Lezárva: 2016. szeptember 16.

A szubszidiaritás elve érvényesülésének uniós és hazai szabályozása

                                                                                                                             

A lisszaboni szerződés vonatkozó rendelkezései

A szubszidiaritás elve a döntések mindig a lehető legalacsonyabb szinten történő meghozatalát mondja ki. Az alapelvet a maastrichti szerződés emelte be a közösségi döntéshozatalba. A szubszidiaritás és arányosság elvének alkalmazásáról először az amszterdami szerződés egyik jegyzőkönyve szólt, majd az elv érvényesülésének vizsgálatáról az Alkotmányos Szerződés II. részéhez csatolt egyik jegyzőkönyv rendelkezett. Az Európai Unióról szóló szerződés (EUSZ) 5. cikkének (3) bekezdése alapján "azokon a területeken, amelyek nem tartoznak kizárólagos hatáskörébe, az Unió csak akkor és annyiban jár el, amikor és amennyiben a tervezett intézkedés céljait a tagállamok sem központi, sem regionális vagy helyi szinten nem tudják kielégítően megvalósítani, így azok a tervezett intézkedés terjedelme vagy hatása miatt az Unió szintjén jobban megvalósíthatók."

A lisszaboni szerződés hatályba lépésével a szubszidiaritás elvének érvényesítése érdekében az EU-tagállami nemzeti parlamentek előzetes (ex-ante) és utólagos (ex-post) ellenőrzési jogosultságokkal rendelkeznek. Az előbbi esetben a jogalkotási aktus tervezete képezi a vizsgálat tárgyát, amelynek eredményeként indokolt vélemény elfogadására kerülhet sor. Utóbbi esetben pedig kihirdetett uniós jogi aktus jelenti a vizsgálat tárgyát, amely alapján ún. szubszidiaritáskereset kezdeményezésére nyílik lehetőség. Mindkét esetben egy relatíve szűk határidő, nyolc hét, illetve két hónap áll a nemzeti parlamentek rendelkezésére.

Az előzetes szubszidiaritásvizsgálat vonatkozásában a lisszaboni szerződés 2. jegyzőkönyve 4. cikke rögzíti, hogy az Európai Bizottság, az Európai Parlament és az Unió egyéb intézményei által benyújtott jogalkotási aktusok tervezeteit haladéktalanul megkapják a nemzeti parlamentek is. A 6. cikk értelmében a tervezetnek az Unió hivatalos nyelvein való továbbításától számított nyolc hét áll a nemzeti parlamentek rendelkezésére, hogy megvizsgálják, a tervezet összeegyeztethető-e a szubszidiaritás és arányosság elvével (korai figyelmeztető rendszer). Az eljárás során a 28 tagállami parlament országonként 2-2 szavazattal rendelkezik, amely összesen 56 szavazat.

Az uniós döntéshozatalra érdemi befolyást az indokolt vélemények különösen akkor gyakorolhatnak, ha – az adott uniós jogalkotási eljárástól függően – a tagállami parlamentek egynegyede, egyharmada, illetve többsége állapítja meg a szubszidiaritás elvének sérelmét.

A lisszaboni szerződés 2. jegyzőkönyvének 7. cikke alapján a nemzeti parlamentek a kibocsátó intézményt a tervezet felülvizsgálatára kötelezhetik, amennyiben a számukra megállapított szavazatok alapján legalább egyharmaduk (19 szavazat) megállapítja a szubszidiaritás elvének sérelmét ugyanazon javaslat esetében. (ún. sárga lapos eljárás). Az ún. narancssárgalapos eljárás, amikor a tagállami parlamentek többsége (29 szavazat) állapítja meg a szubszidiaritás elvének sérelmét ugyanazon javaslat esetében, csak rendes jogalkotási eljárás esetében alkalmazható, amelynek első eleme szintén a felülvizsgálat. Végső esetben már nem az előterjesztő, hanem az uniós jogalkotók, a Tanács vagy az Európai Parlament vizsgálhatja a szubszidiaritás elvének érvényesülését és többségi szavazással el is utasíthatja a javaslatot.

Ami az utólagos szubszidiaritásvizsgálatot illeti, a kihirdetett uniós jogalkotási aktusok esetében a 2. jegyzőkönyv 8. cikke alapján az uniós tagállami parlamentek kamarái keresetindítási joggal rendelkezhetnek az Európai Unió Bírósága előtt. A szubszidiaritás elvének sérelmére alapozva a keresetindításra az Európai Unió működéséről szóló szerződés 263. cikke alapján a jogi aktus kihirdetésétől számított két hónap áll rendelkezésre.

A magyar szabályozás

Az Országgyűlésről szóló 2012. évi XXXVI. törvény és az egyes házszabályi rendelkezésekről szóló 10/2014. (II. 24.) OGY határozat alapján az Országgyűlésben az Európai ügyek bizottsága látja el szubszidiaritás ellenőrzéséhez kapcsolódó feladatokat.

Az előzetes vizsgálat esetén amennyiben az Európai ügyek bizottsága álláspontja szerint az európai uniós jogalkotási aktus tervezete sérti a szubszidiaritás elvét, akkor a 2. jegyzőkönyv szerinti nyolc hetes határidőn belül, indokolt vélemény elfogadása feltételeinek fennállásáról szóló jelentést nyújthat be.  A benyújtott jelentésről az Országgyűlés 15 napon belül határoz. Az Országgyűlés által elfogadott indokolt véleményt az Országgyűlés elnöke haladéktalanul továbbítja az Európai Bizottság, a Tanács, illetve az Európai Parlament elnökének, és egyidejűleg a Kormányt is tájékoztatja.

