J/36.

JELENTÉS
az Állami Számvevõszék
1997. évi tevékenységérõl

Az ellenõrzés végrehajtásáért felelõs:

Az ellenõrzést vezette:
A jelentést készítette:
Az ellenõrzésben részt vettek:

JELENTÉS
az Állami Számvevõszék
1997. évi tevékenységérõl

A-180-1/1998.

Bevezetõ

Az Állami Számvevõszék 1997-ben is alkotmányos és törvényi kötelezettségei alapján, az ellenõrzési tervben foglaltaknak megfelelõen végezte ellenõrzési tevékenységét. Vizsgálataink mintegy 60%-át a törvényekben elõírt rendszeres ellenõrzési kötelezettségeink képezték. Ezek és az idõszakonkénti kötelezettséget jelentõ ellenõrzések mellett - elnöki döntés alapján - az Országgyûlés és az országgyûlési bizottságok, továbbá a miniszterelnök által kezdeményezett ellenõrzéseket is folytattunk. A fennmaradó kapacitások így csak szûkös mozgásteret biztosítottak számunkra a további vizsgálati témák kiválasztásában.

Az államháztartás különbözõ területein - a költségvetés tervezésében; a gazdálkodásban, a pénzügyi-számviteli folyamatokban stb. - feltárt szabálytalanságok mellett rámutattunk a feladatok ellátásának, a szervezetek mûködésének szabályozásában és ellenõrzésében, illetve a rendelkezésre bocsátott erõforrásokkal és az állami vagyonnal való gazdálkodásban tapasztalt hiányosságokra. Megállapításaink alapján javaslatokat fogalmaztunk meg az Országgyûlés, a Kormány és a vizsgált szervezetek részére, illetve a szükséges intézkedések megtételére hívtuk fel a figyelmet. Számos törvény és jogszabály módosítását is kezdeményeztük.

Ellenõrzési megállapításaink és javaslataink hasznosításában több területen is javulást tapasztaltunk. Fontos elõrelépésként értékeljük, hogy jelentéseink túlnyomó részét az országgyûlési bizottságok 1997-ben napirendre tûzték és megtárgyalták. A bizottsági tárgyalások általában állásfoglalással, határozattal, vagy a Kormánynak, illetve az Országgyûlésnek címzett javaslatokkal zárultak. Egyes albizottságok javaslataink hasznosításánál az ellenõrzött szervezeteket beszámoltatták, ezzel is segítették a feltárt hiányosságok megszüntetését.

Az Országgyûlés munkáját az állandó bizottságok, valamint az eseti vizsgáló bizottságok ellenõrzésre irányuló kéréseinek terven kívüli teljesítésével is igyekeztünk elõsegíteni.

Beszámolónkat azzal a szándékkal készítettük, hogy azt az Országgyûlés - az 1995. évhez hasonlóan - tárgysorozatába felvegye és arról általános vitát folytasson. Ez további ösztönzést adhatna tevékenységünk fejlesztéséhez, az ellenõrzési munka színvonalának emeléséhez.

Budapest, 1998. április

dr. Nyikos László
alelnök

Sándor István
alelnök

dr. Kovács Árpád
elnök


TARTALOMJEGYZÉK

Bevezetõ

Tartalomjegyzék

I. Az Állami Számvevõszék ellenõrzési feladatai, az ellenõrzések eredményei és hasznosulása

1. Az ellenõrzési munka 1997. évi súlypontjai

2. Az ellenõrzések fõbb megállapításai, javaslatai

3. Az ellenõrzések hasznosulása

II. Az Állami Számvevõszék mûködési feltételei

1. Személyi feltételek, oktatás és továbbképzés

2. Tárgyi feltételek

3. Nemzetközi kapcsolatok

4. Nyilvánosság, sajtó kapcsolatok

Mellékletek


I. AZ ÁLLAMI SZÁMVEVÕSZÉK ELLENÕRZÉSI FELADATAI, AZ ELLENÕRZÉSEK EREDMÉNYEI és HASZNOSULÁSA

Az ellenõrzési munka 1997. évi súlypontjai

Az 1997. évben a tervezett 47 vizsgálatnál többet, 56-ot fejeztünk be. A tervben rögzített feladatok - a már említett - országgyûlési határozatokban foglalt ellenõrzési kötelezettségekkel bõvültek. Ennek nyomán 3 közalapítvány és 11 kisebbségi önkormányzat ellenõrzését végeztük el terven felül. A többletfeladatok megoldása néhány tervezett vizsgálat késõbbre halasztását is szükségessé tette (borsodi régió válságkezelése, szénbányászati szerkezet-átalakítás, pártok köztartozásáról szóló nyilatkozat).

A befejezett 56 vizsgálatból 21 az elõzõ évrõl húzódott át, 45 vizsgálatot viszont 1997-ben kezdtünk el és fejeztünk is be. További 20 elõkészített és megkezdett vizsgálat befejezése 1998-ra húzódik át.

A korábbi évekhez hasonlóan döntõen alapvizsgálatokat kellett tervbe vennünk. Átfogó utóellenõrzésre csak két esetben kerülhetett sor. Lefolytattunk azonban 18 olyan vizsgálatot is (fõleg pártoknál és kisebbségi önkormányzatoknál), amelyek keretében korábbi javaslataink megvalósulásának utóellenõrzését is megoldottuk.

A törvényi elõírások alapján, a társadalmi-gazdasági változások, fejlõdõ nemzetközi kapcsolataink és ellenõrzési tapasztalataink figyelembe vételével - annak érdekében, hogy kapacitásunkat a legfontosabb feladatok elvégzésére fordíthassuk - 1997-re is meghatároztuk a vizsgálati súlypontokat.

Az elvégzendõ feladatok között elsõ helyen szerepelt az évenkénti rendszerességgel elõírt törvényi kötelezettségeink teljesítése (a központi költségvetés, az önkormányzatok, a társadalombiztosítási alapok zárszámadása és költségvetési terveik véleményezése, illetve az ÁPV Rt. ellenõrzése).

A fennmaradó kapacitásokat olyan területek vizsgálatára fordítottuk, ahol a pénzfelhasználás nagyságrendje kiemelkedõ volt, illetve a társadalom széles körét érintõ ellátásokhoz, feladatokhoz kapcsolódtak vagy, amelyeket korábban még nem ellenõriztünk ( a "fehér foltok" felszámolása).

Több területen végeztünk olyan ellenõrzéseket (Kincstár, média és közbeszerzési törvény), ahol a hatályba lépett törvények végrehajtásának kezdeti szakaszában értékeltük az elõírt feladatok megvalósítását. A problémák feltárásával, a végrehajtás elsõ tapasztalatainak közreadásával a hiányosságok kijavításához, a létrehozott új intézmények törvényes mûködéséhez kívántunk segítséget nyújtani.

Az állami vagyon hasznosulásának ellenõrzése során többségi állami tulajdonban levõ bankokat, szolgáltató szervezeteket vizsgáltunk. A bankoknál - korábbi vizsgálatainkhoz kapcsolódva - a hitel- és adós konszolidáció folyamatát és az állam tulajdonosi szerepének érvényesülését értékeltük. A többi területen elsõsorban az állami irányítás gyakorlatát és hatékonyságát, valamint a szolgáltatások minõségét (MAHART, Nemzeti Tankönyvkiadó Rt.) vizsgáltuk.

A közalapítványoknál (Gandhi, Nemzeti és Etnikai Kisebbségekért) a mûködés, az átvett állami vagyon és pénzeszközök felhasználásának tendenciáira, a pártoknál a belsõ ellenõrzési funkció alakulásának vizsgálatára helyeztünk nagyobb hangsúlyt.

Az ellenõrzések fõbb megállapításai, javaslatai

Az államháztartás gazdálkodására vonatkozó ellenõrzési megállapítások összességében az elõzõ években kialakult tendenciák továbbélését mutatják. Nevezetesen változatlanul sok területen számos hiányosságot tapasztaltunk a vizsgált szervezetek tevékenységének szabályozásában és mûködésében. Ugyanakkor kedvezõ jel, hogy a feladatok ellátását lehetetlenné tevõ szabálytalanságokat nem találtunk, sõt egyes területeken pozitív változások is mutatkoztak. (Javult az 1998. évi költségvetési tervjavaslat megalapozottsága, az ÁPV Rt. vagyonkezelési tevékenysége, a társadalombiztosítási alapok egyes kifogásolt belsõ szabályozásait megváltoztatták, a cél-címzett támogatások rendszerének korszerûsítésére vonatkozó javaslatainkat figyelembe vették a törvénymódosítás során.) Ezekben a változásokban közvetlenül is érzékeltük ellenõrzéseink jobbító hatásait.

Ellenõrzéseink szûkebb körébõl vett tapasztalataink közül is csak a legfontosabbakat emeljük ki, az egyes jelentések megállapításainak és javaslatainak rövid összefoglalását beszámolónk melléklete tartalmazza.

Az 1996. évi zárszámadás ellenõrzése keretében - elsõ ízben - valamennyi fejezetnél vizsgáltuk a költségvetés végrehajtását. A korábbi években erre csak a fejezetek egy részénél volt lehetõségünk. Megállapítottuk, hogy a kedvezõ változások ellenére még mindig lassú a reagálás felvetéseinkre, sok helyen nem kielégítõ a törvényismeret, nem eléggé hatékony a belsõ ellenõrzés. Kifogásoltuk, hogy az Országgyûlés továbbra sem kapott teljes és áttekinthetõ képet a költségvetés teljesítésérõl, az állami vagyonnal sem számoltak el teljes körûen. A társadalombiztosítási alapok zárszámadása két hónap késéssel, az ÁPV Rt. 1996. évi beszámolója pedig egyáltalán nem került az Országgyûlés elé.

Az 1998. évi központi költségvetés megalapozottságát illetõen jelentõsebb fejlõdést a makroszámítások megbízhatóságánál tapasztaltunk. A tervezésre kedvezõen hatott, hogy - az elõzõ évektõl eltérõen - a prognosztizáló munkák már 1997. elsõ hónapjaiban elkezdõdtek. A szükséges kormányzati döntések is kellõ idõben megszülettek.

A fejezetek körében az államháztartási reformfolyamatok végrehajtása (a kincstári rendszer alkalmazása; a feladat- és szervezet változások, a létszámcsökkentés helyzete; a közbeszerzési elõírások érvényesítése), az EU csatlakozással kapcsolatos kérdések ellenõrzése, továbbá a korábbi ellenõrzési megállapítások és javaslatok hasznosításának utóellenõrzése kapott kiemelt szerepet. (Lényegében 1997-re jutottunk el oda, hogy valamennyi fejezetnél végeztünk átfogó ellenõrzést).

A költségvetési fejezeteknél a mérlegvalódiságot továbbra is kedvezõtlenül befolyásolta, hogy a gazdálkodás szabályozottsága nem javult. A költségvetési szervek bevételi lehetõségeit és feladatellátását is hátrányosan érintette, hogy a bevételi elõirányzatok teljesülését befolyásoló törvények késve vagy egyáltalán nem születtek meg. Kedvezõen alakult viszont a gazdálkodó szervezetek köztartozásainak (adó és vám) behajtása.

Az államadósság kezelésének jogszabályi keretei napjainkra körvonalazódtak. Kialakultak a költségvetés finanszírozásának, az adósság nyilvántartásának, kezelésének szervezeti feltételei. A költségvetés finanszírozása pénzpiaci alapokra helyezõdött, tisztábbá váltak a költségvetés és a jegybank funkciói. Ezeket a folyamatokat segítette az 1996. évtõl mûködõ kincstári rendszer is.

Következetesebb intézkedések megtételét tartottuk szükségesnek az államháztartás adósságának átfogó jogi szabályozására, információrendszere teljessé és egyértelmûvé tételére, a nyilvántartás hiányosságainak megszüntetésére, a megbízható adatszolgáltatásra, a jelentõs és növekvõ adósságteher hatékonyabb kezelésére, a követelések eredményesebb behajtására vonatkozóan.

A kincstári rendszer létrehozására rendelkezésre álló rendkívül rövid idõ ellenére a Magyar Államkincstár 1996. január 1-jével történõ mûködésétõl kezdve alapvetõ feladatait ellátta. Az elõirányzat-gazdálkodás bevezetésével, az intézmények utólagos finanszírozásával megszûnt annak a lehetõsége, hogy a központi költségvetés folyamatos likviditási gondjai mellett a költségvetési intézmények - a költségvetésbõl származó - szabad pénzeszközeikkel rendelkezzenek. Mivel a rendszer az 1996. évi zárszámadáshoz még nem biztosított megfelelõ információs bázist, mûködését tovább kell tökéletesíteni.

A közbeszerzési törvény mûködésének ellenõrzési tapasztalatai alapján elsõsorban arra hívtuk fel a figyelmet, hogy a közbeszerzések és a költségvetési gazdálkodás összhangját a szabályozásban is meg kell teremteni. Ennek keretében - az állami költségvetés tervezésében és a költségvetési szervek finanszírozási rendjében - a közbeszerzések tárgyaihoz igazodó differenciálás és az indokolt kivételek rendezése is szükséges. Javaslatokat tettünk a jogi szabályozás továbbfejlesztésére, felhívtuk a figyelmet a hatékonyság megítélésére alkalmas pénzügyi információs rendszer kialakításának szükségességére.

A Legfelsõbb Bíróság, a Gazdasági Versenyhivatal fejezeteknél folytatott 1997. évi - és a korábbi években hasonló típusú szervezeteknél végzett - vizsgálataink tapasztalataira alapozva javasoltuk a nem kormányzati hatáskörbe tartozó szervezetek sajátosságaihoz igazodó - mûködésüket, tevékenységüket, javadalmazásukat meghatározó - szabályozás kialakítását.

A Központi Vízügyi Alap ellenõrzése is arra utal, hogy az elkülönített állami pénzalapok gazdálkodásában, nyilvántartásaiban számos hiányosság van, kifogásolható az alkalmazott pályázati rendszer, és nem megfelelõ a forrásfelhasználások ellenõrzése.

Az 1997. évi ellenõrzéseink is megerõsítették a társadalombiztosítási alapok - elsõsorban az egészségbiztosítás - korábbi idõszakban tapasztalt súlyos rendszerbeli hiányosságait. Továbbra is teljesen szabályozatlan az alapok vagyongazdálkodási tevékenysége. Nem tisztázott az ingyenes vagyonjuttatás célja, rendeltetése, amely vagyonfeléléshez vezet. Hiányoznak a mûködés, a gazdálkodás és az elszámolás sajátos szabályai. Egyre rosszabb a különféle nyilvántartási rendszerek helyzete, az informatikai háttér hiánya pedig - az ellenõrizhetõség gondjain túl - az ellátás mûködési zavarait is elõidézheti.

A helyi önkormányzatok közel egyharmadát ellenõriztük, amelyeknél mintegy 1.500 helyszíni vizsgálatot végeztünk. Tapasztalataink ismételten megerõsítették, hogy a helyi önkormányzati struktúra - az eszközök túlzott elaprózódása miatt - kedvezõtlen feltételeket teremt a költségvetési források hatékony felhasználásához. A rendelkezésre álló több mint 1 000 milliárd forintot közel 3200 helyi- és területi önkormányzat és 13 000 önállóan gazdálkodó önkormányzati intézmény használta fel.

Az önkormányzati gazdálkodásra továbbra is jellemzõ a nagyfokú és sok területen indokolatlan szabályozatlanság, a szükséges részterületi szabályok hiánya. A vizsgálatok által feltárt negatív folyamatok, tendenciák továbbfolytatódásának megakadályozása eddig eredménytelen maradt. A pénzfelhasználás hatékonyságának javításához a szabályozások pontosítására, az elszámolások megbízhatóságának növelésére, továbbá a külsõ és fõként a belsõ ellenõrzés erõsítésére lenne szükség.

Az önkormányzatoknak nyújtott normatív támogatások jogcímei túlzottan elaprózottak. A szabályozás bonyolultsága is szerepet játszik abban, hogy az elszámolás, az adatszolgáltatás pontatlan. Hasonló tapasztalataink vannak a központosított elõirányzatok terhére juttatott kiegészítõ támogatások rendszerét illetõen is, amely így fõ feladatát - az átlagostól eltérõ, egyedi helyzetek kezelését - nem képes megoldani.

A beruházásokhoz nyújtott címzett- és céltámogatások rendszerében a célokat és a támogatás feltételeit - a jelenleg érvényesülõ éves gyakorisággal szemben - több évre elõre kellene meghatározni. Ez javítaná a beruházások elõkészítését és pénzügyi megalapozottságát, továbbá elkerülhetõ lenne, hogy évente felhasználatlanul maradjon a támogatási elõirányzatok több mint 40%-a. (A bekövetkezett törvényi változás várhatóan kedvezõ hatással lesz ezekre a folyamatokra.)

Az önkormányzatok belsõ ellenõrzési rendszerében - 1992-ben végzett ellenõrzésünk óta - nem tapasztaltunk általános javulást, illetve még most sem megfelelõ a személyi felelõsség érvényesítése.

Az állami vagyonnal való gazdálkodás, a privatizáció helyzetérõl szerzett tapasztalataink 1997-ben tovább bõvültek. Az ÁPV Rt. éves tevékenységének ellenõrzése mellett vizsgáltuk egyes bankok és nagyvállalatok privatizációjának elõkészítését, továbbá néhány tartósan állami tulajdonban maradó vállalat gazdálkodását.

1997. évi ellenõrzésünk során az ÁPV Rt. 1996. évi tevékenységét a korábbiaknál kiegyensúlyozottabnak és szabályozottabbnak minõsítettük, javult a reorganizációs munkája is. A magánosítási tevékenységet túlnyomó részt a konszolidációba bevont társaságok lényegében sikeres értékesítése jellemezte.

Az egyes privatizációs tranzakciók átláthatósága az ellenõrzések nyomán megtett intézkedések hatására fokozatosan javult. A társaság a vagyonkezelési tevékenység javítása érdekében is tett lépéseket, de azok az elvárt eredményt még nem hozták meg, annak ellenére, hogy a megtett intézkedések hatására a tartós állami tulajdonú társaságok esetében a vagyonvesztés folyamata megállt.

Mindezek mellett továbbra is pontatlan volt a vagyonnyilvántartás, az információs rendszer nem volt naprakész és megbízhatósága sem érte el az elvárható mértéket.

Külön vizsgálat keretében foglalkoztunk az önkormányzatok részére járó vagyonátadási kötelezettségek (belterületi földek privatizációs ellenértékhányada) végrehajtásával. A vizsgálat alapján megállapítottuk, hogy az ÁPV Rt. a vagyonátadás során jogellenes magatartást tanúsított és mulasztást követett el. Az ÁPV Rt. a vagyonrészek ellenértékét csökkentve is és késve adta ki, emiatt az államháztartás központi és önkormányzati alrendszere között ellentétes irányú forrás átcsoportosítás keletkezett, miközben a közvetítõi díjak kifizetése miatt mindkét alrendszert jelentõs veszteség érte (korábban ezen szabálytalanságok miatt került sor a szervezetet felügyelõ miniszter felmentésére és az igazgatóság visszahívására).

A bankprivatizáció területén két vizsgálatot folytattunk (az Országgyûlés felkérésére a Budapest Bank Rt-nél, saját hatáskörben a Kereskedelmi és Hitelbank Rt-nél), melynek során kedvezõ és kedvezõtlen tapasztalatokat egyaránt szereztünk.

A Kereskedelmi és Hitelbank Rt. gazdálkodását és pénzügyi helyzetét az IBUSZ Bankkal történt egyesülés után forrásbõség és stabil likviditás jellemezte. Ellenõrzésünk óta és feltételezhetõen hatására is a privatizációs folyamat felgyorsult, a bank privatizációjának elsõ szakasza befejezõdött.

A Budapest Bank privatizációja és a Polgári Bank visszavásárlása pénzügyi szempontból nem minõsíthetõ célszerûnek és eredményesnek. Kifogásoltuk, hogy a privatizációs szerzõdés megkötése angol nyelvû dokumentumok alapján történt, arról hiteles magyar fordítás nem áll rendelkezésre. Ez a tulajdonosi ellenõrzést is akadályozza. (Az angol nyelvû szerzõdések magyarra fordításának hiányát más vizsgálatainkban is felvetettük.) Vizsgálatunk megállapította a privatizációs szerzõdés elõkészítõinek, aláíróinak hiányosságokkal kapcsolatos felelõsségét. A Polgári Bank visszavásárlását elõidézõ körülményeket illetõen is hasonló megállapításokat tettünk.

A többségi állami tulajdonban lévõ vállalatok mûködése általában megfelelt a jogi szabályozásnak, ugyanakkor állandó gondot jelentett a törvények és jogszabályok gyakori és tömeges változása, melyhez ezek a szervezetek csak késve igazodtak. Tipikus jelenségnek tekinthetõk ezen vállalatok vagyonmegosztási, vagyon-nyilvántartási problémái. Az állam tulajdonosi jogkörét több jogi személy (ÁPV Rt., PM, Kincstári Vagyoni Igazgatóság, KHVM) gyakorolja, a célok és az eszközök mûködtetését viszont nem hangolják össze.

A Nemzeti Tankönyvkiadó Rt. vizsgálatánál felhívtuk a figyelmet e fontos szellemi értékeket képviselõ részvénytársaság állami tulajdonban tartásának fontosságára. Ehhez szükségesnek tartjuk a pénzügyi feltételek tõkeemeléssel vagy kamatmentes hitelnyújtással történõ biztosítását.

A vagyoni és tulajdoni rendezetlenségekre hívtuk fel a figyelmet a MAHART ellenõrzése során. A részvények piaci értékének megállapítása elõtt javasoltuk a vagyonértékelés elvégzését.

A közalapítványok (Gandhi, Magyarországi Cigányokért, Nemzeti és Etnikai Kisebbségekért) ellenõrzései is igazolták, hogy az alapítványoknak átadott ingatlan és pénzvagyon hasznosítása nem megnyugtató. Ebben az alapító okiratok hiányosságaitól kezdve, a kurátorok felkészületlenségén keresztül, a költségvetési támogatások szabályozatlanságáig igen sok tényezõ játszik közre.

A pártok gazdálkodását kétévenkénti ellenõrzési kötelezettségünk alapján vizsgáltuk és - a még tapasztalható szabálytalanságok ellenére - javuló tendenciát érzékeltünk. Ebben ellenõrzéseink és a nyilvánosság mellett az is szerepet játszott, hogy a pártok is nagyobb súlyt helyeztek a jogszabályok betartására.

A PHARE segélyek átfogó ellenõrzése - amely 14 programirodára terjedt ki - az 1990-96 években hazánknak juttatott 683 millió ECU (kb. 140 milliárd forint) segély hasznosítására irányult. A felhasználás során pénzügyi visszaélésre utaló jeleket nem tapasztaltunk. A segélyekkel támogatott nemzeti programok a pénzügyi intézményrendszer korszerûsítését, a szakképzési programok megvalósítása révén a munkanélküliség mérséklését, egyes területeken a mûszerezettség fejlesztését segítették elõ.

Az ellenõrzések hasznosulása

Ellenõrzéseink mindenekelõtt a vizsgált szervezetek intézkedései révén hasznosulnak, megállapításaink, javaslataink megvalósítása azonban az ellenõrzött szervezeteknél gyakran hosszabb, évekig tartó folyamatot jelent. 1997-ben áttekintettük ezeket a folyamatokat és összegeztük a korábbi években végzett ellenõrzéseink hasznosulásával kapcsolatos tapasztalatainkat.

Beszámolónkban a korábbi években végzett ellenõrzéseink hasznosulásának 1997. évi tapasztalatairól adunk számot. Az 1997-ben befejezõdött vizsgálatok hasznosulásáról még kevés információ áll rendelkezésre, a további eredményekrõl a következõ évi beszámolónkban tudunk tájékoztatást adni.

A jelenlegi szabályozás szerint az ellenõrzött szervezetek nem kötelesek javaslatainkra intézkedéseket tenni, ha mégis intézkedtek, arról viszont tájékoztatást kell adniuk. Az ellenõrzött szervek ezideig zömében kedvezõen reagáltak ajánlásainkra. Egyre többször fordul elõ, hogy már a helyszíni ellenõrzés során kijavítják a hibákat vagy azok egy részét korrigálják. Több esetben a jelentések észrevételezésének idõszakában kaptunk tájékoztatást a megtett vagy a folyamatban levõ intézkedésekrõl (MAHART, Nemzeti Tankönyvkiadó Rt., államadósság ellenõrzése).

Évrõl-évre növekszik azon szervezetek száma - jelenleg az érintettek mintegy háromnegyede - amelyek a jelentés kézhezvételét követõen intézkedési tervet készítenek és küldenek. Kiemelhetõk ezek közül az intézkedési terv végrehajtásában is elõrehaladást elérõk (pl. egyes fejezetek, központi pénzalapok). Az ÁPV Rt. az éves gazdálkodásával és a vagyonrész átadással kapcsolatos ellenõrzési megállapításainkat követõen a hiányosságok kijavítására intézkedési tervet dolgozott ki (az önkormányzatokat illetõ vagyonrész átadási kötelezettségeit zömében teljesítette).

Az eddig eltelt idõszakban a beérkezett intézkedési terveket - törvényes lehetõségünkkel élve - csak néhány esetben kifogásoltuk. Az ellenõrzött szervezetek többségében kérésünknek megfelelõen korrigálták intézkedési terveiket és azt meg is küldték részünkre. Ezek teljesítésérõl azonban az ellenõrzött szervezetek csak elvétve számoltak be (a Fõvárosi Önkormányzat és a KHVM is csak kérésünkre tette meg). A megvalósult intézkedésekrõl így csak utóellenõrzések keretében gyõzõdhetünk meg. Az elmúlt években azonban kifejezett utóellenõrzéseket igen szûk körben végeztünk (évente 2-3 területen). Csak részmegoldást jelent, hogy egyes igazgatóságok késõbbi ellenõrzéseik során visszatértek korábbi javaslataik megvalósításának számonkérésére. Ezzel a lehetõséggel is csak 1997-tõl éltünk, fõleg a fejezetek, a központi alapok és a pártok esetében.

A tartósan állami tulajdonban maradó vállalatok ellenõrzése alapján tett javaslatainkat törvénymódosítások, országgyûlési határozatok, kormányhatározatok, illetve az ÁPV Rt. intézkedései (MÁV, Szerencsejáték Rt.) követték. Az ÁPV Rt. 1997-ben is elõterjesztésekbe építette be ellenõrzési javaslataink egy részét (tõkeemelés a Nemzeti Tankönyvkiadónál, privatizációs pályázat kiírása a MAHART-nál).

Évek óta gondot jelent, hogy a zárszámadás és a költségvetési terv véleményezése kapcsán tett javaslatainkra a Pénzügyminisztérium az érintett törvényjavaslatok módosításával reagál, intézkedéseirõl az ÁSZ-t nem tájékoztatta.

A társadalombiztosítási alapok ellenõrzését követõen a Kormány és az alapok részérõl sem kaptunk intézkedési terveket, ugyanakkor tapasztaljuk, hogy vizsgálataink nyomán változik a gyakorlat, módosulnak a belsõ szabályok (pl. az Országos Egészségbiztosítási Pénztárnál újra szabályozták a behajtási tevékenység ösztönzését).

Számos esetben nincs információnk az Országgyûlés, illetve a Kormány részére tett ajánlásaink, javaslataink fogadtatásáról. Különösen olyan esetben hiányoljuk ezt, amikor a vizsgálatot felkérésre végezzük (pl. 1995-ben az Agrobank, 1996-ban búzaexport, 1997-ben a közalapítványok ellenõrzése), vagy a vizsgált téma jelentõsége, átfogó jellege kormányszintû intézkedést igényelt volna. Ez utóbbi esetre példaként említhetjük a központi költségvetési szervek jóléti kiadásaira vonatkozó 1995. évi ellenõrzésünket.

Külön sajátosságok jellemzik az önkormányzatok területén folytatott ellenõrzések tapasztalatainak hasznosulását. Az ellenõrzött önkormányzatok nagy száma miatt jelenleg csak közelítõ információkkal rendelkezünk az általuk tervezett intézkedésekrõl. A beérkezett információk feldolgozása, nyilvántartása a közeljövõben megoldandó feladatot jelent.

A törvényi szabályozás szerint közvetlenül is beavatkozhatunk - pénzeszköz felhasználás zárolásának kezdeményezésével és bûncselekmény alapos gyanúja esetén feljelentéssel - az ellenõrzött szervezet tevékenységébe. Az ÁSZ elnöke már a vizsgálat közben forrásokat zárolhat, elrendelheti a finanszírozás felfüggesztését, személyi felelõsséget állapíthat meg.

Fennállásunk óta források zárolására egy alkalommal (1990-ben egy párt esetében) került sor. Az elmúlt években 19 alkalommal tettünk feljelentést. A feljelentések alapján 14 esetben megindították a büntetõ eljárást (a nyomozó hatóság csupán 2 esetben tagadta meg a nyomozás elrendelését, míg további 3 esetben még nincs döntés az eljárás elrendelése kérdésében).

A megindított büntetõ eljárásokból négy fejezõdött be nyomozati szakaszban megszüntetõ határozattal, egy pedig - számviteli fegyelem megsértése miatt - az elkövetõket elmarasztaló bírósági határozattal. A jelenleg folyamatban lévõ 9 büntetõ eljárásból 4 esetben még bizonyítási szakaszban van a nyomozás, 3 esetben vádemelési javaslattal ügyészség elõtt van az ügy, míg 2 esetben ügyészségi vádemelést követõen már bírósági eljárás van folyamatban.

Ellenõrzési tapasztalataink alapján igen gyakran tettünk javaslatokat új jogszabályok megalkotására vagy a meglévõk módosítására. A Számvevõszéki bizottság kezdeményezésére az elmúlt évek szinte mindegyikében figyelembe vették a számviteli törvény, a privatizációs törvények, az államháztartási törvény, az önkormányzatokról szóló törvény módosítására vonatkozóan tett észrevételeinket.

Vizsgálataink tapasztalatai nyomán javaslatot tettünk a helyi önkormányzatok társulására vonatkozóan, az 1997-ben megalkotott új törvénnyel ez lehetõvé is vált. Az Országgyûlés a címzett- és céltámogatások rendszerérõl szóló törvényt vizsgálati tapasztalataink figyelembe vételével módosította.

Vizsgálatainkat követõ javaslatainknak is szerepe volt a csõdeljárásról szóló, illetve a sporttörvény megalkotásában. Az Országos Mentõszolgálat ellenõrzése után javasoltuk a mentés és betegszállítás sajátos feladatainak szabályozását, erre az egészségügyrõl szóló 1997. évi törvénymódosításban került sor.

Jelentéseink hasznosulásának fontos területét az Országgyûlés és az országgyûlési bizottságok képezik. Javaslataink - kezdeményezésükkel - határozatokban, törvénymódosításokban testesülnek meg.

Vizsgálati eredményeink hasznosulását segíti, hogy - a már említett - évenkénti kötelezettséggel elõírt ellenõrzéseink Országgyûlés elé terjesztését jogszabályi keretek biztosítják (zárszámadás, költségvetési terv, ÁPV Rt.). Törvényben rögzített ellenjegyzési kötelezettségünk is, melyre 1997-ben a számviteli törvény módosításánál és az ún. adósságcsere végrehajtásánál került sor.

A plenáris ülés elé kerülõ jelentéseinket általában több bizottság is megtárgyalta. Az elmúlt években a Számvevõszéki bizottság mellett a Költségvetési és a Szociális bizottság foglalkozott legtöbbet jelentéseinkkel. 1996-ban és 1997-ben több ad-hoc bizottság munkájában is hasznosultak jelentéseink (Budapest Bank 12 milliárd forintos állami támogatása, társadalombiztosítási alapok vizsgálata). A bizottságok évrõl-évre több jelentésünkkel foglalkoznak üléseiken, 1996-ban 43, 1997-ben több mint 50 jelentésünket tárgyaltak meg (természetesen ezek az adatok halmozódást is tartalmaznak, mivel egy-egy kiemelt jelentésünket több bizottság is napirendre tûzte).

Jelentéseink sorsát illetõen a Számvevõszéki bizottságnak kiemelt szerepe van. Tovább növelhetné jelentéseink hasznosulását, ha jelentéseink rendszeresen a Számvevõszéki bizottság ajánlásával kerülnének a többi bizottsághoz.

Ellenõrzéseink hasznosulásának tapasztalataiból megállapítható, hogy e témával összefüggésben vannak még teendõink. Az eddigieknél nagyobb súlyt kell helyeznünk ellenõrzéseink hasznosulásának nyomon követésére. Az utóellenõrzések gyakoriságának növelésével is elõsegíthetjük ellenõrzéseink realizálását. Vizsgálataink száma napjainkra már meghaladta a 400-at, ebbõl következik, hogy azok sorsának nyomon követése, a velük kapcsolatos adminisztráció csak számítógépes nyilvántartással oldható meg. Ebben jelentõs segítséget ad - a várhatóan 1998 õszére mûködõképes - jelentéskövetõ rendszer, amely lehetõvé teszi, hogy naprakész és megbízható információink legyenek a folyamatban levõ vizsgálatok helyzetérõl, jelentéseink hasznosulásának tapasztalatairól.

1997. évi munkánk céljait, azok megvalósítását és ellenõrzéseink hasznosulá-sát áttekintve megállapítható, hogy tavaly - elsõszámú vezetõ hiányában is - érvényesült a folyamatosság és a szakmai függetlenség, erre a következõ években is törekednünk kell.

