munkanélküliek esetében speciális szabály, hogy bár õk az Flt. 25. § (4) bekezdése értelmében mérlegelhetik a munkalehetõségeket, a munkaügyi központ által felajánlott megfelelõ munkahelyet csak a munkanélküli járadék folyósítása megszüntetésének terhe mellett utasíthatják vissza. A jogszabályok közvetlenül nem mondják ki, de értelemszerûen a munkaadókat is mérlegelési jog illeti meg az alkalmazni kívánt munkavállalók kiválasztásakor. Ez a joguk azonban csak bizonyos korlátok között érvényesülhet, hiszen nem hagyhatják jogszerûen figyelmen kívül a döntésük kialakítására irányadó szabályokat, köztük a hátrányos megkülönböztetés tilalmát kimondó rendelkezéseket.

A magyar jogrendszerben nincs külön diszkriminációellenes törvény, a hátrányos megkülönböztetés tilalmát azonban számos jogszabály rögzíti. A legfelsõbb jogforrás, az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdése kinyilvánítja, hogy a Magyar Köztársaság a területén tartózkodó minden személy számára biztosítja az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés nélkül. A 70/A. § (2) bekezdése deklarálja azt az elvet, hogy a hátrányos megkülönböztetést a törvény szigorúan bünteti.

Az Alkotmány általános diszkriminációtilalmi rendelkezése mellett a hátrányos megkülönböztetés speciális tilalmát írja elõ a Nektv. 3. § (5) bekezdése a nemzeti és etnikai kisebbségek, az Mt. 5. § ( 1 ) bekezdése a munkaviszonyban állók, valamint az Flt. 2. §-a a munkavállalók és a munkanélküliek vonatkozásában.

A kisebbségi biztos az 1996. évi tevékenységérõl készült beszámolójában kifejezte azt a meggyõzõdését, hogy a jogrendszer antidiszkriminatív jellege csak akkor érvényesülhet, ha a tiltó rendelkezések kimondásán túlmenõen is biztosított a jogilag lehetséges védelem a hátrányos megkülönböztetés ellen. Ez akkor valósulhat meg, ha a jogalkalmazás során tapasztalható hátrányos megkülönböztetés feltárására, a diszkrimináció lehetõségét hordozó jogviszonyok ellenõrzésére, a bekövetkezett jogsértések szankcionálására és az okozott hátrányok kompenzálására megfelelõ szabályrendszer jön létre.

Álláspontunk szerint, amennyiben a foglalkoztatás (a munkanélküliek ellátása) területén nincsenek meg az ezen követelménynek eleget tevõ - a felelõsségrevonást, illetve a sérelmek orvoslását biztosító - jogszabályi elõírások, úgy megállapítható, hogy a hátrányos megkülönböztetés megvalósítását részben a jogi szabályozás hiányosságai teszik lehetõvé, ezért ez az Alkotmányt is sértõ jelenség nem tekinthetõ kizárólag a helytelen jogalkalmazás következményének. Ezekben az esetekben fennáll az Obtv. 25. §-a szerinti, a diszkriminációmentességhez való alkotmányos jog érvényesülését biztosító jogszabályok megalkotásának elmulasztása miatti alkotmányos visszásság.

Hatályos jogunk a foglalkoztatási diszkrimináció orvoslására egy közigazgatási (szabálysértési és munkaügyi ellenõrzési), valamint egy igazságszolgáltatási (bírósági) fórumrendszert biztosít.

A szabályozás jellegébõl adódóan az idézett antidiszkriminációs rendelkezéséknél konkrétabban fogalmazza meg a hátrányos megkülönböztetés tilalmát az egyes szabálysértésekrõl szóló 17/1968. (IV. 14.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Kormányrendelet) 75. §-a. A "dolgozók érdekei megsértésének" tényállását 1997 márciusában hatályon kívül helyezõ új szabálysértési alakzat - a "munkavállaló hátrányos megkülönböztetése" - egyértelmûbbé teszi a tilalmazott foglalkoztatói magatartásokat, és a korábbinál szigorúbb szankciót helyez kilátásba. A szabálysértés esetén törvényben vagy kormányrendeletben kiszabható legmagasabb összegû - 50.000 Ft-ig terjedõ pénzbírsággal szankcionálja, ha a foglalkoztató a munkavállaló alkalmazását jogellenesen megtagadja, illetve a munkavállalók között hátrányos megkülönböztetést tesz.

Ennek a tényállásnak az alapján tehát jogsértést követ el a munkaadó, és ellene szabálysértési eljárás indítható, ha olyan feltételeket támaszt a munkaviszony létesítése során, amelyek a munka jellegével nem igazolhatóak, és arra irányulnak, hogy egyes munkavállalókat, illetve azok csoportjait elzárják a felvétel lehetõségétõl. A szabálysértési tényállás második fordulata értelmében a munkaviszony létrejöttét követõen a munkavállalók jogainak és kötelezettségeinek meghatározásakor a munkaadónak tartózkodnia kell a munka jellegébõl, illetve természetébõl nem következõ, diszkriminatív megkülönböztetéstõl.

A szabálysértési eljárás lefolytatása az általános hatáskörû önkormányzati szabálysértési hatóság (elsõ fokon a jegyzõ) mellett a munkabiztonsági és munkaügyi felügyelõ (a továbbiakban: munkaügyi felügyelõ), illetõleg a bányahatóság (a továbbiakban együtt: felügyelet) is jogosult. A felügyeletek nem kizárólagosan és nem is elsõsorban a szabálysértés miatti felelõsség érvényesítésére hivatott szervek. A hatáskörükbe tartozó ellenõrzési tevékenység eredményességének fokozását szolgálja, hogy ezen feladataik ellátásához kapcsolódóan a szabálysértési hatóságok jogkörét gyakorolják. Erre utal a Szabs. tv. szóhasználata is, amely nem szabálysértési hatóságként, hanem szabálysértés miatt eljáró más szervként határozza meg a felügyeleteket.

Az Országos Munkabiztonsági és Munkaügyi Fõfelügyelõség Felügyeleti Fõosztályának vezetõje a személyes konzultációk során azt az álláspontot képviselte, hogy a munkaügyi felügyelõségek - a Szabs. tv. 87. § ( 1 ) bekezdése értelmében - csak a részükrõl eljáró személy észlelése alapján folytathatják le a szabálysértési eljárást, feljelentés esetén kizárólag az általános hatáskörû önkormányzati szabálysértési hatóságok jogosultak eljárni. Amennyiben mégis a munkaügyi felügyelõségeknél tesznek feljelentést, ezek a szervek nem bírálhatják el a jogsértést, hanem át kell tenniük az ügyet az önkormányzati szabálysértési hatósághoz.

Álláspontunk szerint ez a jogértelmezés vitatható, mert túlságosan szûk körben vonja meg a munkaügyi felügyeletek eljárási jogosultságának határát. A Szabs. tv. 42. § (1) bekezdése általános szabályként mondja ki, hogy a szabálysértési eljárás feljelentés, illetõleg a szabálysértési hatóság részérõl eljáró személy észlelése vagy tudomása alapján indul meg. A Szabs. tv. 87. § (1) bekezdése, amely a felügyeletek eljárásának különös szabályait fogalmazza meg, a szabálysértés miatti helyszíni bírság kiszabását, illetve a szabálysértés helyszíni elbírálását a felügyeletek által eljáró személy észleléséhez köti. Közvetlen észlelés hiányában - pl. feljelentésre indult eljárás esetében - a különleges szabályok nem alkalmazhatóak. A különleges szabályok megfogalmazásának azonban nem az a célja, hogy kizárják a feljelentés alapján történõ eljárást, hanem a szabálysértési eljárás gyors ("azonnali"), egyszerû és eredményes lefolytatását kívánják elõsegíteni.

A felügyeletek az általuk végzett - nem a diszkrimináció feltárására irányuló helyszíni ellenõrzések során feltárhatnak olyan tényeket, amelyek alapján az elkövetett szabálysértés és az elkövetõ személye egyértelmûen megállapítható, valamint a társadalomra veszélyesség foka is megítélhetõ. Ez az indoka annak, hogy a Szabs. tv. amennyiben az elõírt feltételek fennállnak- lehetõvé teszi az általános eljárási szabályok mellõzését. A különleges eljárási szabályok alkalmazása azonban azt a veszélyt hordozhatja, hogy az elkövetõ kiszolgáltatott helyzetbe kerül, ezért a Szabs. tv. garanciális jellegû szabályként megfogalmazza a felügyelet részérõl eljáró személy közvetlen észlelésének követelményét.

A diszkriminációtilalmi rendelkezés betartásának ellenõrzése nem folytatható le különleges eljárás keretében. A felügyeletek ezen eljárása során - a Kormányrendelet kifejezett felhatalmazásának hiányában - nem szabható ki helyszíni bírság, a szabálysértés helyszínen történõ elbírálását pedig a bizonyítási nehézségek nem teszik lehetõvé. A különleges szabályoktól függetlenül azonban ennek a szabálysértésnek a kapcsán is fennáll a jogi lehetõsége annak, hogy a felügyeletek feljelentés alapján eljárjanak, vagyis az általános szabályok szerint lefolytassák a szabálysértési eljárást. (Csak zárójelben jegyezzük meg, hogy a munkavállaló hátrányos megkülönböztetése, mint speciális jogsértés - a dolog jellegébõl fakadóan - közvetlenül nem észlelhetõ, arra minden esetben csak erre vonatkozó bejelentés, tehát lényegét tekintve feljelentés alapján derülhet fény.)

Álláspontunk szerint a Szabs. tv. és a Kormányrendelet fenti rendelkezéseibõl következõen a hátrányos megkülönböztetés miatti feljelentés mind az önkormányzati szabálysértési hatóságnál, mind a felügyeleteknél megtehetõ, hiszen az eljárásra egyaránt hatáskörrel rendelkeznek. A feljelentés alapján vagy az a hatóság jár el, amelynél azt tették, vagy - figyelemmel a Szabs. tv. 46. § (2) bekezdésében foglaltakra - ha ezt az eljárás gyorsabb és eredményesebb lefolytatása indokolja, az ügyet átteheti más, azonos hatáskörû szabálysértési hatósághoz (a jegyzõhöz, illetve a felügyelethez). Az áttétel ebben az esetben nem kötelezõen elõírt, hanem a hatóság mérlegelésétõl függõ intézkedés.