II. AZ ÁLLAMI SZÁMVEVÕSZÉK MÛKÖDÉSI FELTÉTELEI

Az 1997. évi költségvetési törvényben az Országgyûlés az ÁSZ mûködési kiadásaira 1258,3 millió Ft, felhalmozási kiadásokra 120,5 millió Ft elõirányzatot hagyott jóvá. A fejezethez tartozó ÁSZ Továbbképzési Intézet és Üdülõ cím elõirányzatát 51,1 millió Ft-ban határozta meg. Az évközi elõirányzat módosítások következtében a fejezeti mûködési elõirányzatok összege 1445,5 millió Ft-ra, a felhalmozási elõirányzatok összege 125,2 millió Ft-ra változott. Fejezeti szinten 1997-ben 1531,0 millió Ft-ot használtunk fel. A mûködési költségeken belül a személyi juttatások 830,3 millió Ft-ot, járulékai 353,7 millió Ft-ot, a dologi kiadások 235,7 millió Ft-ot, a pénzeszköz átadás 4,4 millió Ft-ot tettek ki. A felhalmozási kiadások összege 106,9 millió Ft volt, melybõl a felújítási kiadások 18,2 millió Ft-ot értek el.

Személyi feltételek, oktatás és továbbképzés

Az Állami Számvevõszék személyi állománya - az 1993-95. közötti kedvezõtlen tendenciához képest - az elmúlt két évben stabilizálódott. A fõfoglalkozású dolgozók tényleges létszáma - az ÁSZTI 28 fõjével együtt - év végén 411 fõ volt. Számszerûségében és struktúrájában is a természetesnek tekinthetõ határon belül maradt a fluktuáció. Javultak az életkor-összetétel mutatói. A szakember-utánpótlásban, valamint az Országgyûlés által 1997-re engedélyezett létszámbõvítés során a fiatalítást fokozottan szem elõtt tartottuk. A bekerülõkkel szemben - fõként az idegennyelv-ismeret és a korszerû munkaszervezéshez nélkülözhetetlen számítástechnikai jártasság tekintetében - magas követelményeket támasztottunk. Általánossá vált a megüresedõ számvevõi és számvevõ vezetõi álláshelyek pályázat útján történõ betöltése. A számvevõszéki ellenõrzésben kellõ tapasztalatot szerzett, szakmailag legfelkészültebb számvevõinknek - viszonylag szûk körben - lehetõsége nyílt vezetõi vagy magasabb vezetõi elõlépésre.

Az ÁSZ-nál 1990-ben kialakított és ma is fennálló hierarchikus besorolási rend a közigazgatásban intézményesített köztisztviselõi nomenklatúrához képest kevésbé tagolt, amely a számvevõk elõmeneteli lehetõségeit erõsen korlátozza. A belsõ elõmeneteli mechanizmus korszerûsítésére - a besorolási kategóriák bõvítésére, illetõleg az elõresorolások feltételeire - vonatkozó szabályozás alapelveit illetõen 1997-ben javaslatot dolgoztunk ki.

Az ÁSZ személyi állománya szakképzettségi struktúráját és felkészültségét tekintve alkalmas a törvényben elõírt ellenõrzések, valamint a belsõ munkaszervezési feladatok ellátására. A létszámból 271 fõnek van felsõfokú végzettsége, közülük 88 több diplomával, illetve felsõfokú posztgraduális képzettséggel rendelkezik. A munkatársak közül 69-nek van könyvvizsgálói képesítése. Doktori és tudományos fokozatot 47 fõ szerzett, 64-en rendelkeznek idegennyelvi ismeretekkel.

A szakmai színvonal biztosítására 1997-ben - az éves oktatási program szerint - 22 témakörben szerveztünk belsõ oktatást, továbbképzést. Kiemelt figyelmet fordítottunk az ellenõrzések eljárási szabályainak feldolgozására, illetve a vizsgálat-metodikai ismeretek bõvítésére. Nagy létszámmal zajlottak az ellenõrzési munkához kapcsolódó jogi ismereteket aktualizáló továbbképzések. Korszerûsítettük a bekerülõ szakemberek számára szervezett felkészítõ tanfolyam tárgykörét. A számítástechnikai kurzusok az alapismeretektõl egyre inkább a speciális továbbképzések irányába fordulnak. Munkatársaink növekvõ létszámban kapcsolódnak be külsõ intézmények által szervezett továbbképzésekbe is. Az idegennyelvi ismereteink bõvítéséhez új oktatási szisztémát dolgoztunk ki.

Tárgyi feltételek

Az áremelkedések továbbra is fokozottan takarékos gazdálkodást tettek szükségessé. A folyamatos mûködést 1997-ben sikerült biztosítani. Továbbra sem oldódott meg azonban megnyugtató és végleges módon a dolgozók elhelyezése. A Kormánynál kezdeményezett ezirányú probálkozásaink eddig még sikertelenül végzõdtek. A Számvevõszék munkatársai a fõvárosban három irodaházban dolgoznak, amely nehezíti és egyre költségesebbé teszi a mûködést és a közöttük szükséges kommunikációt. Úgy ítéljük meg, hogy mûködési és gazdasági szempontok egyaránt indokolttá teszik, hogy a Számvevõszék a feladatok ellátását biztosító irodaházzal rendelkezzen.

Munkánkat korszerû számítógépes hálózat támogatja. Több mint 200 db számítógép (ebbõl 20 db notebook) közvetlenül segíti munkatársaink tevékenységét, illetve szolgálja a központi épületen belüli kommunikációt és a megyei kirendeltségekkel történõ kapcsolattartást.

1997-ben - az ITB anyagi támogatásával - sor került az ÁSZ számítástechnikai hálózatvédelmi rendszerének (firewall) kiépítésére is, amelynek megvalósítása egyik elõfeltétele volt az Internet használatának.

Folytatódott a dolgozók oktatása a szövegszerkesztõ és a táblázatkezelõ programokra. 1996-ban a Phare projekt keretében a helyszíni ellenõrzések támogatásához 20 db notebook típusú számítógépet kaptunk, ennek folytatásaként 1997-ben megtörtént az IDEA nevû auditáló szoftver magyar nyelvû verziójának telepítése.

Megvalósult az Országgyûlés részére az ÁSZ jelentések elektronikus formátumban történõ folyamatos továbbítása, azok az Országgyûlés hálózatáról elérhetõk.

Nemzetközi kapcsolatok

Az ÁSZ a sokoldalú nemzetközi együttmûködés elmélyítésére ezévben is fokozott figyelmet fordított. Az INTOSAI Belsõ Ellenõrzési Szabvány Bizottsága tevékenységének koordinálójaként - az INTOSAI XV. Kongresszusán elfogadott ajánlásoknak megfelelõen - 1997 szeptemberében Budapesten belsõ ellenõrzési konferenciát rendeztünk. A konferencia koncepciójának kidolgozása és tartalmi elõkészítése, az országok, az elõadók felkérése volt a feladatunk.

A rendezvényen - amelynek sikerét a nemzetközi szinten is elismert elõadók és a jó szervezés biztosította - 39 országból és 6 nemzetközi szervezettõl érkezett 100 külföldi delegátus és naponta mintegy 80 magyar érdeklõdõ (ebbõl 40 ÁSZ dolgozó) vett részt.

Az INTOSAI Kormányzó Tanácsa 43. ülésén az ÁSZ képviselõjének a konferencia eredményeirõl szóló beszámolóját elfogadta, és kedvezõen értékelte a konferencia megrendezését és tartalmi színvonalát.

Az Európai Unióhoz való csatlakozás folyamatában kiemelt szerepe van a csatlakozni kívánó országok és az EU Számvevõszéke közötti kapcsolatok alakulásának. Ebben a folyamatban az ÁSZ tevékenyen közremûködik.

Részt vettünk a csatlakozni kívánó országok számvevõszékei "liaison officer"-i - október elsõ napjaiban Bukarestben megtartott - találkozóján. Kidolgoztuk és ismertettük az ellenõrzési módszerek harmonizációjával kapcsolatos tervezetet, amely az 1998 márciusában Varsóban megtartott elnöki találkozó egyik napirendi témája volt.

1997 februárjában a Visegrádi Országok Számvevõszéki Együttmûködése keretében lezajlott szakértõi találkozón - amelyen a visegrádi országok szakértõi mellett brazil, izraeli, osztrák, horvát küldöttek is részt vettek - a belsõ ellenõrzéssel kapcsolatos idõszerû kérdések kerültek megvitatásra.

A sokoldalú együttmûködés mellett bõvítettük a kétoldalú kapcsolatokat is. A brazil társszervezet vezetõi látogatásának viszonzása hozzájárult a kapcsolatok elmélyítéséhez. Az oroszországi és horvátországi együttmûködésünk továbbfejlesztését alelnöki látogatás segítette elõ. Az Országgyûlés Számvevõszéki Bizottságának több tagja - a Számvevõszék által szervezett - izraeli látogatáson vett részt. Több magas rangú külföldi vendéget fogadtunk, munkatársainknak is számos külföldi tapasztalatcserére volt lehetõsége.

Nyilvánosság, sajtó kapcsolatok

A közvéleményt tevékenységünkrõl, munkánk eredményeirõl a sajtó és a média útján tájékoztatjuk. 1997-ben kevesebb sajtótájékoztatót tartottunk, ugyanakkor a sajtóban megjelent publikációk száma év végéig meghaladta a 3000-et. Emellett, valamint az országgyûlési és a bizottsági ülések kapcsán - az ÁSZ tevékenységével összefüggésben - a rádió és a televízió is sugárzott híreket és interjúkat.

Évrõl-évre arra törekszünk, hogy a sajtó igényeit elsõdleges információkkal (dokumentációk átadásával, interjú igények minél teljesebb körû kielégítésével, háttér-információk biztosításával) elégítsük ki. Kellõ mértéktartással élünk ezekkel a lehetõségekkel. A sajtóval való kapcsolatokat tovább kívánjuk erõsíteni, annak ellenére, hogy ebbõl idõnként problémák is származnak (pl. a Budapest Bank vizsgálatával kapcsolatos tájékoztatási anomália, amely azt eredményezte, hogy miközben szigorúan tartottuk magunkat a nyilvánosságra hozatal normáihoz, a tárgyalás során vállalt kötelességünkhöz, addig más szervek terjesztették véleményüket).

Az elmúlt évek elõkészítõ intézkedései nyomán megvalósult üzemszerû Internet kapcsolat újszerû lehetõséget és feladatot jelent mind a bejövõ információk (sajtószemle, gazdasági hírek, ellenõrzésekhez kötõdõ adatok és módszerek), mind a kimenõ információk (jelentések, intézményi bemutatkozó információk) kezelésében.

A rendelkezésünkre álló kormányzati levelezõ rendszeren keresztül a Magyar Távirati Iroda szolgáltatásaként számos országgyûlési és gazdasági információ átvételére van lehetõség. A szakkönyvtár állománya tovább gyarapodott, szolgáltatásai bõvültek.


Melléklet

Az 1997. évben befejezett ellenõrzések
megállapításainak, javaslatainak
áttekintése

TARTALOMJEGYZÉK

A. AZ ÁLLAMHÁZTARTÁS GAZDÁLKODÁSÁNAK ELLENÕRZÉSE

1. KÖZPONTI KÖLTSÉGVETÉS 5

1.1. A KÖZPONTI KÖLTSÉGVETÉS TERVEZÉSÉNEK ÉS VÉGREHAJTÁSÁNAK ELLENÕRZÉSE

1.1.1. Jelentés a Magyar Köztársaság 1996. évi költségvetése végrehajtásának ellenõrzésérõl 5

1.1.2. Vélemény a Magyar Köztársaság 1998. évi költségvetésérõl 9

1.1.3. Jelentés az államadósság ellenõrzésérõl 12

1.1.4. Vélemény az adósságcsere végrehajtásáról 13

1.1.5. Jelentés a Magyar Államkincstár létrehozásának és mûködésének pénzügyi-gazdasági ellenõrzésérõl 13

1.1.6. Jelentés az Egyéb pénzügyi lebonyolítások letéti számla egyes pénzmozgásainak, valamint központi költségvetésben egyes egyéb rendkívüli kiadásként tervezett összegek indokoltságának ellenõrzésérõl 15

1.1.7. Jelentés a közbeszerzésekrõl szóló tv. 1995-96. évi végrehajtásának ellenõrzésérõl, a központi költségvetési szerveknél és az elkülönített állami pénzalapoknál 15

1.2. A KÖZPONTI KÖLTSÉGVETÉSI FEJEZETEK, KÖLTSÉGVETÉSI SZERVEK ELLENÕRZÉSE 16

1.2.1. Jelentés a Legfelsõbb Bíróság fejezet pénzügyi-gazdasági ellenõrzésérõl 16

1.2.2. Jelentés a Gazdasági Versenyhivatal fejezet mûködésének pénzügyi-gazdasági ellenõrzésérõl 18

1.2.3. Jelentés a Környezetvédelmi és Területfejlesztési Minisztérium fejezet mûködésének pénzügyi-gazdasági ellenõrzésérõl 18

1.2.4. Jelentés az Országgyûlés fejezet mûködésének pénzügyi-gazdasági ellenõrzésérõl 20

2. ELKÜLÖNÍTETT ÁLLAMI PÉNZALAPOK 22

2.1. Jelentés a Vízügyi Alap mûködésének pénzügyi-gazdasági ellenõrzésérõl 22

3. HELYI ÖNKORMÁNYZATOK 24

3.1. A HELYI ÖNKORMÁNYZATOKNAK A KÖZPONTI KÖLTSÉGVETÉSBÕL JUTTATOTT TÁMOGATÁSOK ELLENÕRZÉSE 24

3.1.1. Jelentés az önkormányzatok 1996. évi normatív állami hozzájárulása igénybevételének és elszámolásának ellenõrzési tapasztalatairól 24

3.1.2. Jelentés a helyi önkormányzatok beruházásaihoz és rekonstrukcióihoz nyújtott 1996. évi címzett- és céltámogatások vizsgálatáról 25

3.1.3. Jelentés a helyi önkormányzatok által igényelhetõ 1996. évi központosított elõirányzatok felhasználásáról 26

3.2 .A helyi önkormányzatok közszolgálati tevékenységének ellenõrzése 27

3.2.1. Jelentés a fogászati ellátásra fordított pénzeszközök felhasználásának és a fogászati ellátás helyzetének vizsgálatáról 27

3.2.2. Jelentés a tartós szociális ellátást nyújtó intézmények helyzetének és finanszírozásának vizsgálati tapasztalatairól 30

3.2.3. Jelentés a helyi önkormányzatok lakás- és nem lakás célját szolgáló ingatlanvagyonával való gazdálkodásának ellenõrzésérõl 30

3.2.4. Jelentés az önkormányzatoknak az ÁPV Rt-tõl járó - a belterületi föld értékének megfelelõ - vagyonrészesedésének átadási körülményeinek vizsgálatáról 33

3.3. A HELYI ÖNKORMÁNYZATOK PÉNZÜGYI HELYZETÉNEK, INFORMÁCIÓS RENDSZERÉNEK, FELÜGYELETI ÉS BELSÕ ELLENÕRZÉSÉNEK VIZSGÁLATA, VALAMINT A FÕVÁROSI ÖNKORMÁNYZAT, ÉS AZ ORSZÁGOS KISEBBSÉGI ÖNKORMÁNYZATOK ELLENÕRZÉSE 35

3.3.1. Jelentés 49 települési önkormányzatánál 1996. évben tartott pénzügyi-gazdasági ellenõrzések tapasztalatairól 35

3.3.2. Jelentés a helyi önkormányzatok pénzügyi információs rendszere mûködésének ellenõrzésérõl 36

3.3.3. Jelentés a helyi önkormányzatok ellenõrzési funkciója érvényesülésének tapasztalatairól 37

3.3.4. Jelentés a Fõvárosi Önkormányzat pénzügyi-gazdasági ellenõrzésérõl 38

3.3.5. Jelentés az országos kisebbségi önkormányzatok pénzügyi-gazdasági ellenõrzésérõl 42

4. TÁRSADALOMBIZTOSÍTÁS 43

4.1. Jelentés a társadalombiztosítás pénzügyi alapjai 1996. évi zárszámadásának ellenõrzésérõl 43

4.2. Vélemény az Egészségbiztosítási Alap 1997. évi pótköltségvetésrõl 46

B. AZ ÁLLAM GAZDÁLKODÓI VAGYONA ÉS A PRIVATIZÁCIÓ ELLENÕRZÉSE

1. AZ ÁLLAMI PRIVATIZÁCIÓS ÉS VAGYONKEZELÕ RT ELLENÕRZÉSE 47

2. AZ ÁLLAM VAGYONÁNAK ELLENÕRZÉSE 49

2.1. Jelentés a Kincstári Vagyoni Igazgatóság vagyonkezelõ és hasznosító tevékenységének vizsgálatáról 49

3. AZ ÁLLAM VÁLLALKOZÓI VAGYONÁNAK ELLENÕRZÉSE 51

3.1. Jelentés a Budapest Bank privatizációjának - beleértve Polgári Bank visszavásárlásának körülményeit is - ellenõrzésérõl 51

3.2. Jelentés a Kereskedelmi és Hitelbank Rt. vizsgálatáról 53

3.3. Jelentés a Magyar Hajózási Rt. 1994-1996. évi gazdálkodásáról, a privatizáció folyamatáról, a magyar hajózásban betöltött szerepérõl 54

3.4. Jelentés a Nemzeti Tankönyvkiadó Rt. 1994-1996. évi gazdálkodásáról 56

C. EGYÉB TÖRVÉNYI KÖTELEZETTSÉGEN ALAPULÓ ELLENÕRZÉSEK

1. ALAPÍTVÁNYOK ÉS KÖZALAPÍTVÁNYOK ELLENÕRZÉSE 58

1.1. A Gandhi Közalapítvány, a Magyar Cigányokért Közalapítvány és a Magyarországi Nemzeti és Etnikai Kisebbségekért Közalapítvány pénzügyi-gazdasági ellenõrzése 58

2. POLITIKAI PÁRTOK ÉS TÁRSADALMI SZERVEZETEK ELLENÕRZÉSE 59

2.1. Politikai pártok ellenõrzése 59

2.2. Jelentés az egészségi, rehabilitációs, prevenciós, egészség-megõrzési és szociálpolitikai társadalmi szervezetek költségvetési támogatása igénylésének és felhasználásának ellenõrzésérõl 60

 

3. Egyéb ellenõrzések 61

3.1. Jelentés a média törvény végrehajtásának pénzügyi-gazdasági ellenõrzésérõl 61

3.2. Jelentés a Duna Televízió mûködésének és gazdálkodásának ellenõrzésérõl 62

4. Nemzetközi segélyprogramok ellenõrzése 63

4.1. Jelentés a PHARE-program helyzetérõl Magyarországon 63

AZ 1997-BEN KÖZZÉTETT JELENTÉSEK, VÉLEMÉNYEK CÍMJEGYZÉKE 66


  1. AZ ÁLLAMHÁZTARTÁS GAZDÁLKODÁSÁNAK ELLENÕRZÉSE
    KÖZPONTI KÖLTSÉGVETÉS

A központi költségvetés tervezésének és végrehajtásának ellenõrzése

A Magyar Köztársaság 1996. évi költségvetésének végrehajtásáról készített beszámoló és törvényjavaslat vizsgálatánál ezúttal sem állt rendelkezésünkre az Áht. által elõírt két hónapos vizsgálati idõ. A Kormány részére benyújtott elõterjesztést július közepén, az Országgyûlés részére benyújtott dokumentumokat pedig az ÁSZ jelentés véglegezéséig (augusztus 26.) sem kaptuk meg. Így a jelentés a kormány, és nem az Országgyûlés számára benyújtott törvényjavaslat vizsgálatának megállapításait tartalmazza.

1997. augusztus végén az Országgyûlés részére az elõzõekhez képest több ponton módosított zárszámadási törvényjavaslat került benyújtásra, amely már tükrözte az elõzetes ÁSZ vélemény figyelembevételét is. Emiatt elkerülhetetlenné vált a dokumentum újbóli ellenõrzése, a korábbi változatról készített ÁSZ jelentés - zárszámadási törvényjavaslat módosításaihoz kapcsolódó - megállapításainak tartalmi felülvizsgálata, szükség szerinti korrigálása. A változtatások egyértelmûen a végleges dokumentum minõségi javulását eredményezték, de összességében nem voltak olyan mértékûek, amelyek az elkészült ÁSZ jelentés kiegészítését igényelték volna.

Vizsgálati tapasztalataink szerint a beszámolás rendszerében alapvetõ változás nem történt, az utóbbi három év tendenciájában javulás mutatkozik viszont az elõterjesztés információ tartalma tekintetében. Az elõzõ évhez képest pozitív változást tapasztaltunk a zárszámadási dokumentummal szemben támasztott törvényi kötelezettségek teljesítése területén. Teljességre való törekvés észlelhetõ a törvényjavaslat számszaki háttéranyagának elõállításában is.

A javulás ellenére az ÁSZ jelentésben néhány témakörben az elõzõ évekhez hasonló vagy azzal azonos megállapításokat kényszerültünk tenni.

A Magyar Államkincstár egy éves mûködése után nem volt még alkalmas arra, hogy az éves gazdálkodásról szóló elszámolás megbízható információs bázisát képezze. A zárszámadási dokumentáció ellenõrzése során azt tapasztaltuk, hogy az elõterjesztés az intézményi beszámolók adatait tartalmazó APEH-SZTADI összesítésekkel sem mutat teljes adategyezõséget. Így a vizsgálati jelentésben azt kellett megállapítanunk, hogy ellenõrizhetõ dokumentumok a zárszámadás teljességét és valódiságát teljes körûen nem támasztják alá.

Az állami vagyon elszámolásával kapcsolatban a Kormány beszámolójának hiányát minden évben szóvá tettük. Az 1996. évi zárszámadási jelentésben is megállapítottuk, hogy az elõterjesztés nem tartalmaz összesítõ kimutatást az állami vagyonról és az állami követelésekrõl. Ennek hatására az Országgyûlés elé kerülõ jelentésbe már bekerült egy kimutatás az ÁPV Rt. hozzárendelt vagyonáról és a Kincstári Vagyonkezelõ Igazgatóság által kezelt ingatlan állományról. Az állami vagyon pontos meghatározására vonatkozó adatközlés azonban - az elõrelépés ellenére - még mindig nem teljes körû.

Az ÁSZ megalakulása óta folyamatosan jelzi a finanszírozási, a költségvetési szabályozási és gazdálkodási rendszer hiányosságait és szorgalmazza a pénzügyi információs rendszer korszerûsítését. A központi költségvetésre vonatkozó - számviteli alapelvekre épülõ - zárt rendszerû beszámolási rend kialakítása, a jelenleginél korszerûbb mérlegrendszer kidolgozása még mindig a teljesítésre váró követelmények között szerepel.

A helyszíni ellenõrzés során megállapítottuk, hogy az 1996. évi zárszámadás összeállítására a korábbihoz képest lényegesen megváltozott körülmények között került sor. A Magyar Államkincstár elmúlt évi mûködése a központi költségvetés alrendszeréhez tartozó szervek bankszámla-vezetési, elõirányzat-kezelési és információs rendszerében markáns átalakulást hozott, a zárszámadás munkálatait megalapozó, elõkészítõ szerepét azonban még csak részlegesen töltötte be. Ez elsõsorban a kincstári alanyok adatszolgáltatásával és a kincstári informatikai rendszerek kezdeti hiányosságaival, gyengeségeivel hozható összefüggésbe.

A zárszámadás adatai az 1996. évi költségvetés teljesítésének átfogó, gazdaságpolitikai szintû értékelésére alkalmasak, de számviteli értelemben nem voltak maradéktalanul valósnak tekinthetõk. A kincstári számlavezetésben eltérés, a Kincstár és az MNB közötti portfolió csere helyesbítõ jellegû - tartalmi indokoltsága ellenére a hatályos jogszabályokkal ellentétes - elszámolása érdemben befolyásolta a központi költségvetés hiányát.

Továbbra is találkoztunk - az állam által vállalt kezesség érvényesítésénél, a kincstárjegy visszaváltás bevételt csökkentõ elszámolásánál - az Áht. bruttó elszámolásra vonatkozó alapelvének figyelmen kívül hagyásával.

A fejezetek felügyeletét ellátó szervek elvégezték a költségvetési intézmények beszámolóinak felülvizsgálatát, de több esetben - a korábbi évek tapasztalataihoz hasonlóan - elmaradt a jogszabályban elõírt a szakmai feladatok teljesítését, megvalósításának színvonalát értékelõ, a pénzügyi teljesítés és a feladatellátás összhangjának minõsítése. Ez arra is visszavezethetõ volt, hogy a jogszabályban rögzített követelmény teljesítésének mikéntje nem szabályozott, így esetenként a különbözõ formában megvalósult szóbeli értékelést is a követelmények értékeléseként fogták fel a fejezetek.

Speciális problémaként találkoztunk az 1996. évi zárszámadás ellenõrzése során azzal, hogy a költségvetési gazdálkodást szabályozó jogszabályok nem rendelkeznek költségvetési fejezet évközi megszüntetésének rendjérõl a beszámolók (számszaki és szakmai értékelés) elkészítésének határidejérõl, benyújtásának, fogadásának felülvizsgálatának és feldolgozásának rendjérõl.

A fejezetek és intézményeik mérlegének valódiságát hátrányosan befolyásolta, hogy a költségvetési gazdálkodás szabályozottsága - korábbi években tapasztaltakéhoz hasonlóan -elmaradt a jogszabályokban elõírt követelményektõl. Több esetben a Szervezeti és Mûködési Szabályzatok, az önállóan és részben önállóan gazdálkodó szervezetek feladat-hatáskör elhatárolásai, illetve a gazdálkodás egyéb szabályzatai hiányoztak, elavultak, vagy a módosításoknak csak a tervezetei álltak rendelkezésre.

A fejezetek közötti elõirányzat-átcsoportosításra alapvetõen a szabályszerûség, a feladatokkal arányos megvalósítás volt jellemzõ. A fejezeti szinten kezelt - elsõsorban ágazati, szakmai, államháztartáson kívüli szervezetek - támogatások, a fejezeten belüli felújítások, nagyjavítások finanszírozására szolgáló elõirányzatok átcsoportosításának nyilvántartása és felhasználása általában megfelel a jogszabályi elõírásoknak. Ezen elõirányzatok támogatási összegeinek elkülönített kezelésérõl és többnyire nyilvántartásáról is gondoskodtak, de több esetben tapasztaltuk a felhasználási rend szabályozottságának hiányát.

Az 1996. évi költségvetésrõl szóló 1995. évi CXXI. törvény 67-69. -ai az elkülönített állami pénzalapok döntõ többségének feladatait és elõirányzatait a fejezeti kezelésû elõirányzatok közé integrálta. A döntés következtében megnövekvõ, esetenként új feladatok megvalósítására a fejezetek, illetve intézményeik - a rendelkezésre álló rövid idõ következtében - nem készülhettek fel. A késõi döntés (a törvény kihirdetési napja 1995. december 28-a volt) miatt nem teljesülhetett ezen a területen sem a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. tv. 12. (3) bekezdésében foglalt követelmény. (Az 1996. évi költségvetés elõirányzatai megalapozottsága ellenõrzésének tapasztalatai alapján az ÁSZ az Országgyûlés részére adott véleményében már kifogásolta az alapok költségvetési elõirányzatok közé integrálása elõkészítésének hiányosságait.)

A költségvetési szervek elõirányzatainak saját hatáskörben kezdeményezett, de felügyeleti szervük által jóváhagyott módosításai általában az évközben realizált többletbevételek és az azokból teljesíthetõ kiadások elõirányzatokon történt átvezetésével függött össze. A változtatásokra a költségvetési törvényt módosító törvényekben elõírt intézkedések, valamint az eredetileg alultervezett bevételi elõirányzatok miatt a mûködõképességük biztosítása érdekében is szükség volt. A módosításokat - tapasztalataink szerint döntõ többségében - a megfelelõ hatáskörrel rendelkezõ, illetve arra illetékes személyek engedélyezték, de több esetben tapasztaltuk, hogy a költségvetési intézmények és felügyeleti szerveik az 1996. évi gazdálkodás során is figyelmen kívül hagyták az Áht-ban megfogalmazott követelményeket. Erre a kincstári rendszer nem kielégítõ mûködése adott lehetõséget, amely - várhatóan - 1997-tõl már nem teszi lehetõvé a jogszabályi elõírástól eltérõ mértékû felhasználást.

Az elõirányzat-módosítások gyakorisága és idõbelisége alapján azt tapasztaltuk, hogy az év második felében került sor az elõirányzatot meghaladó kiadások teljesítésére. A forrást jelentõ bevételek és kiadások elõirányzatait utólag módosították, de több esetben ez is elmaradt, illetve a tényleges teljesítés meghaladta a módosított elõirányzatot. Azt is tapasztaltunk, hogy az elõirányzatokat az elért bevételekhez és nem az indokolt kiadási szükségletekhez igazították. Ennek is következménye, hogy a felhasználatlan többletforrásokat, elõirányzat maradványokat kiadási megtakarításként és nem bevételi többletként mutatták ki.

Az 1996. évi elõirányzat maradványok keletkezésében a központi költségvetés még meglévõ - a kincstári rendszer jogszabályi elvárásoknak (Áht.) még nem mindenben eleget tevõ mûködésébõl következõen is - laza finanszírozási rendje mellett a tudatos megtakarításnak is szerepe volt. Tapasztalataink szerint jelentõsebb pénzmaradványok a nagyobb szakmai programok, célfeladatok finanszírozásával megbízott fejezeteknél képzõdtek, de a maradványok kialakulásában közrejátszott a felhasználásról rendelkezõ kormányhatározatok kedvezõtlen idõbelisége is.

A fejezetek elõirányzat-maradványai jóváhagyásánál a PM nem tett eleget a 156/1995. (XII. 26.) Korm. rendeletben foglalt, a pénzmaradvány jóváhagyására vonatkozó (évet követõ április 30-ig) kötelezettségének. A PM a fejezetek pénzmaradványát - az 1995. évben tapasztalthoz hasonlóan - több hónapos késéssel (június, július) hagyta jóvá.

Az elõirányzat-maradványt terhelõ elvonások között tártuk fel, hogy a kötelezettséggel terhelt összegeket nem minden esetben fedték le bizonylatokkal, szerzõdésekkel, illetve a túlfinanszírozásból származó maradványt nem ajánlották fel elvonásra. Az elszámolást - 1997. évi többletfeladatokra hivatkozással visszahagyni kért elõirányzatot - a PM elfogadta és jóváhagyta.

Kivételes esetnek számított, hogy a PM jóváhagyását követõen a fejezet azonnal intézkedett az intézményi elõirányzat-maradványok jóváhagyásáról. Általános volt a fejezetek részérõl a jelentõs, egy-két hónapos késlekedés, ami a felhasználást hátráltatta.

A központi költségvetés finanszírozási helyzetét az év nagyobb részében a kincstári egységes számla (KESZ) bõ likviditása jellemezte. A privatizációs bevételek április elején történt felhasználásának hatására zuhanásszerûen csökkenõ kincstári pénzállomány sem jutott abba a sávba, amely likviditási nehézségeket okozott volna.

A KESZ egyenlegének május hónaptól tendenciájában növekvõ szintjét a finanszírozási szükséglet önmagában nem indokolta. A Kincstári Tanács döntése szerinti (a költségvetés kellõ finanszírozási biztonságához legalább szükséges), az egyhavi átlagos finanszírozási szükségletnek megfelelõ mindenkori KESZ egyenleg mértékét a pénzállomány tényleges nagysága az év második felében lényegesen meghaladta. Az államadósságot is növelõ többlet állampapír kibocsátásra a jegybank sterilizációs igényének kielégítése érdekében került sor.

A központi költségvetés bevételei - a különbözõ fõ bevételi jogcímenként - az eredeti, illetve a módosított elõirányzatnál általában kedvezõbben (pl. a pénzintézetek társasági adója és osztaléka, lakossági vámbefizetések) alakultak. A korábbi években tapasztaltnál kedvezõbb volt a gazdálkodó szervezetek köztartozásainak (adó- és vámtartozások) adóskonszolidációja. Összességében javult az adó- és vámhátralékok behajtásának hatékonysága annak ellenére, hogy a vámtartozások végrehajtására a szükséges szervezeti, személyi intézkedések meghozatalára 1996-ban nem került sor.

A költségvetési szervek vagyona összességében növekedett. Egyes fejezeteknél jelentõsebb vagyongyarapodás következett be, ami az ingatlanokkal kapcsolatos felújítások, bõvítések aktivált összege elszámolásának, valamint a beszerzett eszközök állománynövekedésének eredménye. Tapasztaltuk a karbantartási, felújítási költségek helytelen elszámolását is.

A költségvetési szervek által végzett vállalkozási tevékenység pénzforgalmi eredményébõl az alaptevékenység ellátására való visszaforgatás megítélésénél nehézséget jelentett, hogy az alapító okiratokból hiányzott az 1994. évi CIV. törvényben és az Áht-ban, valamint a végrehajtására kiadott kormányrendeletekben elõírtaknak megfelelõ, a vállalkozási tevékenységek körének és mértékének meghatározása. A vállalkozásokban tulajdonnal rendelkezõ szervezetek az elért eredményt a vállalkozásokba visszaforgatták.

A költségvetési fejezetek, illetve - mintavétel alapján kiválasztott - intézményeik ellenõrzése során tapasztaltuk több esetben, hogy az intézmények tulajdonában, használatában lévõ eszközök, helyiségek bérbe-, használatba adásakor nem kötöttek ki a szerzõdésben ellenértéket (a használó ingyen jutott a vagyontárgyakhoz, jogokhoz) és nem számítottak fel áfá-t sem. Ez az eljárás nem volt összhangban az általános forgalmi adóról szóló 1992. évi LXXIV. tv. 9. a) pontjában, valamint a 24. -ban megfogalmazott - 1996. december 31-éig hatályos - követelményeivel. A tapasztalt gyakorlat - egyes esetekben - a személyi jövedelemadóról szóló törvény elõírásaival való összhang hiányát is jelentette.

Javasoltuk a Kormánynak - a zárszámadás ellenõrzéséhez szükséges információk rendszeres késedelme, az évek óta nem teljesített törvényi kötelezettség miatt - a zárszámadás tárgyalása országgyûlési ütemezésének módosítását az Áht-ben.

Javaslataink között megfogalmaztuk, hogy olyan nyilvántartást kell kialakítani, amelynek alapján a vagyonelemek változása a valóságnak megfelelõen természetes mértékegységben is követhetõ. Ennek szükségességével a pénzügyi kormányzat is egyetért és a megvalósítására irányuló tevékenység folyamatban van.

Az 1998. évi költségvetési törvényjavaslat vizsgálata alapján megállapítottuk, hogy a törvényi kötelezettségek teljesítése terén javulás tapasztalható az elmúlt évekhez képest.

A központi költségvetés tervezett hiánya 1998-ban meghaladja a 425 milliárd Ft-ot, ami 125 milliárd Ft-al több, mint az 1997-re tervezett hiány. Az egyenleg romlásában jelentõs szerepe van a privatizációs bevételek csökkenésének. Az állami vagyon értékesítésébõl 1996-ban több mint 200 milliárd Ft bevétel származott, míg 1998-ban 8 milliárd Ft a bevételi elõirányzat. Ennek következtében jelentõsen megnõtt a hiány finanszírozási szükséglet.

A központi költségvetés bruttó adósságállománya 1998-ban várhatóan eléri az 5984 milliárd Ft-ot. A központi költségvetés adósságállományának alakulását elemezve azt tapasztaltuk, hogy a nominálisan növekvõ adósságállomány GDP-hez viszonyított aránya az elmúlt években kedvezõen alakult. Változott az adósságállomány szerkezete: a hiányfinanszírozást szolgáló rész az összállományhoz képest növekedést mutat, míg a külföldi hitelek, a külföldi hitelek árfolyam különbözete miatt keletkezõ és egyéb adósság aránya csökkent.

A költségvetés belföldi hitelfelvételei és belföldi adósságának törlesztése fejezet az 1998. évi állampapír kibocsátás, valamint a lejáró kincstárjegy visszafizetések ezer-ezer milliárd Ft-os nagyságrendû adatát egyáltalán nem tartalmazta.

A kezességvállalásra javasolt keretösszeget az egyedi kezességvállalásoknál alacsonynak, a pénzintézeti közvetlen és viszontgaranciáknál esetenként magasnak ítéltük. Az 1998-ban esedékessé váló, egyedi kezességgel biztosított hitelek törlesztéseként számított összeget alábecsültnek minõsítettük, mivel nem minden esetben kalkuláltak a járulékos hitelköltségekkel. Az egyedi kezességek várható beváltási aránya rendkívül magas, ugyanakkor a törvényjavaslat általános indokolása hiányos, a közölt adatok részben pontatlanok voltak.

Évek óta javasoltuk, hogy az állami garanciák bemutatása az elõterjesztésben bruttó módon történjen. Elõrelépést jelentett, hogy az 1997. évi költségvetésben már megjelent az állami garanciák bruttó elszámolása a visszatérülések között, 1998-ban a visszatérülõ kezességek megjelenésével pedig lehetõvé vált a garanciák megtérülésének követése.

Az 1998. évi központi költségvetés, valamint az 1999-2000-re vonatkozó elemzések és makroszámítások elkészítésének körülményei a megelõzõ évekhez viszonyítva lényegesen nem javultak. A makroszámításokhoz szükséges információs feltételek (tényszámok) hiányában több esetben becsléseket kellett alkalmazni. Kedvezõ volt, hogy a prognosztizáló munkák már 1997 elsõ hónapjaiban elkezdõdtek és azokat a kellõ idõben hozott kormányzati döntések is segítették. A tapasztalt hiányosságok ellenére a prognózisok elfogadható színvonalúnak voltak minõsíthetõk.

A makroszámítások megalapozását, módszertani fejlesztését és az eredmények értékelését segítették az elõzõ években kialakult szervezeti kapcsolatok és a nemzetközi gyakorlat fokozatos átvétele. Az éves és a hároméves idõszakra vonatkozó elõrejelzések kialakításánál azonban a kormányzati szervek között érdemi koordináció, együttmûködés nem valósult meg. A költségvetés fõ bevételi elõirányzatainak megalapozottsága javult, pl. a társasági adó, a bányajáradék, az egyéb befizetések, a lakossági vámbevételek tekintetében. Más elõirányzatok teljesítése ugyanakkor részben a tervezõ munka hiányosságai miatt bizonytalan, részben külsõ tényezõk befolyásolták (pl. vám- és importbefizetések, játékadó, fogyasztási és jövedéki adó, lakossági illetékek, pénzintézetek társasági adója).

A központi költségvetési fejezetek és intézményeik tervezési munkába való bevonása nem valósult meg a kívánt mértékben. Ebbõl, valamint a szûkös anyagi forrásokból következõen az egyes elõirányzatoknál, még a Kormány által prioritásként megjelölt területeken is, (pl. rend- és közbiztonság, egészségügy, infrastruktúra) jelentõs feszültségek voltak érzékelhetõk.

A különbözõ szintû jogszabályokban, illetve a jogalkotás egyéb eszközeiben megfogalmazott szakmai feladatokat ugyan felmérték, de a megvalósításukhoz szükséges pénzügyi források egyetlen területen sem állnak maradéktalanul rendelkezésre. Az állami feladatok körét rögzítõ jogszabályok módosítására ugyanakkor a tervezési folyamat menetében nem került sor. Néhány esetben az idõközben megjelent jogszabályokban meghatározott többletfeladatok pénzügyi kihatásait sem számszerûsítették.

A fejezeti kezelésû elõirányzatok megalapozására a tárcák eltérõ figyelmet fordítottak. Az 1998. évi prioritásoknak köszönhetõen a feladatokkal összhangba kerülõ forrás tervezés mellett elõfordultak kellõ körültekintés, dokumentálás hiányában kialakított, esetenként túltervezett elõirányzatok is. A több fejezetet érintõ programok pénzügyi megalapozását koordinációs zavarok hátráltatták, így az érintett elõirányzatok realitása is kérdésessé vált. Más esetekben a költségvetési támogatás elõirányzott összege - megítélésünk szerint - a feladat végrehajtásának elhúzódását eredményezheti.

Az elkülönített állami pénzalapok elõirányzatai meghatározásánál döntõen a bevételi lehetõségekbõl indultak ki. Elõirányzataik részletezettsége és egyenlege a követelményeknek megfelelt. Egyes esetekben a különbözõ szintû jogszabályokban elõírt feladatok ellátására teljes körûen nem állt rendelkezésre a szükséges forrás, ugyanakkor az 1998-tól létrejövõ új alapnál (Központi Nukleáris Pénzügyi Alap) jelentõs forrásbõség várható.

A belföldi és külföldi államadósság elõirányzatainak egységes kezelése, áttekinthetõ tervezése és elszámolása indokolttá teszi a technikai fejezetek fejezet- és címrendjének átfogó felülvizsgálatát, amit a törvényjavaslat összeállítását megelõzõen a PM csak részben végzett el.

A központi költségvetés valamennyi (volumenét illetõen különösen a nemzetközi elszámolásokhoz és az állam devizaadósságához kapcsolódó) devizaforgalommal közvetlenül vagy közvetetten összefüggõ bevételi és kiadási (forint) elõirányzatát alátervezettnek minõsítettük.

A költségvetés hiteleinek 1998. évi kiadási kamat-elõirányzata a hatályos szerzõdésekkel összhangban állt. Az államkötvények kamat-elõirányzatát is egyre nagyobb teljesítési valószínûséggel tervezték. Az 1993-1996. években kibocsátott konszolidációs államkötvények egy részének 1998. évi kamat-elõirányzatát ugyanakkor - a Kincstár és az MNB közötti portfoliócsere miatt - a hiányt finanszírozó adósság kamat terheként vették számba.

Az 1999-2000. évi elõirányzatok meghatározásánál a fejezetek döntõen a tervezési köriratban foglaltak szerint jártak el. A kétéves idõszakra vonatkozóan külön számításokat nem végeztek, a megadott szorzószámok alapján - mechanikusan - alakították ki az 1999-2000. évi kiadási, bevételi és támogatási elõirányzataikat. A mechanikus tervezés figyelmen kívül hagyta az egyes jogszabályi kötelezettségekbõl származó feladatváltozások hatásának átvezetését, a felhalmozódott - és számos területen 1998-ban várhatóan tovább fokozódó - pénzügyi feszültségek levezetésének közép távú megoldását.

A törvényi követelményeknek eleget tevõ gördülõ tervezés nem felelt meg a törvényalkotói szándéknak. A tárcaközi egyeztetések során az 1999-2000. évi elõirányzatok érdemi, reális megtárgyalására nem került sor.

Az államháztartási reform keretében megfogalmazott célok vizsgálata során azt tapasztaltuk, hogy azok a helyi önkormányzatok tekintetében nem teljesültek teljes körûen. A támogatási rendszer továbbra is elaprózott, bürokratikus, a finanszírozási rendszer nem eléggé áttekinthetõ. Véleményünkben megfogalmaztuk, hogy változatlanul indokolt - a hosszabbtávú hatékony önkormányzati gazdálkodás érdekében - a reformfolyamatok felgyorsítása.

A Társadalombiztosítási Önkormányzat kezelésében lévõ pénzügyi alapok zavartalan mûködését szolgálja a költségvetés garanciája, mely lehetõvé teszi a KESZ megelõlegezési számlák használatát. Évente meghatározzák a kamatmentesen igénybe vehetõ összeget, mely a Nyugdíjbiztosítási Alapot figyelembe véve, az elmúlt éveket tekintve jelentõs emelkedést mutat. Minden évben szükség van ezt meghaladó - kamattal terhelt - hitel igénybevételére. Észrevételeztük, hogy az ismert tendenciák ellenére a költségvetés tervezése során az elõirányzatban nem szerepel kamatkiadás.

A központi költségvetés elõirányzatainak minden szempontból megalapozott kimunkálását a jelenlegi tervezési rendszer nem teszi lehetõvé, ezért sürgetõ feladat annak - az államháztartás reformjának részeként - új alapokra helyezése.

Javaslatokat fogalmaztunk meg az 1998. évi költségvetés megalapozottságának javítása, a költségvetési rendszer felülvizsgálata érdekében a Kormány és az egyes fejezetek részére, amelyek nagy része az elõterjesztett költségvetési törvényjavaslat normaszövegének módosítására, kiegészítésére vonatkozott.

A költségvetési törvényjavaslatra adott véleményünk megismerése után a Pénzügyminisztérium az általa kiadott "Kiegészítésben" rögzítette, hogy megállapításaink nagy részét hasznosíthatónak ítéli és a költségvetési tárgyalás során figyelembe veszi.

Az államadósság nagysága, alakulása meghatározó jelentõségû mind az államháztartás egyensúlyi pozíciója, mind a nemzetgazdaság fejlõdése - ezen keresztül az Európai Unióhoz való csatlakozási szándék megvalósulása - szempontjából. A dinamikusan növekvõ államadósság, illetve a központi költségvetés növekvõ adósságszolgálati terhei figyelembevételével szükségesnek tartottuk - a korábbi, a témát érintõ ellenõrzések tapasztalatainak felhasználásával, részben utóellenõrzésével - az államháztartás adósságállománya nagyságának, tényezõinek, az adósságkezelés célszerûségének értékelését.

A Magyar Köztársaság 1997. évi költségvetésérõl szóló 1996. évi CXXIV. törvényben elõírtak szerint az MNB 1996. december 31-i nettó devizapozíciójával egyezõ összegû adósságcsere végrehajtásának véleményezését az államadósság ellenõrzése keretében végeztük el.

Az államadósság alakulásában a központi költségvetés adóssága változatlanul meghatározó tényezõ, 1990-96. években bruttó állománya nominál-értékben 3,6-szeresére, nettó állománya 4,1-szeresére duzzadt. Az alrendszer adósságának bõvülése - összefüggésben az adósság átvállalásokkal, illetve a forint-leértékelések hatásával - 1993. és 1995. években kiugró volt. Az adósság összetételében jelentõs átrendezõdés ment végbe, a központi költségvetés közvetlen külföldi hiteleivel szemben megnõtt a belföldi - azon belül a kamatozó - adósság állomány abszolút és relatív nagysága. Az 1991 elõtti, szinte kizárólagos jegybanki hitelezést - a jegybank törvény, illetve az éves költségvetési törvények alapján - folyamatosan növekvõ, 1995. év második felétõl kizárólagosan a pénzpiaci finanszírozás váltotta fel. A kamatozó belföldi adósság szerkezete is ennek megfelelõen átalakult, a hitelek 1990. évi 95%-os aránya 1996 végére 20%-ra csökkent. A "nullás" adósságállomány 1997. év elején végrehajtott cseréjével az árfolyam-különbözetbõl származó kvázi hitel helyébe "minõségileg" új adósságtényezõ lépett.

Az államháztartás többi alrendszerének adóssága összességében és külön-külön is emelkedett. A nettó adósságállomány alapján adóspozícióba csak a társadalombiztosítási alapok - mint alrendszer - kerültek, a központi költségvetéssel még nem rendezett aktuális tartozásállományuk folytán.

Napjainkra körvonalazódtak az államadósság jogszabályi keretei, kialakultak a költségvetés finanszírozásának, az adósság nyilvántartásának, kezelésének szervezeti feltételei, a költségvetés finanszírozása pénzpiaci alapokra helyezõdött, tisztábbá váltak a költségvetés és a jegybank funkciói. Mindezt segíti az 1996. évtõl mûködõ kincstári rendszer.

Az államháztartás adósságának átfogó jogi szabályozása, információ rendszere teljessé és egyértelmûvé tétele, a nyilvántartás hiányosságainak megszüntetése, a megbízható adatszolgáltatás, a jelentõs és növekvõ adósságteher hatékonyabb kezelése, a követelések eredményesebb behajtása további átgondolt és következetes intézkedéseket igényel.

Javaslataink ezzel összefüggésben az államadósság jogi szabályozásának kiterjesztésére, összehangolására, az információs rendszer teljessé tételére, a nyilvántartások pontosítására irányultak.

Az adósságcsere lebonyolításával összefüggõ vizsgálatunk során megállapítottuk, és Véleményünkben megfogalmaztuk, hogy a magyar állam és az MNB közötti megállapodások - az alap-megállapodás és négy módosítása - együttesen összhangban vannak az 1996. évi CXXIV. törvény 5. (1), (2) és (3) bekezdésében foglalt elõírásokkal. Az 1749,6 milliárd forint összegû adósságcserét a szerzõdõ felek végrehajtották. A hatályos jogrendnek összességében megfelelõ megállapodásokat az "1996. évi CIV. törvény 5. alapján törvényességi szempontból" ellenjegyeztük.

Megítélésünk szerint a devizaadósság cserével a központi költségvetés lejárat nélküli, nem kamatozó adósságának megszüntetése, a külföldi és belföldi adósságkezelési feladat egy szervezethez telepítése segítheti a monetáris és fiskális folyamatok "tisztulását". Az egyértelmû átláthatóság lehetõsége azonban csak az MNB és a központi költségvetés közötti feladatelhatárolás teljes körûsége, valamint a feladattelepítésnek ténylegesen megfelelõ költségek kimutatása esetén állhat fenn.

Észrevételeink alapján a megfelelõ intézkedéseket a vizsgálat menetében megtették, az adósságcserére vonatkozó dokumentumokat korrigálták.

A Magyar Államkincstár létrehozását és mûködését - amely a költségvetési szervek pénzgazdálkodásának átfogó változását eredményezte - a kezdeti tapasztalatainak megismerése és a hiányosságok megszüntetése érdekében ellenõriztük.

A Kincstár létrehozásának gondolata már egy évtizede foglalkoztatta a mindenkori pénzügyi kormányzatot. Az elõkészítõ munka ténylegesen az 1995. július 4-i kormányhatározatot követõen indult meg. A rendelkezésre álló idõ kevésnek bizonyult ahhoz, hogy a szervezet az indulástól kezdve teljes körûen ellássa az Áht-ban és a kormányhatározatban rögzített feladatait. További problémát okozott, hogy a Kincstár feladatai folyamatosan bõvültek, ezzel a személyi és tárgyi feltételek összhangja csak részben valósult meg. A rendszer kiteljesedését, illetve zavartalan mûködését szabályozási ellentmondások mellett az érintettek nem mindig konstruktív hozzáállása is gátolta.

Az elõirányzat gazdálkodás bevezetésével, az intézmények utólagos finanszírozásával megszûnt az intézményi pénzgazdálkodás és azon ellentmondásos helyzet is, hogy a központi költségvetés folyamatos likviditási gondjai mellett a költségvetési intézmények - a költségvetésbõl származó - szabad pénzeszközökkel rendelkeztek, amelyeket esetenként szabálytalanul hasznosítottak.

A létrehozott kincstári rendszer bonyolítja a pénzforgalmat, nyilvántartja az intézmények költségvetési elõirányzatait. A kialakított információs rendszer - meghatározott gyakorisággal - szolgáltatja a kincstári körbe tartozó ügyfelek, illetve az érdekelt vezetõk, döntéshozók részére a költségvetési gazdálkodással kapcsolatos adatokat.

A Magyar Államkincstár az Áht-ban és a végrehajtására kiadott kormányrendeletekben foglalt szakmai feladatainak igyekezett minél teljesebb körben eleget tenni. A feladat ellátásához, a kincstári rendszer kialakításához rendelkezésre álló idõ azonban nem tette lehetõvé a feladatok maradéktalan teljesítését (a költségvetési intézmények, kincstári ügyfelek elõzetes, alapos felkészítése, a társadalombiztosítási alapok kincstári finanszírozása, az MTA költségvetési szerveinek kincstári körbe vonása, a kincstári kettõs könyvvezetés és beszámoló rendszer kialakítása, bevezetése, a beruházási tevékenység finanszírozásának szabályozása, a kincstári adatszolgáltatás körének és tartalmának meghatározása).

Az egyre bõvülõ feladatokat a Kincstár a jogelõd szervezetek segítségével, a létszám és a szervezet folyamatos bõvítésével, illetve kiépítésével fokozatosan törekedett megoldani. A jogelõd szervezetek segítsége (az MNB informatikai bázisa, az ÁFI Rt. és az MNB jelentõs összegû kifizetései, átadott eszközei) nélkül a Kincstár nem lett volna mûködõképes.

A kincstári rendszer létrehozására rendelkezésre álló rendkívül kevés idõ ellenére a munka eredményességét igazolja, hogy - a tapasztalt hiányosságok mellett - a Kincstár 1996. január 1-jétõl ténylegesen mûködött, alapvetõ feladatait ellátta. A kincstári rendszer eredményei a rendszer továbbfejlesztését, mûködési körének bõvítését indokolják. Az 1996, illetve 1997. évi fejlesztések eredményeként a mûködés magában hordozza annak lehetõségét, hogy a központi költségvetés 1997. évi zárszámadásához, illetve az 1999. évi költségvetés tervezéséhez megbízható adatokat, a költségvetési reálfolyamatokon alapuló megalapozott prognózisokat biztosítson.

Az 1996. év során a Kincstárba integrálódott Államadósságkezelõ Központ bocsátja ki a költségvetési hiány finanszírozását szolgáló állampapírokat, gondozza az állampapírpiacot és kiépítette az elsõdleges értékpapír forgalmazói rendszert is. Ezáltal átláthatóvá, biztonságossá és takarékosabbá vált a költségvetési hiány finanszírozása, ami a központi költségvetés likviditására is kedvezõ hatással volt.

A Magyar Államkincstár, mint költségvetési intézmény gazdálkodását egyes területeken (elõirányzatok meghatározása, szabályozottság stb.) hátrányosan befolyásolták a szervezet létrehozásának körülményei, a megfelelõ bázis hiánya. A Kincstár költségvetési elõirányzatainak meghatározása nehézségekbe ütközött, megalapozottsága, realitása több elõirányzat esetében - a tervezés során elkövetett egyes hibákra is visszavezethetõen - kétségesnek bizonyult.

A Kincstár elhelyezési körülményei nem kellõen körültekintõ államigazgatási döntések következtében alakultak ki. A központ végleges elhelyezése megoldatlan, az MNB-tõl átvett vidéki fiókhálózat épületeinek tulajdoni és használati viszonyai, a mûködés körülményei és színvonala jelentõsen eltérnek.

Javasoltuk a Kormánynak - a Magyar Államkincstár eredményes mûködése érdekében - a jogi szabályozás ellentmondásainak feloldását. A Pénzügyminisztériumnak - mint a Magyar Államkincstár felügyeleti szervének - szóló javaslatainkat 10 pontban foglaltuk össze. A PM erre vonatkozóan intézkedési tervet nem készített.

A Magyar Államkincstár elnöke a jelentéstervezet alapján elkészítette a feltárt hiányosságok felszámolását célzó intézkedési tervét.

Az Egyéb pénzügyi lebonyolítások letéti számla egyes pénzmozgásait, valamint a központi költségvetésben - a VII. Miniszterelnökség fejezet 1995-97. évi pénzmozgásainak keretében - egyéb rendkívüli kiadásként tervezett összegek törvényességét, jogszabályi elõírásokkal való összhangját vizsgáltuk. Megállapításainkat szigorúan titkos minõsítésû jelentésben rögzítettük.

A jogszabályi elõírásokkal ellentétes pénzügyi tranzakciókat nem tapasztaltunk. Ugyanakkor a PM egyes nyilvántartási kötelezettségének nem tett eleget, ezzel a Kormány feladatainak ellátásáról szóló határozat maradéktalan teljesítése sérült. A nemzetgazdasági szempontból titkosnak minõsített pénzügyi kihatású döntések országgyûlési kontrolljának rendszere nem kiépített, illetve az ellenõrzött idõszakban nem funkcionált megfelelõen.

Javasoltuk a nemzetgazdasági érdekbõl titkosnak minõsített pénzügyi kihatású döntések országgyûlési ellenõrzési rendszerének kiépítését, illetve megfelelõ mûködésének biztosítását. A Kormány ügyrendjérõl szóló kormányhatározat kiegészítése eddig nem történt meg.

A közbeszerzésekrõl szóló 1995. évi XL. törvény (Kbt) végrehajtását a központi költségvetési szervek közbeszerzéseinél, valamint az elkülönített állami pénzalapokból finanszírozott közbeszerzéseknél ellenõriztük. Alapvetõ célkitûzésünk volt, hogy megállapítsuk: a közbeszerzések új eljárási rendje hogyan illeszkedett a költségvetési gazdálkodás rendszerébe, ebbõl következõen a szabályozással összefüggõ kérdésekre nagyobb hangsúlyt fektettünk.

Elsõsorban arra hívtuk fel az érintettek figyelmét, hogy a törvényi szabályozásban a közbeszerzések tárgyaihoz igazodó differenciálás, az indokolt kivételek rendezése szükséges, a közbeszerzések és a költségvetési gazdálkodás összhangjának a szabályozási háttérben is kifejezésre kell jutni (mind az állami költségvetés tervezésében, mind a költségvetési szervek pénzellátásának, finanszírozási rendjét illetõen).

A közbeszerzések új eljárási rendje elvileg biztosítja az intézmények valós szükségleteihez igazodó beszerzéseket, mivel az ajánlatkérõ felelõssége a legelõnyösebb vagy a legalacsonyabb összegû ellenszolgáltatással bíró ajánlat elfogadása. Tapasztalataink szerint az intézmények nem minden esetben döntöttek a költségkímélõ megoldás mellett, ezért szorgalmaztuk az "adott árért legnagyobb értéket" elv érvényesítését.

A költségvetési gazdálkodás szerves részét képezõ, a Kbt alapján végrehajtott közbeszerzésekkel kapcsolatban felmerült költségek, bevételek elkülönítésérõl a gazdálkodási szabályok nem rendelkeztek.

Javasoltuk az államháztartás rendszere korszerûsítése keretében az átláthatóságot, ellenõrizhetõséget biztosító, a közbeszerzések hatékonyságának objektív megítélésére is alkalmas pénzügyi információs rendszer kialakítását.

Az elkülönített állami pénzalapoknak a Kbt alanyi hatálya alá sorolását a teljes körûségre való törekvés motiválta (valamennyi közpénzfelhasználás törvényes keretek között történjen), ugyanakkor a támogatásban részesülõk (önkormányzatok, központi költségvetési szervek, vállalkozások) egyébként is a törvény alanyi köréhez tartoznak.

Javasoltuk, hogy az alapokból nyújtott támogatások felhasználási sajátosságainak figyelembevételével szükséges áttekinteni, hogyan illeszthetõk ezek a közbeszerzések új eljárási rendjébe.

Az ellenõrzött szervezetek részérõl a felvetett hiányosságok megszüntetésére vonatkozó intézkedési terveket elfogadtuk. A Kbt és a kapcsolódó jogszabályok módosítására irányuló javaslatok elkészültek, a változásra a következõ országggyûlési ciklusban lesz lehetõség.

A központi költségvetési fejezetek, költségvetési szervek ellenõrzése

A Legfelsõbb Bíróság gazdálkodását elsõ alkalommal vizsgáltuk átfogó jelleggel és több évre (1993-96) visszatekintve. Az ellenõrzés a mûködést meghatározó feltételek - a feladat, a szervezet, a létszám és a rendelkezésre álló pénzeszközök - összhangjára, valamint a költségvetési gazdálkodásban a törvényességi, célszerûségi és eredményességi szempontok érvényesülésére terjedt ki. Figyelemmel kísértük a korábbi - az éves költségvetés tervezése, illetve annak végrehajtása - vizsgálataink hasznosulását, valamint a közbeszerzési eljárás tapasztalatait.

A bíróságok tevékenységét is meghatározó társadalmi, gazdasági környezet - ezzel összefüggésben a jogi szabályozás - olyan mértékben változott a 90-es évek elejétõl, hogy ezek a Legfelsõbb Bíróság esetében a feladat, a szervezet, a létszám és a hozzárendelt pénzeszközök összhangjának megbomlását eredményezték.

A gazdálkodó szervezetek alapításával, megszûnésével kapcsolatos peres és nem peres eljárások számának szükségszerû emelkedése, illetve a közigazgatási eljárások szabályozási hátterében eszközölt változások következtében a Legfelsõbb Bíróságra évente érkezõ ügyek maradéktalan feldolgozásának nem volt realitása. Nem mérték fel helyesen a bírósági eljárásokra vonatkozó döntések következményeit. A túlterheltségen a belsõ intézkedések sem tudtak mérhetõ javulást eredményezni.

A bírósági rendszer hatékonyabb mûködését célzó új koncepció - a konkrét feladatokat tartalmazó kormányhatározat kiadása - az említett szempontok szerint szükségszerû és megalapozott volt. Az EU csatlakozás feltételeként meghatározott jogharmonizáció folyamatában is kiemelt szerepe van az intézményi korszerûsítésnek, a leterheltség csökkentésének, illetve a gyorsabb jogérvényesítés megvalósításának.

Az ellenõrzött idõszakban a gazdálkodást meghatározó hatályos jogszabályok nem vették figyelembe a Legfelsõbb Bíróság - valamint a hasonló besorolású egyéb szervezetek - sajátos helyzetét. Az összhang kialakításának igénye elsõsorban a fejezet felügyeleti jogköre gyakorlásának, valamint a mûködés, a gazdálkodás intézményi alapdokumentumainak (alapító okirat, SZMSZ) ellenõrzése során merült fel. Annak ellenére, hogy korábbi vizsgálataink ezeket a hiányosságokat már feltárták, a szakmai és gazdálkodási szabályok összhangjának megteremtése nem történt meg.

A Legfelsõbb Bíróság a költségvetési gazdálkodásban általában szabályszerûen járt el. A gazdálkodás belsõ szabályozását, a jóléti intézmények mûködését és a lakástámogatások rendjét illetõen, valamint a vagyonnyilvántartással összefüggésben akadtak hiányosságok.

A fejezet a költségvetés tervezése és végrehajtása során alapvetõen betartotta a gazdálkodásra vonatkozó elõírásokat. A dologi kiadásoknál a készletbeszerzések centralizálása, a szolgáltatások igénybevételére irányuló belsõ intézkedések eredményesnek bizonyultak.

Javasoltuk a Kormánynak a bírósági szervezet reformja, továbbá a kapcsolódó jogszabályok felülvizsgálata során - figyelemmel a mûködési sajátosságokra - az igazságszolgáltatás rendjérõl, valamint a költségvetési szervek gazdálkodásáról szóló jogszabályok összhangjának megteremtését. Az Alkotmánybíróság határozatára figyelemmel - az egyértelmû szabályozás, valamint annak ellenõrizhetõ végrehajtása érdekében - javasoltuk az állami vezetõk járandóságainak meghatározását, illetve annak kiterjesztését a végrehajtó hatalmi ágtól független (speciális helyzetben lévõ) szervezetek vezetõi körére. A jogszabályok módosítása részben megtörtént.

Javasoltuk a Legfelsõbb Bíróság elnökének a gazdálkodás belsõ szabályozásának - ezen belül - a jóléti intézmények mûködési rendjének, az ingatlanok hasznosításának, valamint az intézmények gazdálkodási jogkör szerinti besorolásának, illetve a lakásvásárlás, -építés támogatási rendjének, illetve a lakások további hasznosításának felülvizsgálatát, valamint a teljes körû vagyonnyilvántartás megteremtését. A felvetett hiányosságok megszüntetésére irányuló intézkedési tervet elfogadtuk.

A Gazdasági Versenyhivatal fejezet gazdálkodásának vizsgálatára átfogó jelleggel elsõ alkalommal került sor. Az ellenõrzés az 1993-96 közötti idõszakban a mûködést meghatározó feltételek (a feladat, a szervezet és létszám) összhangjára és a költségvetési gazdálkodásban a törvényességi, célszerûségi és eredményességi szempontok érvényesülésére, valamint az 1997. évi tervezés megalapozottságára irányult. Figyelemmel kísértük korábbi - az éves költségvetése tervezése, illetve annak végrehajtása (zárszámadás) - vizsgálataink hasznosulását.

A Hivatal feladatrendszeréhez megfelelõen igazodott a szervezeti struktúra. A pénzintézeti és a biztosítási verseny-felügyeleti tevékenységgel, valamint az Európai Megállapodásból eredõ kapcsolattartással bõvülõ feladatokkal összhangban végrehajtott szervezeti átalakítások javították a mûködési feltételeket. A jelenlegi szervezet alkalmas az 1997. január 1-jétõl hatályos új versenytörvénybõl adódó feladatok ellátására.

A Hivatal alapításától kezdve a feladatok és a hozzárendelt létszám összhangja nem volt biztosított, az éves költségvetések a tényleges szükségletet meghaladó létszámhoz kapcsolódó bérelõirányzatot tartalmaztak. A vizsgált idõszakban a foglalkoztatottak létszáma a központi intézkedések hatására csökkent, ez azonban a szakmai tevékenység végzését nem gátolta. Az évente emelkedõ számú verseny-felügyeleti ügyeket a törvényes határidõn belül lezárták.

Az éves költségvetési törvényekben jóváhagyott növekvõ tendenciájú költségvetési támogatás megfelelõ pénzügyi feltételeket teremtett a hivatali feladatok ellátásához, finanszírozási feszültség nem keletkezett.

Javasoltuk a Kormánynak a szakmai feladatellátásban a Kormánytól független szervezetek mûködését, tevékenységét szabályozó törvények és a költségvetési gazdálkodásról szóló jogszabályok összhangjának megteremtését. Szükségesnek tartottuk a Versenytanács által kiszabott bírságok behajtása érdekében tett több törvény módosításának kezdeményezését, ennek egyike - a csõdeljárásról szóló törvény 1997. évi módosításával - megtörtént.

Javasoltuk a Hivatal elnökének a költségvetési gazdálkodásra vonatkozó belsõ szabályozás áttekintését, a kincstári rendszer mûködéséhez kapcsolódó feladatoknál a jogszabályi elõírások betartásának következetesebb számonkérését, a belsõ ellenõrzésnek a költségvetési gazdálkodás teljes körére való kiterjesztését, továbbá a verseny-felügyeleti eljárás során kiszabott bírságok áttekinthetõ, naprakész nyilvántartási rendszerének kialakítását. A Hivatal elnökének intézkedési tervét alkalmasnak találtuk javaslataink realizálására és a felvetett hiányosságok megszüntetésére.

A Környezetvédelmi és Területfejlesztési Minisztérium (KTM) szakmai feladatait (a környezet- és természetvédelem, a területfejlesztés, valamint az építésügy államigazgatási irányítása, szakmai felügyelete), szervezetét és mûködési mechanizmusát, illetve a célok megvalósításához biztosított költségvetési elõirányzatok összhangját átfogó jelleggel elsõ alkalommal tekintettük át. Utóellenõrzés keretében választ kerestünk az ÁSZ eddigi ellenõrzései (a "Központi Környezetvédelmi Alap" és a "Mûemlékvédelmi Alap" átfogó, illetve a "környezet-, természetvédelmi és a vízügyi szervek szétválasztásának" célellenõrzése) megállapításainak hasznosulására.