A Szabs. tv. 42. § (2) bekezdése kimondja, hogy a szabálysértési eljárás alapjául szolgáló feljelentést - ha a jogszabály másként nem rendelkezik - bármely személy vagy szerv megteheti. A szabálysértést meghatározó egyes jogszabályok elrendelhetik, hogy a szabálysértés elkövetõje csak a feljelentésre jogosított szerv feljelentése alapján legyen felelõsségre vonható. A Szabs. tv. hatályos szövege egyetlen államigazgatási szerv számára sem ír elõ feljelentési kötelezettséget. Jelenleg tehát az állami szervek mérlegelésén múlik, hogy az általuk észlelt szabálysértés esetében tesznek-e feljelentést, vagy sem.

A szabálysértés olyan jogintézmény, amelyben egyaránt érvényesülnek a közigazgatási jog és a büntetõjog elemei, eljárási rendje az államigazgatási eljárás mellett a büntetõeljárás sajátosságaival is rokonságot mutat (pl. a felelõsségi szabályok terén). A büntetõeljárásról szóló 1973. évi I. törvény 122. § (2) bekezdése értelmében minderc hatóság és hivatalos személy köteles a hivatali hatáskörében tudomására jutott bûncselekményt feljelenteni.

Alkotmányos visszásságnak tekintjük azt, hogy a hatóságok ügyintézõit - akiktõl (kifejezetten erre tett hivatali esküjük alapján is) joggal lenne elvárható, hogy saját feladatkörükben fellépjenek az alkotmányos rend védelme érdekében - nem kötelezik a jogszabályok intézkedés megtételére még azon szabálysértésekrõl való tudomásszerzés esetében sem, amelyek az Alkotmányban biztosított jogokat is sértnek, illetve az alaptörvényben meghatározott tilalomba is ütköznek.

Álláspontunk szerint a szabálysértési jog ez évben várható újraszabályozása1 során a jogalkotó szerveknek indokolt lenne átgondolnia azt, hogy azon szabálysértések kapcsán, amelynél a sérelmet szenvedett jogtárgy kiemelt védelme szükségessé teszi (az Alkotmányban is rögzített diszkriminációmentességhez való jog mindenképpen ezek közé tartozik) a hatóságokat feljelentési kötelezettség terhelje a jogsértés miatt, amennyiben arról hivatali eljárásuk, illetve hatáskörük gyakorlása során szereznek tudomást.

A munkaügyi felügyelõséget az Flt. 1996. évi módosítása a munkaügyi központ szervezetén belül, önálló hatáskörrel és ellenõrzési jogosultsággal felruházva helyezte el. A munkaügyi központ kirendeltsége és a felügyelõség hatásköreit az Flt. az egyértelmû jogi szabályozás érdekében elhatárolta egymástól.

A munkaügyi ellenõrzésrõl szóló 1996. évi LXXV. törvény (Met.) 3. § ( 1 ) bekezdés b) pontja a munkaügyi felügyelõségek hatáskörébe utalja az Mt. 5 § (1) bekezdésében meghatározott hátrányos megkülönböztetés tilalmának ellenõrzését. A hatályos jogszabályok jelenleg nem teszik lehetõvé, hogy a diszkriminációtilalmi rendelkezés betartását a munkaügyi felügyelõségek ne csak bejelentés alapján, hanem hivatalból indult eljárás során is ellenõrizhessék. Ezzel szemben más eljárásokat (pl. a nõk, fiatalkorúak, megváltozott munkaképességûek foglalkoztatásával kapcsolatos jogszabályok betartásának ellenõrzése) hivatalból is lefolytathatnak. Az államigazgatási eljárás keretében lefolytatott ellenõrzések sajátossága, hogy "ügyfélcentrikusak", tehát ha a jogellenes cselekmény - esetünkben a hátrányos megkülönböztetés megvalósítása - folytán van is sértett jogtárgy (konkrétan az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésében foglalt rendelkezés megszegése), az eljárás sikeres lefolytatásához szükség van arra is, hogy a személyiségi jogaiban, érdekeiben sértett természetes személy - a munkavállaló emiatt bejelentéssel éljen és kérje az õt ért sérelem orvoslását és/vagy a jogsértõ magatartás megbüntetését.

Összefoglalásként le lehet szögezni, hogy a munkaügyi ellenõrzés keretében való szankcionálásnak - a jelenlegi jogszabályi feltételek mellett - nem elégséges feltétele önmagában az Alkotmány diszkriminációtilalmi rendelkezésének absztrakt, vagy akár nyilvánvaló megsértése, hanem az elmarasztaláshoz szükséges a személyében érintett munkavállaló erre irányuló akaratának kinyilvánítása ("bejelentése") is, illetve a bizonyítás érdekében a megfelelõ közremûködése is.2

A felügyelõségek, ha ellenõrzésük során megállapítják a hátrányos megkülönböztetés tilalmának megsértését, különféle intézkedéseket tehetnek (pl. a foglalkoztató figyelmét felhívhatják a vonatkozó jogszabályok betartására, kötelezhetik a szabálytalanság megszüntetésére) valamint differenciált szankciórendszert alkalmazhatnak. A legerõsebb jogosultságuk, hogy a szabálytalanság megszüntetése érdekében elsõ alkalommal 50.000 Ft-tól 1.000.000 Ft-ig, három éven belüli ismételt jogsértés esetén 3.000.000 Ft-ig terjedõ munkaügyi bírságot szabhatnak ki. Ennek a közigazgatási jellegû bírságnak jelentõs visszatartó hatása lehet, ám ez csak akkor érvényesülhet, ha a felügyelõségek - amennyiben ennek feltételei fennállnak - következetesen alkalmazzák.

A munkaügyi bírság - szemben az elõzõ alpontban ismertetett szabálysértési szankcióval - objektív felelõsségi konstrukción alapul, azaz vétkességre való tekintet nélkül is kiszabható, s a foglalkoztatót sújtja azokban az esetekben is, amikor a munkáltatói jogkör gyakorlója a jogsértõ döntést nem maga hozta. A munkaügyi bírság összegének meghatározásakor - a körülményeket figyelembe véve - széles körû mérlegelésre van lehetõség, így a büntetés mértéke kellõen igazodhat az elkövetett jogsértés súlyához. A munkaügyi bírság intézménye a Met. törvényi szintû szabályozásán alapul, az eljárás során a munkaügyi felügyelõség vezetõje az Áe. szabályait köteles alkalmazni. A jogerõs határozat törvényessége a közigazgatási bíráskodás szabályai szerint felülvizsgálható. (Mindezekre figyelemmel az Alkotmánybíróság a 29/1998. (VI.17.) AB határozatban úgy foglalt állást, hogy a munkaügyi bírság intézményét nem tartja alkotmányellenesnek.)

A munkaügyi bírság alkalmazásával kapcsolatban jogértelmezési nehézséget okoz, hogy a jogszabályok nem egyértelmûen rendezik kiszabásának eljárási szabályait. A Met. a munkaügyi felügyelõség egyik feladataként a Mt. 5. § (1) bekezdésében foglalt tilalom betartásának ellenõrzését írja elõ. Nem határozza meg azonban egyértelmûen, hogy a munkaügyi felügyelõség eljárása során az Mt. rendelkezései közül kizárólag a hátrányos megkülönböztetés tilalma, vagy az ehhez kapcsolódó speciális eljárási szabály, a bizonyítási teher megfordulása is irányadó.

A bizonyítási teher munkáltatóra hárítása ellen felhozható ellenérv, hogy a munkaügyi bírság kiszabása államigazgatási eljárás keretében történik, így érvényesülnie kell a hivatalból történõ bizonyítási kötelezettség elvének. Van olyan vélemény is, mely szerint ezt a bizonyítási konstrukciót az Mt. tartalmazza, így olyan munkajogi jogintézménynek kell tekinteni, amely érvényesülésének csak a munkaügyi bíróság eljárása során van helye.

Álláspontunk szerint a bizonyítási tehernek a munkaügyi felügyelõség eljárása során történõ megfordulása mellett is felhozhatók érvek. Annak érdekében, hogy a közigazgatási szervek eleget tudjanak tenni feladataiknak, tevékenységük nem szûkíthetõ le kizárólag a közigazgatási jog rendelkezéseinek alkalmazására, hatáskörük gyakorlása során a jogrendszer különbözõ jogágainak normáit értelmezhetik. Bár ez a közigazgatási szervek számára csak szûk körben, és elsõsorban anyagi jogi normák esetében fennálló lehetõség, kivételes esetben nem tartjuk kizártnak más jogágak egyes eljárási jogi normáinak átvételét, alkalmazását sem. Ilyen kivétel lehetne a bizonyítási teher megfordulása a hátrányos megkülönböztetés tilalma betartásának ellenõrzése során. A jogintézmény átvételének hiányában ugyanis kétséges, hogy a munkaügyi felügyelõségek el tudják-e látni - a diszkrimináció feltárására vonatkozó - hatósági feladataikat. A másik érv, hogy az Mt. 5. § (2) bekezdése nem munkaügyi jogvitában írja elõ a munkáltató bizonyítási kötelezettségét, hanem, ha "a hátrányos megkülönböztetés tilalmának megszegésével kapcsolatban vita merül fel". Kiterjesztõ értelmezés mellett ilyen vitának tekinthetõ a munkaügyi ellenõrzés során a munkáltató és a munkaügyi felügyelet közti jogvita is.

A hatályos szabályozás nem megfelelõ volta miatt a munkaügyi felügyelõségek eljárása során jogalkalmazási nehézségek merülhetnek fel, így fennáll az Obtu 25. ~-a szerinti alkotmányos visszásság. A visszásság orvoslása érdekében jogszabály-módosítás szükséges.

A jelenleg alkalmazható, viszonylag differenciált és alternatívákat kínáló szankciórendszer ellenére - álláspontunk szerint - az antidiszkriminációs jogalkotás folyamata még nem tekinthetõ lezártnak a foglalkoztatás területén sem. A jogalkotó kötelessége megalkotni az Alkotmány rendelkezéseinek érvényesülését biztosító jogszabályokat. Az Alkotmány 70/A. § (2) bekezdése kimondja, hogy a hátrányos megkülönböztetést a törvény szigorúan bünteti. Ennek az - alaptörvényben rögzített - "vezérlõ elvnek" azérvényesülése nem feltétlenül büntetõ-, vagy polgári jogi jogkövetkezmények megfo-galmazásával segíthetõ elõ, sõt, adott esetben különös jelentõsége lehet az ún. "alternatív büntetések" alkalmazásának. Ez felfogásunk szerint azt jelenti, hogy a szankci-onálás - illetve ehhez kapcsolódóan a kívánatos preventív hatás - megvalósítható egyesközigazgatási, illetõleg gazdasági jogi jellegû joghátrányok kilátásba helyezésével is.(Különbözõ állami szubvenciók megvonása, kedvezmények elveszítése stb.)