A minisztérium munkáját meghatározó törvények közül a környezetvédelemre, a természetvédelemre és a területfejlesztésre vonatkozó törvényeket a 1995-96. évben elfogadta az Országgyûlés. A mûemlékvédelemrõl szóló törvény csak 1997-ben készült el, az "Épített környezet alakítását és védelmét" szabályozó törvény megalkotására nem került sor. A törvényalkotás elhúzódása a tárca jogalkotási programjában is késedelmet okozott.

A gazdálkodás belsõ rendjének szabályozása az intézmények egy részénél hiányos volt, nem biztosította megfelelõen az aktuális jogi szabályozással, a kincstári rendszerrel való összhangot. Ezek a hiányosságok kedvezõtlenül hatottak az operatív gazdálkodásra, a vagyon nyilvántartására, illetve a mérlegek valódiságára is.

Az intézmények bevételeiket jelentõsen alultervezték, ami nehezítette a kiegyensúlyozott gazdálkodást. Jellemzõ volt év közben a nagy volumenû elõirányzat-módosítás, ennek 1996-ban közel 19%-át a Központi Környezetvédelmi Alap (KKA) fedezte. Az Alap mûködését szabályozó törvény a források felhasználási jogcímeit "lazán" határozta meg, emiatt fordulhatott elõ, hogy a KKA-ból átadott pénzeszközökbõl a konkrét célfeladatok mellett az intézmények mûködési kiadásait is finanszírozták.

Javult a fejezethez tartozó laboratóriumok eszközellátottsága, de az átépítések és átalakítások elhúzódása jelentõs többletköltséget eredményezett.

Az Országos Mûemlékvédelmi Hivatal (OMvH) mûemlékvédelemre - 1995-96. évben - 2,1 milliárd forinttal rendelkezett. Több hiányosságot tapasztaltunk a jelentõs volumenû munkák elõkészítésében. Elmaradt a felújítási, rekonstrukciós feladatok lebonyolításának és a pályáztatások rendjének meghatározása, az átfogó mûszaki-pénzügyi ellenõrzések sem voltak jellemzõek. A három nagy egyházi épület (Szent István Bazilika, Pannonhalmi Apátság, Dohány utcai Zsinagóga) rekonstrukciójának költségeit az államháztartás több csatornán keresztül finanszírozta. A kivitelezés több éve (a budapesti Szent István Bazilika 14 és a Pannonhalmi Apátság 10 éve) húzódik, megnehezítve a beruházások teljes költségének átláthatóságát, a felhasznált állami pénzek ellenõrzését, hatékonyságának nyomon követését.

A minisztérium a kiemelt szakmai célokra - így a "védett természeti területek védettségi szintjének helyreállítására" - rendelkezik elõirányzattal. A vonatkozó törvény - 1996 és 2001. között - az érintett földterületek állami tulajdonba vételét írja elõ. Gondot jelent, hogy a földvásárlással egyidejûleg nem készült felmérés a fenntartás várható költségeirõl, azok fedezetérõl.

A Területfejlesztési Alap - elkülönített állami pénzalapként - 1996. január 1-jével megszûnt, a megmaradt pénzeszközök (10,5 milliárd forint), követelések bekerültek a KTM fejezet költségvetésébe. Ezzel egyidejûleg a források felhasználásának szabályai is alapvetõen megváltoztak, a szükséges jogszabályok azonban csak év közepén jelentek meg. A pályázati felhívásokra csak ezt követõen kerülhetett sor, emiatt a 4,5 milliárd forintos decentralizált elõirányzatokból csak 363 millió forintot használtak fel.

A minisztérium és a felügyeletéhez tartozó intézmények 21 gazdasági társaságban - közel 1,6 milliárd forint alapítói vagyonnal - vesznek részt. A tulajdonosi jogkör gyakorlása - az OMvH kivételével - megfelelõ volt.

Az OMvH 14 gazdasági társaságban tulajdonos, a gazdasági társaságok többsége veszteséges. A nyolc építési kft-nél és leányvállalatnál kialakult csõdhelyzet, a 210 millió forint felhalmozott adósság, a 100 millió forintos saját tõke elvesztése a tulajdonosi jogkör gyakorlásának hiányosságaira, a megalapozatlan tulajdonosi döntésekre is visszavezethetõ. A csõdbe ment társaságok "megmentése érdekében az OMvH szabálytalan pénzkifizetéseket (összesen 26,6 millió forint összegben) is teljesített. Ezen túl - az egyik kft. által létrehozott új kft. alapításához - szabálytalanul 4 millió forint hitelt is nyújtott.

A minisztérium által végzett felügyeleti ellenõrzés - a jó színvonalú jelentések ellenére - fejezeti szinten nem volt kellõen hatékony, nem tudott eleget tenni a jogszabályban elõírt ellenõrzési kötelezettségeinek. Tapasztalatunk szerint fokozatosan csökken a függetlenített belsõ ellenõrzés szerepe, súlya, mivel a létszámleépítés gyakran ezt a státuszt érintette.

Javasoltuk a Kormánynak a területi államigazgatási szervek reformja elsõ ütemének teljesítésérõl és a további feladatokról, valamint a közigazgatás reformjáról szóló kormányhatározatok áttekintését, ezt követõen - az idõszerûség figyelembevételével - az el nem végzett intézményi átszervezések ütemezésére vonatkozó döntést, ajánlottuk az egyházi épületek rekonstrukciójának, illetve azok finanszírozási rendszerének áttekintését is.

Javasoltuk a miniszternek, hogy tegyen intézkedéseket a fejezethez tartozó intézmények szabályzatainak a magasabb szintû jogszabályokkal való összehangolásra, gazdálkodásuk törvényességének és hatékonyságának javítására, a fejezeti ellenõrzési tevékenység fejlesztésére és szigorítására, valamint a vagyoni károkozás esetén a személyi felelõsségre vonásra. A tárca - hiányosságok megszüntetésére irányuló - intézkedési tervét elfogadtuk, személyi felelõsség megállapítására nem került sor.

Az Országgyûlés fejezet gazdálkodását átfogóan második alkalommal ellenõriztük. A vizsgálat az 1992. és 1997. I. félév közötti idõszakban a mûködést meghatározó feltételek (feladat, szervezet és létszám) összhangjára, s a költségvetési gazdálkodásban a törvényességi, célszerûségi és eredményességi követelmények érvényesülésére, valamint a képviselõcsoportok önálló gazdálkodásának törvényességi szempontú értékelésére terjedt ki. Elvégeztük a korábbi (1992. évi átfogó jellegû, az 1992-95. évek költségvetésének tervezésére és zárszámadására irányuló) vizsgálataink utóellenõrzését is.

Az ellenõrzött idõszak második felében a fejezeti irányítás jelentõs eredményeket ért el a szakmai feladatok és a gazdálkodási feltételek összhangjának megvalósítása terén. Az Országgyûlés Hivatala (Hivatal) szervezetének, döntési és irányítási szintjeinek, munkamegosztásának az új követelményekhez, bõvülõ feladatokhoz igazított változtatásai javították a mûködési feltételeket.

A szabályozásban elõrelépést jelentett az új Házszabály, majd a Szervezeti Mûködési Szabályzat hatályba lépése, a Gazdasági Fõigazgatóság Ügyrendjének kiadása, és egyéb - a Hivatal költségvetési gazdálkodásában a teljességre, korszerûsítésre irányuló - törekvések. A Házszabály hiányossága, hogy nem határozza meg kellõ részletezettséggel a képviselõcsoportok gazdálkodását.

A fejezeti irányítás megteremtette a szakmai feladatellátás, az Országgyûlés zavartalan mûködésének pénzügyi feltételeit. A rendelkezésre álló források kiegyensúlyozott gazdálkodást tettek lehetõvé, az intézményi körben likviditási feszültség egy esetben - 1994-ben az Országgyûlési Könyvtárnál - fordult elõ, amelyet az eredményes felügyeleti intézkedésekkel megszüntettek.

Részben a szabályozásbeli hiányosságok következtében egyes képviselõcsoportok gazdálkodásában rendeltetéssel ellentétes felhasználások is elõfordultak. Az utóbbi évek kedvezõ változásai ellenére - a vagyonvédelmi követelmények maradéktalan érvényesítése érdekében - a Hivatal tulajdonában és a képviselõk használatában lévõ eszközök vagyonnyilvántartása további fejlesztést igényel, ennek feltétele, hogy a frakció hivatalok is rendelkezzenek megfelelõ nyilvántartással.

A képviselõ-testület 1994. évi váltásával kapcsolatos kiadások fejezeti kezelésû elõirányzat felhasználásának pénzügyi elszámolása szabályszerû volt, ugyanakkor a távozó képviselõk és frakcióalkalmazottak elszámoltatása a használatukba adott eszközökkel még mindig nem valósult meg teljes körûen.

A képviselõcsoportok mûködési keretének felhasználási jogcímeire az 1990. évi LVI. törvény nem tért ki. A Házszabálynak a képviselõcsoportok gazdálkodására vonatkozó rendelkezése - amely szerint a központi költségvetési szervekre vonatkozó szabályokat kell megfelelõen alkalmazni - nem egyértelmû. Emiatt egyes képviselõcsoportok a mûködési támogatás tervezésénél és felhasználásánál eltértek az államháztartási törvény, valamint a végrehajtására kiadott kormányrendeletek elõírásaitól, s ez nehezítette a Hivatalnál a jogszabályok betartását.

A jogszabályokhoz igazodó gazdálkodás, a számviteli és bizonylati fegyelem maradéktalan érvényesítése a képviselõcsoportok belsõ szabályozottságának teljessé tételét igényli. Ennek keretében a létszámgazdálkodás szabályozásával indokolt meghatározni a feladatellátás személyi feltételeit, valamint a köztisztviselõk határozott idejû foglalkoztatási arányát.

Az 1994. évi képviselõ-testület váltás kiadásai ellenõrzéseinek megállapításai alapján célszerû, hogy a soron következõ ciklusváltás költségvetésének tervezésekor vegyék számításba a kapcsolódó felhalmozási, felújítási feladatok többletigényét is. Az elõirányzat-felhasználás szabályozása terjedjen ki a jogcímenkénti kiadási megtakarításokra, illetve az átcsoportosítások rendjére.

Az Országház felújításának elhúzódását befolyásolta az a tény is, hogy a többéves kihatású pénzügyi forrást igénylõ rekonstrukciós feladatok nem különültek el az éves költségvetési gazdálkodás rendszerétõl. Célszerû ezért az Országház rekonstrukciójának elkülönítése az éves költségvetési gazdálkodástól, s annak a felújítás üteméhez igazodó finanszírozása.

Az Országgyûlési Könyvtárnál már az 1992. évi ellenõrzés alkalmával javasoltuk a könyvállomány teljes körû leltározását, valamint az állomány állag- és vagyonvédelmének biztosítását. Ezen a területen az elmúlt években csak részintézkedések történtek. A feladat mielõbbi végrehajtása érdekében szükséges - a megoldás pénzügyi-, tárgyi- és személyi feltételeinek számításokkal való alátámasztásával - intézkedési terv kidolgozása. A könyvtár fõigazgatója javaslatunknak megfelelõen 4 éves (1998-2002) részletes intézkedési tervet dolgozott ki a teljes körû állományellenõrzésre vonatkozóan.

Javasoltuk a fejezet vezetõjének - a képviselõcsoportok gazdálkodási rendjének egyértelmû meghatározása érdekében - az 1990. évi LVI. törvény, a Házszabály és a költségvetési gazdálkodásra vonatkozó általános érvényû jogszabályok közötti összhang megteremtését. A PM-nél már kezdeményezték a hivatkozott kormányrendelet módosítását, illetve a belsõ szabályozás terén észlelt hiányosságok megszüntetését. Az eddig már megtett és folyamatban lévõ intézkedések alkalmasak javaslataink megvalósítására, ezért az intézkedési tervet elfogadtuk.

ELKÜLÖNÍTETT ÁLLAMI PÉNZALAPOK

A Vízügyi Alap kezelését végzõ szervezetek mûködését, szabályozottságát és ellenõrzõ munkáját 1994-96. évekre kiterjedõen értékeltük. Arra kerestünk választ, hogy biztosították-e a törvényes, célszerû és eredményes felhasználást, továbbá az alapból felhasznált pénzeszközök hatékonyan segítették-e a vízgazdálkodás közcélú feladatainak ellátását.

Az Alapot szabályozó törvény nem rendelkezik arról, hogy mennyit lehet szakmai és vízügyi igazgatási feladatokra fordítani, ezzel viszonylag tág teret enged a vízügyi igazgatás érdekében történõ forrásfelhasználásnak. A KHVM sem törekedett az egyértelmû szétválasztásra, szabályozásra, ezért nem lehet kimutatni, hogy az Alap forrásainak mintegy negyedébõl ténylegesen mennyit fordítottak vízügyi igazgatási tevékenységre, illetve a vizek, vízi létesítmények üzemeltetésére, fenntartására.

Az Alap mûködése, kezelése és a gazdálkodása csak részben tekinthetõ megfelelõnek. Az erre vonatkozó belsõ szabályzatok hiányosságai is hozzájárultak ahhoz, hogy az ellenõrzött 3 év mérlegei nem feleltek meg a teljesség és a mérlegvalódiság követelményének.

A vízkészletjárulék behajtására irányuló munka hatékonyságát rontotta a vízügyi igazgatóságok adóhatósági jogkörének korlátozottsága, továbbá az egységes adóhatósági tevékenységre vonatkozó tárca szintû szabályozás hiánya.

A többcsatornás finanszírozású viziközmû beruházásokhoz pályázati rendszerben juttatott támogatások összege az igényekhez mérten alacsony, így az Alap forrás-kiegészítõ szerepe igen mérsékelt volt. A pályázati rendszer mûködésének hatékonyságát az elbírálás formai és tartalmi hiányosságai, a finanszírozók között esetenként elõforduló koordinálatlanság, a Tárcaközi Bíráló Bizottság mûködésének szabályozatlansága csorbította.

Az Alapból is támogatott beruházások hatékonysága általában nem volt megfelelõ. A szennyvíztisztítók kapacitásának közel fele kihasználatlan, a közcsatornába gyûjtött szennyvizek mindössze 46%-át tisztítják, a lakosság rákötöttségi aránya is alacsony.

A vízbázisvédelemre az elmúlt évtizedekben nem fordítottak kellõ figyelmet. A szennyezõ források számbavételére és azok teljes felszámolására - forráshiány miatt - eddig nem került sor, a vízbázisok állapotfelmérése is csak most kezdõdött el, ennek következtében a víz minõségében az európai direktívák elérése még távoli lehetõségnek tûnik.

Ezek alapján indokolt a feladatok ismételt áttekintése, a támogatott célok egységes kijelölése, a beruházások mûszaki és pénzügyi hatékonysági követelményeinek meghatározása, az azonos elvekre épülõ finanszírozási rendszer kiépítése.

Szükségesnek tartjuk, hogy a Kormány tekintse át nemzetgazdasági szinten a viziközmû beruházások feladatait, a támogatott célokat, határozza meg a beruházások mûszaki, pénzügyi hatékonysági követelményeit. Vizsgálja meg a többcsatornás finanszírozási rendszer mûködését, intézkedjen annak azonos elvek alapján történõ mûködtetésérõl, ennek érdekében jogszabályban rögzítse a feladatok koordinációs rendjét és kötelezettségét.

Az állami alapfeladatokat finanszírozó forráshányad célszerû hasznosulása érdekében el kell határolni a vízügyi igazgatásra és az üzemeltetésre, fenntartásra felhasználható kereteket. A forrásnövelés érdekében összhangot kell teremteni az adózás rendjérõl szóló 1990. évi XCI. törvénnyel úgy, hogy a vízügyi igazgatóságok adóhatósági jogköre teljes legyen. A Kormánynak kezdeményeznie kell az elkülönített állami pénzalapokról szóló 1992. évi LXXXIII. törvény VII. fejezetének módosítását is.

Javasoltuk a Kormánynak, mivel hiányoznak a viziközmûvek lakossági igénybevételét növelõ gazdasági ösztönzõk, hogy tegyen intézkedést - a központi költségvetés teherbíróképességének függvényében - olyan szabályozók bevezetésére, melyek a lakosság körében ösztönzõleg hatnak a megépített viziközmûvek kapacitásának jobb kihasználására.

Javasoltuk az Alapot kezelõ közlekedési, hírközlési és vízügyi miniszternek, hogy - a jogszabályi változásokkal összhangban - kezdeményezze a Tárcaközi Bíráló Bizottság ügyrendi szabályozását, határozza meg az adóhatósági jogkör hatékonyabb gyakorlása érdekében az egységes eljárási rendet. A gazdálkodásban fellelt hiányosságok megszüntetése érdekében szükségesnek tartjuk olyan ellenõrzési rendszer létrehozását, amely lehetõséget ad az Alap mûködésének és felhasználásának átfogó vizsgálatára. Az Alapnak a hiányosságok megszüntetésével és a felvetett javaslatok realizálásával kapcsolatos intézkedési tervét elfogadtuk.

HELYI ÖNKORMÁNYZATOK

A helyi önkormányzatoknak a központi költségvetésbõl juttatott támogatások ellenõrzése

A normatív állami hozzájárulások 1996. évi elõirányzatát az Országgyûlés 1995. évhez viszonyítva 11,4%-kal nagyobb összegben - 228,2 milliárd Ft-ban - hagyta jóvá, amely az év folyamán 231,7 milliárd Ft-ra módosult. Az inflációs hatásokat figyelembe véve a normatív állami hozzájárulások reálértéke a vizsgált évben is csökkent, így az évek óta felhalmozódott feszültségek szükséges mértékû enyhítését nem tette lehetõvé.

Az 1996. évi normatív állami hozzájárulások szerkezetében jelentõs változások következtek be, az oktatási-nevelési feladatokhoz kapcsolódó normatív állami hozzájárulás együttes összege az 1995. évi 94,4 milliárd Ft-ról 134,9 milliárd Ft-ra növekedett. Ezt a nagyságrendet a hozzájárulások együttes összegének 11,4%-os (23,4 milliárd Ft-os) növekedése, az ún. "alanyi jogon" járó hozzájárulások 17,4%-os, (15,7 milliárd Ft-os) csökkentése, illetve a Kormány által a központosított elõirányzatok tartalékából átcsoportosított 3,9 milliárd Ft biztosította.

Évek óta folyamatosan kifogásoltuk a normatív állami hozzájárulások jogcímei számának indokolatlan növekedését, illetve azt, hogy azok nem tükrözik az állam feladatvállalásának mértékét.

Ennek következtében a jogcímeinek száma 1997-ben 4-re csökkent, ugyanakkor a jogcímeken belül kialakított ún. "kódokhoz" rendelt fajlagos összegek száma megsokszorozódott. Az elõírt feltételek megléte esetén az önkormányzatok 249 kód alapján vehették igénybe az õket megilletõ hozzájárulást, amelybõl a közoktatási kódok száma 238 volt.

A központi szervek 1996. évben nem teremtették meg a feladatok ellátásával összefüggõ teljesítmény-követelményeket, az igényjogosultság feltételei és az intézményi alapokmányok adattartalma közötti összhangot. Nem biztosított a költségvetési beszámolók feladatmutató és az ágazati-szakmai statisztikák közötti összhang.

A nyilvántartási rendszer szabályozatlansága mellett az 1996. évi költségvetési törvény 3. számú mellékletének szövege több helyen következetlen. A pontatlan, vagy nem egyértelmû megfogalmazás akadályozta az egységes értelmezést. A korábbi években alkalmazott számbavételi módszer elõírása elmaradt és az elmúlt években következetesen szigorúbbá váló elõírások helyébe hiányos - a számonkérhetõséget is akadályozó - szabályozás lépett. Ezért az éves költségvetési beszámolók benyújtási határidejét megelõzõen megkerestük az érintett tárcákat, de azok a jogszabályok módosítására nem láttak lehetõséget. Az Alkotmánybíróság 60/1992. AB számú határozatára hivatkozva ún. "szakmai állásfoglalást" sem adtak ki.

Az önkormányzatok saját elszámolásánál a normatív állami hozzájárulások teljes összegéhez viszonyított 4,8%-os eltérés több mint ötszöröse az 1995. évinek. Ebben szerepet játszott, hogy év közben a közoktatási törvény szigorító intézkedései olyan idõpontban váltak ismertté, amikor már nem lehetett módosítani.

A közoktatásban a finanszírozási elõírások 1993-96 között több alkalommal változtak, nem alakult ki a szükséges összhang a közoktatási és a költségvetési törvény között. A tárcák véleményével ellentétben a finanszírozás jogalapjának, az igénylés megalapozásának, elszámolásának bonyolultabbá és idõigényesebbé válását tapasztaltuk

Az önkormányzatok elszámolása számos hibával terhelt. Továbbra is jellemzõ - a szabályozás bonyolultságából és hiányosságából adódó gondokon túl - a jogszabályok hiányos ismerete, félremagyarázása, az elszámolást végzõk gyakorlatlansága és az adatszolgáltatás pontatlansága. A hibás elszámolások miatt sérelmet szenvedtek a teljességre és valódiságra vonatkozó számviteli alapelvek. Az ellenõrizetlen adatszolgáltatás miatt a költségvetési beszámolók nem mutatnak valós képet.

Az önkormányzatok döntõ többsége továbbra sem tett eleget az önkormányzati törvényben foglalt ellenõrzési kötelezettségének. Többségük nem gyõzõdött meg az intézmények által közölt adatok valódiságáról, a bizonylatok meglétérõl, a szükséges nyilvántartások vezetésérõl, holott az ellenõrzés fontosságára az elmúlt években - a központi szervekkel együtt - több esetben felhívtuk a figyelmet. A vizsgált önkormányzatok ennek ellenére intézményeiknek alig 20%-át ellenõrizték. Dokumentáltan 36-nál tártak fel eltérést, egyenlegében 13,8 millió Ft visszafizetési kötelezettséggel.

A nem megfelelõ törvényi szabályozás, az intézmények pontatlan adatszolgáltatása, az önkormányzati ellenõrzések elmaradása együttesen eredményezték, hogy az önkormányzatok 1996. évi elszámolását követõ helyszíni ellenõrzésünk során - normatívánkénti számbavétel mellett - 216 millió Ft jogosulatlan igénybevételt és 170 millió Ft önkormányzatokat megilletõ normatív állami hozzájárulást állapítottunk meg. Összességében a vizsgált önkormányzatoknak a központi költségvetésbe 66,3 millió Ft-ot kellett visszafizetniük, illetve a költségvetésbõl 20 millió Ft pótlólagos kiutalásával számolhattak.

A helyi önkormányzatok beruházásaihoz és rekonstrukcióihoz nyújtott 1996. évi címzett- és céltámogatások igénybevételére vonatkozó igénybejelentések és azok elbírálása többségében megfelelt a jogszabályi feltételeknek.

A fejlesztések elõkészítettsége nem volt megfelelõ, mivel az önkormányzatok egy része a beruházáshoz szükséges saját pénzügyi hozzájárulást részlegesen vagy egyáltalán nem tudta biztosítani (az önkormányzatok túlbecsülték saját pénzügyi teljesítõképességüket).

Az igények benyújtásakor a saját forrásra vonatkozó képviselõtestületi kötelezettségvállalás (határozat) sokszor csak formális volt. A saját források hiánya, elégtelensége részben a beruházások elhagyásához vagy csökkentett mértékû megvalósításához, illetve az elõirányzatról való lemondáshoz vezetett, részben pedig a fejlesztések megvalósításának elhúzódását idézte elõ. Több önkormányzat a céltámogatásokhoz szükséges saját erõt csak számottevõ hitel (kölcsön) segítségével tudta elõteremteni.

A helyi önkormányzatokról, valamint a helyi önkormányzatok címzett- és céltámogatásáról szóló törvényekben, nem határozták meg egyértelmûen, hogy milyen beruházás tekinthetõ nagy költségigényûnek, illetve kiemelt fontosságúnak. Emiatt a kisebb ráfordítású és helyi jellegû fejlesztések befogadásával elaprózódott, felhígult a címzett támogatások rendszere.

Az önkormányzatoknál 1996. év végén igen jelentõs, összesen 20,5 milliárd Ft (47%) központi támogatási elõirányzat maradt felhasználatlanul. Ez a támogatási rendszer szabályozási, mûködései hiányosságaira, a különbözõ pénzalapok elbírálási mechanizmusára, a közbeszerzési eljárás idõigényességére, az önkormányzatoknál az elõkészítés és a megvalósítás hiányosságaira vezethetõ vissza.

Továbbra is jelentõs és nem csökkenõ a jogtalanul igénybe vett - ezért a központi költségvetésbe visszafizetendõ - címzett- és céltámogatások összege. Ezzel az önkormányzatok - nem teljesítve lemondási kötelezettségüket - hosszabb ideig feleslegesen kötnek le állami támogatási elõirányzatokat. Gyakran állami támogatások jogosulatlan igénybevételére is sor került.

A beruházások többségének létrehozása célszerû volt. A támogatásokkal megvalósult létesítmények a települések, illetve az egyes térségek közüzemi, egészségügyi, oktatási és közmûvelõdési ellátási színvonalának emelését, az életkörülmények javítását, és a környezeti ártalom csökkentését segítették elõ.

Egyes beruházások kapacitása az igényekhez kevésbé igazodott, ennek következtében pl. a szennyvíztisztítók egy részének alacsony a kihasználtsága. A valós szükségleteket, az alapfunkciót meghaladó méretek nagyobb központi költségvetési kiadást és önkormányzati saját forrást kötnek le, és az üzemeltetésben többlet költséget jelentenek.

Kezdeményeztük a Pénzügyminisztériumnál, hogy a jogtalanul igénybe vett 278 millió forint címzett- és céltámogatás visszafizettetésérõl intézkedjen.

Javasoltuk, hogy az érintett tárcák a zárszámadási törvényben intézkedjenek az önkormányzati képviselõtestületek által 1997. május 20-ig le nem mondott 469 millió forint céltámogatási elõirányzat rendezésérõl.

A helyi önkormányzatok által igényelhetõ 1996. évi központosított elõirányzatok felhasználásának ellenõrzése során a támogatási rendszer mûködésének törvényességét, eredményességét, célszerûségét vizsgáltuk. Az Országgyûlés 1996. évre 18 jogcímen 49,5 millió Ft központosított elõirányzatot állapított meg. A támogatást - a lakossági tüzelõolaj hozzájárulást kivéve - az önkormányzatok felhasználási kötöttséggel vehették igénybe.

A támogatási rendszer változatlanul elaprózott és bonyolult. A központosított elõirányzatok többsége nem tervezhetõ, mivel a finanszírozás követelményei elõre nem ismertek. A támogatások igénybevételének feltételeit heterogén jogszabályi háttér írja elõ, amelyek konzisztenciája nem mindig biztosított.

Az adott feladatokra juttatott kiegészítõ források az önkormányzatok mûködéséhez szükségesek voltak. Az elosztás, a felhasználás és az elszámolás hiányosságai azonban egyértelmûen bizonyították, hogy az elaprózott támogatási rendszerben juttatott állami források felhasználása kevésbé célszerû és hatékony.

Iskolabuszhoz a támogatottak - a pályázati elvek és mértékek menet közbeni módosítása és a késõi döntés miatt - egy év késedelemmel juthattak. A tüzelõolajjal fûtõ háztartások száma 1995-96-ban nem volt valós. Az önkormányzatok jelentõs része a tüzelõolaj hozzájárulást nem az eredeti célra, hanem forráspótlásra, iskola építésre, gáz-beruházásra, szociális segélyekre fordította, ami helyenként felháborodást váltott ki a lakosság körében.

A támogatás elszámolása nem teljes körû, az a gyakorlat, hogy csak a tárgyévre kapott összeget kell elszámolni, az elõzõ évi függõ tételekkel nem számolnak el. A jogtalanul igénybevett központosított elõirányzatok összege 1996-ban 33 millió forint volt, az 1995. évi háztartási tüzelõolaj támogatás 1996. március 31-i maradványa, illetve jogtalan igénybevétele 18 millió forintot tett ki.

Javasoltuk a Kormánynak, hogy terjessze ki a közmûfejlesztések támogatását a meglévõ közmûvekre való utólagos csatlakozásra is.

Felhívtuk a Pénzügyminisztériumot, hogy mérsékelje az önkormányzatok támogatási rendszerének elaprózottságát, csökkentse a központosított elõirányzatok számát, erõsítse a forráselosztás normativitását, biztosítsa, hogy az önkormányzatok idõben megkapják a támogatásokat. Tegye lehetõvé, hogy a támogatások felhasználása a beszámoló rendszerben nyomon követhetõ legyen. Felkértük a Pénzügyminisztériumot, hogy gondoskodjon a jogtalanul igénybe vett központi támogatások visszafizettetésérõl. A Mûvelõdési és Közoktatási Minisztériumnak az egységes pályázati rendszer és elszámoltatás feltételeinek kidolgozását javasoltuk.

A helyi önkormányzatok közszolgálati tevékenységének ellenõrzése

A fogászati ellátásra fordított pénzeszközök felhasználásának és a fogászati ellátás helyzetének vizsgálatánál megállapítottuk, hogy a fogbetegségek mutatói tekintetében - 19 országot magában foglaló összehasonlítás alapján - Európában a 18. helyen állunk. A fogszuvasodás és a fogágy betegség népbetegségnek számít.

A lakosság különbözõ korcsoportjait érintõ felmérések már évekkel ezelõtt is rendkívül kedvezõtlen állapotot jeleztek. A 12 éves korosztály körében a szuvas, tömött és hiányzó fogak átlag értéke 4,5 feletti (a fejlett európai országokban ez az érték 1-2 között volt). A 65 éven felüliek fogatlansága az Egészségügyi Világszervezet 25 % alatti ajánlásával szemben nálunk 50% feletti).

Egy 1989. évi felmérés szerint a lakosság körében évente az indokolt fogmegtartó kezeléseknek (tömés) csupán 16%-a, a fogpótlásoknak 12%-a történt az állami fogászati ellátásban.

A lakosság 1995 júliusáig ingyenesen juthatott az állami fogorvosi ellátáshoz, de a jogosultságot biztosító szabályok nem alakítottak ki érdekeltséget a fogazat ápolásában, megõrzésében.

A fogazatára igényes, fizetõképes lakosság jelentõs része egyre inkább a magán fogorvosokat kereste fel a zsúfolt, az ingyenes fogpótlások tényleges szükségleteit kielégíteni képtelen és sok esetben alacsonyabb szintû ellátást biztosító állami fogorvosi rendelõk helyett. Az alulfinanszírozott fogorvoslás a magánpraxisok kialakításában vált érdekeltté.

A társadalombiztosítás költségvetésében a fogászati ellátás finanszírozására fordított pénzeszközök 1994-tõl évente 5,2-5,5 milliárd forint között mozogtak, amelyek reálértéken csökkenõ összeget jelentettek. A fogászat finanszírozásának 1994. évre tervezett reformja elmaradt, a társadalombiztosítás költségvetésében erre a célra elõirányzott 1,5 milliárd Ft közalkalmazotti bértábla bevezetésére történt átcsoportosítása miatt.

A stabilizációs intézkedések keretében 1995. július 1-jétõl a reformkísérletek ajánlásaitól eltérõen - amelyek elsõsorban a teljesítményfinanszírozást, megelõzést és a lakosság egészségügyi kultúrájának növelését célozták - az aktív korú népesség körében a sürgõsségi ellátás kivételével valamennyi fogorvosi beavatkozásért térítési díj kötelezettséget állapítottak meg, ezzel egyidejûleg csökkentve a fenntartóknak biztosított támogatást. A lakossági terheket növelte a fogtechnikai termékek, szolgáltatások támogatásának teljes megszüntetése is.

A lakosság a térítéskötelezettség bevezetésékor - mivel az egyes szolgáltatások díjait pontosan nem ismerte, sok esetben a szolgálatokat fel sem kereste - a betegforgalom lényegesen visszaesett. A változások elõkészítetlensége és a szakmailag vitatott rendelkezések miatt - a munkaképes lakosság körében - a fogmegtartó tevékenység helyett, a sürgõsségi ellátás keretében térítésmentesen végzett foghúzás került elõtérbe.

A gazdasági stabilizációs intézkedések keretében a fogorvosi ellátás társadalombiztosítási támogatásából elvont 0,6 milliárd forint a gyógyító-megelõzõ ellátások 192 milliárd forintos elõirányzatához viszonyítva csekély, ugyanakkor a fogorvosi ellátás 5 milliárd forint támogatását figyelembe véve már jelentõs mérséklésnek tekinthetõ. Az intézkedés a lakosság körében a fogászati ellátás igénybevételében és a betegségek kialakulásának megelõzésében rendkívül káros folyamatokat indított el.

A Kormány a kialakult feszültségek feloldására, a kedvezményes ellátások szélesítésére és egyes fogtechnikai termékek újra induló támogatására 3 milliárd forint pótlólagos forrást biztosított. A támogatási többlettõl a fogorvosok a finanszírozási összegek jelentõs növelését, a biztosítottak a térítésköteles ellátások jelentõs leszûkítését várták, az eredmény azonban nem váltotta be a hozzá fûzött reményeket.

Rövid távon nem oldódtak fel azok a feszültségek, amelyek a lakosság fogazati állapota által megkívánt ellátási igények, a lakosság többségének teherviselési képessége között kialakultak.