Újabb, a jövõben esetleg bevezetendõ joghátrány megállapítása akkor lehet indo-kolt, ha az megfelel az alábbi követelményeknek:

A fenti követelményeknek megfelelõ joghátrány kilátásba helyezése valósulhatna meg a foglalkoztatást elõsegítõ támogatásokról, valamint a Munkaerõpiaci Alapból foglalkoztatási válsághelyzetek kezelésére nyújtható támogatásokról szóló 6/1996. (VII. 16.) MüM rendelet módosításával. Ezen jogszabály 1 l. § (3) bekezdése értelmében nem nyújtható foglalkoztatás bõvítését szolgáló támogatás annak a munkaadónak, akivel (amellyel) szemben a Met. 3. § (1) bekezdésének h) j) pontjában felsorolt szabályok megsértéséért munkaügyi bírságot szabtak ki, az errõl szóló határozat jogerõre emelkedésétõl számított egy évig. Ez a rendelkezés kizárja a támogatásban részesülõk körébõl azokat a munkáltatókat, akik (amelyek) a különbözõ szakszervezeti jogokat megsértik. Jogpolitikailag indokolatlan és kifogásolható az, hogy egy hasonlóan súlyos jogsértés - a valamely kisebbséghez tartozókkal szembeni hátrányos megkülönböztetés tilalmának megsértése - esetén nem lép életbe a támogatás nyújtásától való idõleges eltiltás.

Megállapítottuk, hogy a jogi szabályozás nem megfelelõ volta miatt ennek a jogszabálynak a kapcsán sem érvényesül kielégítõen az Alkotmány 70/A. § (2) bekezdésében kinyilvánított elv a diszkrimináció (legalábbis viszonylagosan) szigorú büntetésérõl. Az alkotmányos visszásság orvoslása érdekében jogszabály-módosítás szükséges.

A felügyelõségek hatékony mûködésének feltétele, hogy megfelelõ információkkal rendelkezzenek a hatáskörükbe tartozó munkaügyi kérdésekrõl. Ennek érdekében a munkaerõ-piaci szervezet irányításáról, a szervezetbe tartozó egyes szervek hatáskörérõl és egyes szervezeti kérdésekrõl szóló 9/1996. (XII. 20.) MüM rendelet 7. § (2) bekezdése elõírja, hogy a munkaügyi központ igazgatója és a felügyelõség vezetõje feladataik ellátása során kötelesek együttmûködni, tevékenységüket összehangolni, a szükséges tájékoztatásokat, adatokat, jelzéseket egymás részére kellõ idõben megadni. A felügyelõség vezetõjének folyamatosan tájékoztatnia kell a munkaügyi központ igazgatóját a munkaügyi ellenõrzések tapasztalatairól.

Ezek a rendelkezések csak kölcsönös tájékoztatási, adatszolgáltatási és jelzési vagyis nem eljáráskezdeményezési - kötelezettséget fogalmaznak meg. A munkaügyi központok kirendeltségei a nyilvántartásba vétel és a munkaközvetítés során rendszeres kapcsolatban állnak a munkanélküliekkel, így a diszkriminációs esetekrõl elsõként szerezhetnek tudomást. A felügyelõségek csak a már megindult eljárás során kerülnek közvetlen kapcsolatba a jogsértést elszenvedettekkel, vagy ha õk bejelentéssel élnek. A munkaügyi ellenõrzés hatékonyságának fokozása érdekében szükségesnek tartjuk megteremteni a jogszabályi feltételét annak, hogy a felügyelõségekhez általában eljusson minden szükséges információ a jogsértések elkövetésérõl.

Tapasztalataink szerint csupán a munkavállalóktól érkezõ bejelentések nem feltétlenül adnak valós képet a hátrányos megkülönböztetés hazai helyzetérõl. Olyan garanciális elemek beépítése indokolt a munkaügyi igazgatás, illetve a különbözõ hatósági nyilvántartások rendszerébe, amelyek elõsegítik a diszkriminációs esetek feltárását. Jelenleg a jogrendszer nem biztosítja a jogilag lehetséges védelmet a hátrányos megkülönböztetés ellen, így megállapítható a diszkriminációmentességhez való alkotmányos jog sérelmének a veszélye, még akkor is, ha a munkaügyi ellenõrzés keretében történõ felelõsségrevonás fentebb említett feltételei nem is biztosítottak.

A jelenleg tapasztalható visszásságok orvoslása érdekében az elsõ és legfontosabb lépésnek tartjuk egy olyan hatósági nyilvántartás jogszabállyal történõ létrehozását, amely lehetõvé tenné mind a jogalkotó, mind a jogalkalmazó szervek számára, hogy egyáltalán hivatalos tudomással bírjanak, illetve a döntéseikhez kellõ mélységû és átfogó információkkal rendelkezzenek valamennyi - így a hátrányos megkülönböztetésben megnyilvánuló - jogsértésrõl.

E körben - különösebb erõfeszítés, illetve többletköltségek nélkül - elérhetõ, hogy a munkaügyi központokat (azok kirendeltségeit) a hátrányos megkülönböztetés tilalmának általuk észlelt megsértése esetében nyilvántartási, sõt bizonyos esetekben jelzési kötelezettség (szignalizáció) terhelje a felügyelõségek felé.

A munkanélküliek regisztrációjával, kiközvetítésével kapcsolatos adatbázisra épülõ - célirányos kérdõívek rendszeresítése útján beszerezhetõ - információk alapján felállítandó nyilvántartás szolgálhatna a különbözõ "alternatív" - tehát nem szabálysértési, illetve bírságolás jellegû - jogkövetkezmények alkalmazásának alapjául. Természetesen ennek a konstrukciónak az lenne a feltétele, hogy a nyilvántartásba vétel során kizárhatók legyenek a szubjektív, emocionális motívumok, illetve az információk megalapozottsága hatósági eszközökkel (tapasztalatokkal) is igazolható legyen.

A szignalizáció intézményének alkalmazására pedig akkor kerülhetne sor, ha a jogsértés olyan jelentõs, illetve olyan érdeksérelmet okoz, amely indokolja a "hagyományos" retorzív eszközök alkalmazását is. A munkaügyi központok kirendeltségei ebben az esetben szabálysértési feljelentést tehetnének, illetõleg a munkaügyi ellenõrzés lefolytatásához szükséges "bejelentést" ugyan maguk tennék meg, azonban azzal a lényeges különbséggel, hogy a sajátos "közvetítõi" szerep vállalásával maguk nem válnának ügyféllé, viszont "szolgáltatnák" - az államigazgatási eljárás lefolytatásához szükséges egyéb bizonyítékokkal, nyilvántartási adatokkal stb. együtt - az ügyfélnek tekintendõ, jogaiban sértett munkavállalót.

Ezzel összefüggésben szükségesnek tartjuk a Met. olyan értelmû módosítását, hogy a munkaügyi felügyelõségek eljárását ne csak a jog- illetve érdeksérelmet szenvedett magánszemélyek, hanem a munkaügyi központok, sõt egyéb állami vagy társadalmi szervezetek (civil szervezetek, jogvédõ irodák stb.) is kezdeményezhessék.

2. Bírósági utak: munkaügyi és polgári perek indításának lehetõsége

A jogérvényesítés egyik (alternatív) lehetõsége, ha a munkavállaló munkaügyi jogvitát kezdeményez az õt ért hátrányos megkülönböztetés miatt. Az országgyûlési biztosok hatásköre nem terjed ki a bíróságokra, így vizsgálatunk tárgyát sem egyedi bírósági ügy, sem a munkaügyi bíróságok ítélkezési gyakorlata nem képezhette. Az Obtv. 25. §-a azonban lehetõséget ad arra, hogy az országgyûlési biztosok fellépjenek, ha a visszásság az adott kérdés jogi szabályozottságának hiányára vezethetõ vissza. Ebbõl következõen nem sérti a bírói függetlenség elvét annak áttekintése, hogy az alapvetõ jogok megsértése miatt keletkezett igények - az Alkotmány rendelkezésének megfelelõen - bíróság elõtt érvényesíthetõk-e.

A kisebbségi biztos az 1996. évi országgyûlési beszámolójában kifejtette azt az álláspontját, hogy a munkaviszony fennállása alatt tapasztalható diszkrimináció bírósági jogorvoslata alapvetõen megoldott. A munkavállaló a munkáltató sérelmes döntése ellen munkaügyi jogvitát kezdeményezhet. A rnunkaügyi bíróság hatáskörébe tartozó eljárás során a munkavállaló jogainak védelmét szolgálja a hátrányos megkülönböztetés feltárását elõsegítõ speciális eljárási szabály - a bizonyítási teher munkáltatóra hárítása - és a tárgyalás tizenöt napon belüli kitûzésének elõírása. Amennyiben a hátrányos megkülönböztetés a munkaviszony jogellenes megszüntetését jelenti, az Mt. megfelelõ jogkövetkezményeket helyez kilátásba: a munkavállalót kérelmére eredeti munkakörében kell továbbfoglalkoztatni, valamint meg kell téríteni elmaradt munkabérét és felmerült kárát. Ha a munkavállaló nem kéri továbbfoglalkoztatását, jogosult a rendes felmondás esetén járó végkielégítés kétszeresének (de legalább két havi átlagkeresetének) megfelelõ összegre is.

Nem megfelelõ azonban a munkaviszony létesítésének jogellenes, diszkriminatív megtagadása esetében igénybe vehetõ bírósági jogérvényesítés szabályozása. Az Mt. 5. § (1) bekezdése általános jelleggel tilalmazza a munkavállalók hátrányos megkülönböztetését. Az Mt. indokolása szerint: "a megfogalmazásból következõen a tilalmat alkalmazni kell a munkaviszony létesítésénél, a munkaviszony tartama alatt a jogok és kötelezettségek meghatározásánál, a felelõsség érvényesítésénél, valamint a munkaviszony megszüntetésénél".

Ezzel szemben a hatályos joganyagban csak a munkaviszony alanyainak vitája esetében kezdeményezhetõ munkaügyi per. A Polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény (Pp.) XXII. fejezetének szóhasználata (munkaviszonyból és szövetkezeti tagsági viszonyból származó perek) is arra utal, hogy a munkaügyi bíróság eljárásának feltétele a munkaviszony létrejötte. A foglalkoztatás diszkriminatív megtagadása esetében nem jön létre munkaviszony, így a munkavállalók védelmét szolgáló jogszabályi rendelkezések nem alkalmazhatóak.