Az 1996. évi szabályozás a korábbinál nagyobb hangsúlyt helyez a megelõzésre, amelynek hatásaként elérhetõ, hogy a fogazati állapot alakulásában a lakosság érdekeltsége is érvényesüljön. Ezért 1998-tól a rendszeres szûrõvizsgálaton való megjelenéshez kötötték a térítésmentességet vagy a részleges térítés mellett igénybe vehetõ ellátásokat.

Az önkormányzati törvény az önkormányzatok feladatává tette a lakosság egészségügyi ellátásáról, ezen belül a fogorvosi ellátásról való gondoskodást. Többségük a fogorvosi alapellátás biztosításával kapcsolatos kötelezettségét teljesítettnek tekinti azzal, hogy a feladatellátással megbízza egészségügyi intézményeit vagy a fogorvosi szolgálatot mûködtetõ másik önkormányzatot és hozzájárul közvetlen társadalombiztosítási finanszírozásukhoz.

A finanszírozásban 1996. júniusától alkalmazott létszám-normatívák új fogorvosi szolgálatok kialakítására ösztönöztek, azonban a fogorvosok és a szervezhetõ szolgálatok száma területenként és szakmánként sem volt összhangban. A települési önkormányzatok esetenként a normatívát többszörösen meghaladó körzeteket jelöltek ki.

A fogászati ellátás tárgyi, személyi feltételei önkormányzatonként rendkívül differenciáltak, függõen pénzügyi helyzetüktõl, illetve a település földrajzi elhelyezkedésétõl. Ez a késõbbiekben gátja lehet az önkéntes privatizációnak. Az önkormányzatok a feladatellátás mûködési és fejlesztési kiadásaihoz forrásokat csak csekély mértékben biztosítottak.

A fogászati vállalkozások 1996. végén az összes szolgálat 18%-át alkották. Alapvetõen az alapellátás terén jöttek létre, fõleg felnõtt- és vegyes szolgálatok formájában. Szakellátás terén csak 19 vállalkozás rendelkezik finanszírozási szerzõdéssel.

A jogszabályokban elõírt ellenõrzési kötelezettségnek - a személyi és tárgyi feltételek hiányában - a Megyei Egészségügyi Pénztárak sem tudtak megfelelni, így az egészségügyi ellátáshoz általuk folyósított pénzeszközök ellenõrizetlenül kerültek felhasználásra.

Nem biztosítottak a szakfelügyeleti rendszer hatékony mûködésének feltételei, a minõségbiztosítás rendszere gyakorlatilag nem mûködik, a minõségellenõrzéshez hiányoznak a szakmai standardok.

Javasoltuk a Népjóléti Minisztériumnak, valamint az Országos Egészségbiztosítási Pénztárnak a fogászati ellátással összefüggõ jogi szabályozás áttekintését; az egészségügyi ellátás nyilvántartási- és adatfeldolgozási rendszerei összhangjának megteremtését; a teljesítmény-finanszírozás szakmai és biztosításpolitikai rendszerének mielõbbi részletes szabályozását. Javasoltuk továbbá a megelõzés és a szûrõvizsgálatok szakmai, szervezési követelményeinek és feltételeinek meghatározását, illetve a finanszírozás rendszerébe történõ beépítését.

Javasoltuk a helyi önkormányzatoknak a megelõzés, a gyermek- és ifjúsági fogászat fejlesztése érdekében szükséges intézkedések kidolgozását; a több település lakosságát ellátó fogászati szolgálatoknál a társulásban rejlõ lehetõségek kihasználását; valamint a fogászati ellátás korszerûsítése, felszereltségének javítása érdekében a céltámogatási rendszerben meglévõ lehetõségek igénybevételét.

A tartós szociális ellátást nyújtó intézmények helyzetének és finanszírozásának vizsgálati tapasztalatairól szóló ellenõrzésünk során megállapítottuk, hogy az önkormányzatok által fenntartott, korszerûtlen intézményhálózat nem alkalmas az igények kielégítésére, a várakozók száma folyamatosan nõ. Évente 50-54 ezer fõ kap bentlakásos intézményi ellátást, gondozásuk 15 milliárd Ft-ba kerül.

A központi költségvetésbõl nyújtott források nem elegendõek, az elmúlt években az önkormányzatok pénzügyi helyzete romlott. A "teljes körû ellátás" elve a gyakorlatban egyre kevésbé, vagy csak a gondozottak mind jelentõsebb anyagi hozzájárulása esetén érvényesül.

A szociális törvényben elõírt személyes gondoskodás egyes elemei (nappali, átmeneti, tartós intézményi ellátás) a gyakorlatban alig épülnek egymásra. A települési önkormányzatok a helyben nyújtható szolgáltatásokat nem mindig biztosítják. A települések anyagilag nem érdekeltek az ellátás helyi megteremtésében, ha az beutaló határozat meghozatalával kiváltható, s a megalapozatlan beutalások jelentõs többletráfordítást okoznak.

A nem állami szervezetek által létrehozott intézmények az önkormányzati ellátórendszert jól egészítik ki. Ezen intézményi ellátásokra a fenntartó és a kérelmezõ közötti megállapodás alapján kerül sor, ezért itt a rászorultság nem értelmezhetõ. A térítési díjak magasak, a gondozottak tartós, illetve végleges ellátására vonatkozó kötelezettség ugyanakkor nem garantált.

Javasoltuk az önkormányzati testületek számára, hogy tekintsék át - helyi szinten - az intézményes ellátás, az igények, valamint a pénzügyi források az összehangolásának lehetõségét.

Felkértük a Kormányt olyan szakosított intézményrendszer kialakítására, amely számol a nem állami szervek szerepvállalásával, de a központi erõforrások jelentõs részét az ellátási felelõsséget viselõ megyei önkormányzatok számára biztosítja.

A Népjóléti Minisztériumnak javasoltuk, hogy - a Belügyminisztériummal és a Pénzügyminisztériummal együttmûködve - biztosítsa az intézményhálózat korszerûsítéséhez és bõvítéséhez szükséges pénzügyi forrásokat. Vizsgálja felül a normatív hozzájárulás mértékét, alakítson ki információs rendszert a települési és a megyei önkormányzati feladatok koordinálásához, tegye érdekeltté a településeket a helyi gondozásban és a megalapozott beutalásokban. Szükségesnek tartjuk, hogy adjon ki szakmai tájékoztatókat, módszertani segédleteket, valamint dolgozzon ki szabályzatot a gondozotti pénz- és vagyonkezelésrõl, aktualizálja az élelmezés, gyógyszer és textília ellátási szabályzatot.

A helyi önkormányzatok lakás- és nem lakás célját szolgáló ingatlanvagyonával való gazdálkodásának ellenõrzésénél megállapítottuk, hogy az önkormányzati törvény (ÖTV) hatályba lépésékor, valamint a késõbbiekben a Vagyonátadó Bizottságok (továbbiakban: VÁB) közremûködésével a helyi önkormányzatok tulajdonába jelentõs lakásvagyon és nem lakás céljára szolgáló helyiségvagyon került. Ma már szinte lehetetlen megállapítani az 1991-92 évek vagyoni értékét, mert a változásokat a számviteli nyilvántartásokban nem rögzítették. A rendezésre általában az 1994-95-ben került sor, az akkori állapotnak megfelelõen. A vizsgált önkormányzatok ezen gyakorlat miatt sorozatosan megsértették a számviteli törvény mérleg-teljességre és valódiságra vonatkozó elõírásait.

A lakás- és helyiségvagyon önkormányzati mûködtetését nehezítette, hogy a jogi szabályozás, a jogalkalmazás és a joggyakorlat összhangja nem volt zavartalan. A központi jogalkotás késlekedése hibákkal párosult, amely az önkormányzatok ingatlanvagyonnal való nem egyértelmû gazdálkodását idézte elõ, és gyengítette a törvényalkotói szándék érvényesítését. Kiemelhetõ ebbõl a körbõl az önkormányzati kötelezõ feladatellátás különféle értelmezése, amely az ÖTV-en belüli eltérõ tartalmi megfogalmazásokból fakadt.

A kormányzati szervek gyakorlati munkát segítõ leiratai ellentmondásokat tartalmaztak. Elõfordult, hogy ellentétben álltak a törvényi szabályozással, és így ezek a leíratok alkotmányellenesek, mert a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény szerinti garanciális szabályokat mellõzik. A helyi önkormányzatok eltérõ gyakorlatot folytattak, az ingatlanvagyonnal való gazdálkodást - a kormányzati állásfoglalást és az annak megfelelõ joggyakorlatot - nem tekintették és nem minõsítették kötelezõen ellátandó önkormányzati feladatnak.

Az ingatlanvagyonnal való gazdálkodás szempontjából legfontosabb jogszabályt - a lakástörvényt (LTV) - az Alkotmánybíróság (továbbiakban: AB) több ízben megváltoztatta, sok esetben megsemmisítette az egyedi önkormányzati rendeleti szabályozást, ami a gyakorlatban megnehezítette a jogalkalmazást.

A lakásvagyon számviteli nyilvántartásba vétele késett, szervezeti változások miatt több éven át rendezetlen volt. A nyilvántartott pénzügyi érték nem reális, a vagyon nagyságának (változásának) megítélésére alkalmatlan (a gyakorlatban nem is kapott jelentõsebb szerepet, mert a testületi zárszámadási elõterjesztésekben nem szerepel a törvényben elõírt vagyonleltár).

A lakásértékesítés bevételeinek törvényben meghatározott módon és célra történõ felhasználásában különösen sok törvénysértést észleltünk. A vizsgált 48 települési önkormányzat közül maradéktalanul egy sem felelt meg az LTV által támasztott követelményeknek, fõleg a lakásértékesítésbõl származó bevételek elkülönített számlán történõ számbavételénél voltak hiányosságok.

Az elkülönített számla kezelésének két jellemzõ csoportja különböztethetõ meg. Az ellenõrzött önkormányzatok egy része nem nyitotta meg az elkülönített számlát, holott 1994. március 31-tõl kötelezõ volt a lakásértékesítésbõl származó bevételek elkülönített számlára történõ helyezése. Azoknál az önkormányzatoknál, amelyek a törvényben elõírt határidõ ellenére az elkülönített számla megnyitására csak 1995-96. években intézkedtek, vagy azt nem is használták, a lakásértékesítésbõl a költségek levonása után képzõdött 6,2 milliárd Ft bevétel a lakáságazat számára gyakorlatilag elveszett, azt az éves költségvetés felemésztette.

Sok önkormányzat a számlára befolyt összeget vagy annak egy részét a törvényben meghatározottaktól eltérõ célra - elsõsorban mûködtetési, likviditási zavarainak kiküszöbölésére - fordította, illetõleg vállalkozásba fektette. Az is elõfordult, hogy kedvezõ kamatozással az összeget lekötötték.

Az ingatlanvagyon értékesítésekor a tényleges eladási ár és a forgalmi érték közötti különbség jelentõs, ennek következtében nagymértékû - mintegy 70%-os - vagyonvesztés következett be. Ebben a vételárként befolyt készpénz és kárpótlási jegyek összértéke, valamint a lakások lakottságot is figyelembe vevõ forgalmi értékének eltérése szerepet játszott. Emiatt, valamint a törvénytõl eltérõ szabálytalan felhasználások következtében a bevételek elégtelenek, illetõleg nem teljesítik a törvényben meghatározott célt, azaz nem szolgálnak a lakásállomány fenntartására, felújítására, új lakások építésére.

A nagy volumenû értékesítés következtében döntõen az alacsonyabb komfortfokozatú, vagy a komfortnélküli lakások maradtak önkormányzati tulajdonban. Ennek következtében az elõírt lakbérek éves összege, az ebbõl származó lakbérbevétel mérséklõdik, ugyanakkor a lakbérhátralékok éves volumene nõ.

Az elidegenítésbõl származó bevételeket jelentõsen csökkentették az értékesítést bonyolító szervezetek magas költségei (díjai), amelynek mértéke számos esetben meghaladta a 20-30%-ot. Az önkormányzatok többsége az értékesítés lebonyolítását végzõ szervezetekkel történõ elszámolások során folyamatosan megsértette a bruttó elszámolás elvét. A helytelen gyakorlat miatt nehézkesen állapítható meg, hogy a lakásprivatizációból milyen összegû bevételhez jutottak az önkormányzatok, illetve ezen bevételek elérése milyen ráfordításokkal járt.

A szabályozás hiányosságaiból és a bevételek felhasználási gyakorlatából következik, hogy az elidegenítésbõl származó bevételek törvényben meghatározott célra történõ felhasználása kismértékû, e bevételek a lakáságazat gondjainak megoldása szempontjából gyakorlatilag elvesznek. 1995-ben az elkülönítésre kötelezett bevételeknek mindössze 27%-át fordították a törvény által meghatározott célokra. A vizsgált önkormányzatoknál 1995. évben az elkülönítésre kötelezett 2,8 milliárd Ft-os bevételbõl felújításra 1,3 milliárd Ft-ot fordítottak, ebbõl új lakás építésére mindössze 16%-ot, kényszerbérletek felszámolására 2%-ot használták fel. Az 1995. évben befolyt és felhasználási kötöttséggel terhelt bevételek 40%-át - összességében 3,4 milliárd Ft-ot - a törvényben elõírt céloktól eltérõen használták fel.

Javasoltuk a Belügyminisztériumnak, hogy az LTV 62. és 64. -oknál jogszabály módosítást kezdeményezzen. A fõvárosi, megyei közigazgatási hivatalokon keresztül intézkedjen, hogy a lakásgazdálkodást érintõ helyi önkormányzati döntésekben a törvényi elõírások és alkotmánybírósági döntések betartásra kerüljenek. Szorgalmazza a pénzügyi bizottságoknak azon önkormányzatok lakásgazdálkodásának vizsgálatát, ahol eddig nem folytattak ellenõrzést.

Javasoltuk a Pénzügyminisztériumnak az önkormányzatok lakásfelújítási és lakásépítési pénzeszközei bõvítési lehetõségeinek áttekintését

Az ellenõrzött önkormányzatok Pénzügyi Bizottságainál kezdeményeztük az önkormányzatok részére megfogalmazott javaslatok végrehajtásának fokozottabb ellenõrzését.

A helyi önkormányzatokat megilletõ - belterületi föld értékének megfelelõ - vagyonrészesedés átadási körülményeire vonatkozóan az Állami Számvevõszék illetékes alelnöke 20 önkormányzat vizsgálatát rendelte el, amelyek a teljes belterületi föld érték járandóságnak több mint 40%-át képviselték. Közülük 18 önkormányzat 1996-ban a Vektor, illetve Horus Rt. közvetítésével kötött megállapodást az ÁPV Rt-vel, Balatonföldvár és Dunaújváros önkormányzata pedig az eredményesen befejezett peres eljárások miatt került kiválasztásra.

A vizsgálatok lefolytatását befolyásolta, hogy az önkormányzatoknál fellelhetõ dokumentáció több esetben hiányos volt, gondot okozott a 6-7 évre visszamenõ iratok elõkeresése. A szükséges dokumentumok egy része a megbízottaknál volt, és a helyszíni vizsgálatok ideje alatt vagy nem, vagy csak jelentõs késedelemmel került elõ. Az ÁPV Rt-nek az 1989. évi XIII. törvény elõírásai alapján a helyi önkormányzatokat megilletõ belterületi földek után járó üzletrészekrõl (részvényekrõl) 1997. áprilisára sem sikerült ellenõrzött adatbázist létrehoznia.

A vizsgálat tükrözte, hogy milyen következményekkel járt a gyakorlatban az állami tulajdonost képviselõ vagyonkezelõ szervezetek a gazdálkodó szervezetek és gazdasági társaságok átalakulásáról szóló 1989. évi XIII. törvény egyes rendelkezései téves értelmezése, illetve az elõírások be nem tartása.

A törvény a végrehajtás szabályait nem fogalmazta meg. Kezdetben az érintett gazdasági társaságok, majd az államigazgatási irányítású vállalatok esetében az ÁVÜ volt a feladat tényleges végrehajtója. A törvény - vizsgált szakaszának - végrehajtásáért "de jure" felelõs nem lévén, "de fakto" felelõs az állami vagyonkezelõ szervezet lett, amely a központi költségvetési érdeket képviselve, és így ellenérdekelt volt az önkormányzatokkal szemben. 1992-tõl minden, korábbi átalakulással érintett állami vagyonrész kezelõje az ÁV Rt. lett, így hozzá kerültek az addig ki nem adott önkormányzati tulajdonú vagyonrészek is.

Az ÁVÜ, az ÁV Rt., majd a közös jogutód ÁPV Rt. (a továbbiakban: állami vagyonkezelõ) törvényértelmezése nem állta ki a bíróság próbáját. Több elvesztett per után, csak a jelentõs összegû Dunaújváros-Dunaferr pert követõen 1995. végén jutott az ÁPV Rt. arra az elhatározásra, hogy az önkormányzatoknak a törvény szerinti járandóságát kiadja.

Az állami vagyonkezelõ értelmezése szerint a teljes belterületi földértéket - mint a teljes vagyon egyik elemét - a többi vagyonrészhez hasonlóan terhelik az átalakult vállalatok kötelezettségei. Ezért a kiadandó részvények értéke kisebb, mint az átalakulási vagyonmérlegben szereplõ teljes belterületi földérték. Azon az állásponton voltak, hogy amennyiben nem ezt az elvet követnék, akkor az állami tulajdonrészt a jogosnál nagyobb kötelezettség terhelné, az önkormányzati tulajdont pedig egyáltalán nem érintenék a társaság tartozásai. Az érvelést az Országgyûlés 1992-ben elfogadta, így ezen idõ után átalakult vállalatok esetében a belterületi föld érték után járó önkormányzatokat megilletõ társasági részesedést az 1992. évi LIV. törvény e számítási mód szerint határozta meg. Ez azonban nem változtatta meg a szóban forgó törvény hatályát és a bírósági ítéletekbõl is egyértelmû, hogy az alkalmazott módszer törvénysértõ volt.

Az átalakulás elsõ két évében több társaság esetében a belterületi föld teljes értékével egyezõen történt az üzletrész (részvény) kiadás. Majd az állami vagyonkezelõ jogértelmezése alapján arányosítással, vagyis csökkentett értékben adták ki a részvény (üzletrész) mennyiségeket. E vagyonátadások is sok esetben késve, néhányszor az átalakulást több évvel követve valósultak meg. Arra is volt példa, hogy csak 1996-ban az ismert közvetítõk által lebonyolított megállapodások keretében kerítettek erre sort. Ki nem adott üzletrészek (részvények) még a vizsgálat idején is voltak.

Az át nem adott vagyonrészek kezelõje az 1992. évi LIV. törvény alapján az állami vagyonkezelõ lett, ezért a mulasztásos törvénysértés az állami vagyonkezelõt terheli. További törvénysértés volt, hogy 1995-tõl az állami vagyonkezelõ a privatizációs folyamat elõtérbe helyezésével az önkormányzati tulajdont képezõ részvényeket azok beleegyezése nélkül is értékesítette. Az ellenérték a központi költségvetés bevételét növelte.

A vizsgált önkormányzatok egy része a részesedések átadását követõen azonnal nem tett eleget a számviteli törvényben szereplõ elõírásoknak. Nem minden tulajdonrészt és nem az adott évben, hanem késve vettek nyilvántartásba, szerepeltették az éves mérlegben.

Az ÁPV Rt-vel szembeni jogos követeléseik érvényesítésére a 20 vizsgált önkormányzatból 18 önkormányzat, illetve azok képviselõi 1995-96-ban elfogadták a közvetítõk igénybevételét és lényegében az alkunak tekinthetõ megegyezést választották. A vizsgált körben kezdetben a Vektor Rt. játszott szerepet, 1996. nyarától a Horus Rt. is. A helyi önkormányzatok egymás közötti információi, valamint a Vektor Rt. erõteljes "piaci" munkája következtében általános volt a vélekedés, hogy az ÁPV Rt-tõl csak rajtuk keresztül lehet megszerezni a vagyoni követeléseiket. A vizsgált önkormányzatok adataiból következõ becsléssel kb. 1,8 milliárd Ft került a Vektor Rt. érdekeltségi körébe.

Az ÁPV Rt. és az önkormányzatok között kötött megállapodások érvényességének jogi értelmezése vitatott. Az önkormányzatoknak az állami vagyonkezelõvel szembeni igénye ugyanis nem kötelmi, hanem dologi jellegû. Ez alapján jogellenes volt az a magatartás, amikor a tulajdon átadása helyett egy szerzõdéshez, és ebben jogról való lemondáshoz kötötte az ÁPV Rt. az önkormányzati tulajdont képezõ vagyontárgy kiadását, illetve a vagyontárgy ellenértékének átutalását. Ezzel a szerzõdéssel az ÁPV Rt. - az 1989. évi XIII. tv. 21. és 23. -ában leírt kötelezettségét megkerülve - jogellenes magatartásából származó mulasztásának következményeit az önkormányzatokra hárította. Ez a jogellenes magatartás az államháztartás központi és önkormányzati alrendszere között ellentétes irányú forrásátcsoportosítást eredményezett, miközben a közvetítõi díjak kifizetése miatt mindkét alrendszert jelentõs veszteség érte.

Állásfoglalást kértünk a Legfõbb Ügyésztõl, javaslatokat és ajánlásokat fogalmaztunk meg a Kormány, az ÁPV Rt. vezérigazgatója, illetve az önkormányzati szövetségek számára.

A helyi önkormányzatok pénzügyi helyzetének, információs rendszerének, felügyeleti és belsõ ellenõrzésének vizsgálata, valamint a fõvárosi önkormányzat, és az országos kisebbségi önkormányzatok ellenõrzése

A 49 település önkormányzatánál és azok hivatalainál folytatott átfogó vizsgálatok az 1994-95. évi gazdálkodásuk törvényességének, eredményességének megállapítására irányultak. Elsõsorban azokon a helyeken végeztünk vizsgálatot, ahol a pénzügyi bizottság megállapításait a képviselõtestület vitatta, vagy ahol valamilyen bejelentés, kezdeményezés történt arra, hogy az önkormányzat gazdálkodását ellenõrizzük.

A pénzügyi-gazdasági ellenõrzésbe vont önkormányzatok az összes önkormányzat 1,5%-át, költségvetésének 0,8%-át, mérlegértékének 0,5%-át reprezentálják. A vizsgálatok 4%-a városi, 13%-a nagyközségi, 83%-a községi önkormányzatot érintettek. Elsõ alkalommal került sor arra, hogy az átfogó ellenõrzésekhez kapcsolódóan 9 településen a kisebbségi önkormányzatok gazdálkodásának szabályosságát is a vizsgáltuk.

Az önkormányzatok túlnyomó részének pénzügyi-gazdasági tevékenysége a kis létszámú polgármesteri hivatalok sajátos mûködési problémáiból adódó negatívumokat tükrözi. Egyrészt nincs módjukban, hogy a közigazgatás minden területéhez értõ, szakképzett és kellõ gyakorlattal bíró munkatársakat alkalmazzanak, másrészt a kis hivatali méretek miatt kapcsolt munkakörökre szinte lehetetlen sokoldalúan képzett és gyakorlott munkaerõt találni. Emiatt a gazdálkodás minden területén olyan sorozatos és nagyszámú törvénysértéseket, szabálytalanságokat állapítottunk meg, amelyek a szakmai ismeretek hiányára, az alacsony szintû, igénytelen munkára vezethetõk vissza.

A számviteli fegyelem alacsony szintje következtében a beszámolók és mérlegek adatai kevés helyen voltak kellõen megalapozottak és megbízhatóak, így az önkormányzatok vagyoni, pénzügyi helyzetérõl nem nyújtottak a valóságnak megfelelõ, reális képet.

Az önkormányzatok többségénél a vagyon számbavételének, hasznosításának hiányos, esetenként teljesen elmaradt szabályozása fordult elõ. Több településen az ingatlankatasztert késedelmesen fektették fel, a nyilvántartásokban történt változások vezetése nem naprakész. Számos településen elmulasztották a Vagyonátadó Bizottságok által átadott vagyon nyilvántartásba vételét.

A költségvetési rendeletek szerkezete és tartalma általában nem felelt meg az Áht. és annak végrehajtását szolgáló rendelet vonatkozó elõírásainak.

Mindenhol tapasztalható volt a szakmai bizonytalanság, a szükséges tájékozottság hiánya, bár szándékosságot általában nem észleltünk. A vizsgált önkormányzatok 50%-ánál - 44 fõ esetében - személyi felelõsséget állapítottunk meg a feltárt szabálytalanságok miatt. A felelõssé tett személyek döntõ többsége önkormányzati tisztségviselõ. Mulasztásaik következtében csak néhány fõ esetében indult munkaköri kötelezettség megsértése miatt fegyelmi eljárás. Ennél alacsonyabb arányú az eredményesen befejezett eljárások száma.

Javasoltuk a Kormánynak az önkormányzati törvény és az Áht. módosításának kezdeményezését, továbbá a választási ciklus végével az önkormányzat pénzügyi helyzetérõl, a folyamatban levõ ügyek pénzügyi kihatásairól összegzés készítését. Felkértük, hogy határozza meg a központi költségvetés és az önkormányzatok közötti elszámolások rendezésének elévülési idejét; szabályozza az állami ellenõrzési rendszer részeként az önkormányzatok ellenõrzési rendszerét. Amennyiben a kincstári rendszer önkormányzatokra történõ alkalmazását elvetik, a közkönyvelõi irodák létrehozásával biztosítsa a polgármesteri hivatalok pénzügyi-gazdasági munkájának szervezettségét.

A helyi önkormányzatok pénzügyi információs rendszere mûködésének ellenõrzése során megállapítottuk, hogy a központilag kialakított információs rendszerek óriási adatbázisa nem kellõen hasznosítható. A központi és a helyi irányításban, döntésekben a meglévõ információk, mérlegek valódisága megkérdõjelezhetõ. Az ágazati információk nem konzisztensek az önkormányzati pénzügyi beszámolók adataival. Nincs egységes önkormányzati információs rendszer, az adatvagyon koordinált hasznosítása nem megoldott. Az információs rendszert érintõ központi változások elsõsorban a feladat mennyiségét növelték, az adatok hasznosításában nem történt lényeges javulás.

Az önkormányzatok a helyi szabályozást általában formai kötelezettségnek kezelték. A helyi számviteli rendszerbe sehol sem integrálódtak teljes körûen a fõhatóságok által igényelt rendszeres információk, egyetlen települési önkormányzatnál sem alakították ki az önkormányzati hivatal és az intézmények teljes körû, koordinált számviteli rendszerét. A megbízható helyi információs rendszer kialakításában az önkormányzatok nem kellõen érdekeltek. Ennek hiányában a tervezésben, a szolgáltatások díjtételeinek meghatározásában, a szervezési intézkedések elõkészítésében az ad hoc adatgyûjtés, a bázisszemlélet, illetve a nagyvonalú becslés a jellemzõ.

A sokirányú nyilvántartási, adatszolgáltatási feladatnak az önkormányzatok többsége egyrészt személyi, másrészt információtechnikai feltételek hiányában nem tud a törvények és rendeletek elõírásainak megfelelõen eleget tenni. A számítógép ellátottság és alkalmazás aránya rendkívül differenciált. Az eszközpark heterogén, a fejlesztések koncepció hiányában ötletszerûek és maradványelvûek, a meglévõ kapacitások kihasználása alacsony szintû.

A TÁKISZ-ok különbözõ jogszabályban megfogalmazott feladatait nem foglalták egységes szerkezetbe. Nem egyértelmû, hogy melyek azok a feladatok, informatikai szolgáltatások, amelyeket térítés nélkül kötelesek az önkormányzatok részére elvégezni, és melyek azok a szolgáltatások, amelyekért térítést kérhetnek. Az utóbbi években a Belügyminisztérium intézkedései következtében a TÁKISZ-ok térítésmenetes szolgáltatásainak köre jelentõs mértékben szûkült, ami az önkormányzati pénzeszközök burkolt elvonását eredményezte.

Javasoltuk a Pénzügyminisztériumnak, hogy rendeletben szabályozza az önkormányzatok törzskönyvi nyilvántartását. A Belügyminisztérium dolgozzon ki pályázati rendszert az önkormányzatok informatikai beszerzéseire, és hívja fel a TÁKISZ-okat, hogy a díjaik költségszámításon alapuljanak.

A Pénzügyminisztérium és a Belügyminisztérium közösen dolgozzon ki egységes önkormányzati információs rendszert, valamint vizsgálják felül az Áht-t és végrehajtási rendeleteit, egyszerûsítsék a költségvetés szerkezeti rendjét, az önkormányzati beszámolókat, és a költségvetési szervek számviteli rendszere biztosítsa a fenti adatgyûjtést.

Az érintett minisztériumok, központi szervek foglalják rendszerbe az információk átadását, s a helyi önkormányzatok tekintsék át információs rendszerük szervezettségét, szabályozottságát, fogalmazzák meg helyi információs igényeiket.

A felügyeleti és a belsõ ellenõrzés mûködését utóellenõrzés keretében vizsgáltuk.

1992. óta az önkormányzatok ellenõrzési rendszerében általános javulás nem tapasztalható, némi fejlõdés a megyei, fõvárosi kerületi, megyei jogú városi, városi önkormányzatok felügyeleti ellenõrzési tevékenységében figyelhetõ meg. Az Ötv. 1994. évi módosítása a korábbihoz viszonyítva pontosabban fogalmazta meg az ellenõrzési kötelezettséget, a pénzügyi bizottságok ellenõrzési feladatait konkretizálta, de ez az ellenõrzés színvonalára kevésbé hatott. A törvényi elõírások ellenére független belsõ ellenõr alkalmazása a nagyobb önkormányzatoknál sem történt meg mindenütt. A végzett ellenõrzések száma kevés és nem terjed ki a gazdálkodás egészére.

Évente, átlagosan az ellenõrzendõ egységeknek csupán 26-28%-át vizsgálták az önkormányzatok, ami csaknem négyévenkénti gyakoriságnak felel meg a korábbi, kétévenkénti pénzügyi ellenõrzésekkel szemben.

A vizsgált körben - 153 helyi önkormányzatnál - a belsõ ellenõrzési rendszeren belül a vezetõi és a munkafolyamatba épített ellenõrzést, eljárási rendet az önkormányzatok mintegy 30%-a szabályozta elfogadhatóan. Ennek ellenére a vezetõi ellenõrzés általában mûködik, bár a kisebb településeken nem megfelelõen.

A munkafolyamatba épített ellenõrzés területén is több a kedvezõtlen tapasztalat. Hiányosak az alapvetõ gazdálkodási hatáskörök szabályai, azokat nem, vagy nem az arra jogosultak gyakorolják. Az egyes munkafolyamatokban nem érvényesül az automatikus ellenõrzés.

A képviselõ-testületek az önkormányzati SZMSZ-ekben az ellenõrzés kérdéseivel ritkán foglalkoztak, akkor is többségükben csak a központi elõírást ismételték meg. Hiányosak és nem megfelelõ tartalmúak azok az önkormányzati szabályzatok, amelyek a gazdálkodás egyes folyamatait (a kötelezettség-vállalás, az utalványozás, az ellenjegyzés rendje, a pénzkezelés, a selejtezés, a leltározás, a számvitel, az analitikus nyilvántartások vezetése) szabályozzák.

A pénzügyi bizottságok az önkormányzatok ellenõrzési tevékenységét nem az elvárható színvonalon segítik. Annak ellenére, hogy a bizottságok aktívan közremûködnek a költségvetési tervezéssel, a zárszámadás értékelésével és az önkormányzat gazdasági, pénzügyi helyzetével, a hitel felvételekkel kapcsolatos feladatok ellátásában, jellemzõen nem gyakorolták az ellenõrzési és beszámoltatási jogosítványaikat.

Országos viszonylatban 1997. év elején 559 önkormányzat foglalkoztatott könyvvizsgálót vagy könyvvizsgálói szervezetet. A könyvvizsgálat kedvezõen hat az önkormányzat gazdálkodására, de a felügyeleti és belsõ ellenõrzést nem pótolja. A tapasztalat szerint a könyvvizsgálat átütõ eredményt még nem hozott, viszont többségében ráirányította a figyelmet a számviteli rend és fegyelem megszilárdításának, a gazdálkodás belsõ szabályozásának a fontosságára.

A megyei, a fõvárosi kerületi, a megyei jogú városi és a városi önkormányzatok ellenõrzési tevékenysége a vizsgált években némiképpen fejlõdött. Ebben a körben a külsõ (számvevõszéki) és a belsõ több szintû ellenõrzéssel a költségvetési források felhasználásának a nyomon követése megoldható. A nagyközségek és a nagyobb lélekszámú községek felügyeleti és belsõ ellenõrzési tevékenysége az alapvizsgálat óta alig fejlõdött, azonban az ellenõrzés személyi feltételei e körben megteremthetõek. Ellenõrzési társulással, közösen foglalkoztatott ellenõrrel a felügyeleti és a belsõ ellenõrzés színvonala javítható.

Az 1000 fõ lélekszám alatti önkormányzatok alkotják az önkormányzati rendszer mintegy felét. Itt a költségvetési források felhasználásának ellenõrzése nem megoldott. A döntõ hányadot alkotó kis lélekszámú településeknél hiányoznak az önálló gazdálkodás és az ellenõrzés tárgyi és személyi feltételei, és ez hosszabb távon is csak külsõ segítséggel teremthetõ meg.

Javasoltuk a Kormánynak az ellenõrzési társulások jogi szabályainak kidolgozását, ennek keretében úgy határozza meg a társulások ellenõrzési feladatait, hogy azok a polgármesteri hivatalok és a részben önállóan gazdálkodó önkormányzati intézmények gazdálkodását is átfogják.

A Kormány kezdeményezze e körben kötelezõ jelleggel olyan önkormányzati közkönyvelõ irodák létrehozását, amelyek a gazdálkodás teljes körû lebonyolítását (tervezés, kötelezettség-vállalás nyilvántartása, ellenjegyzés, munkafolyamatba épített ellenõrzés, könyvelés, információ készítés, beszámolás) ellátják.

Felkértük a Belügyminisztériumot, hogy - a Közigazgatási Hivatalok bevonásával - szerezzen érvényt az Ötv. 92. -ban foglalt belsõ ellenõrzési és könyvvizsgálati kötelezettség teljesítésének; kezdeményezze az ellenõrzési társulás létrehozását (mint az önkormányzatok belsõ ellenõrzési feladatai ellátásának egyik lehetséges formáját); és tegyen javaslatot a kis lélekszámú (1000 fõ alatti) községekben az önálló gazdálkodás lebonyolításához szükséges szervezeti, személyi és tárgyi feltételek megteremtésének biztosítására.

A Fõvárosi Önkormányzat évrõl-évre növekvõ feladatait a kerületi önkormányzatokkal együttmûködve jelentõsebb zökkenõk nélkül - az adott körülmények között megfelelõ színvonalon, alapvetõen a törvényi elõírásokkal összhangban - oldotta meg. Az ország helyi önkormányzatai 1996. évi teljesített kiadásaiból a Fõvárosi Önkormányzat 12,1%-kal (137,4 milliárd Ft-tal), a kerületi önkormányzatokkal együtt 29,2%-kal (328,0 milliárd Ft-tal) részesedett. A Fõvárosi Önkormányzat az ellátási szintek megõrzéséhez szükséges - a csökkenõ reálértékû költségvetési hozzájárulások, támogatások, valamint a korábbi évek ártámogatásának fokozatos leépítése miatt kiesõ - fedezetet saját bevételeinek növelésével igyekezett pótolni. Az adott törvényi keretek között ezt helyi adók kivetésével, vagyontárgyai értékesítésével és külföldi hitel felvételével oldotta meg az önkormányzat.

Kezdetben a Fõvárosi Önkormányzat tárgyi eszközök, elsõsorban ingatlanok értékesítésébõl számított többletbevételekre, ezért a bevételek elõirányzatát túlzottan magas értékben tervezte. Ebbõl következõen 1992-94. években a tervezettel szemben csak 17%-os (2,0 milliárd Ft-os) és 1995-96. években is csak 40%-os (2,1 milliárd Ft-os) bevétel realizálódott.

Jelentõs változás volt tapasztalható a privatizációs bevételeknél. Míg az 1992-94. között együttesen 4 milliárd Ft-ra tettek szert a tervezett 5,6 milliárd Ft-tal szemben, ezt követõen 1995-96-ban a tervezett 12,6 milliárd Ft-ot jóval meghaladó - 25,7 milliárd Ft-os - bevételt értek el. A bevételek jelentõs mértékben járultak hozzá, hogy a Fõvárosi Önkormányzat ne küszködjön likviditási zavarokkal, illetve a felvett hitelekkel kapcsolatos törlesztési és a jelentõsen növekvõ (1994-ben 100 millió, 1996-ban már 623,5 millió Ft) kamatfizetési kötelezettségének eleget tudjon tenni. Az EBRD és a Világbanki hitelek nélkül az adósságállomány 1995. VI. 30-án 13, 2 milliárd Ft volt, amelyet az 1996-os lejárat elõtti visszafizetésekkel számottevõen, 4,9 milliárd Ft-ra csökkentettek.

Az SzMSz a törvényi elõírásokat adaptálva általánosságban meghatározta a Közgyûlés által ellátandó feladat- és hatásköröket. Az önkormányzat sajátosságai tükrözõdnek abban, hogy a Közgyûlés egyes bizottságai - más helyi önkormányzatoktól eltérõen - nagyobb mértékû jogosítványokkal rendelkeznek az operatív tevékenységek befolyásolásában, amely a Közgyûlés és a fõpolgármester bizonyos fokú tehermentesítését, a hatékonyabb munkavégzést segíti, ugyanakkor esetenként zavarokat okoz a feladatelhatárolásoknál és a felelõsség egyértelmû meghatározásánál.

A Közgyûlés feladatait az SzMSz szerint a Fõpolgármesteri Hivatal az évente változó feladatstruktúrához alkalmazkodva a folyamatosan növekvõ számú (jelenleg 27) ügyosztály, valamint 290 költségvetési intézmény és 14 közüzemi tevékenységet végzõ gazdasági társaság, - amelyek a feladatok szakmai megoszlása alapján kapcsolódnak az egyes bizottságokhoz - segítségével látja el.

Az Ügyrend tartalmazza a Fõpolgármesteri Hivatal általános feladatait, de az ügyosztályoknak a Közgyûlés bizottságaival való kapcsolatai konkrét tartalmát nem határozza meg. Az ügyosztályok jó részénél a Belsõ Mûködési Szabályzatok is csak a bizottsági kapcsolatokat és az elõkészítési feladatokat tartalmazzák, a végrehajtási, nyilvántartási feladatok konkretizálása, elõírása több helyen hiányzik.

A gazdálkodási-pénzügyi tevékenységre vonatkozóan az SzMSz, az Ügyrend, a kiadott különbözõ egyedi intézkedések és utasítások között nincs meg mindig a szükséges összhang, esetenként pedig ezek, illetve a Közgyûlés által alkotott rendeletek sem felelnek meg maradéktalanul a központilag kiadott jogszabályoknak. A gazdálkodás egésze - a keretjellegû fõpolgármesteri-fõjegyzõi együttes intézkedésekben foglaltak ellenére - nem teljes körûen szabályozott, egyes területeken és pontokon nem felel meg a kötelezettségvállalással, utalványozással, ellenjegyzéssel, érvényesítéssel szemben támasztott követelményeknek. Emiatt a szabályozás nem teszi lehetõvé a személyes felelõsség maradéktalan nyomon követését sem.

A rendkívül szerteágazó feladatkörbõl adódóan az ügyosztályok tevékenységében egyes területeken mind a mai napig megtalálhatók a párhuzamosságok. A Hivatal több törzsszámmal és több elszámolási számlával rendelkezett a vizsgálat idõpontjában, ami ellentétes a kormányrendeletekben elõírtakkal. Az ügyosztályokat a PM nyilvántartási rendszerébõl nem törölték - bár a szükséges felülvizsgálat az ellenõrzés ideje alatt megkezdõdött - így azok jogállása és jogköre jelenleg még tisztázatlan.

Az ügyrendi, az ügyosztályok közötti koordinatív kapcsolatokra vonatkozó elõírás mellett hiányzik a költségvetés tervezésének általános, az egyes szervezeti egységek pontos feladatait, felelõsségét, a tervezés módját rögzítõ szabályozása.

A számlarend kialakítása a vonatkozó jogszabályok alapján történt, de az 518/1996. számú Fõjegyzõi intézkedés nem elég konkrét. Hivatkozik az Ügyrendre, amely azonban egyetlen ügyosztálynál sem írja elõ a könyvelés rendjét, szabályozását, így a számlarend csak a Hivatal egészére érvényes. A Fõvárosi Önkormányzat által fenntartott viziközmûnek nem minõsülõ közcélú vizilétesítmények földterületei közül azok, amelyek nincsenek az önkormányzat tulajdonában "kvázi vagyonként" szerepelnek a vagyonleltárban. Az önkormányzat által értékesített több nagy értékû ingatlan az értékesítés elõtt nem szerepelt a vagyonleltárban. Ebbõl következõen a vagyonleltárban szereplõ tételek együttes összege, illetve annak részletezettsége nem támasztja alá kellõ megbízhatósággal a mérleg adott sorain szereplõ értékeket.

A céltámogatással megvalósult viziközmû beruházásokat - megsértve ezzel több törvényi szabályozást - tárgyi eszközként nem a Fõvárosi Önkormányzat, hanem a Fõvárosi Csatornázási Mûvek Rt és a Fõvárosi Vízmûvek Rt aktiválta.

Törvénysértést követett el a Fõvárosi Önkormányzat az ingatlanok értékesítésekor, mert elfogadta az ügyosztály vagy a BFVK Rt által készített elõterjesztéseket, amelyek gyakran tettek javaslatot (kötött) kijelölt vevõs értékesítésre, az értékbecslésben meghatározott minimáláron. Az ingatlanok értékesítése során a Fõpolgármesteri Hivatalnál a számviteli törvényt is megsértették azzal, hogy az ingatlanértékesítésre vonatkozó teljes körû szerzõdés- és követelés nyilvántartást nem alakították ki.

A Környezetvédelmi Alapból 1993-94-ben történõ kifizetéseknél a kiadások jogosultságát, összegszerûségét, a fedezet meglétét és az alaki követelmények betartását nem ellenõrizték, az okmányok érvényesítése is elmaradt. Jogosultsággal nem rendelkezõ személy végezte az ellenjegyzéseket.

A Környezetvédelmi Bizottság által elfogadott díjazásnál a pályázatok többsége nem felelt meg a kiírásnak és a döntés a beadási határidõ elõtt már megtörtént. A támogatásban részesülõkkel szerzõdést nem kötöttek, de a felhasználásról beszámolót kértek. Ennek azonban a pályázók több mint fele nem tett eleget. A pályázók a vizsgálat lezárásáig 1995. évben 6,4 millió Ft-nyi támogatásról nem számoltak el. A visszafizetést az önkormányzat részérõl akkor sem kezdeményezték, ha a beszámolóból kiderült, hogy a támogatást nem a pályázati célra használták fel. Lényegében tehát nem tartották be a hivatkozott fõpolgármesteri intézkedés elõírásait.

A Vagyongazdálkodási Alap teljes összegét minden évben speciális elõirányzatként, mûködési költségként tervezték és részletezés nélkül szerepeltették az éves költségvetési beszámolókban.

Korábbi ellenõrzések tapasztalatairól minden esetben írásos jelentések készültek. Az ezekben foglalt megállapításoknak, javaslatoknak azonban csak egy része és ezek is némi késedelemmel hasznosultak, épültek be az önkormányzat operatív tevékenységébe. Elsõsorban a vagyongazdálkodással, a normatív állami hozzájárulásokkal kapcsolatos ellenõrzések tapasztalatainak hasznosítása követhetõ nyomon.

Az Önkormányzat belsõ ellenõrzési rendszere sokat javult. A Pénzügyi Bizottság folyamatosan felderíti azokat a területeket, amelyeket nem érint ellenõrzés és feltárja az ellenõrzések közötti átfedéseket. E munkájába bevonja a Közgyûlés 1995. decembere óta mûködõ könyvvizsgálóját is.

A belsõ ellenõr 1995. október 16-tól a Fõjegyzõ irányítása alatt rendkívül sok, a Hivatal különbözõ tevékenységét érintõ ellenõrzést végzett, éves ellenõrzési munkaterv alapján. A szervezet nagysága miatt azonban az egy fõ belsõ ellenõr a megnyugtató, a vezetõk számára biztonságot nyújtó ellenõrzések lefolytatásához nem elegendõ.

A folyamatba épített ellenõrzésrõl az önkormányzat átfogó szabályzatai ugyan említést tesznek, s az "felsõ szinten" (fõpolgármester-helyettesi, aljegyzõi körben) mûködik is. Az ügyosztályok szintjén azonban részben a szabályozás hiányosságai, részben szubjektív okok következtében, a szankcionálás elmúlt években tapasztalható következetlensége miatt nem hatékony.

A mintegy 300 intézmény ún. felügyeleti jellegû ellenõrzését a Költségvetési Revizori Ügyosztály látta el évrõl évre növekvõ mennyiségben olymódon, hogy valamennyi intézmény ellenõrzésére 3 évente sor került.

A Fõvárosi Önkormányzat 1995. decemberében adott megbízást a Dr. Printz és Tsa Nemzetközi Könyvvizsgáló Kft részére, amely hitelesítette az 1995. évi éves egyszerûsített költségvetési beszámolót, illetve jelentést készített az 1996. évi költségvetési rendelet-tervezet vizsgálatáról

Az ellenõrzési tevékenységnél az utóbbi két évben bekövetkezett kétségtelen javulás azonban némi következetlenséggel valósult meg. Az intézmények szigorú költségvetési tervezése, beszámoltatása, rendszeres és következetes pénzügyi-gazdasági ellenõrzéssel párosult, azonban a Hivatal ügyosztályainak hasonló tartalmú ellenõrzése nem volt ennyire széles körû. A szabályozás által támasztott követelmények betartását - csak az egyetlen belsõ ellenõr kapacitása által behatárolt módon és mértékben, ebbõl adódóan - eseti jelleggel ellenõrizték. A beruházási tevékenység vizsgálatára - ahol pedig a legtöbb hibát, hiányosságot tártuk fel - nem fordítottak kellõ figyelmet.

Mindezek együttesen vezettek oda, hogy a Fõvárosi Önkormányzat javuló tendenciát mutató pénzügyi-gazdasági tevékenysége ellenére számos kisebb jelentõségû, de összességében az önkormányzat beszámolójának valódiságát mégis megkérdõjelezõ hiányosságot tártunk fel.

A hibák nagyobb részben objektív, az önkormányzat pénzügyi-gazdasági tevékenységének túlzott decentralizálásából, az ebbõl következõ esetenkénti párhuzamos feladatellátásból, illetve a központi jogszabályok és az önkormányzati rendeletek helyenkénti és idõközönkénti konzisztenciájának hiányából adódtak. Emellett szerepet játszottak szubjektív tényezõk is, mégpedig az, hogy a megalkotott rendeletekben, fõpolgármesteri, fõjegyzõi intézkedésekben foglalt elõírásokat alkalmanként sem tartalmilag, sem formailag nem tartották be. Ezek együttesen vezettek ahhoz a végsõ következtetéshez, hogy a feltárt hiányosságok megszûntetése nélkül a Fõvárosi Önkormányzat éves beszámolói nem felelnek meg a számviteli törvényben foglaltaknak.

Javasoltuk a Fõvárosi Önkormányzat vezetésének a törvényes állapot helyreállítását, a személyes felelõsség fokozottabb érvényesítése céljából a hiányosságok megszüntetésére irányuló intézkedések megtételét.

Az országos kisebbségi önkormányzatoknál az OGY 20/1997. (III. 19.) határozata alapján 1996 után ismételten vizsgálatot folytattunk. A bolgár, a cigány, a görög, a horvát, a lengyel, a német, az örmény, a román, a szerb, a szlovák és a szlovén országos önkormányzatnál általános tapasztalat volt, hogy gazdálkodásuk szervezettsége, szabályozottsága javult, de a hibák, hiányosságok egy része továbbra is fennáll.

Az országos kisebbségi önkormányzatok jogállása ma sem tisztázott, bírósági bejegyzésük nem történt meg, ugyanakkor ezek a szervezetek az államháztartási információs rendszernek még nem részei. Jórészt ennek következtében a tizenegy országos önkormányzat gazdálkodási rendje nem egységes, a számviteli rend, a készítendõ beszámoló nem tükrözi a feladatellátásból fakadó sajátosságokat.

Az önkormányzatok székházhoz juttatása nem fejezõdött be, ami kedvezõtlenül hatott a szabályszerû mûködésre. A székházjuttatással egy idõben nem biztosítottak fedezetet a berendezések beszerzésére, többségüknek e célra nincsenek is tartalékai.

Az országos önkormányzatoknál nem egységes a nyelvhasználati jog értelmezése. Ennek oka, hogy a nyelvhasználatról szóló törvény a nyelvhasználattal kapcsolatos sajátos jogokat és kötelezettségeket csak a helyi kisebbségi önkormányzatokra határoz meg, az országos önkormányzatokra nem. Néhány önkormányzat a testület mûködésével összefüggõ dokumentumokat csak anyanyelvén készítette el, emiatt a vizsgálat lefolytatása nehézségekbe ütközött.

Az önkormányzatok mûködési kiadásai a székházak birtokba vételét követõen várhatóan növekednek, ezért az 1996. évi költségvetés teljesítési adatai nem lehetnek a következõ évek költségvetési támogatásának alapjai.

Javasoltuk a Kormánynak az országos kisebbségi önkormányzatokra vonatkozó jogi szabályozás felülvizsgálatát és módosítását. Határozza meg - az egyes önkormányzatok sajátos helyzetének figyelembe vételével - a finanszírozási elveket, dolgozza ki az országos kisebbségi önkormányzati intézmények alapításának és mûködtetésének rendszerét, mérje fel az országos kisebbségi önkormányzatok székházhoz juttatása vonzataként az ingatlanok berendezésével kapcsolatos igényeket, és biztosítson ehhez pótlólagos forrásokat.

Indokoltnak tartjuk az országos kisebbségi önkormányzatok államháztartás rendszerébe kapcsolását, valamint a nyelvhasználat sajátos, az országos kisebbségi önkormányzatokra vonatkozó szabályainak meghatározását, amelyek a gazdálkodás ellenõrzésének nyelvi feltételeit is biztosítják.

TÁRSADALOMBIZTOSÍTÁS

A társadalombiztosítás pénzügyi alapjai 1996. évi zárszámadása ellenõrzésének súlypontjait a szabályszerûségi, törvényességi szempontok mellett az egyes költségvetési elõirányzatok teljesülésének áttekintése, az eltérések okainak feltárása és elemzése jelentette. A zárszámadási ellenõrzést témavizsgálatokkal alapoztuk meg. Fõként a biztosítási alapok befektetett eszközei (vagyona) állományának, a társadalombiztosítási tartozások behajtásának, valamint a kórházak adósságállományának ellenõrzési tapasztalatait használtuk fel.

A társadalombiztosítás pénzügyi alapjai 1996. évi költségvetésérõl szóló 1996. évi XIV. törvény késve, ellentmondásokkal és kompromisszumokkal jellemezhetõ helyzetben született meg. A Kormány és a biztosítási önkormányzatok között jelentõs nézetkülönbségek voltak. Így a biztosítási alapok az 1996-os évet is jóváhagyott költségvetési törvény nélkül - átmeneti szabályozással - kezdték meg. A törvény bevételi és kiadási oldalon egyaránt eltért az önkormányzatok közgyûlései által még 1995 végén jóváhagyott változattól, amelyben még az is közrejátszott, hogy az országgyûlési elfogadásig jelentõsen változtak a tervezést befolyásoló körülmények. Mindezek és az 1996. év reálfolyamatai odavezettek, hogy pótköltségvetést kellett készíteni. Az errõl szóló 1996. évi CXX. törvényt azonban csak az év végén, december 10-én fogadta el az Országgyûlés.

Az alapok bevételeinek és kiadásainak teljesítésénél keletkezett 68,1 milliárd forintos hiány a pótköltségvetés 60,1 milliárdos negatív egyenlegét is meghaladta, pedig már az is tetemes eltérést jelentett az eredetileg elõirányzott 17,8 milliárd forint hiánnyal szemben. Ennek kialakulásában számos tényezõ játszott közre, melyek közül ki kell emelni, hogy az Egészségbiztosítási Alap pénzügyi helyzete a vártnál sokkal kedvezõtlenebbül alakult.

A bevételek mindkét biztosítási ágban a tervezetthez képest jóval alacsonyabb mértékben teljesültek. Elsõdlegesen a járulékbevételek (azon belül is az egyéni járulékok és a munkáltatók által fizetendõ táppénz-hozzájárulás) realizálásának elmaradása, valamint a hiány mérséklése céljából elõírt vagyonértékesítési kötelezettség nem teljesülése játszott ebben szerepet.

Kiadási oldalon az Országos Egészségbiztosítási Alap (OEP) feszültségeit kell kiemelten megemlíteni. Ezek közül a legsúlyosabbak kezelésére tett kísérletet a pótköltségvetés is, mely az egészségügyi dolgozók béremelésére, továbbá a gyógyszerkiadások elõirányzatának módosítására és a kórházak adósságállományának részleges ellentételezésére teremtett fedezetet. A tervezettnél kisebb nyugdíjemelés viszont azt eredményezte, hogy a nyugellátásokra történõ ráfordítások még a módosított elõirányzathoz képest is elmaradtak. Az egészségbiztosítás természetbeni és pénzbeni ellátásainak kiadási egyenlege szintén kevesebb volt, mint azok - pótköltségvetéssel módosított - elõirányzata.

Ellenõrzéseink az alapok gazdálkodásában évek óta ismétlõdõ szabálytalanságokat és szabályozásbeli hiányosságokat fedeztek fel. Továbbra sem érvényesül a mérlegvalódiság elve. Hasonlóan az eddigi zárszámadások vizsgálatához ismételten azzal találkoztunk, hogy az alapok sajátos elszámolási, nyilvántartási és egyéb számviteli adottságait nem lehet a költségvetési gazdálkodás rendjében maradéktalanul érvényesíteni. Változatlanul hiányoznak a speciális egyedi szabályok.

Az 1996. évet érintõ finanszírozási rendszer öt alkalommal változott. Ez nagymértékben hozzájárult az intézmények gazdálkodási nehézségeinek kialakulásához, mert a bevételek folytonos változásait nem tudták belsõ intézkedésekkel ellensúlyozni.

Az egészségügy ellátórendszerében 1996. év során sem következtek be "reform-értékû" változások. Ehelyett az egyes intézkedések, illetve azok elmaradásának kedvezõtlen hatásait lehetett érzékelni (például a fogászati ellátás, a mentés-betegszállítás területén).

A gyógyszerkiadások támogatási rendszerének módosítása - amellett, hogy a lakossági terheket tovább növelte - 1996-ban nem járt lényeges eredményekkel. Nem váltott ki számottevõ pénzügyi megtakarítást a megyei szintû vényellenõrzési rendszer sem. A gyógyászati segédeszközökkel kapcsolatban a vényfeldolgozás és -ellenõrzés, továbbá a szolgáltatók kontrolljának megoldatlansága jelentett gondot.

Az OEP a körülményekhez képest jól bonyolította le az 1996. évi LXIII. törvénybõl eredõ kötelezettségét, a kórházi ágyszámokat érintõ kapacitásszabályozást, pontosabban az intézményekkel való szerzõdéskötés feladatát.

Az alapok mûködési költségei - az 1995. évi pénzmaradványt is beszámítva - 25,4 milliárd forintot tettek ki 1996-ban. Az elõzõ évhez hasonlóan ismételten feltártuk, hogy a zárszámadás önkormányzati változata a mûködési költségvetésben szerepeltet beruházási elõirányzat terhére megvalósított befektetéseket. A járulékbevételeket terhelõ - ily módon több szempontból törvénysértõ - befektetések azonban nem képezhetik a mûködési költségvetés részét.

Az alapok vagyongazdálkodási tevékenységében, az önkormányzati tulajdonban lévõ egyes vagyonelemek kiemelt vizsgálata kapcsán mindkét ágazatban számos ellentmondást, célszerûtlen tulajdonosi magatartást tapasztaltunk. A vagyon teljes értékû bemutatására nem alkalmasak a társadalombiztosítási alapok zárszámadási törvényjavaslatának mellékletében szereplõ táblázatok. Semmiféle információt nem tartalmaznak ugyanis a mûködési vagyonra, másrészt névértéken szerepel bennük a vagyon.

Az alapok befektetett eszközeinek 1996. december 31-i záróállománya 33 milliárd forint, a mûködési szektorban a befektetett eszközök záróállománya együttesen 10,1 milliárd forint. Az ingyenes vagyonjuttatás keretében a két alapnak 1996. végéig az ÁPV Rt. és a KVI csupán 16,9 milliárd forint értékû vagyont adott át a törvényben elõírt 55-65 milliárd forinttal szemben. A vagyonátadás eseményei 1997-re húzódtak át. A járuléktartozások fejében átvett vagyonállomány 1996 végén 3,9 milliárd forintot tett ki. Az év közben bekövetkezett értékcsökkenések, értékvesztések következtében a vagyon értéke kevesebb, mint 1995. év végén volt. A legjelentõsebb veszteséget a DIGÉP és a DIMAG KFT-k átvétele okozta, amelyeknél az önkormányzatok tulajdonosi felelõsségét is felvetettük. Az átvett vagyonból semmit sem értékesítettek. A leírt tartozások helyett ezekbõl semmiféle bevétele nem származott az ágazatoknak.

Évek óta ismétlõdõen megállapítjuk, hogy 1993. óta nem született meg a társadalombiztosítás vagyongazdálkodásáról szóló törvény. Hiánya nagymértékben nehezíti a vagyongazdálkodás minõsítését, a vagyonnal kapcsolatos döntések törvényességi, szabályszerûségi szempontok szerinti ellenõrzését.

A társadalombiztosítás alapjainak pénzügyi helyzetére mind nagyobb súllyal nehezedik az évek során felhalmozódott adósságállomány. Ez 1996 végén 224 milliárd forint volt, amely nem tartalmazza a már felszámolás alatt lévõ cégek tartozásai miatt a számviteli nyilvántartásokból kivezetett összeget. Az 1996. évi XIV. törvény 17. -a a behajtásból származó bevételi elõirányzatok teljesülése érdekében különbözõ intézkedések megtételére kötelezte az önkormányzatokat és a Kormányt. A rendkívüli behajtások érdekében szükséges intézkedések elmaradása is közrejátszott abban, hogy a költségvetésben elõirányzott 54 milliárd forint behajtási bevétellel szemben - melyet a pótköltségvetés 43 milliárdra változtatott - a teljesítés 38,1 milliárd forint volt. A behajtással kapcsolatos adatok különbözõ okokból nem tekinthetõek megbízhatóknak. Ezek közé tartoznak a behajtási bevételek elkülönítésére létrehozott célelszámolási számlával kapcsolatos problémák is.

A behajtási tevékenység jogszabályi feltételeinek javítását célozta meg az 1996-ban elfogadott LX. törvény. A különféle "adósságkezelõ" intézkedések meghozatalát támogató törvényi lehetõségekkel azonban az elmúlt évben csak szûk körben éltek. Az egészségbiztosítási szervek szerzõdéskötései során az ellenõrzés még ezen egyedi esetekben sem tapasztalt kellõ gondosságot. A törvényi szabályozás adta keretek még tág teret biztosítanak a joggal való visszaélések számára. Ezeket eddig a belsõ szabályozások sem tudták mindig megakadályozni. A LX. törvény végrehajtása kapcsán 1997-ben számos olyan intézkedés született, amelyek az ellenõrzéseink által feltárt visszásságok rendezését célozták.

Az alapok zárszámadása ellenõrzésének eredményei egyébként több év tendenciájához hasonlóan többnyire a törvényjavaslatok országgyûlési vitájában, a bizottságok szakmai munkájában hasznosultak, így például módosító indítványokon keresztül. Javaslataink széles körével segítettük az Országgyûlés, a Kormány, a Népjóléti Minisztérium és az Országos Egészségbiztosítási Pénztár, valamint a két biztosítási önkormányzat tervezési, szabályozási, vagyonkezelési és beszámolási munkáját.

Az Egészségbiztosítási Alap 1997. évi pótköltségvetését az tette szükségessé, hogy az Alap várható pénzügyi hiánya lényegesen meghaladta a költségvetési törvényben elõirányzott összeget. A hiányt nagyobb arányban a bevételi elõirányzatok teljesülésének elmaradása okozta, mint a kiadások tervezettet meghaladó mértékû növekedése. A tendenciák az eddigi tervezési gondok megismétlõdésére utalnak. 1997-ben meglehetõsen korán nyilvánvalóvá vált, hogy a törvényben elõírt viszonylagos egyensúlyi állapot nem fog teljesülni, ezért már a társadalombiztosítási alapok 1997. évi költségvetéséhez adott véleményünkben felhívtuk a figyelmet az Egészségbiztosítási Alap nagymértékû hiányának valószínûségére.

A munkáltatói járulékbevételeken kívül szinte mindegyik bevételi tétel túltervezett volt, különösen az egészségügyi hozzájárulás elõirányzata nem megalapozott. Továbbá túlzott a behajtási-ellenõrzési tevékenység eredményéhez fûzött várakozás. Az OEP és az APEH 1997 júniusában megállapodást kötött, miszerint az adózók által visszaigényelt ÁFA és támogatási igényeket összekapcsolták a társadalombiztosítási tartozásokkal, illetve azok átutalásával. Az így befolyó összegre is a harmadik éve mûködõ OEP érdekeltségi rendszer érvényes. A módosuló behajtási-ellenõrzési ösztönzési rendszerrel összefüggésben változtatni kellene a társadalombiztosítás pénzügyi alapjairól szóló 1992. évi LXXXIV. törvény vonatkozó elõírásait is. A vonatkozó törvény ellentmondásban van az 1996. évi CXXV. - költségvetési - törvény azon elõírásaival, amelyek a behajtás-ellenõrzés ösztönzésére szolgáló keretösszegek meghatározását, illetve felhasználását szabályozzák. A kiadási oldalon különösen a gyógyszertámogatás terén tapasztalható túllépés.

A pótköltségvetésre vonatkozó törvénytervezet csak az Egészségbiztosítási Alap pénzügyi pozíciójának módosulását ismertette. Még tájékoztató jelleggel sem mutatta be a Nyugdíjbiztosítási Alapnál bekövetkezett változásokat, holott a megosztott járulékbevételek miatt célszerû lett volna ezt megtenni. Csupán az általános indoklásból derült ki, hogy ez utóbbinál a tervezett hiány helyett kismértékû bevételi többlettel lehet számolni.

Javasoltuk a Kormánynak hogy mutassa be az Országgyûlésnek a Nyugdíjbiztosítási Alap, illetve a társadalombiztosítási alrendszer pénzügyi helyzetének 1997. évi várható alakulását, indokolja meg a Kormány és az Egészségbiztosítási Önkormányzat pótköltségvetési javaslata eltérésének okait.

Az 1997. évi pótköltségvetésre tett megállapításaink és javaslataink jelenõs része - a módosító indítványokon keresztül - a törvényalkotás során érvényesült. Ennek eredményeként a költségvetés számszerûségében nagyságrendekkel reálisabb hiánnyal került az Országgyûlés elé. Az eredetinél nagyobb hiány alacsonyabb bevételi és magasabb kiadási tételek eredõjeként alakult ki.

  1. AZ ÁLLAM gazdálkodói vagyona és a privatizáció ELLENÕRZÉSE
    AZ ÁLLAMI PRIVATIZÁCIÓS ÉS VAGYONKEZELÕ RT ELLENÕRZÉSE

A vagyonkezelési tevékenység alapjait a különbözõ érdekeltségi rend szerint mûködõ és alapvetõen eltérõ feladatokkal és prioritásokkal rendelkezõ ÁVÜ és ÁV Rt. alakította ki. Az ÁPV Rt. vagyonkezelési szervezete és mûködése a Kormány által jóváhagyott szabályozási keretek között a privatizációs törvényben foglalt súlypontokat követi. 1996-ban - fõleg a tartós állami tulajdonú társaságok esetében - eredményeket értek el.

Az ÁPV Rt. 1996. évi tevékenysége kiegyensúlyozottabb, szabályozottabb volt az elõzõ évinél. Magánosítási tevékenységét összességében sikeres értékesítés jellemezte. A tartósan állami tulajdonhányadú társaságoknál a vagyonvesztés folyamata megállt. A vagyonkezelési tevékenység aktívabb lett, ami elsõsorban a reorganizációkra jellemzõ. Az önkormányzatoknak járó kötelezettségeit az ÁPV Rt. zömében teljesítette. Ugyanakkor az egyes tranzakciókhoz kapcsolódóan továbbra is tapasztalhatók szabálytalanságok, a vagyonnyilvántartás pontatlan, az információs rendszer nem naprakész és megbízhatósága sem éri el az elvárható mértéket.

A privatizációs tevékenység szabályozási környezete 1996. május 30. elõtt keretjellegû volt, ami többféle értelmezésnek is teret engedett. Közel egy éves késedelemmel jelentek meg az értékesítési tevékenység szempontjából fontos szabályozások, így a Versenyeztetési Szabályzat és a kormányzati döntés alá vont társaságok körét kijelölõ országgyûlési határozat. Az ÁPV Rt. új vezetése 1996. év végétõl számos szervezeti, szabályozási kérdésben döntött és intézkedett.

Az ÁPV Rt. 1996. évi értékesítési tevékenysége a korábbiakhoz képest jellegében módosult. Jó néhány olyan társaság privatizációja valósult meg, melyek pénzügyi, gazdasági helyzetét az ÁPV Rt. közremûködésével már stabilizálták, illetve javították. Fõ feladatként a nagy iparvállalatok (Borsodchem, Tiszai Vegyi Kombinát, Taurus, Alkaloida stb.) privatizációját jelölték meg és ezt teljesítették is Az ÁPV Rt. 1996. évi értékesítési és vagyonhasznosítási bevétele közel 163 milliárd Ft volt, melynek 73%-a készpénzben történt (a készpénzbevétel 78%-a devizabevétel volt). A kedvezményes értékesítés súlya és aránya évrõl évre csökkent. A legmagasabb bevételt elérõ 4 társaság (Tiszai Vegyi Kombinát, Tiszai Erõmû, MATÁV Rt., Fórum Szálloda) az összes részvény és üzletrész értékesítésnek 45,7%-át, az összes bevétel 34%-át teszi ki.