A sérelmet szenvedett munkavállaló egyedüli jogi lehetõsége, hogy személyhez fûzõdõ jogainak megsértése miatt - a Ptk. ~-ai alapján - indít pert. Keresetében követelheti a jogsértés tényének megállapítását, elégtétel adását, a további jogsértéstõl való eltiltást, illetve kártérítési igénnyel élhet a polgári jog általános szabályai szerint.

Álláspontunk szerint a polgári jogi (elsõsorban eljárásjogi) szabályok önmagukban nem alkalmasak a diszkrimináció elleni fellépésre. A polgári jog jogpolitikai célja a jogalanyok vagyoni és ezzel összefüggõ személyi viszonyainak szabályozása, az ilyen természetû konfliktusok feloldása, ennek megfelelõen alapvetõen reparációra törekszik. Ezzel szemben a hatékony antidiszkriminatív jogvédõ mechanizmusnak olyan közjogi, illetve közigazgatási jogi jellegû jogszabályokra kell épülnie, melyek elsõdlegesen a normasértõ magatartások megelõzését, a diszkrimináció lehetõségét hordozó jogviszonyok ellenõrzését célozzák, tehát döntõen preventív jellegûek.

A polgári jogi jogviszonyokban, ahol tipikusan mellérendelt viszonyban álló felek vesznek részt, a per eldöntéséhez szükséges tényeket annak kell bizonyítania, akinek érdekében áll, hogy azokat a bíróság valónak fogadja el. A munkaviszony létesítésének jogellenes, diszkriminatív megtagadása miatt indított perekben nem egyenrangú felek vesznek részt. Az elutasított munkavállaló kiszolgáltatott helyzetben van a munkáltatóhoz képest, mégis rá hárul a bizonyítási kötelezettség és teher. További problémát jelent, hogy az ilyen perek nem gyorsított eljárás keretében folynak, adott esetben akár évekig elhúzódó eljárásra kell számítania annak, aki polgári jogi úton kívánja orvosolni az õt ért sérelmet.3

A hátrányos megkülönböztetést elszenvedettek nagy részének nincs reális lehetõsége arra, hogy az elméletileg rendelkezésére álló jogi eszközöket a gyakorlatban is igénybe vegye. A hatályos szabályok nem biztosítják a jogilag lehetséges védelmet a munkaviszony létesítésénél jelentkezõ elõítéletességgel szemben. Ezen a területen a diszkrimináció nem tekinthetõ kizárólag a helytelen jogalkalmazás következményének, létrejöttében szerepet játszik a jogi szabályozás hiányos volta is.

A jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (Jat.) 17. §-a értelmében jogszabályt kell alkotni, ha azt a társadalmi-gazdasági viszonyok változása, az állampolgári jogok és kötelességek rendezése, az érdek-összeütközések feloldása szükségessé teszi. A vizsgálat megállapításai szerint a munkaviszony létesítésének diszkriminatív megtagadása jogi szabályozást igénylõ társadalmi viszony, mivel a hatályos joganyag nem tartalmaz olyan speciális eljárási rendet és jogkövetkezményeket, amely lehetõvé tenné a hatékony fellépést a jogsértés megelõzése, feltárása, szankcionálása, illetve a sérelmek kompenzálása érdekében.

A vizsgálat második szakaszában áttekintettük a munkaügyi központ - egyébként az ország valamennyi megyéjében, illetve a fõvárosban is azonos tartalommal rendszeresített - adatlapjait, valamint a munkanélküliek kiközvetítésének eljárási rendjét. Az adatlapokon nem találtunk arra utaló jelet, hogy a munkanélküliek nemzeti vagy etnikai hovatartozását megjelölnék.

Megállapítottuk, hogy a munkaügyi központ különbözõ tájékoztatókkal segíti az ügyfeleit (pl. a munkanélküli járadék mellett végezhetõ keresõ tevékenység feltételeirõl). Az Flt. 4. § (2) bekezdése minden munkaerõ-piaci szervet kötelez arra, hogy a hozzájuk forduló munkavállalót, valamint munkaadót jogairól és kötelezettségeirõl tájékoztassa, igényének érvényesítéséhez segítséget nyújtson. Ez a törvényi elõírás nem érvényesül maradéktalanul amiatt, hogy nincs olyan segédlet, illetve útmutató, amely a foglalkoztatási diszkrimináció esetén igénybe vehetõ jogorvoslati lehetõségekrõl adna felvilágosítást. Egy ilyen ismertetõ kidolgozását és terjesztését szükségesnek tartjuk, mivel a hátrányos megkülönböztetést elszenvedettek túlnyomó részének anyagi helyzete miatt nincs lehetõsége jogi tanácsadás igénybevételére.

Az útmutató - kvázi "jogtanácsadóként" - gyakorlati ismereteket nyújthatna a sérelmek orvoslására rendszeresített fórumrendszerrõl és eljárási rendrõl, így különösen a diszkriminációtilalmi rendelkezésekrõl, a munkaügyi felügyelõségek (és esetleg más, általános hatáskörû szabálysértési vagy egyéb hatóságok) hatáskörérõl, a bírósági jogérvényesítés lehetõségérõl, illetve feltételeirõl, a jogvédõ irodákról és e szervezetek címérõl.

A munkaügyi központtal kapcsolatba lépõ munkaadónak olyan nyomtatványon kell bejelentenie munkaerõigényét, amely tartalmazza a keresett munkavállaló iskolai végzettségét, a megkívánt szakmai tapasztalatot, valamint az alkalmazás egyéb feltételeit. Sikertelen kiközvetítés esetén meg kell indokolnia, hogy egészségügyi, szakmai okból, a tapasztalat hiánya miatt vagy egyéb - részletesen kifejtendõ - okból nem került sor a munkanélküli alkalmazására.

Mivel a kiközvetítés konkrétan megjelölt igények alapján történik, álláspontunk szerint az esetek egy részében - tipikusan az ismétlõdõ, kifogásolható gyakorlatra utaló esetekben - vélelmezni lehet a diszkriminációt, ha a munkaadó az általa megadott feltételt utólag kizáró okként nevesíti pl. nem kíván meg szakmai tapasztalatot, mégis ennek hiánya miatt utasítja el a felvételt. Jelenleg egyetlen szerv sem ellenõrzi, hogy van-e ellentmondás a megjelölt munkaerõigény és a kiközvetített elutasításának indoka között.

Természetesen nem tekinthetõ minden ilyen eset diszkriminációnak, hiszen a munkaadó jogosult megváltoztatni a munkavállaló alkalmazásának feltételeit, ha ennek ésszerû indoka van és a munka jellegével igazolható. Hiányosságként értékeljük, hogy nem jött létre olyan automatizmus, amely a munkavállalóktól származó információk gyûjtésével, illetve a sikertelen kiközvetítés valódi okának feltárásával elõsegítené a hátrányos megkülönböztetést megvalósító cselekmények felszínre kerülését.

Megállapítottuk, hogy a rendszeres ellenõrzés lefolytatásának elmaradása miatt a munkanélküliek kiközvetítése során sérelmet szenvedhet a diszla-iminációmentességhez való alkotmányos jog, ami alkotmányos visszásságot idézhet elõ.

Ennek orvoslása érdekében szükségesnek tartjuk a már létezõ eljárási szabályt, a bizonyítási tehernek a munkáltatóra hárítását egy eddigieknél hatékonyabb ellenõrzési rendszerrel kiegészíteni. Nem kétséges, hogy még ekkor is fennállhat annak a lehetõsége, hogy a munkaadó a diszkriminatív szándékot elfedi egyéb okok megjelölésével. Ez azért sem zárható ki, mert a jogszabályok keretei között mérlegelési joga van annak vonatkozásában, hogy a munkavállalók közül kivel köt munkaszerzõdést. Döntését óhatatlanul befolyásolhatják szubjektív szempontok, benyomások, esetlegesen elõítéletek, amelyeket jogi eszközökkel nem lehet feltárni.

Álláspontunk szerint azonban a munkaviszony létesítésékor vannak olyan objektív körülmények, melyek egyértelmûen ellenõrizhetõek, vagyis kiszûrhetõ a hátrányos megkülönböztetés. Ilyen eset lehet például, ha a munkaadó valótlanul hivatkozik az állás betöltöttségére, vagy anélkül minõsíti alkalmatlannak a munkavállalót, hogy szakmai felkészültségérõl meggyõzõdött volna.

Szükségesnek tartjuk, hogy a munkaügyi központok, mint a munkanélküliekkel legközvetlenebb módon kapcsolatba kerülõ hatóságok, felmérjék, hogy érte-e foglalkoztatási diszkrimináció ügyfelüket. Ez az adatgyûjtés történhetne kérdõíves felmérés, illetve személyes kikérdezés formájában. Javaslatunk megvalósulása esetén szükségesnek tartjuk, hogy a kérdõívet a munkaügyi központok a nyilvántartásba vételt követõen minden ügyfelüknek adják át, illetve mindazoknak, akik ennek kitöltésére valamilyen okból nem képesek, hívják fel a figyelmét a szóbeli nyilatkozat lehetõségére. Így a munkavállalók önkéntes válaszadás formájában jelezhetnék, ha szerintük hátrányos megkülönböztetést alkalmazott velük szemben a munkaadó, illetve, ha munkaviszonyuk megszüntetésére diszkriminatív módon került sor, illetõleg - a jogérvényesítésre, jogorvoslatra vonatkozó információk birtokában - jelezhetnék, hogy kívánnak-e jogi úton elégtételt szerezni.

Vizsgálatunk kizárólag a nemzeti vagy etnikai kisebbségekhez tartozók hátrányos megkülönböztetésének kérdéskörét tekinti át. A diszkriminációtilalmi rendelkezés általános jellegébõl adódóan a kérdõívet természetesen a más csoportokkal, réteggel (pl. fogyatékosok, koruk miatt megkülönböztetettek, nõk stb.) szembeni hátrányos megkülönböztetés kiszûrésére is alkalmas módon indokolt megfogalmazni.

A jogsértésekrõl való adatgyûjtés elõsegíthetné a diszkriminációs eseteket jellemzõ nagyfokú látencia csökkenését. Az ilyen cselekmények nyilvánosságra kerülésének amint azt a nemzetközi példák is igazolják - már önmagában is lenne visszatartó ereje.

További elõnye, hogy a társadalom szembesülhetne ezzel a jelenséggel, ami hozzájárulhatna a megkülönböztetett csoportok melletti szolidaritás erõsödéséhez. Egy ilyen folyamat elindulása legalább annyira fontos, mint a jogi szabályozás, hiszen a diszkrimináció elleni fellépés akkor lehet igazán hatékony, ha együtt jár a gondolkodásmód változásával, a meglévõ elõítéletek felszámolásával.