A Fórum Szálloda értékesítésekor a kedvezményes dolgozói részvényvásárlás lebonyolítása során az ÁPV Rt. és a lebonyolítást végzõ konzorcium törvénysértése következtében 67 millió Ft volt a jogosulatlanul igénybe vett dolgozói kedvezmények összege. Az ÁPV Rt. - ezt felismerve - 1997 márciusában lépéseket tett annak megszüntetése érdekében.

A Hungária Szálloda Rt. privatizálása során az ÁPV Rt. olyan pályázóval kötötte meg a szerzõdést, aki a versenykiírás több feltételének nem felelt meg. Az ÁPV Rt. a privatizáció érdekében 5,5 milliárd Ft-ot fordított a Hungária Szálloda Rt. pénzügyi, gazdasági helyzetének rendbetételére.

A Taurus Rt. értékesítésekor az ÁPV Rt nem értékelte az iparág helyzetét, privatizációs koncepciót nem dolgozott ki, hanem a gumiipari társaság követelésállományának rendezésével foglalkozott. Nem állapítható meg egyértelmûen a Taurus Rt. követeléseivel kapcsolatos PM-et megilletõ átutalás összege, valamint egy 800 millió Ft nagyságú késedelmi kamat rendezése. Az adóskonszolidáció körébe tartozó egyes jelzálogterhek rendezése során nem folyt be a megfelelõ számlára egy jelentõs értékû ingatlan adás-vételével kapcsolatos vételár.

Az ÁPV Rt. hozzárendelt vagyonába 1045 gazdálkodó szervezet tartozik. Ennek 43%-a felszámolás alatt lévõ, 10%-a végelszámolás alatt lévõ vállalkozás. Ebbõl következõen a kimutatásban szereplõ gazdálkodó szervezetek 53%-a tehát sem a privatizálható, sem a tartós állami tulajdoni körbe nem tartozik.

Az 1996-ban privatizálható vagy vagyonkezelésben mûködtethetõ állami vagyon nyilvántartás szerinti értéke 1167 milliárd Ft. Ebbõl tartós állami tulajdon mintegy 354 milliárd Ft, értékesíthetõ vagyon az összes nyilvántartott vagyon 70%-a. Az ÁPV Rt. összes bevétele 176,5 milliárd Ft, a privatizációhoz és vagyonhasznosításhoz kapcsolódó kiadások összege 80,4 milliárd Ft volt, így a privatizáció pénzforgalmi eredménye 96,1 milliárd Ft nyereséget tett ki.

A külön jogszabályban elõírt kiadások összege 280,2 milliárd Ft volt, amibõl 202 milliárd Ft-ot az állami költségvetésbe kellett befizetni.

Az ÁPV Rt. Felügyelõ Bizottságának állásfoglalásával egyetértve megállapítottuk, hogy a HM által kezelt ingatlanoknak az ÁPV Rt. által megbízásos jogviszonyban történõ értékesítése és az ingatlanok eladási árának ÁPV Rt. által elõlegként, a minisztérium számára történõ átutalása jogszabályokba és az alapító okirat rendelkezésébe ütközött.

A 20,1 milliárd Ft ráfordítással megvalósított éves reorganizációs program néhány tranzakciójánál az ÁPV Rt. túllépte a költségvetési törvényben a saját hatáskörû döntésekre meghatározott 2 milliárd forintos összeghatárt. Több esetben megsértette az egyedi ügyletekre meghatározott 200 millió Ft döntési limit elõírást is. Az egyes "reorganizációs" beavatkozások költségelhatárolási szempontból kifogásolhatóak (pl. tulajdonosi visszterhes hitelek, társaságalapítások stb.). Ezek abból származnak, hogy az ÁPV Rt. számlarendjében nem határozta meg alkalmas módon a reorganizáció fogalmát. Így költséggazdálkodási gyakorlatában nagyfokú "átjárhatóság" tapasztalható.

A költségvetési törvényben elõírt kötelezettségeket az ÁPV Rt túlnyomó többségében teljesítette (így a közvetlen költségvetési befizetést és az osztalék címén történt átutalásait, a területfejlesztési-, a környezetvédelmi- és a foglalkoztatási alapokra elõirányzott befizetéseket).

A kárpótoltak életjáradék forrására vonatkozó kötelezettségét csak részben, a nemzeti etnikai kisebbségek részére elõirányzott vagyonátadást és a 41 milliárd Ft-os tartalékképzést pedig egyáltalán nem teljesítette, így összességében a tartalék összege 31 milliárd Ft lett.

Az önkormányzatokat a belterületi föld alapján megilletõ járandóságok fizetésekor a különbözõ jogértelmezések és a Legfelsõbb Bíróság egyik precedens értékû állásfoglalása miatt az ÁPV Rt-nél milliárdos nagyságrendû kötelezettségek keletkeztek, ennek megoldására az ÁPV Rt. új eljárási rendet alkotott.

Az ÁPV Rt. egyéb kötelezettségeit teljesítette (a társadalombiztosítási önkormányzatok részére történõ 61 milliárd Ft, a helyi önkormányzatok számára a villamos közmûvek után járó részvények átadását), bár ezek egy részét késedelemmel (a gázszolgáltató társaságoktól járó vagyonátadás).

Az ÁPV Rt. Etikai Igazgatóságának vizsgálatai 1996. végéig alapvetõen utóellenõrzéseket jelentettek. Az ezután érvényesülõ új vezetési szemlélet pozitív irányban változtatta meg a korábbi gyakorlatot. Az indított privatizációk folyamatos ellenõrzésének megkezdését, kedvezõ tendenciáját azonban nem követte átfogó jellegû - a hibák megelõzését még hatékonyabban szolgáló - összefoglaló jelentések és javaslatok készítése.

Javasoltuk a privatizációért felelõs tárca nélküli miniszternek, az ÁPV Rt. Igazgatóságának és ügyvezetésének hogy tegyenek intézkedéseket a keletkezett károk megtérülése és jövõbeni károk megelõzése érdekében. Tekintsenek át ismételten két kiemelt szerzõdést (a Hungária Szálloda Rt. - pályázati kiírás alapján érvénytelennek minõsülõ - nyertessé válásának ügyét és az UNICONSULT Bt-vel kötött megbízási szerzõdésnél felmerült esetleges összeférhetetlenséget).

AZ ÁLLAM VAGYONÁNAK ELLENÕRZÉSE

A Kincstári Vagyoni Igazgatóság (KVI) vagyonkezelõ és hasznosító tevékenységét átfogóan elsõ alkalommal vizsgáltuk. A KVI-t az államháztartási reform keretében a korábbi vagyonkezeléssel foglalkozó szervezetek jogutódaként állították fel 1996-ban az állam kincstári vagyona feletti tulajdonosi jogok gyakorlása céljából. Az állami vagyonból a KVI jelenleg 400 milliárd Ft bruttó értéket kezel, amelybe annak nyilvántartása, állagmegóvása, fenntartása, mûködtetése, õrzése, gyarapítása, hasznosítása és értékesítése is beletartozik.

Az ellenõrzés kiemelt céljai között szerepelt, hogy feltárja, miként alakult 1990-96. között a kincstári vagyontömeg, hogyan tükrözi ezt a vagyonnyilvántartás, továbbá az, miként látja el ezeket és egyéb feladatait a KVI.

A vagyonfelmérést nagymértékben hátráltatta, hogy a kincstári vagyon fogalma hosszú idõn keresztül tisztázatlan volt. Amikor a KVI mûködésének feltételeit kijelölõ kormányrendelet egy év múlva életbe lépett, újabb kötelezettségeket tartalmazott a további jogi keretfeltételek megteremtésére. Ezek közül két hónapos késéssel egy kormányhatározatot hagytak jóvá, amely a kincstári vagyon értékesítésének versenyeztetési feltételrendszerét rendezte. A további három szabályzat kiadásában a szövegtervezetek egyeztetése miatt jelentõs az elhúzódás.

A KVI által kezelt vagyon összetétele részben forgalomképtelennek minõsített kincstári vagyon, részben hasznosítási céllal mûködtethetõ, vagy értékesíthetõ vagyon. A vagyonelemek döntõ része ingatlan, kis részben társasági részesedések, értékpapírok.

A kezelt vagyon meghatározó hányada a nemzeti erdõvagyon (350 milliárd Ft). Az állami erdõvagyon tulajdonjogát a KVI még mindig nem tudta rendezni. Nem rendelkeznek a tulajdonosi szempontoknak megfelelõ erdõértékelési módszerrel sem. Hiányzik az állami tulajdonú erdõk különbözõ gazdáinak (ÁPV Rt., Erdõgazdasági Rt-k, Erdészeti Hivatal, Természetvédelmi Hivatal) tevékenységét összehangoló erdõgazdálkodási szabályozás.

Az állami tulajdonú mûemlékek 12 milliárd Ft vagyonértéket képviselnek. A mûemlékek egy jelentõs részének tulajdoni, kezelõi viszonyai tisztázatlanok. A kincstári vagyon kezelését szabályozó kormányrendelet figyelmen kívül hagyja a mûemlékvédelmi szempontokat. A mûemlékvagyon bevétel centrikus mûködtetése megoldhatatlan feladat elé állítja a KVI-t. A valós igényektõl messze elmaradó finanszírozás pedig akadályozza a megfelelõ fenntartási, állagmegóvási kötelezettségek teljesítését.

A KVI átmeneti kezelésében lévõ ingatlanállomány, melynek könyv szerinti értéke 20 milliárd Ft, nem része a kincstári vagyonnak. Kezelésére az Áht. elõírásai nem vonatkoznak. A 6 éve rendezetlen jogi helyzet következtében - az ingatlanokat használó pártokon és társadalmi szervezeteken kívül - profitorientált szervezetek is kaptak ingyenes ingatlanhasználati jogot az 1990. évi LXX törvény hatálya alapján, amely 1991 óta 100 milliós nagyságrendûre becsülhetõ többlet költségvetési forrásfelhasználást, valamint bevételkiesést okozott. Ezen kívül az ingatlanállomány jelentõs állagromlását eredményezte az, hogy - a sportcélú létesítmények kivételével - a társadalmi szervezetek kezelésébõl kivont ingatlanok hasznosítását szabályozó törvényeket még nem alkották meg.

A hasznosítási céllal mûködtetett kincstári vagyon értékesítése kapcsán problémát okoz, hogy a kis értékû vagyonelemek vagyoni körbõl való kikerülésének folyamata indokolatlanul túlszabályozottá vált az Áht. 1996. január 1-jei módosítása és a PM belsõ szabályozása következtében.

Az állami tulajdonú vállalkozói és kincstári vagyon elkülönítése a törvényi meghatározás ellenére nem egyértelmû. Átfedések vannak a két vagyonkezelõ szervezet - a KVI és az ÁPV Rt. - feladatkörében is. 1995. szeptember és 1997. február között a KVI-tõl 30 milliárd Ft könyv szerinti értékû vállalkozói vagyon került át az ÁPV Rt-hez. A vagyonátadások során nem végezték el az ingatlanvagyon valós üzleti értékének megállapítását. Ebbõl és a vagyoncsoportok kincstári és vállalkozói szempontú elkülönítésének gondjaiból eredõen az átadott vállalkozói vagyon teljessége nem ítélhetõ meg.

A központi költségvetési szervek kezelésében lévõ kincstári vagyonra vagyonkezelési szerzõdések megkötését írta elõ KVI számára a 183/1996. (XII. 11.) Korm. rendelet. A rendelet elõírásai ellentmondásban vannak az Áht. vagyonkezelõkre érvényes követelményeivel. Abban az esetben, ha a központi költségvetési szerveknek, vagy intézményeiknek köztartozásuk van, az Áht. szerint nem lehetne vagyonkezelési szerzõdést kötni, illetve a kezelésükbe adott vagyontárgyakat el kellene vonni. Ez azonban nem tehetõ meg, mivel azok alapfeladataik ellátásához szükségesek.

A kincstári vagyon nyilvántartása jelenleg nem megoldott. A KVI a kezelésébe utalt vagyonelemekrõl hatalmas adatállományt hozott ugyan létre, de ez - fõként a mûszaki nyilvántartások területén - nem hiteles és nem naprakész. Részben számítógépes, részben kézi nyilvántartásokban szerepelnek az adatok. A vagyonelemek teljes körûsége sem állapítható meg hitelesen, azok egyedi nyilvántartása a költségvetési beszámoló készítéséhez igazodó pénzügyi számviteli alapokon szervezett. A vagyonhasznosítási döntések mûszaki-gazdasági vagyonnyilvántartást igényelnek. A nyilvántartási hiányosságok nehezítik az eredményesebb vagyonhasznosítást, a vagyonváltozás követését.

A KVI a kezelésébe utalt vagyonelemekkel a törvényi elõírásoknak megfelelõen gazdálkodik. A vagyonkezelés eredménye nem mutatható ki, a ráfordítások a befolyt bevételekkel nem hozhatók közvetlen összefüggésbe.

A kincstári vagyont képezõ épületek fenntartására biztosított költségvetési támogatás mértéke mintegy ötödére csökkent. A rendelkezésre álló összeg az állagmegóvás költségeit nem fedezi, ami vagyonleértékelõdéshez vezet.

A hátralékos követelések állományának halmozott összege 808,3 millió forint. A perelt kintlevõség a központban 177 millió Ft, ebbõl várhatóan 22 millió Ft behajthatatlan. A kirendeltségeknél a közel 90 millió Ft kintlevõségbõl 29 millió Ft követelésállomány behajtása tûnik reménytelennek. Kiemelkedõ a használati-bérleti és közüzemi díjtartozás mértéke.

Javasoltuk a KVI elnökének hogy: gyorsítsa fel a vagyonkezelési elvek létrehozásához szükséges. jogszabályalkotás folyamatát; intézkedjen az átfogó állami vagyonkezelési szabályozás kidolgozásáról; és keressen végleges megoldást az állami erdõvagyon ÁPV Rt.-KVI közötti átvételre.

AZ ÁLLAM VÁLLALKOZÓI VAGYONÁNAK ELLENÕRZÉSE

A Budapest Bank privatizációjának, s ehhez kapcsolódóan a Polgári Bank visszavásárlása körülményeinek ellenõrzésére országgyûlési határozat alapján került sor. Az 1995-96. éveket felölelõ ellenõrzésünk a bankprivatizáció folyamatát, a privatizációs szerzõdést, valamint a Polgári Bank visszavásárlásának körülményeit tekintette át, a vizsgálat a külföldi vevõk magatartására nem terjedt ki.

A Budapest Bank Részvénytársaságot (BB Rt.) 1987-ben, a kétszintû bankrendszer létrehozásakor a negyedik legnagyobb hazai kereskedelmi bankként alapították, 64 %-a külföldi, 22,8 %-a állami, a fennmaradó 13,2 % pedig belföldi jogi és magánszemélyek tulajdonában volt a vizsgálat idején. Az állam tulajdonosi jogait a pénzügyminiszter gyakorolja.

A BB Rt. 1993-tól a privatizációs szerzõdés megkötéséig 43 milliárd közvetlen, vagy közvetett állami segítségnyújtásban részesült (hitel-, bank- és adóskonszolidáció: 28 milliárd Ft; tõketartalék juttatás: 12 milliárd Ft; székház apport: 2,8 milliárd Ft). Ezek az intézkedések a Bank mûködésére kedvezõen hatottak. A bank mérleg fõösszege 1995-ben csaknem elérte a 213 milliárd forintot, ami 10,5%-os növekedést jelentett az elõzõ évhez képest. A jegyzett tõke ebben az idõszakban változatlanul 20,04 milliárd Ft volt.

A bank az 1994-96. években nyereséges volt. A nyereség tömege évrõl évre növekedett. A nyereség alakulására jelentõs befolyást gyakorolt a konszolidáció kapcsán adott 28 milliárd Ft állami tõkejuttatás. 1996-ban a teljes nyereség 86,6%-a származott a konszolidációs államkötvények kamatából. Kedvezõ, hogy a kintlevõségek, az ügyfelekkel szembeni követelés minõsítés szerinti összetétele javult, így csökkent a céltartalékképzési igény. A bank hitelportfolió javítására tett intézkedései és a szigorúbb kockázatkezelés eredményesek voltak.

A privatizációs bevétel "visszaforgatása" a bankba likviditási és az 1996. évi eredmény szempontjából fontos pozitív tényezõ volt. Ezáltal 1996-ban 12 milliárd Ft-tal emelkedett meg a kihelyezhetõ saját források értéke, ami kedvezõ hatást gyakorolt a kamatbevételekre. A tõke-megfelelési mutató és az általános tartalék képzés tekintetében a bank a törvényi elõírásoknak mindhárom évben megfelelt.

A vizsgálati jelentés készítés idõpontjában a BB Rt. privatizációja pénzügyi szempontból nem minõsíthetõ sem célszerûnek, sem eredményesnek. Egyenlegét tekintve az államnak privatizációs bevétele nem keletkezett, vagyoni helyzetére pozitív hatással nem volt. A Budapest Bank privatizációját, az értékesítés pénzügyi eredményességét teljes bizonyossággal csak 2001-ben lehet megítélni (a szerzõdés opciós kitételei következtében).

A privatizációval összefüggõ állami - konszolidáción kívüli - egyedi intézkedések megtérülése a jelenlegi helyzetben nem látszik biztosítottnak. Az állam vesztesége mintegy 12 milliárd forint, melyet két bejelentett kártérítési igény még várhatóan tovább növelhet. A helyszíni vizsgálat lezárásáig az állami kifizetések és bevételek egyenlege folyó áron számítva 3,9 milliárd Ft veszteség volt. Ehhez megalapozottan számolhatóak hozzá a szerzõdéses kondíciók alapján (az eszközvisszavásárlási opció következtében) az 1997-98-ban kifizetendõ összegek. 2001-ig ezeket a kiadásokat kellene ellensúlyoznia a 4,5 milliárd Ft névértékû állami tulajdonú részvény opciós vételárában realizált árfolyamnyereségnek és az osztalékbevételnek. Összességében 16 milliárd Ft bevétel kellene ahhoz, hogy az állam számára a BB Rt. privatizációja ne veszteséges, hanem legalább nullszaldós legyen.

A megvalósított kormányzati célokhoz kapcsolódó eredmények mögött a korábbi, vagy a privatizációs szerzõdés alapján igényelt jelentõs állami szerepvállalás a meghatározó forrás. A konszolidációs kötvények eredményjavító hatásán túl az a körülmény is befolyásolta ezt a helyzetet, hogy mintegy 5 milliárd Ft-tal kevesebb céltartalékképzésre volt szükség. Az állami szerepvállalás az eszköz visszavásárlási opción keresztül itt is nyilvánvaló.

Ugyanakkor az államnak - a privatizációs bevételt meghaladó, végösszegét tekintve bizonytalan - újabb és újabb fizetési kötelezettségei keletkeztek és keletkeznek több évre elhúzódóan. A bank tõkealapjai csak az állami intézkedés hatására erõsödtek. Nem következett be javulás a bank növekedési lehetõségeiben, ügyfél- és forrásszerzõ képességében. Romlott a BB Rt. bankszektorban elfoglalt pozíciója is. Az állam kezében lévõ banki tulajdonhányad értéke a korábbi állami intézkedések hatására nõtt, de nem olyan mértékben, hogy az állam tõkenyereséget realizáljon a konszolidációs tõkeemelés után.

A bank privatizációja a hatályos jogszabályoknak megfelelõen történt, a döntéselõkészítést azonban nem testületi, hanem személyi döntések alapján végezték, emiatt nem volt lehetõség a különbözõ szakmai szempontok érvényesítésére. Az egyéni, szûk körû döntéshozatalra az is lehetõséget adott, hogy a privatizáció elõkészítése, a szerzõdés megkötése angol nyelvû dokumentumok alapján történt. Azóta sem áll rendelkezésre a szerzõdés hiteles magyar fordítása, ami akadályozza a tulajdonosi ellenõrzést is.

A Polgári Bank visszavásárlását a Vevõ - a BB Rt új tulajdonosa, a General Elektric (GEEC) - a szerzõdéses megállapodásokban lévõ nyilatkozatok alapján megalapozottan kezdeményezte. Tény, hogy a Polgári Bank pénzügyi-gazdasági ellehetetlenülésében az 1995. december 31. elõtti gazdasági döntések, a bank mûködésének, mérlegszerkezetének "sajátosságai" voltak meghatározóak.

A vizsgálat a vázolt helyzet kialakulásáért a PM szerzõdést elõkészítõ, illetve aláíró vezetõit, a bank privatizációs szerzõdés feltételeinek kialakításában részt vett vezetõ munkatársait, a BB Rt., valamint a Polgári Bank Igazgatóságát illetõen állapított meg felelõsséget. Az államot ugyanis a privatizációs szerzõdés - általa nem ismert - kondíciói olyan további kötelezettségek vállalására kényszerítik, amelyek ellentétesek a privatizáció jóváhagyásakor kinyilvánított kormányzati szándékkal, a Magyar Állam gazdaságban betöltött szerepével.

Javasoltuk a miniszterelnöknek, hogy fegyelmi eljárás útján vizsgálja meg a PM BB bank privatizációja ügyében eljáró közigazgatási államtitkárának felelõsségét. Javasoltuk a pénzügyminiszternek - mint az állami tulajdonosi jogok gyakorlójának -, hogy kezdeményezze a Budapest Banknál a Polgári Bank visszavásárlását elõidézõ körülmények ügyében a Polgári Bank Igazgatósága és Felügyelõ Bizottsága felelõsségének megállapítását és kártérítési igény érvényesítését; valamint kezdeményezze a befektetésekre vonatkozó szabályok módosítását.

A Kereskedelmi és Hitelbank Rt. vizsgálatának alapja, hogy a bank fõ tulajdonosa közel 90%-os aránnyal a magyar állam. Az állam tulajdonosi jogait a Pénzügyminisztériumon keresztül gyakorolja.

A bank mérlegfõösszegét és fiókhálózatát tekintve a 40 hazai pénzintézet között a második-harmadik helyen áll. A bank és a PM kapcsolatát alapvetõen az 1993-ban megkötött, majd 1995-ben módosított Konszolidációs Szerzõdés határozza meg. A módosítás célja a bank pozíciójának kedvezõbbé tétele, vagyon- és eredményjavítás, valamint mindezek által az eredményes privatizáció végrehajtása volt. A szerzõdésmódosítás részét képezte az éves üzleti-pénzügyi terv elkészítése is.

A vizsgálat a banki követelésállomány közel 35%-át érintette. A döntõen az 1996. évre és 1997. elsõ negyedévére kiterjedõ vizsgálat a bank forráshelyzetének elõirányzatokkal való összevetése alapján megállapította, hogy a tulajdonosok által jóváhagyott üzletpolitikától az éves pénzügyi gazdálkodási terv jelentõsen eltér. KHB negyedéves beszámolási kötelezettségét sem teljesítette, amikor az üzleti-pénzügyi tervtõl való eltéréseket nem jelentette a Pénzügyminisztériumnak. A teljes képhez hozzátartozik, hogy PM nem is igényelte azt.

KHB mûködési feltételeire jellemzõ, hogy tõkeellátottsága korlátozta az üzleti expanzió lehetõségét. Az IBUSZ Bankkal történt egyesülés után változott a KHB Rt. helyzete. Forrásbõség és stabil likviditás lett jellemzõ. Mérlegfõösszege az 1996. évi 321,5 milliárd forint nyitóállományról év végére 360 milliárd forintra emelkedett. Az éven belüli forint betétállomány folyamatosan nõtt. A bank 1996. évi adózott nyeresége az elõzõ évit 40 %-kal haladta meg. A bank 1996. évi eredménye döntõen nem a klasszikus pénzintézeti tevékenységbõl, a hitel és betéti kamatkülönbségbõl származik, hanem a portfolió tisztításból, illetve az ehhez kötõdõ kockázati tartalék felszabadításából. Ez potenciálisan kedvezõ induló helyzetet teremt a jövõbeni gazdálkodás számára.

A bank aktivitására nem a forráshiány hatott elsõdlegesen, hanem a hitelkihelyezés korlátai befolyásolták. Erre utal, hogy a befektetett eszközökön belül a befektetési célú kötvények döntõ többsége állampapír. A hitelezési tevékenység minõsítését jelzi, hogy az átlag alatti, kétes és rossz minõsítésû adósok aránya csökkent, 1996. december 31-én 13,2% volt. Az adósminõsítési rendszer, a fedezetértékelés módszere, ezek alkalmazása és ellenõrzése a kockázati tartalékképzés alkalmazásával együtt megfelelõ biztonságot nyújtottak a banknak és egyben eredményességét is javították.

Javasoltuk a Pénzügyminisztériumnak, hogy tekintse át a módosított konszolidációs szerzõdés végrehajtásának helyzetét; és követelje meg a banktól az üzleti tervtõl való eltéréseket bemutató negyedéves beszámolókat.

Javasoltuk a KHB igazgatóságának, hogy tegyen intézkedéseket a bank befektetéseinek, immateriális javainak, tárgyi eszközeinek értékbecslésére; valamint a hitelesített beszámoló és az analitikus nyilvántartások adatainak egyezõségére.

A Magyar Hajózási Rt. (MAHART) ellenõrzése során áttekintettük a nemzetgazdaság mûködõképessége szempontjából jelentõsnek minõsülõ társaság magyar hajózásban betöltött szerepét, annak 1994-96. évi gazdálkodását és privatizálásának folyamatát. A vizsgálat mintegy 5 milliárd Ft vagyonra, valamint az orosz államadósság terhére vásárolt öt tengerjáró hajó elszámolásának ellenõrzésére terjedt ki. A MAHART gazdálkodásának legfõbb eredménye az elmúlt években az volt, hogy mûködõképes és fizetõképes maradt a gazdasági recesszió közepette és az 5 évig tartó délszláv háború miatt elrendelt fuvarozási ENSZ embargó - amely a dél-dunai hajózást megbénította - körülményei között is.

A MAHART 100%-os állami tulajdonban lévõ társaság. Cégjogi státusa több rendezetlen elemet tartalmazott a részvénytársaság 1990. január 1-jei reaktiválása következtében. Az államigazgatási felügyeletû állami vállalati státus 1990. január 1-jei megszüntetése után a jogalkotók nem mindenben igazították hozzá a társaság mûködési feltételeit az 1988. évi VI. törvény (Gt.) szerinti - részvénytársaságra meghatározott - tulajdonjogi és vagyonjogi viszonyokhoz. Ennek következménye az volt, hogy a MAHART vagyona egyes elemeinek felmérése elmaradt. Más vagyonelemeket könyv szerinti értéken vagy érték nélküliként, megint másokat pedig becsült értéken tartott nyilván a MAHART. E helyzet megszüntetésérõl a jogalkotók a vizsgálat idõpontjáig nem gondoskodtak. A részvénytársasági forma vagyonértékelés nélküli életre hívása következtében a MAHART alapítói vagyonát (a jegyzett tõkét) megõrizte, vagyonát (a saját tõkét) minimális mértékben növelte. A valóságban naturáliákban kifejezett vagyona csökkent, a vagyon egy részét a MAHART felélte.

Az 50%+1 szavazat tartós állami tulajdonosi körbe tartozó MAHART privatizációja több mint 3 évig tartott. Az egyes üzletágakat önálló társaságokká alakították, de a kft-k és rt-k privatizálása nem történt meg. Az államot képviselõ tulajdonos (az ÁPV Rt.) a változó privatizációs koncepciókban nem határozta meg a részvények piacra bocsátásának fõbb feltételeit. Teljes körû vagyonértékelés a társaságok üzletrészeire nem történt.

Ellenõrzési megállapításaink hatására az ÁPV Rt. - a MAHART privatizációs stratégia keretében - a folyami személyszállítás (PassNave), valamint a tengerhajózás és szállítmányozás (Seatrade) kft-k részvényeinek értékesítésére nyilvános pályázatot írt ki.

Hiányzott a MAHART-Seatrade Kft. (tengerhajózás) esetében az orosz államadósság törlesztésébõl beszerzett 5 db tengerjáró hajó üzemeltetési és vételi opciós jogának vagyonértékelése, továbbá a Csepeli Szabadkikötõben (olaj-kikötõ) és más MAHART ingatlanokon a környezetvédelmi állapotfelmérés, a környezeti károk elhárításának költségbecslése is.

A Csepeli Szabadkikötõ 1990-ben került a MAHART tulajdonába, majd a Közlekedési, Hírközlési és Vízügyi Minisztérium (KHVM) országos közforgalmi kikötõvé minõsítette az ingatlan jelentõs tulajdoni hányadát. A kikötõ az átminõsítés következtében az állam kizárólagos tulajdonát képezõ forgalomképtelen kincstári vagyonná vált. A hatályos törvények értelmében azonban a részvénytársasági tulajdont csak vétel vagy kisajátítás útján szerezhette volna meg a tárca az állam számára. A MAHART polgári pert indított és az Alkotmánybírósághoz fordult jogorvoslatért. Az Alkotmánybíróság megsemmisítette a KHVM és a Hajózási Fõfelügyelet jogsértõ I. és II. fokú határozatát.

A MAHART saját üzletrészként tartotta nyilván az Interlighter Nemzetközi Hajózási Vállalat 25%-os üzletrészét 487,3 millió Ft értékben. A céget 1978-ban kormányközi megállapodással hozták létre bolgár, csehszlovák, szovjet és magyar részvétellel. Az állam vállalkozói vagyonáról rendelkezõ 126/1992. (VIII. 28.) Korm. határozat az Interlighter-t a MAHART-tól független szervezetként nevesítette. A tulajdoni részt jogilag a MAHART tulajdonából elvonták. Tényleges elvonásra, átadás-átvételre azonban nem került sor, mert az ÁPV Rt. a tulajdonos képviseletében nem kezdeményezte ezt. A részesedés a MAHART könyveiben maradt. Vizsgálatunkat követõen az ÁPV Rt. határozatban kezdeményezte az Interlighter NHV megszüntetését.

Javasoltuk a KHVM részére, hogy tegyen intézkedéseket a csepeli, a bajai, a dunaújvárosi, a gyõr-gönyûi és a szegedi országos közforgalmú kikötõk vagyonjogi helyzetének rendezésére; valamint a kincstári vagyonrészek vállalkozói vagyonról történõ leválasztására, illetve mûködtetésére.

A Nemzeti Tankönyvkiadó Rt. (NTK Rt.) vizsgálata arra terjedt ki, hogy, a Társaság célszerûen és eredményesen gazdálkodott-e a közszolgálatra rendelt állami vagyonnal s jogszerûen használta-e fel a mûködéshez nyújtott közvetlen és közvetett állami támogatásokat.

A 100%-ban állami tulajdonú NTK Rt. 1994-1996. években nyereségesen gazdálkodott, a köz szolgálatára rendelt állami vagyont növelte. Az NTK Rt. a közoktatási tankönyvellátáshoz állami garanciával nyújtott 2,6 milliárd Ft hitelt a rendeltetési célnak megfelelõen használta fel.

A közoktatási tankönyvellátás mennyiségi és minõségi szempontból kielégítõ volt. NTK Rt. biztosította a kispéldányszámú tankönyveket is. Közvetlen állami támogatással kellõ számban kiadta a nemzetiségek tankönyveit, továbbá ellátta a vak, süket és más fogyatékos gyermekeket a szükséges speciális tankönyvekkel. A Kiadó az állam vagyonával, kormánygaranciás hitelekkel, valamint az állami megrendelésekre kapott közvetlen állami támogatás segítségével teljesítette közszolgálati jellegû tevékenységét.

A rendszerváltást követõen megkezdõdött a tankönyvkiadás piaci viszonyokra való átállítása. A tankönyv- és jegyzetkiadás támogatási rendjének megváltoztatásával helyezték piaci alapokra a tankönyvek kiadásának folyamatát, a tankönyvnyomtatást. A tankönyvellátás közfeladati jellegét a jogszabályok csak közvetetten határozták meg.

A tankönyvkiadás 5-6 milliárd Ft évenkénti bevételt hozó piacán a Nemzeti Tankönyvkiadó Rt. részaránya 50-60%. NTK Rt. a zömében külföldi tulajdonba került kiadókkal erõs piaci versenyben áll. Az Rt. közismereti tankönyvekbõl, az általános és középiskolai oktatáshoz évente mintegy 1800-1900 féle tankönyvet ad ki 7-8 millió példányban. A tankötelezettek jelentõs száma miatt a külföldi tõkés csoportok számára a tankönyvkiadás piacának megszerzése vonzó befektetésnek számít.

1997. I. félévében figyelemmel kísértük az állami tulajdonban lévõ részvénytársaság részleges privatizációjának elõkészítését, amely a tartósan állami tulajdonban maradó 50% + 1 szavazat feletti részvények értékesítésére irányult, melyet az 1995. évi XXXIX. tv. írt elõ. Az NTK Rt. részvények tervezett privatizációja heves vitákat váltott ki az Országgyûlés Kulturális Bizottságában és az Oktatási Albizottságban. Ennek oka az, hogy az ÁPV Rt. kulturális portfoliójában eddig végrehajtott privatizációk nem pótolható megjelenési lehetõségeket és szolgáltatásokat vontak meg a nemzeti kultúra mûvelõitõl, a magyar lakosságtól. Fontos célnak tartották a nemzeti kulturális örökség megóvása, az oktatás modernizációja és a társaság vagyoni értékû jogaiban megtestesülõ szellemi érték közcélú hasznosulását.