Az ügyfelek önkéntes közlése ("feljelentése") természetesen önmagában még nem lehet alapja a munkáltatóra nézve hátrányos jogkövetkezmény megfogalmazásának. Az adatgyûjtés kizárólag a munkaügyi felügyelõségek tájékoztatását célozná, illetve azt, hogy ezeknek az információknak a birtokában - megfelelõ feltételek fennállása esetén - lefolytathassák a hatáskörükbe tartozó eljárásokat.

A munkaügyi felügyelõségek munkatársainak létszámát 1997-ben 200 fõvel növelték, jelenleg kb. 450 ellenõr dolgozik az országban. A munkaügyi felügyelõségek az elmúlt évben kb. 18.000, az idei év elsõ felében kb. 13.000 munkaügyi ellenõrzést folytattak le, melyek túlnyomó része a "feketemunka" kiszûrését célozta.

Az Országos Munkabiztonsági és Munkaügyi Fõfelügyelõség arról tájékoztatott, hogy nem tudnak olyan esetrõl, amikor a munkaügyi központok központi szervezeti egységei, illetve kirendeltségei jelzéssel éltek volna a felügyelõségek felé foglalkoztatási diszkrimináció ügyében.

1997. évben a munkaügyi felügyelõségek nem folytattak le szabálysértési eljárást a munkavállaló hátrányos megkülönböztetése miatt. Tizenöt esetben alkalmaztak figyelemfelhívást a megkülönböztetések tárgyában, huszonöt esetben hoztak határidõ me~jelölésével kötelezõ határozatot a szabálytalanságok megszüntetése érdekében.

A Fõfelügyelõségnek nincs tudomása arról, hogy ezeket az intézkedéseket cigány származás miatti hátrányos megkülönböztétés alapozta volna meg. Egy esetben alkalmaztak munkaügyi bírságot az Mt. 5. § (1) bekezdésében foglalt rendelkezés megsértése kapcsán, erre azonban nem etnikai diszkrimináció, hanem szakszervezeti tisztségviselõ hátrányos megkülönböztetése miatt került sor.

Álláspontunk szerint a "kedvezõnek mondható" adatok nem arra utalnak, hogy nincsenek ilyen esetek. Ez sokkal inkább annak tudható be, hogy az érintettek nem ismerik jogaikat, másrészt pedig kiszolgáltatottságuk miatt nincsenek olyan helyzetben, hogy fellépjenek jogaik érvényesítése érdekében. A munkaügyi központok (elsõsorban ezek kirendeltségeinek) szerepe ezért nem korlátozódhat arra, hogy felvilágosítsák ügyfeleiket a jogsérelem orvoslására igénybe vehetõ eszközökrõl.

Ezzel az együttmûködési formával szemben megfogalmazott ellenérv, hogy a munkaügyi központok hatékony mûködése feltételezi a munkaadókkal kialakított jó kapcsolatot. Amennyiben a munkaügyi központok kirendeltségei kezdeményezik a felügyelõségek eljárását, ez a viszony megromolhat. Véleményünk szerint ez a nézet elfogadhatatlan, hiszen ez azt jelentené, hogy a munkaügyi központok sikeres mûködése annak a függvénye, mennyire elnézõk az Alkotmányt és a különbözõ ágazati törvényeket sértõ munkaadói magatartásokkal szernben.

A munkáltatók tömeges méretû elzárkózása a munkaügyi központokkal való együttmûködéstõl azért sem várható, mivel a hazai munkaerõpiac sajátosságaiból következõen munkaerõigényüket elsõsorban az állami munkaközvetítõk segítségével elégítik ki. Az Országos Munkaügyi Módszertani Központ felmérése szerint 1997-ben a munkáltatók 39,7 %-a, az idei év elsõ felében 39,5 %-a a munkaügyi központok közvetítésével töltötte be munkahelyeit, míg a pályázati úton megszerzett állások ezen idõszakban 9,6 %-ot, a hirdetés útján való alkalmazás kb. 19 %-ot tett ki.

Összefoglalásként megállapítható, hogy a munkaügyi központ(ok) eljárása során tapasztalt hiányosságok elsõsorban a nem megfelelõ ihformációáramlásra vezethetõek vissza. Szükségesnek tartjuk, hogy a munkaügyi központok, mint a munkanélküliekkel legközvetlenebb kapcsolatba kerülõ hatóságok a jövõben fordítsanak fokozott figyelmet az ügyfeleiket ért foglalkoztatási diszkrimináció feltárására, a kérdõíves felmérés, illetve személyes meghallgatás formájában történõ adatgyûjtésre. Ennek célja nem a munkaadókkal szembeni joghátrányok megfogalmazása, hanem kizárólag a felügyelõségek, valamint közvetve a kormányzat, a jogalkotók és nem utolsó sorban a jogvédõ - állami és civil - szervezetek tájékoztatása lehet.

A munkaügyi felügyelõségek az elmúlt években nem folytattak le semmilyen eljárást kisebbséghez tartozó munkavállaló hátrányos megkülönböztetése miatt. Ennek az az egyik magyarázata, hogy nem jutnak el hozzájuk az érintettek jelzései, illetve ezek különbözõ okok miatt (tájékozatlanság, jogi képviselet hiánya stb.) nem is öltenek határozott formát. A munkaügyi ellenõrzés hatékonyságának fokozása érdekében szükségesnek tartjuk, hogy a munkaügyi központok kirendeltségei és a felügyelõségek között jobb együttmûködés - lényegét tekintve: jobb és célirányosabb információáramlás - valósuljon meg.

1. a szociális és családügyi miniszterhez, hogy - figyelemmel a feladat- és hatáskörérõl szóló 171/1998. (X.15.) Korm. rendelet 9. § a) pontjában, a munkaerõ-piaci szervezet irányítására biztosított jogkörére - a foglalkoztatás elõsegítésérõl és a munkanélküliek ellátásáról szóló 1991. évi IV. törvény 4. § (2) bekezdésében elõírt rendelkezés érvényesülése érdekében gondoskodjék a foglalkoztatási diszkrimináció esetén igénybe vehetõ jogorvoslati eszközökrõl szóló tájékoztató kidolgozásáról és közzétételérõl.

2. a szociális és családügyi miniszterhez, hogy a feladat- és hatáskörérõl szóló 171/ 1998. (X.15.) Korm. rendelet 7. § c) pontjában biztosított jogkörében eljárva gondoskodjék a foglalkoztatási diszkriminációra vonatkozó információk gyûjtésérõl, dolgozza ki ennek eljárási rendjét.

II. A nemzeti és etnikai kisebbségi jogok országgyûlési biztosa az Obtv. 20. § (1)bekezdése alapján

l. a szociális és családügyi miniszterhez, hogy a feladat- és hatáskörérõl szóló 171/ 1998. (X.15.) Korm. rendelet 5. § ac) alpontjában biztosított jogkörében eljárva - a jogszabály-elõkészítésért felelõs szakminiszterként - kezdeményezze a foglalkoztatás elõsegítésérõl és a munkanélküliek ellátásáról szóló 1991. évi IV. törvény, illetve a munkaügyi ellenõrzésrõl szóló 1996. évi LXXV törvény módosítását annak érdekében, hogy

a) a munkaügyi központokat, illetve azok kirendeltségeit jelzési (szignalizációs) kötelezettség terhelje a munkaügyi felügyelõségek felé a hátrányos megkülönböztetés tilalmának saját észlelésük vagy az ügyfeleik tájékoztatása alapján tudomásukra jutott megsértése esetén;

b) a munkaügyi felügyelõségek ne csak személyes (ügyféli) bejelentésre, hanem a munkaügyi központok, illetõleg más állami vagy társadalmi szervek jelzése alapján is lefolytathassák a munkaügyi ellenõrzésrõl szóló 1996. évi LXXV. törvény 3. § ( 1 ) bekezdés b) pontja szerinti eljárásukat. A jelzés ez esetben magában foglalja a bizonyítékok rendelkezésre bocsátását is.

2. a szociális és családügyi miniszterhez, hogy a feladat- és hatáskörérõl szóló 171/ 1998. (X.15.) Korm. rendelet 5. § ac) alpontjában biztosított jogkörében eljárva - a jogszabály-elõkészítésért felelõs szakminiszterként - gondoskoskodjék arról, hogy a jogszabályok egyértelmûen határozzák meg a Munka Törvénykönyve (Mt.) 5. § (2) bekezdésében rögzített, a bizonyítási teher megfordítására vonatkozó szabálynak a munkaügyi felügyelõségek - az Mt. 5. § ( 1 ) bekezdésében foglalt tilalom ellenõrzésére irányuló - eljárásában való alkalmazhatóságát.

3. az igazságügyminiszterhez, hogy a feladat- és hatáskörérõl szóló 157/1998. (IX.30.) Korm. rendelet 1. § (1) bekezdésében biztosított jogkörében eljárva - az Alkotmány 70/K. §-ában foglalt rendelkezésre figyelemmel - az alapvetõ jogok megsértése miatt keletkezett igények bíróság elõtti fokozottabb érvényesíthetõsége érdekében:

a) vizsgálja meg

aa) a polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény módosításának a lehetõségét, oly módon, hogy a munkaviszony létesítésének a hátrányos megkülönböztetés tilalmába ütközõ megtagadása miatt elõterjesztett kereset a munkaviszonyból és szövetkezeti viszonyból származó perek (Pp. XXIII. fejezet) eljárási szabályai szerint legyen elbírálható, vagy olyan különleges eljárás keretében, melynek során biztosított a gyorsított eljárás és a bizonyítási teher munkaadóra hárítása;

ab) annak lehetõségét, hogy az a) pont szerinti eljárásban a személyhez fûzõdõ jogok megsértése miatti jogkövetkezmények (a jogsértés tényének bírói megállapítása, eltiltás a további jogsértéstõl, elégtétel adására kötelezés, kártérítés) legyenek alkalmazhatóak;

b) a vizsgálat megállapításaitól függõen, gondoskodjék az a) pontban foglaltak érvényesülését szolgáló törvénymódosítás elõkészítésérõl.

1. a szociális és családügyi miniszterhez, hogy a feladat- és hatáskörérõl szóló 171/1998. (X.15.) Korm. rendelet 5. § ag) alponpontjában biztosított jogkörében eljárva módosítsa a foglalkoztatást elõsegítõ támogatásokról, valamint a Munkaerõ-piaci Alapból foglalkoztatási válsághelyzetek kezelésére nyújtható támogatásokról szóló 6/ 1996. (VII. 16.) MüM rendeletet annak érdekében, hogy ne lehessen foglalkoztatás bõvítését szolgáló támogatást nyújtani annak a munkaadónak, akivel (amellyel) szemben a munkaügyi ellenõrzésrõl szóló 1996. évi LXXV. törvény 3. §-a (1) bekezdésének b) pontjában felsorolt szabály megsértéséért munkaügyi bírságot szabtak ki, az errõl szóló határozat jogerõre emelkedésétõl számított egy évig.