A Nemzeti Tankönyvkiadó Rt. a részvénytársasággá alakulást követõen erõteljes fejlõdésnek indult, jól alkalmazkodik a piaci körülményekhez. A Kiadónak a tankönyvkiadásban hagyományai vannak, termékei jó minõségûek. Az állam vagyonát az induló vagyon többszörösére gyarapította, hosszú távon is képes profitot termelni. Megfontolandónak tartottuk a privatizálást és az állami dominanciát indokoltnak minõsítettük. Megállapítottuk, hogy az NTK Rt. gazdálkodási tartalékait kimerítette, tõkeemelés vált szükségessé.

Javasoltuk a NTK Rt-nek, hogy dolgozzon ki intézkedési tervet a költségei csökkentésére, a veszteségek elkerülésére, az önköltségszámítás pontosítására; és tegyen intézkedéseket a mûszaki és gazdasági tervezõ munka eredményesebbé tételére, jogi érdekei érvényesítésére. A hiányosságok megszüntetésére alkalmas intézkedési tervüket elfogadtuk.

Vizsgálatunk nyomán az ÁPV Rt. - mint az állam tulajdonosi jogainak gyakorlója - az 1998. évi reorganizációs keretébõl az NTK Rt. javára 300 millió Ft tõkeemelést terjesztett elõ jóváhagyásra a Pénzügyminisztériumhoz és a Miniszterelnöki Hivatalhoz.

  1. EGYÉB TÖRVÉNYI KÖTELEZETTSÉGEN ALAPULÓ ELLENÕRZÉSEK
    ALAPÍTVÁNYOK ÉS KÖZALAPÍTVÁNYOK ELLENÕRZÉSE

A Gandhi Közalapítvány, a Magyar Cigányokért Közalapítvány és a Magyarországi Nemzeti és Etnikai Kisebbségekért Közalapítvány pénzügyi-gazdasági tevékenységének törvényességi és célszerûségi szempontok szerinti vizsgálatára az Országgyûlés 19/1997. (III. 19.) OGY határozata alapján került sor.

Az ellenõrzés során - amely az egyes (köz)alapítványok megalakulásától 1997. április 30-ig terjedõ idõszakra terjedt ki - arra kerestünk választ, hogy a gazdálkodásuk megfelelt-e az alapító okirat célkitûzéseinek és a jogszabályi elõírásoknak, az adott állami támogatást rendeltetésszerûen használták-e fel, illetve hogyan kezelték és hasznosították az állami vagyont.

A közalapítványok alapítása célszerû döntés volt, egyenlõre szerény mértékben, de hozzájárultak a kisebbségekkel kapcsolatos közfeladatok ellátásához.

A mûködésükben tapasztalható zavarok, a személyi, szervezeti és gazdálkodási hiányosságok miatt az alapítói célok teljesítése kifogásolható, a hiányosságok azonban részben alapítói, részben kuratóriumi intézkedésekkel megszüntethetõk. A mûködési zavarok és döntésképtelenség egy részét az alapítói okiratok módosításával járó alapítói döntések elhúzódása okozta.

A vizsgált idõszakban felügyelõbizottság által végzett ellenõrzésre egyetlen közalapítványnál sem került sor. A jelenlegi alapító okiratok nem tartalmaznak határidõt a kuratórium és a felügyelõ bizottság évenkénti beszámolási kötelezettségeire, illetve nem határozzák meg a kuratóriumi, felügyelõ bizottsági elnökre és tagokra vonatkozó összeférhetetlenségi szabályokat sem.

Az ellenõrzés is megerõsítette, hogy a közalapítványok alapító okiratban meghatározott céljainak megvalósításához rendelkezésre álló költségvetési támogatás - szerény emelkedése ellenére - egyre kevésbé elegendõ. E problémán szervezési, koordinációs intézkedésekkel, a párhuzamos, illetve kellõen nem összehangolt támogatások kiszûrésével részben lehetne segíteni.

Tapasztalatunk szerint elsõsorban a Mûvelõdési és Közoktatási Minisztérium (MKM) fejezeti kezelésû elõirányzataiban találhatók a nemzetiségi, kisebbségi közalapítványok támogatási célrendszerével azonos vagy hasonló célok, de ilyen jellegû átfedések az egyes közalapítványok között is tapasztalhatók. Így például a Magyarországi Nemzeti és Etnikai Kisebbségekért Közalapítvány (MNEKK) céljaival azonos célokra ad támogatást a Közoktatási és Modernizációs Közalapítvány, a Magyar Cigányokért Közalapítvány és a Gandhi Közalapítvány. Az MKM a fejezeti kezelésû költségvetési elõirányzatból támogatja pl. a nemzeti, etnikai kisebbségek kulturális céljait, a nemzetiségi és cigány tudományos, néprajzi és irodalmi kiadványokat, a cigány tehetséggondozó programokat, továbbá a MNEKK mellett a Neue Zeitung, az Amaro Drom és a Phralipe kisebbségi lapok számára ad támogatást.

Javasoltuk a kuratóriumok létszámának, továbbá a felügyelõ bizottságok személyi összetételének - az alapító okiratok módosításával is járó - felülvizsgálatát. Ezen túlmenõen az alapító okiratban a kuratóriumi, a felügyelõ bizottsági elnökökre és tagokra vonatkozó összeférhetetlenségi szabályok részletes rögzítését; illetve az alapító okiratokban a kuratóriumok és felügyelõ bizottságok beszámolási kötelezettségének meghatározását. Az ellenõrzött szervezetek részérõl a hiányosságok megszüntetésére alkalmas intézkedési tervek érkeztek, amelyeket elfogadtunk.

Szükségesnek látjuk a cigányság támogatását szolgáló közalapítványok (elsõsorban az MCKA) feladatai és az ezek finanszírozására szolgáló központi költségvetési támogatás kellõ összhangba hozását a cigányság élethelyzetének javítására vonatkozó középtávú intézkedéscsomaggal. Ehhez erõsíteni, illetve a jelenleginél szervezettebb keretek közé kell illeszteni a támogatott célok és a kedvezményezettek körének összehangolását.

POLITIKAI PÁRTOK ÉS TÁRSADALMI SZERVEZETEK ELLENÕRZÉSE

A költségvetési támogatásban részesülõ pártok gazdálkodásának törvényességét ellenõriztük. A Magyar Szocialista Párt, a Független Kisgazda-, Földmunkás és Polgári Párt, a Köztársaság Párt, a Magyar Igazság és Élet Pártja vizsgálata lehetõvé tette bizonyos tendenciák bemutatását s néhány általánosítható következtetés levonását a pártok gazdálkodásának szabályszerûségét illetõen.

A vizsgált pártok gazdálkodásában most is megjelentek a korábbi évekre is jellemzõ tipikus szabálytalanságok. Továbbra is pontatlan és nem teljes körû beszámolók készítése, és voltak tiltott gazdálkodásból származó bevételek is. A jellemzõ hibák köre lassan szûkülõben van. Számlarend készítési kötelezettség elmulasztását például idén már nem állapítottunk meg az utóellenõrzés során. Volt olyan párt, amelynél a számviteli rendben további pontosítások váltak szükségessé

A pártok egy részének gazdálkodói tevékenysége nem lépi túl az engedélyezett kereteket, de vannak olyanok is, amelyek több ponton megsértik a törvény vonatkozó elõírásait. A párttörvény által nem engedélyezett gazdálkodói tevékenység között a pártok tulajdonában nem álló ingatlanok, irodahelyiségek bérbeadása és az ebbõl eredõ bevételszerzés fordul elõ leggyakrabban.

Határozott elõrelépés tapasztalható az ügyviteli munka szabályosságának és színvonalának javulásában. Ez fõként arra vezethetõ vissza, hogy a gazdálkodás, a beszámolókészítés, a könyvvezetés, a pénzkezelés, a kötelezettségvállalás és az utalványozás rendjét a pártok napjainkra kialakították, ahol pedig ez korábban megtörtént, annak mûködtetésén javítottak. Nem kis szerepet játszanak ebben a két évente rendszeresen visszatérõ ellenõrzéseink, a hibák és hiányosságok megszüntetésére történõ ismételt felhívások.

Az így kialakult belsõ szabályozások a gyakorlatban még nem jelentik, hogy ezeket az elõírásokat mindig be is tartják. Példa erre a számviteli alapelvek gyakori megsértése. A most vizsgált pártok nagyobb részénél is találkoztunk ezzel a problémával. Legtöbbször a teljesség és a bruttó elszámolás elvének be nem tartása merült fel, ami következtében a beszámolók egyes bevételeket és/vagy kiadásokat nem, vagy nem teljes értéken tartalmaznak. Egyes pártoknál a bizonylati fegyelem is kifogásolható.

A belsõ ellenõrzés különbözõ szintjei, illetve intézményei minden vizsgált pártnál kialakultak s kisebb-nagyobb eredményességgel mûködnek is. Egyes nagyobb pártoknál független belsõ ellenõr alkalmazásával adnak hangsúlyt az ellenõrzés jelentõségének, szerepének, a vezetés támogatásának és a szabályszerû mûködés biztosításának

A pártok többnyire eleget tesznek felszólításainknak. A kívánt változtatásokkal elkészítik a párt gazdálkodásáról szóló módosított pénzügyi beszámolókat és közzéteszik azokat, létrehozzák, vagy szükséges esetben megváltoztatják a számviteli rendet, korszerûsítik belsõ szabályzataikat, beszüntetik tiltott gazdálkodási tevékenységüket s befizetik az ekként kezelhetõ összegeket az állami költségvetésbe.

A párttörvény 1995. óta esedékes módosítása azonban még mindig nem történt meg, holott már több, mint egy éve elkészült a vonatkozó törvénytervezet. A párt- és a számviteli törvény összhangjának hiánya nagy számban vezet hibás beszámoló készítési gyakorlathoz.

Az egészségügyi, rehabilitációs, prevenciós, egészség-megõrzési és szociálpolitikai társadalmi szervezetek költségvetési támogatását az állami költségvetésrõl szóló törvény határozza meg. Az Országgyûlés már több év óta ily módon segíti a jelentõs társadalmi közérdeket megvalósító szervezetek, illetõleg egyesületek mûködését. A vizsgálat során a támogatási rendszer áttekintése keretében egyrészt a szervezetek támogatásigénylés céljából 1995-ben és 1996-ban benyújtott pályázatait, másrészt a felhasználásról készített beszámolókat ellenõriztük.

A fenti társadalmi szervezetek támogatása 1995-ben 94 millió forint, 1996-ban 91 millió forint volt. A támogatásban részesült szervezetek száma pedig ugyanezen idõszakban 107, illetve 116 volt. A 107 szervezetbõl 55, a 116 közül pedig 79 részesült már az elõzõ évben is támogatásban. Közülük 1995-ben kivétel nélkül mindegyik eleget tett az elõzõ évi támogatásra vonatkozó elszámolási kötelezettségének, 1996-ban viszont a korábban pályázók közül is volt 8, amelyik elmulasztotta ezt. Az elszámolási kötelezettség teljesítése a gyakorlatban meghatározó szempont a támogatások odaítélésénél. Az elszámolás elmulasztása nem jelentõs mértékben fordul elõ, mindkét évben a támogatásra fordított összeg 7%-át érinti.

A támogatási rendszernek annak ellenére több kritikus pontja van, hogy 1995-rõl1996-ra szigorodtak a pályázati kiírás feltételei, a pályázókkal szemben magasabb követelményeket állítottak fel. Az elsõ, hogy az évente kiírt felhívások nem kívánják meg konkrét feladatok, célok megjelölését a pályázóktól. A ma érvényes pályáztatási rendszerben támogatás az alapszabály szerinti mûködési költségek azon hányadához igényelhetõ, amelyet a szervezet saját forrásból nem tud fedezni. Irodák fenntartási, nemzetközi tagdíjfizetési, valamint egyesületi és más összejövetelek költségei szerepelnek többek között támogatási célként a pályázati felhívásokban. E helyett konkrét programok, feladatok, jól körülhatárolt tevékenységek elõírására lenne szükség, hogy a pénzfelhasználás célszerûsége és eredményessége megítélhetõ legyen s csökkenjen a költségvetési támogatás improduktív célú felhasználásának lehetõsége, amit a mai pályázati rendszer nem zár ki. Pontosan meghatározott, költségvetéssel is alátámasztott programok benyújtásának elõírása révén látjuk biztosítottnak, hogy a támogatások megfelelõ célokat szolgáljanak, illetve a pénzfelhasználást reálisan meg lehessen ítélni. A támogatás alapjául szolgáló célkitûzések elmaradása esetén pedig elõ kellene írni az érintett összeg visszafizetésének kötelezettségét.

A jelenlegi gyakorlat másik kritikus területe az adatok megbízhatóságának, továbbá a terv- és tényadatok összehasonlíthatóságának hiánya. A szervezetek irreális tervadatokat is közölnek s nincs arra elõírás, hogy a megismert támogatás alapján át kellene dolgozniuk a túlzottan magas tervszámaikat. Nehezíti a támogatási igények és a költségek túltervezésének tettenérését, hogy általában nincsen mérték, norma, irányszám arra, milyen költségek mellett tud mûködni egy szervezet. A feltárt gondok között szerepelt az, hogy hiányzik az igényelt támogatások költségfajták szerinti bontása, ami a tényadatokkal való összevetéshez nyújthatna támpontot. Mindehhez járul még az, hogy a szervezetek által benyújtott beszámolók szerkezete jelentõsen eltér az igényléshez kért adatok struktúrájától.

Javasoltuk a szervezetek beszámolási rendszerének olyan módosítását, ami a terv- és tényadatok összehasonlíthatóságát, s ezen keresztül a költségvetési támogatások felhasználásának nyomon követését lehetõvé teszi.

Egyéb ellenõrzések

A médiatörvény végrehajtásának pénzügyi-gazdasági ellenõrzésével az volt a célunk, hogy a közszolgálati tájékoztatást gyökeresen új alapokra helyezõ törvény végrehajtását már a kezdetén elemezzük annak érdekében, hogy idõben felszínre és kijavításra kerüljenek az esetleges hiányosságok, feltárjuk a törvényben megjelölt feladatok teljesítése elhúzódásának, vagy elmaradásának okait, ezzel segítséget adjunk a létrehozott új intézmények törvényes mûködéséhez.

A médiatörvényben megjelölt feladatok kisebb része teljesült csak határidõben, nagyobb része késedelmesen, illetve a helyszíni ellenõrzés befejezéséig egyáltalán nem, illetve nem a törvényben elõírt módon teljesült. Az elmaradások döntõen a médiatörvényben rögzített rövid határidõk, a létrehozott új szervezetek - elsõsorban az Országos Rádió és Televízió Testület -- vontatott felállítása, gyakorlatlansága, az újszerû vagy nagy tömegû szakmai feladatok miatt következtek be. Az MTV Rt. megalakításának elhúzódását és a vagyonértékelés hiányosságait fõleg a médiatörvény, a gazdasági társaságokról szóló törvény és a számviteli törvény közötti ellentmondások, esetenként joghézagok, illetve - a feladat nagyságához mérten - a rövid határidõ okozta. A médiatörvény eddigi végrehajtásának eredményeként azonban - bár nem hibátlanul - már mûködnek az új szervezetek, beindult a kereskedelmi adások privatizálásának folyamata.

Az 1996. évi CXXIV. tv. - 1997-re vonatkozóan - lényegesen módosította a médiatörvény finanszírozási rendelkezéseit. Mindez egyrészt az 1997. évi sugárzási díjaknál a tartozások újbóli kialakulását eredményezte, másrészt nem volt megnyugtatóan tisztázott az MR Rt. és az MTV Rt. egyes adósságainak, ebbõl következõen a költségvetési törvényben meghatározott, a központi költségvetési támogatás csökkentésébe beszámításra került összegeknek a mértéke, jogossága sem.

Javasoltuk, hogy - a közszolgálati mûsorszolgáltatók, valamint az Antenna Hungária Rt. likviditása érdekében - a közalapítványok tulajdonában lévõ közszolgálati mûsorszolgáltató részvénytársaságokat terhelõ mûsorterjesztési költségek teljes fedezete már 1997. évben és ezt követõen folyamatosan a központi költségvetésbõl (a médiatörvény 75. (1) bekezdésének megfelelõen) rendelkezésre álljon. Emellett a közszolgálati mûsorszolgáltatóknak, illetve az új szervezeteknek tettünk címzetten javaslatokat elsõsorban mûködésük, gazdálkodásuk szabályozására irányulóan.

Az ellenõrzött szervezetek részérõl érkezett intézkedési terveket elfogadtuk.

A Duna Televízió Rt. ellenõrzése része a média-törvény végrehajtásának tapasztalatait áttekintõ ellenõrzési láncolatnak. Az ORTT, a közalapítványok és a közszolgálati médiák ellenõrzése - a DTV Rt. 1993. június 19-i megalakulásától az 1996. december 31-ig terjedõ teljes idõszakot átfogóan - kiterjedt a gazdálkodás minden lényeges elemére. Az állami támogatások felhasználása, az alapítói szándékok érvényesülése mellett értékeltük az állami vagyon megfelelõ hasznosítását is.

A tapasztaltak megerõsítették a már korábban e témában végzett más vizsgálat azon megállapításait, hogy az 1996. évi I. törvény (média-törvény) és a gazdasági társaságokról szóló 1988. évi VI. törvény nem minden tekintetben illeszkednek egymáshoz. Az ebbõl származó problémák a tulajdonosi jogokat gyakorló Duna TV Közalapítványnál és DTV Rt-nél csapódnak le.

Az Rt-t sem az alapításakor, sem azóta az alapítók nem látták el a mûködéséhez alapvetõen szükséges eszközökkel. Helyzetén csak enyhít, de alapvetõen nem segít a készülékhasználati díjon való osztozásnak a DTV Rt. javára történt arány-módosítása. Saját bevételei nem elégségesek, önmaga erejébõl a kívánt szintre fejlesztésére és szintentartására képtelen.

Az Rt. részére juttatott támogatások minden elvi vagy gazdasági meglapozottságot nélkülöznek. A juttatások semmilyen teljesítménymutatóhoz, feltételhez, vagy ösztönzõhöz nem kapcsolódtak. Az adott feltételek mellett a "részvénytársaság" - a DTV Rt. esetében - inkább forma, mint tartalmi keret, mert nem tud megfelelni a részvénytársaságokkal szemben támasztott gazdasági követelményeknek.

Az Rt. gazdálkodása - kisebb hibák mellett - jónak és továbbfejleszthetõnek minõsíthetõ. Gazdálkodása szigorúbb, mint a magyar közmédiáknál megszokott, de a valódi részvénytársaságokhoz viszonyítva mégis csak laza. Véleményünk szerint a gazdasági feltételek rendezetlensége mellett nincs remény minõségi változásokra.

Javasoltuk az Országgyûlésnek, kérje fel a Kormányt - korábbi alapítói kötelezettségébõl adódóan - a DTV Rt-t lássa el a Hungária Televízió Közalapítványon keresztül a megfelelõ mûködéshez szükséges forgótõkével.

Az Országos Rádió és Televízió Testület kezdeményezze - az eltérõ szabályozási körbõl adódó ellentmondások feloldása érdekében - a gazdasági társaságokról szóló 1988. évi VI., illetve a rádiózásról és a televíziózásról szóló 1996. évi I. törvény összhangba hozását. Az alapító Hungária Televízió Közalapítvány Kuratóriuma a gazdálkodás minden területén a reá ruházott tulajdonosi jogokat és kötelezettségeket maradéktalanul teljesítse. Javaslatainkkal kapcsolatosan intézkedési terv az ellenõrzött szervezetek részérõl nem érkezett.

Nemzetközi segélyprogramok ellenõrzése

A PHARE-segélyek felhasználásáról és hasznosulásáról rendszeresen végzünk ellenõrzést. Az elmúlt évben átfogó helyzetkép készítését és értékelését tûztük ki célul, melyben a pénzügyi teljesülési és célszerûségi szempontok is hangsúlyosabb szerepet kaptak. Az 1990-96. közötti idõszakot átfogó vizsgálat a nemzeti programok ellenõrzésére korlátozódott, a több országot érintõ programokra nem tért ki.

1990-96 között 683,3 millió ECU-t bocsátottak Magyarország rendelkezésére, amelyet pénzügyileg nem, vagy csak közvetve kimutatható támogatások egészítettek ki. Ez a segélykeret jelentõsen hozzájárult a piacgazdaságra való áttéréssel járó gazdasági nehézségek leküzdéséhez. A programok elõsegítették az áttérés pénzügyi intézményi rendszerének kialakítását, szakképzési programok támogatása révén a munkanélküliség csökkentését. A technikai fejlesztést célzó programok a számítógép ellátottságot, valamint a tudományos kutató intézetek mûszerezettségét javították.

A 683,3 millió ECU keretösszegbõl 1996. december 31-ig 474,9 millió ECU-t kötöttek le szerzõdéssel, a tényleges kifizetés pedig 422,4 millió ECU volt. A keretösszeg kihasználása 1990-94. között 91%-os volt, holott az elsõ két évben meg kellett küzdeni a kezdeti nehézségekkel és eljárás módosításra is sor került mind az EU intézményeiben, mind pedig a PHARE irodákban. 1995 után törés következett be a megítélt segélyösszegek folyósításában. Ebben a két évben 14,5%-os a felhasználási arány.

A befejezett programok jellemzõen az eredeti célkitûzések szerint teljesültek. A tervezett céloktól való eltérés lehetõségét a 15 programiroda az eljárás kötöttségei miatt kevéssé használta ki. A módosítási kérelmek többsége a teljesítési határidõ halasztására irányult. Az 1990-1992. között megkötött pénzügyi megállapodásokban 1-3 év szerepelt tervezett megvalósítási idõtartamként. A PHARE segély-idõszak elsõ három évében jóváhagyott és a vizsgált idõszak végére befejezettnek tekinthetõ programokat viszont általában 5-6 évnél rövidebb idõ alatt nem lehetett megvalósítani. A befejezett és a folyamatban lévõ programokra egyaránt jellemzõ, hogy a végrehajtás során pénzügyi visszaélést a vizsgálat nem tárt fel. Az elõfordult szabálytalanságok (pl. az ÁFA visszatérítési eljárásban) az EU-PHARE és a magyar szabályozási rendszer összehangoltságának hiányából adódtak.

A segélyek elnyerésének és folyósításának szabályrendszere rendezett. Az EU eljárási rendjét kialakították és a megfelelõ magyar jogszabályokat is hatályba léptették. A szabályozásban azonban maradtak fehér foltok és a gyakorlat ellentmondásokat is felszínre hozott. Ezért idõrõl idõre módosították az EU eljárási rendet, továbbá a magyar jogszabályi rend és az ahhoz kapcsolódott szervezeti rendszer is többször változott. Ezek a hiányosságok idõveszteséget okoztak és okoznak ma is, késleltetik, néha meghiúsítják egyes programrészek megvalósulását.

A PHARE segély adminisztrációs rendszere rendkívül bonyolult és hosszadalmas. Hosszú idõt igényel a munkaprogramok elkészítése és elfogadtatása s a megkésett kezdés, valamint a teljesíthetetlen határidõ elvárások miatt nem marad elegendõ idõ a végrehajtásra. Nem elég körültekintõek a szerzõdéskötések sem. A programok teljesítéséhez tartozó ellenõrzésekre csak esetlegesen került sor. Az EU-revizorok ellenõrzési megállapításait és az azokra tett brüsszeli észrevételeket a vizsgált szervek nem ismerhették meg.

A nemzeti koordinátor szerepét betöltõ Segélykoordinációs Titkárság, amely a Külügyminisztérium keretében mûködik, csak korlátozottan tudott megfelelni a rábízott feladatnak. Nem volt biztosítva sem a megfelelõ hatásköre, sem a személyi állománya, sem pedig a szervezeti elhelyezése. Nem készült egységes hazai PHARE eljárási szabály a minisztériumok és országos hatáskörû szervek részére. Tartósan nem volt magas szintû vezetõ feladat- és hatáskörébe utalva a programok teljesítésének és eredményességének figyelemmel kísérése. A minisztériumok és más fõhatóságok belsõ ellenõrzése a PHARE programirodák mûködésére nem terjedt ki. Továbbá nincs egységes hazai információs rendszer.

A segélyek felhasználásánál nem mindig érvényesült a hazai érdekek prioritása. Az EU befolyás már az általános célok megállapításakor megjelenik, az egyes programok teljesítési folyamatát pedig végigkíséri az EU-akarat érvényesítése. Ez a végrehajtást jelentõsen lassítja. Addig kell módosítani a benyújtott munkaprogramot, újra kérni a jóváhagyást, amíg az el nem nyeri az EU szakértõi beleegyezést. A Magyarországnak nyújtott PHARE támogatás jelentõs hányada megbízási, beszerzési szerzõdésekkel visszafolyt az EU országaiba. Az eszközbeszerzések jól hasznosultak és célszerû volt a programok menedzselését ellátó tanácsadók tevékenysége. A külföldi szakértõk által készített tanulmányok azonban sokszor használhatatlannak bizonyultak az általuk ismert és a magyar gyakorlat összevetésének hiánya miatt. Kiváló nyelvismerettel kell rendelkezniük a PHARE adminisztrációban való jártasságon és a projektmenedzselési technika ismeretén túl az e területen dolgozó magyar szakembereknek. Nehéz megfelelõ számú és felkészültségû hazai szakembert találni és megtartani a programmenedzselési feladatokra.

A PHARE programok költségvetési forrásoldalának helyzetét a Kormányzati Ellenõrzési Iroda 1997 júniusában vizsgálta. A jelenlegi vizsgálat ezért erre az 1990-96. évek között rendelkezésre bocsátott 11,8 milliárd forintos összegre nem terjedt ki. A jóváhagyási eljárások idõbeli eltérése miatt a programért felelõs tárcának akkor kell kötelezettséget vállalnia a társfinanszírozásra, amikor még nincs költségvetési felhatalmazása.

Javasoltuk a Kormánynak, hogy a társfinanszírozási kötelezettségek teljesítéséhez évi 2-2,5 milliárd Ft-os összeget különítsen el s gondoskodjon arról, hogy a PHARE támogatással megvalósított beruházások tartós mûködéséhez szükséges hazai pénzforrások rendelkezésre álljanak.

Az Országgyûlés Számvevõszéki Bizottságának kezdeményezése szükséges az európai integráció, valamint a nemzetközi segélyprogramok felhasználásával kapcsolatos országos ellenõrzési rendszer kialakításához. A Külügyminisztériumnak az EU Bizottsága felé több kérdésben kellene kezdeményezéseket tennie (pl. a PHARE támogatásból képzett önfeltöltõ alapokkal kapcsolatos jogok átadása a magyar félnek, az ügymenet gyorsítása érdekében az EU budapesti delegációja döntési jogkörének növelése stb.).


1997-ben közzétett jelentések, vélemények címjegyzéke

Jelentés a Legfelsõbb Bíróság fejezet pénzügyi-gazdasági ellenõrzésérõl
Jelentés a Ghandi közalapítvány pénzügyi-gazdasági ellenõrzésérõl
Jelentés a Magyar Szocialista Párt 1995-96. évi gazdálkodása törvényességének ellenõrzésérõl
Jelentés az egészségügyi, rehabilitációs, prevenciós, egészségmegõrzési és szociálpolitikai társadalmi szervezetek költségvetési támogatása igénylésének és felhasználásának ellenõrzésérõl
Jelentés az Állami Számvevõszék 1996. évi tevékenységérõl
Jelentés az egyéb pénzügyi lebonyolítások letéti számla egyes pénzmozgásainak, valamint a központi költségvetésben egyes egyéb rendkívüli kiadásként tervezett összegek indokoltságának ellenõrzésérõl
Jelentés a Gazdasági Versenyhivatal fejezet mûködésének pénzügyi-gazdasági ellenõrzésérõl
Jelentés a Duna Televízió mûködésének és gazdálkodásának ellenõrzésérõl
Jelentés a fogászati ellátás helyzetének és a ráfordított pénzeszközök felhasználásának vizsgálatáról
Jelentés a helyi önkormányzatok lakás- és nem lakás célját szolgáló ingatlanvagyonnal való gazdálkodásának ellenõrzésérõl
Jelentés 49 települési önkormányzatnál 1996. évben tartott pénzügyi-gazdasági ellenõrzések tapasztalatairól
Jelentés a helyi önkormányzatok pénzügyi információs rendszere mûködésének ellenõrzésérõl
Jelentés a helyi önkormányzatok ellenõrzési funkciója érvényesülésének tapasztalatairól
Jelentés a tartós szociális ellátást nyújtó intézmények helyzetének és finanszírozásának vizsgálati tapasztalatairól
Jelentés a Budapest Fõváros Önkormányzata pénzügyi-gazdasági ellenõrzésérõl
Jelentés az önkormányzatoknak az ÁPV Rt-tõl járó - a belterületi föld értékének megfelelõ - vagyonrészesedése átadási körülményeinek vizsgálatáról
Jelentés a Kereskedelmi és Hitelbank Rt. vizsgálatáról
Jelentés a Magyar Hajózási Részvénytársaság (MAHART) 1994-96.évi gazdálkodásáról, a privatizáció folyamatáról, a magyar hajózásban betöltött szerepérõl
Jelentés a Köztársaság Párt 1995-96. évi gazdálkodása törvényességének ellenõrzésérõl
Jelentés a Magyar Igazság és Élet Pártja 1995-96. évi gazdálkodása törvényességének ellenõrzésérõl
Jelentés a Független Kisgazda-, Földmunkás és Polgári Párt 1995-96. évi gazdálkodása törvényességének ellenõrzésérõl
Jelentés a Budapest Bank privatizációjának - beleértve a Polgári Bank visszavásárlásának körülményeit is - ellenõrzésérõl
Jelentés a Magyarországi Cigányokért Közalapítvány pénzügyi-gazdasági ellenõrzésérõl
Jelentés a Magyarországi Nemzeti és Etnikai Kisebbségekért Közalapítvány pénzügyi-gazdasági ellenõrzésérõl
Jelentés a Magyarországi Románok Országos Önkormányzat pénzügyi-gazdasági tevékenységének vizsgálati tapasztalatairól
Jelentés az Országos Cigány Kisebbség pénzügyi-gazdasági tevékenységének vizsgálati tapasztalatairól
Jelentés az Országos Lengyel Kisebbségi Önkormányzat pénzügyi-gazdasági tevékenységének vizsgálati tapasztalatairól
Jelentés az Országos Örmény Önkormányzat pénzügyi-gazdasági tevékenységének vizsgálati tapasztalatairól
Jelentés az Országos Szlovén Kisebbségi Önkormányzat pénzügyi-gazdasági tevékenységének vizsgálati tapasztalatairól
Jelentés a Bolgár Országos Önkormányzat pénzügyi-gazdasági tevékenységének vizsgálati tapasztalatairól
Jelentés a Magyarországi Németek Országos Önkormányzat pénzügyi-gazdasági tevékenységének vizsgálati tapasztalatairól
Jelentés a Magyarországi Horvátok Önkormányzat pénzügyi-gazdasági tevékenységének vizsgálati tapasztalatairól
Jelentés a Görög Országos Önkormányzat pénzügyi-gazdasági tevékenységének vizsgálati tapasztalatairól
Jelentés az Országos Szlovák Önkormányzat pénzügyi-gazdasági tevékenységének vizsgálati tapasztalatairól
Jelentés a Szerb Országos Önkormányzat pénzügyi-gazdasági tevékenységének vizsgálati tapasztalatairól
Jelentés a Nemzeti Tankönyvkiadó Részvénytársaság 1994-1996. évi gazdálkodásáról
Jelentés a Magyar Államkincstár létrehozásának és mûködésének pénzügyi-gazdasági ellenõrzésérõl
Vélemény az adósságcsere végrehajtásáról
Jelentés a helyi önkormányzatok beruházásaihoz és rekonstrukcióihoz nyújtott 1996. évi címzett- és céltámogatások vizsgálatáról
Jelentés a helyi önkormányzatok által igényelhetõ 1996. évi központosított elõirányzatok felhasználásának ellenõrzésérõl
Jelentés a Környezetvédelmi és Területfejlesztési Minisztérium fejezet mûködésének pénzügyi-gazdasági ellenõrzésérõl
Jelentés az önkormányzatok 1996. évi normatív állami hozzájárulása igénybevételének és elszámolásának ellenõrzési tapasztalatairól
Jelentés a Magyar Köztársaság 1996. évi költségvetése végrehajtásának ellenõrzésérõl
Jelentés a közbeszerzésekrõl szóló törvény 1995-96. évi végrehajtásának ellenõrzésérõl, a központi költségvetési szerveknél és az elkülönített állami pénzalapoknál
Jelentés az Országgyûlés fejezet mûködésének pénzügyi-gazdasági ellenõrzésérõl
Jelentés a médiatörvény végrehajtásának pénzügyi-gazdasági ellenõrzésérõl
Jelentés a társadalombiztosítás pénzügyi alapjai 1996. évi zárszámadásának ellenõrzésérõl
Vélemény a Magyar Köztársaság 1998. évi költségvetésérõl
Vélemény az Egészségbiztosítási Alap 1997. évi pótköltségvetési törvényjavaslatról
Jelentés a Vízügyi Alap mûködésének pénzügyi-gazdasági ellenõrzésérõl
Jelentés az Állami Privatizációs és Vagyonkezelõ Részvénytársaság 1996. évi tevékenységének ellenõrzésérõl
Jelentés a PHARE program helyzetérõl Magyarországon
Vélemény a társadalombiztosítás pénzügyi alapjainak 1998. évi költségvetési törvényjavaslatáról
Jelentés a Kincstári Vagyoni Igazgatóság vagyonkezelõ és hasznosító tevékenységének vizsgálatáról
Report the state of the Phare programme in Hungary
Jelentés az államadósság ellenõrzésérõl