2. a belügyminiszterhez, hogy a feladat- és hatáskörérõl szóló 147/1994. (XL 17.) Korm. rendelet 6. § h)~pontjában biztosított jogkörében vizsgálja meg, illetõleg kezdeményezze a szabálysértésekrõl szóló 1968. évi I. törvény olyan értelmû módosítását, hogy az egyes hatóságok, hivatalos személyek a hivatali eljárásuk során tudomásukra jutott - az Alkotmányban biztosított jogokat is sértõ, illetve az alaptörvényben meghatározott tilalomba ütközõ - szabálysértéseket (pl. e körben a munkavállaló hátrányos megkülönböztetését) kötelesek legyenek feljelenteni.

Budapest, 1998. november 10.

Ügyszám: 3964/1998.

A hajdúhadházi Cigány Kisebbségi Önkormányzat elnöke panasszal fordult a kisebbségi biztoshoz, amelyben azt sérelmezte, hogy a Dr. Földi János Általános Iskola 33 cigány gyermek beiskolázását hátráltatta. Bár a települési önkormányzat képviselõtestületének döntésével a kérdés megoldódott, a döntés és a pedagógiai program elõkészítésébe a kisebbségi önkormányzatot nem vonták be. Sérelmezték továbbá, hogy számukra ellenõrizhetetlen a nemzetiségi kiegészítõ normatív támogatás felhasználása az általános iskolákban, valamint hogy cigány tanulók számára külön osztályokat hoznak létre az általuk kívánatosnak tartott vegyes osztályokkal szemben.

Az ügyben az állampolgári jogok országgyûlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 17.§ (1) bekezdése alapján vizsgálatot rendeltem el.

A vizsgálat során az alábbi iratokat tanulmányoztuk:

Tájékozódtunk a helyszínen is, amelynek során megbeszélést folytattunk a település polgármesterével és jegyzõjével, a cigány kisebbségi önkormányzat elnökével és alelnökével, valamint az általános iskolák vezetõivel és pedagógusaival. Meglátogattuk az iskolákat, tanítási órákat hallgattunk meg, és beszélgetettünk a pedagógusokkal és a tanulókkal.

A dokumentumok elemzése és a helyszíni vizsgálat tapasztalatainak összegzése nyomán a következõket lehetett megállapítani:

A Dr. Földi János Általános Iskolában - a hasonló méretû településekre jellemzõ módon - három külön épületegyüttesben folyik az oktatás, három tagiskolában. Van egy központi épületcsoport, továbbá a Szabó Gábor úti, valamint a Dr. Földi János úti tagiskola. A Roma Polgárjogi Alapítvány felmérése szerint a központi épületbe jár a nem cigány tanulók 100%-a, valamint a cigány tanulók 33%-a vegyes osztályokba. A Szabó Gábor útí tagiskolába járnak - felzárkóztató program szerint - az alsó tagozatos cigány gyerekek homogén osztályokban, a Dr. Földi János úti tagiskolába pedig a felsõs cigány tanulók szintén homogén osztályokban, ugyancsak felzárkóztató program keretében.

A központi épületet nemrégiben újították fel, új épületrészeket is építettek hozzá. Az iskola világos, tiszta, tágas, átlagosan felszerelt, két tornaterme, könyvtára, tanári szobája, étkezõje van.

A Szabó Gábor úti tagiskolát is a közelmúltban újították fel, az épület hangulata barátságos. A termeket és a folyosókat cigány gyerekek rajzai díszítik. A tanári szobát átalakították osztályteremmé, és szerényebb oktatási eszközökkel rendelkezik, mint a központi épület. A testnevelést a központi épületben oldják meg, amely 1500 méternyire van a tagiskolától.

A Dr. Földi János úti tagiskola 2 km-nyire van a központi épülettõl. Ez az egyetlen épületegyüttes, amely eredetileg nem iskolának épült, hanem irodákból alakították át. Ezt az épületet is felújították a közelmúltban. A termeket barátságosan díszítették, a bútorzat jó állapotú. A taneszközállomány itt a legszegényesebb, a diákok elmondása szerint régi tankönyvekbõl tanulnak, amelyeket nem vihetnek haza.

Az épületek állagát megtekintve elmondható, hogy a városvezetés komoly figyelmet fordított az iskolák felújítására, s bár az épületek között minõségi különbség van, de nem olyan jelentõségû, hogy ezen az alapon megállapítható lenne az egyes tanulókkal szembeni hátrányos megkülönböztetés.

Ugyanakkor a Roma Polgái jogi Alapítvány felmérése felhívja a figyelmet egy olyan oktatásszervezési gyakorlatra, amelyet feltétlenül szóvá kell tennünk. A központi iskolában 30 alsó tagozatos, 26 felsõ tagozatos pedagógus oktat. A felsõ tagozaton dolgozó 26 pedagógusra 13 osztály jut, a szakokból adódóan több osztályban tanítanak. A pedagógusok óraszáma átlagosan 40,5 óra. A harminc alsós tanárra 15 osztály jut, azaz 2-2 pedagógus osztozik egy osztály tanításán úgy, hogy más alsó tagozatos osztályban nem tanítanak. Az alsós tagozaton oktató pedagógusok átlagos óraszáma 25,5.

Ugyanakkor a Szabó Gábor úti tagiskolában, ahol a cigány alsó tagozatos osztályok vannak, 6 osztályra 6 pedagógus jut, mindannyian képzett tanítók, akiknek heti átlagos óraszámuk 44,6 óra. Ez szinte a kétszerese a központi iskolában tanító alsó tagozatos pedagógusok óraátlagának.

A Bocskai István Általános Iskolában négy különálló épületben folyik az oktatás. A Petõfi Sándor utcai épületben, amely központi épületnek számít, vannak elhelyezve a két tannyelvû és nyelvi tagozatos osztályok. Ezekben az osztályokban egyes tantárgyakat kiemelten tanulnak angol vagy német nyelven. A Kossuth utcai és a Kazinczy utcai épületben helyezték el a felzárkóztató oktatásban részesülõ diákokat, a Rákóczi Ferenc utcai épületben pedig az eltérõ tantervû, vagyis az enyhén értelmi fogyatékosok számára szervezett program szerint tanuló gyerekeket helyezték el.

Lényeges különbség a két általános iskola között, hogy a Dr. Földi János Általános Iskola rendelkezik még tagiskolákkal, a Bocskai István Általános Iskola pedig a különálló épületek ellenére egyetlen szervezeti egységet képez, és a tanulókat az oktatási formák szerint helyezték el más-más épületekben. Ez megnehezíti az oktatás megszervezését, a tanárok átjárnak a különbözõ épületekbe tanítani. Ez alól csak az eltérõ tantervû osztályokban tanító pedagógusok kivételek, õk egész napjukat ugyanazzal az osztállyal, ugyanazon a helyen töltik.

Az épületekrõl elmondható, mint a másik iskola esetében, hogy a különbségek leginkább a technikai felszereltségben mutatkoznak meg. A felzárkóztató foglalkozás minõségét például érzékenyen érinti a számítógépes figlalkozás hiánya.

Az általános iskolák alapító okiratai tartalmazzák feladatként a nemzeti, etnikai kisebbségi oktatást és nevelést. A pedagógiai programokban kidolgozták ennek megvalósítását, ezekben figyelembe veszik a Nemzeti Alaptanterv ajánlásait, illetve ezek megfelelnek a "Nemzeti, etnikai kisebbség iskolai oktatásának irányelvérõl" szóló 32/1997. (XI. 5.) MKM rendeletben foglaltaknak.

A tantervek megvalósításához az iskolák rendelkeznek a szükséges feltételekkel, azzal a megszorítással, hogy az egyes tagiskolák és osztályok közötti technikai, felszereltségbeli különbségeket a jövõben csökkenteni kell. A pedagógiai programok etnikai részének megvalósítását szolgálja a nemzetiségi kiegészítõ normatív támogatás is, amelyet a közoktatási törvény, valamint a mindenkori költségvetési törvények biztosítanak az ilyen oktatási formákat szervezõ iskolák fenntartói számára. Hajdúhadház Önkormányzata ezen a címen 1998-ban 12.186.000 Ft-ot kapott az állami költségvetésbõl. Hangsúlyozni szeretnénk, hogy a közoktatási törvény rendelkezése értelmében ez a támogatás csak a kisebbségi oktatás céljaira fordítható. Amennyiben a település vagy az iskola nem a kisebbségi oktatás céljaira fordítja a támogatást, azt kamatostól vissza kell fizetni a Kincstárnak.

A cigány felzárkóztató oktatás megszervezésének azonban van egy másik feltétele is. Ilyen programot akkor lehet a cigány tanulók részére szervezni, ha a szülõk ebbe beleegyeztek. Vagyis e nélkül gyermekük számára cigány felzárkóztató program nem szervezhetõ. Ugyanis amennyiben nincs meg ez a hozzájárulás, sem a tanulók, sem a szülõk nem élhetnek alapvetõ jogaikkal.

A Kotv. rendelkezéseket tartalmaz a tanulók jogairól. A jelen vizsgálat szempontjából kiemelkedõ jelentõségûnek tekinthetõ a 10.§ (3) bekezdésének a) pontjában foglalt szabály, mely szerint a gyermeknek, tanulónak joga, hogy képességeinek, érdeklõdésének, adottságainak megfelelõ nevelésben és oktatásban részesüljön, képességeihez mérten tovább tanuljon, valamint tehetségének felismerése és fejlesztése érdekében alapfokú mûvészetoktatásban vegyen részt.

A törvény a szülõk jogainak felsorolását a nevelési-oktatási intézmény szabad megválasztásának jogával kezdi. A 13.§ (1) bekezdése szerint e joga alapján a szülõ gyermeke adottságainak, képességeinek, érdeklõdésének, saját vallási, illetve világnézeti meggyõzõdésének, nemzeti vagy etnikai hovatartozásának megfelelõen választhat óvodát, iskolát, kollégiumot. A Nektv. 43. § (4) bekezdése szerint egyazon kisebbséghez tartozó nyolc tanuló szülõjének vagy törvényes képviselõjének kérése esetén kisebbségi osztály vagy tanulócsoport indítása, illetve mûködtetése kötelezõ. E rendelkezésekbõl az következik, hogy a szülõ kizárólagos joga gyermeke számára kisebbségi oktatást választani. A cigány felzárkóztató oktatás pedig - felzárkóztató jellege ellenére - kisebbségi oktatás, amely csak szülõi beleegyezéssel szervezhetõ.

A fenti rendelkezésekkel összhangban határozza meg a jogszabály a pedagógus feladatait és kötelességeit. A 19.§ (7) bekezdésének b) pontja szerint a pedagógus alapvetõ feladata a rábízott gyermekek, tanulók nevelése, tanítása. Ezzel összefüggésben kötelessége különösen, hogy nevelõ és oktató tevékenysége során figyelembe vegye a gyermek, tanuló egyéni képességét, tehetségét, fejlõdésének ütemét, szociokulturális helyzetét és fejlettségét, fogyatékosságát, segítse a gyermek, a tanuló képességének, tehetségének kibontakozását, illetve bármilyen oknál fogva hátrányos helyzetben lévõ gyermek, tanuló felzárkózását tanulótársaihoz.

Szülõi beleegyezés hiányában tehát a pedagógus egyedül dönt arról, hogy mi jó a tanulónak. Ez azért is veszélyes, mert ily módon kizárólag a pedagógus dönt arról, "ki a cigány". Ez a megoldás súlyosan sérti a nemzeti és etnikai kisebbségek jogairól szóló 1993. évi LXXVII. törvény 7. § ( 1 ) bekezdésében foglaltakat, miszerint valamely nemzeti, etnikai csoporthoz, kisebbséghez való tartozás vállalása és kinyilvánítása az egyén kizárólagos és elidegeníthetetlen joga. Jelen esetben a hatályos hazai szabályozás és a nemzetközi egyezmények szerint a szülõ vagy a törvényes képviselõ gyakorolja a gyermek identitásválasztásra, illetve kinyilvánítására vonatkozó jogait.

A beiratkozási napló tanúsága szerint a szülõk szóban nyilatkoznak arról, hogy gyermeküket melyik osztályba kívánják járatni. Ez a nyilatkozat azonban nem arra vonatkozik, hogy a szülõ cigány felzárkóztató oktatást szeretne gyermekének. A szülõ nyilatkozatát arra vonatkozóan, hogy a gyermeke cigány felzárkóztató oktatásban vegyen részt - a hatályos jogszabályok alapján - írásba kell foglalni.

A nyilatkozatok beszerzése, valamint a származásra vonatkozó adatok kezelése során be kell tartani az adatvédelmi szabályokat. Ezzel kapcsolatban - korábban - az adatvédelmi biztos úgy foglalt állást, hogy a tanuló származását is kérdezõ adatlap csak akkor használható, ha a program a cigány kisebbség hátrányainak csökkentését szolgálja, és megfelel a "Nemzeti, etnikai kisebbség oktatásának irányelvei" elõírásainak. A Nektv. hivatkozott 7. § ( 1 ) bekezdésében szabályozott szabad identitásválasztásra figyelemmel a kitöltés csak önkéntes lehet.

A személyes adatok védelmérõl és a közérdekû adatok nyilvánosságáról szóló 1992. évi LXIII. törvény 2.§ (2) bekezdése alapján a nemzetiségi és etnikai hovatartozásra vonatkozó adatok különleges adatoknak minõsülnek. A 3.§ (2) bekezdése szerint különleges adat akkor kezelhetõ, ha az adatkezeléshez az érintett írásban hozzájárul, vagy az adat kezelését jogszabály elrendeli. A közoktatásra vonatkozó szabályok nem tartalmazzák a kisebbségekhez tartozó tanulók adatai kezelésének elrendelését, ezért a cigány felzárkóztató program megszervezéséhez az érintettek - jelen esetben a szülõk vagy a törvényes képviselõk - írásbeli hozzájárulása kötelezõ. Ugyanis ez a szülõi nyilatkozat egyben a gyermek kisebbségi származására is vonatkozik, amellyel felhatalmazza az oktatási intézményt ezen adat kezelésére. A 6. § ( 1 ) és (2) bekezdések alapján az érintettet, illetve törvényes képviselõjét tájékoztatni kell az adatfelvétel önkéntes jellegérõl, céljáról, kezelésének módjáról. E jogszabályi rendelkezések maradéktalan betartásával kell tehát cigány felzárkóztató programot készíteni. Megítélésünk szerint ehhez elengedhetetlen a szülõk és a pedagógusok közötti intenzív párbeszéd, együttmûködés.

A közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX. törvény 121. § (6) bekezdése rendelkezik arról, hogy mi tekinthetõ kisebbségi intézménynek. Eszerint: "A nemzeti és etnikai kisebbségek jogairól szóló 1993. évi LXXVII. törvény 29. ~-ának (2) bekezdésében meghatározott kisebbségi intézmény

Az iskolákban tanulók adatai alapján egyik hajdúhadházi általános iskola sem minõsíthetõ kisebbségi intézménynek. Ám azt is figyelembe kell venni, hogy a közeljövõben ez a helyzet megváltozhat, ugyanis a Dr. Földi János Általános Iskolában az 1998/ 99-es tanévben a cigány felzárkóztató program szerint tanulók aránya meghaladta a 25%-ot. Ez azért lesz majd lényeges szempont, mert amennyiben az iskola kisebbségi intézménnyé válik, a helyi kisebbségi önkormányzat komoly szerepet kap a kisebbségi oktatás megszervezésében és ellenõrzésében. A közoktatásról szóló törvény részletesen tartalmazza azokat az eseteket, amikor a helyi kisebbségi önkormányzat egyetértését be kell szerezni. Így ha a fenntartó a helyi önkormányzat, akkor a nemzeti, etnikai kisebbségi nevelésben és oktatásban közremûködõ nevelési-oktatási intézmény létesítéséhez, megszüntetéséhez, tevékenységi körének módosításához, nevének megállapításához, költségvetésének meghatározásához és módosításához, az intézményben folyó szakmai munka értékeléséhez, a szervezeti és mûködési szabályzat jóváhagyásához, a nevelési program, a pedagógiai program, a pedagógiai-mûvelõdési program jóváhagyásához, és végrehajtásának értékeléséhez be kell szerezni az érintett helyi kisebbségi önkormányzat egyetértését.

A jelenlegi helyzetben a helyi cigány kisebbségi önkormányzatot megilleti az a jog, hogy betekintést nyerjen a nemzetiségi kiegészítõ normatív támogatás felhasználásába. A Nektv. 26. § ( 1 ) bekezdése értelmében a kisebbségi települési önkormányzat, a helyi kisebbségi önkormányzat a kisebbség helyzetét érintõ bármely kérdésben megkereséssel fordulhat a hatáskörrel és illetékességgel rendelkezõ közigazgatási szerv vezetõjéhez, amelyben tájékoztatást kérhet, javaslatot tehet, intézkedést kezdeményezhet, kifogással élhet az intézmények mûködésével kapcsolatos, a kisebbség jogait sértõ gyakorlat, egyedi döntés ellen, kezdeményezheti a döntés megváltoztatását, visszavonását. E rendelkezés alapján a helyi cigány kisebbségi önkormányzattól nem tagadható meg a tájékoztatás a kisebbségi oktatásra szánt állami pénzek felhasználásáról. A tárgyalások során a jegyzõ és az iskolaigazgatók kifejezték készségüket az együttmûködésre a kisebbségi önkormányzattal, és ígéretet tettek arra, hogy a kisebbségi önkormányzat rendelkezésére bocsátják a vonatkozó iratokat. Az intézményvezetõk tájékoztatása szerint azonban a kisebbségi önkormányzat nem kérte sem a polgármesteri hivataltól, sem az iskoláktól az iratokba, számlákba való betekintés lehetõségét.

Az ombudsman vizsgálati tapasztalatai alapján általános érvénnyel megállapíthatjuk, hogy számos esetben a probléma gyökerét az információ, a párbeszéd hiánya jelenti. Ilyen esetekben a kisebbségi biztos és munkatársai segíthetik mindkét felet a jogszabályi rendelkezések megértésében és értelmezésében, a jog helyes alkalmazásában, a kölcsönös érdekek felismerésében. A kisebbségi oktatást érintõ konfliktusok rendezésében szívesen élünk a közvetítés eszközével, ugyanis számunkra az óvoda, az iskola soha nem kizárólag költségvetési kérdés, nem csak épület, ahol tanárok és gyerekek vannak. A mi megítélésünk szerint az óvoda és az iskola olyan közösségek, ahol gyermekek sorsa dõl el, az ott folyó nevelés és oktatás meghatározó a gyermekek jövõjére nézve. Ezért az érintett önkormányzatok számára nem lehet közömbös sem az oktatás feltételrendszere, sem minõsége és ebbe bele kell érteni a kisebbségek oktatását is.

A közvetítés lehetõségével éltünk Hajdúhadházon is. Az érintettek készségesen álltak rendelkezésünkre egy tisztázó, tényfeltáró beszélgetés keretében. Ezen a tárgyaláson a polgármester elmondta, hogy a képviselõ-testület a megoldásban érdekelt és ennek érdekében készek a szorosabb egyeztetésre a kisebbségi önkormányzattal. Röviden ismertette a település anyagi helyzetét és, ennek alapján az iskolákért tett erõfeszítéseket. A polgármester megemlítette, hogy a településen nagy a munkanélküliség, különösen a cigányok körében, ami kihat az iskolás gyerekek mindennapjaira is. A munkanélküliség leküzdésére pedig a település egyedül nem képes.

Az iskolaigazgatók egyértelmûen az integrált oktatás mellett foglaltak állást, olyan célként jelölve ezt meg, amelyet középtávon meg kell valósítani a településen. Hangsúlyozták, hogy ehhez több pénzre és helyre lenne szükségük. A Dr. Földi János Általános Iskolában már jelenleg is kis létszámú osztályokkal dolgoznak, a további osztálybontásra helyhiány miatt nincs lehetõség. A jegyzõ arról tájékoztatott, hogy nem tudnak további tanteremépítésre pályázni, mert nincsenek erre állami források.

A kisebbségi önkormányzat elnöke megerõsítette a polgármester kijelentését, miszerint a munkahelyteremtés sok mindenben segítené a helyi cigányságot, akik közül sokan kizárólag segélybõl élnek. Õ is az integrált oktatás híve, hiszen az elkülönítés az ellentéteket mélyíti, a cigány gyereke nem kap pozitív mintaképet. Megítélése szerint további szakemberekre lenne szükség, ám a települési önkormányzat már nem tud több pénzt bérekre fordítani. A kisebbségi önkormányzat elnöke fontosnak tartotta kihangsúlyozni, hogy a pedagógusok lelkesen végzik munkájukat.

Az egyik iskola igazgatója ezzel kapcsolatban azt kívánta kiemelni, hogy a párbeszédet helyben kell lefolytatni arról, hogy a jelenlegi keretek között mi a legjobb a gyerekeknek, és fontos, hogy azt ne befolyásolják politikai érdekek.

A kisebbségi önkormányzat volt elnöke, jelenlegi alelnöke egyetértett a dialógus fontosságával, egyben sajnálta, hogy korábban nem volt ez intenzívebb. Megítélése szerint a gyerekeket jelenleg fölöslegesen különítik el, a cigány osztályokat fokozatosan fel kell számolni. Arra kérte a települési önkormányzatot, hogy igényeljék a kisebbségi önkormányzat ,véleményét a különbözõ kérdésekben. Az legyen a közös céljuk, hogy minél több gyerek jáijon iskolába és óvodába, ennek érdekében azonban mindkét félnek tevékenyen kell együttmûködnie.

A megbeszélést õszintének, barátságos hangulatúnak és a megoldásra irányulónak tartottuk. Érezhetõvé vált ugyanakkor a kommunikációs ûr a két önkormányzat és az iskolák között a cigány oktatás kérdésében. Egyik fél részérõl sem tapasztaltunk azonban elõítéletességet, vagy személyes ellentétet. Hajdúhadházon tehát a feltételek adottak egy konstruktív, hosszú távra kiható párbeszéd folytatásához, ahol a felek elsõsorban a gyermekek érdekeit tartják szem elõtt, és jogszerûen kívánják a kisebbségi ok- tatást megszervezni. E munkájukhoz azonban alig kapnak külsõ segítséget. Több információra lenne szükségük annak érdekében, hogy kevesebb hibát kövessenek el a kisebbségi oktatás megszervezése során.

Az intézményvezetõk tájékoztatása szerint a hajdúhadházi iskolákban a cigány felzárkóztató programok szervezéséhez nem kérték a szülõk hozzájárulását. Ez az állapota pedagógusok legnagyobb jóindulata és áldozatos munkája ellenére - jogellenes. Ezt a következtetést támasztja alá a Hajdú-Bihar Megyei Pedagógiai Intézet vizsgálatának jelentése is. A települési önkormányzat képviselõ-testülete a 128/1998 (IX. 04.) HÖ. számú határozatában megbízást adott a pedagógiai intézetnek, hogy vizsgálja meg többek között, hogy a Dr. Földi János Általános Iskolában az elfogadott pedagógiai program szerint folyik-e az oktatás. A vizsgálati jelentés azt tartalmazza, hogy mindkét tagiskolában homogén cigány osztályok mûködnek, ami lényegileg szegregált oktatást jelent. Megítélésünk szerint a szegregált oktatás akkor következik be, ha a tanulók elkülönítésének nincs jogi, pedagógiai alapja. Ebben az esetben a pedagógiai indok fennáll, hiszen felzárkóztatást szerveznek az arra rászorulóknak, ám a program jogi alapja, nevezetesen a szülõk beleegyezése hiányzik, ezért minõsíthetõ a hajdúhadházi általános iskolákban folyó cigány felzárkóztató oktatás szegregált oktatásnak.

Ez a visszásság úgy orvosolható, hogy az iskolák, a cigány kisebbségi önkormányzat segítségét kérve, utólagosan beszerzik a cigány felzárkóztató programban részt vevõ tanulók szüleitõl a hozzájárulást, az adatvédelmi jogszabályok betartásával. Nem lenne célravezetõ ugyanakkor elõírni azt, hogy azonnali hatállyal szüntessék meg a jelenlegi osztályokat és hozzanak létre új, vegyes osztályokat, hiszen ezzel kárba veszne a pedagógusok eddigi munkájának eredménye. Azonban az iskoláknak ki kell dolgozniuk a felzárkóztató programok részeként egy olyan tervet, amely egyrészrõl azt célozza, hogy az iskolában mikor és milyen formában valósul meg az integrált oktatás, másrész

rõl tartalmazná a felzárkóztatás megvalósulásának feltételeit. Ekkor lehet ugyanis mérhetõ a felzárkóztatás sikeressége, és a feltételek megléte esetén a sikeresen felzárkóztatott tanulókat át lehet irányítani a normál tantervû osztályokba. E program elõkészítésébe is be kell vonni a cigány kisebbségi önkormányzatot, valamint a szülõket. Ezenkívül csak javasolhatjuk, hogy az oktatási intézmények vezetõi és a fenntartó települési önkormányzat más szakmák képviselõit is vonják be a közös munkába, a pedagógiai munka hatékonyságának növelése, valamint a jobb kommunikáció elérése érdekében. A szociális felsõoktatásban végzett szakemberek képesek olyan szempontok me~jelenítésére, amelyeket nem vettek figyelembe sem a kisebbségi, sem a települési önkormányzati képviselõk, sem a pedagógusok. A szociális munkások, szociálpedagógusok - az oktatási folyamat és a családi viszonyok együttes ismeretében hozzájárulhatnak a kisebbségekhez tartozó gyerekek sajátos problémáinak hatékony megoldásához.

A kisebbségi oktatás szervezésében részt vevõk - települési önkormányzat, kisebbségi önkormányzat, szülõk - között sokkal intenzívebbé kell tenni a párbeszédet annak érdekében, hogy mindegyik fél gyakorolhassa azon jogait, amelyek e téren õket megilletik. A jogszerû oktatásszervezésen túl az ilyen párbeszédnek bizalomépítõ hatása is van, oldhatja az elõítéleteket. Továbbá lehetõséget teremt olyan helyi oktatás megszervezésére, amely a kölcsönös megismerést szolgálja, és legalább a fiatal generációkban nem építi újra az amúgy is létezõ elõítéleteket, sztereotípiákat.

Mindezek megteremtésére Hajdúhadházon adottak a lehetõségek, azonban a munka sikerességéhez külsõ, szakmai segítségre is szükségük lehet. Ennek érdekében szorosabbá kell tenni a kapcsolatot a pedagógiai szakmai szolgálatokkal, azokkal a civil szervezetekkel és iskolákkal, amelyek már szereztek tapasztalatot hasonló problémák megoldásában. Ugyanis azt tapasztaltuk, hogy a kisebbségi oktatás szereplõi kevés információval rendelkeznek arról, hogyan kell a helyi oktatást, ezen belül a helyi kisebbségi oktatást, jogszerûen megszervezni és ebben mi az õ szerepük. A két önkormányzatnak e kérdésekben folyamatosan egyeztetniük kell álláspontjukat, ami csak akkor valósul meg, ha a polgármesteri hivatal munkatársai, a kisebbségi önkormányzati képviselõk, valamint a pedagógusok folyamatosan részt vesznek olyan képzéseken és továbbképzéseken, amelyek célja a kisebbségi jogok megismerése valamint azok gyakorlásának módjai.

a) Mivel úgy ítélem meg, hogy a szükséges szülõi beleegyezések beszerzésének elmulasztásával okozott visszásságot a települési önkormányzat saját hatáskörben orvosolhatja, ezért az állampolgári jogok országgyûlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 21. ( 1 ) bekezdésének értelmében azzal a

fordulok Hajdúhadház polgármesteréhez, mint az általános iskolák fenntartójának vezetõjéhez, hogy utasítsa az általános iskolákat arra, utólagosan szerezzék be a szülõk beleegyezését gyermekeiknek cigány felzárkóztató programokban való részvételéhez. Ennek megvalósítása érdekében kezdeményezzenek párbeszédet a szülõkkel, és szükség esetén igényeljék a cigány kisebbségi önkormányzat közvetítését.

Továbbá azzal a

fordulok Hajdúhadház polgármesteréhez, hogy tegye lehetõvé a cigány kisebbségi önkormányzat számára a betekintést a nemzetiségi kiegészítõ normatív támogatás felhasználásának irataiba.

A kisebbségi oktatási kérdésekben a jobb helyi kommunikáció kialakítása érdekében azzal a

fordulok Hajdúhadház Önkormányzatának képviselõ-testületéhez, hogy a cigány kisebbségi önkormányzattal közösen dolgozzanak ki együttmûködési megállapodást, ezzel tegyék intézményessé a párbeszédet a cigány tanulók oktatásának kérdéseirõl.

Végül azzal a

fordulok Hajdúhadház polgármesteréhez mint az általános iskolák fenntartójának vezetõjéhez, utasítsa az intézményvezetõket, hogy az iskolák taneszközzel való ellátása során csökkentsék a tagiskolák, illetve az egyes osztályok közötti felszereltségbeli különbségeket. E munkájukhoz igényeljék a cigány kisebbségi önkormányzat segítségét, különös tekintettel a nemzetiség kiegészítõ normatív támogatás célszerû felhasználására.

Kérem a polgármester urat, hogy a kezdeményezés tekintetében kialakított az önkormányzat képviselõ-testülete által elfogadott, határozatba foglalt érdemi állásfoglalásukról, illetve a megtett intézkedésekrõl a kezdeményezések kézhezvételétõl számított harminc napon belül tájékoztatni szíveskedjék.

b) Az állampolgári jogok országgyûlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 20.§ ( 1 ) bekezdése alapján azzal az

fordulok az oktatási miniszterhez, hogy a Hajdú-Bihar Megyei Pedagógiai Intézeten, illetve az egyéb pedagógiai szakmai szolgálaton keresztül nyújtson szakmai segítséget Hajdúhadház Önkormányzatának, a Hajdúhadházi Cigány Kisebbségi Önkormányzatnak, valamint a hajdúhadházi általános iskoláknak a pedagógiai program továbbfejlesztésében, valamint a jogszerû, a kisebbségi jogokat figyelembe vevõ helyi oktatás megszervezésében.

c) Az állampolgári jogok országgyûlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 20.§ ( 1 ) bekezdése alapján azzal az

fordulok a Hajdú-Bihar Megyei Közigazgatási Hivatal vezetõjéhez, hogy a 191/1996. (XII. 17.) Korm. rendelet 18. §-ában megfogalmazott képzési és továbbképzési feladatok ellátása során szervezzen továbbképzési programokat a közigazgatásban dolgozók számára a nemzeti és etnikai kisebbségek jogainak megismerése és biztosítása érdekében. E programokon biztosítsák a helyi kisebbségi önkormányzati képviselõk - többek között a Hajdúhadházi Cigány Kisebbségi Önkormányzat képviselõi - számára a részvételt.

Budapest, ...

Üdvözlettel:
(Dr. Kaltenbach Jenõ sk.)