Az utólagos szubszidiaritásvizsgálat, az ún. szubszidiaritáskeresetek esetében az Európai Unió jogalkotási aktusának kihirdetését követő egy hónapon belül kezdeményezheti az Európai ügyek bizottsága, hogy a Kormány az Európai Unió működéséről szóló szerződés (EUMSZ.) 263. cikke szerint nyújtson be keresetet az Európai Unió Bíróságához arra való hivatkozással, hogy az Európai Unió jogalkotási aktusa a szubszidiaritás elvét sérti. Az Európai ügyek bizottsága kezdeményezéséről tájékoztatja az Országgyűlés elnökét. A bizottság kezdeményezése alapján a Kormány keresetet nyújt be az Európai Unió Bíróságához, vagy a kereset benyújtását részletes indoklással ellátva elutasítja. A kereset benyújtását, illetve a benyújtás elutasítását megelőzően a Kormány az Országgyűlés kezdeményezésében foglaltakról egyeztetést kérhet. Az egyeztetésre a Kormány és az Európai ügyek bizottsága között kerül sor.

Indokolt vélemények elfogadása az Országgyűlésben

Az Országgyűlés már a lisszaboni szerződés hatálybalépése előtt részt vett a COSAC (az uniós tagállamok nemzeti parlamentjei európai ügyekkel foglalkozó bizottságainak konferenciája, www.cosac.eu) által több európai uniós tervezet vonatkozásában kezdeményezett ún. próbaüzemű szubszidiaritásvizsgálatokon 2004 és 2009 között.

A lisszaboni szerződés hatályba lépése óta az Országgyűlés négy indokolt véleményt fogadott el.

Az Országgyűlés első indokolt véleményének elfogadására 2013. október 21-én került sor. Az Európai ügyek bizottsága által benyújtott J/12694. számú jelentést elfogadó 87/2013. (X.22.) OGY határozatban az Országgyűlés megállapította a szubszidiaritás elvének megsértését az Európai Ügyészség létrehozásáról szóló tanácsi rendelettervezet [COM (2013) 534; 2013/0255 (APP)] vonatkozásában. E rendelettervezettel kapcsolatban az Országgyűlés mellett a ciprusi Képviselőház, a cseh Szenátus, a francia Szenátus, az ír parlament, a máltai Képviselőház, a román Képviselőház, a szlovén nemzetgyűlés, a svéd parlament, a holland Képviselőház és Szenátus, a brit Alsóház és Lordok Háza fogadott el indokolt véleményt. Részletesebben lásd a parlamentek közötti információcserét elősegítő IPEX honlap adatait: http://www.ipex.eu/IPEXL-WEB/dossier/document/COM20130534.do

A fent említett uniós jogalkotási javaslat esetében a jogalap az EUMSZ. 86. cikke, amely alapján a javaslat elfogadásához a Tanácsban egyhangú támogatás szükséges, s különleges jogalkotási eljárás alkalmazandó. Ennek alapján a narancssárga lapos eljárás nem alkalmazható, és a sárga lapos eljárás esetében szükséges küszöbszám – a 2. jegyzőkönyv 7. cikkének (2) bekezdésében foglalt utaló szabály alapján – egynegyed, azaz 14 szavazat.

A nemzeti parlamentektől beérkezett indokolt vélemények értékelése során az Európai Bizottság megállapította, hogy a vélemények 18 szavazatot érnek, amely meghaladta az uniós szerződésekhez csatolt 2. számú jegyzőkönyvben meghatározott küszöbértéket. Az Európai Bizottság lefolytatta az uniós jogalkotási javaslat felülvizsgálatát a 2. jegyzőkönyvben rögzített ún. sárga lapos eljárás szerint, és úgy határozott, hogy változtatások nélkül fenn kívánja tartani a javaslatot. Az Európai Bizottság érvelését közleményben [COM (2013) 851] fogalmazta meg. A testület továbbá külön levélben válaszolt az egyes tagállami parlamentek által indokolt véleményben megfogalmazott aggályokra és következtetésekre. Az Európai Bizottság 2014. március 14-én küldött választ az Országgyűlés indokolt véleményében megfogalmazott aggályokra. Az angol nyelvű levél az alábbi linken érhető el: http://www.ipex.eu/IPEXL-WEB/scrutiny/APP20130255/huors.do

Az Országgyűlés második alkalommal 2015. november 3-án fogadott el indokolt véleményt az áthelyezési válságmechanizmus létrehozásáról, valamint az egy harmadik országbeli állampolgár vagy egy hontalan személy által a tagállamok egyikében benyújtott nemzetközi védelem iránti kérelem megvizsgálásáért felelős tagállam meghatározására vonatkozó feltételek és eljárási szabályok megállapításáról szóló, 2013. június 26-i 604/2013/EU európai parlamenti és tanácsi rendelet módosításáról szóló európai parlamenti és tanácsi rendelettervezet [COM (2015) 450; 2015/0208 (COD)] vonatkozásában.

Az Európai ügyek bizottsága áltál benyújtott B/6622. számú jelentést elfogadó 55/2015. (XI.6.) OGY határozatban az Országgyűlés megállapította a szubszidiaritás elvének megsértését. E rendelettervezet vonatkozásában az Országgyűlés mellett a szlovák parlament, a cseh Képviselőház és Szenátus, valamint a román Képviselőház fogadott el indokolt véleményt (összesen 7 szavazat), több parlament politikai párbeszéd keretében fejtette ki álláspontját. Részletesebben lásd: http://www.ipex.eu/IPEXL-WEB/dossier/document/COM20150450.do Az Európai Bizottság 2016. február 23-án küldött válaszlevelet az Országgyűlés indokolt véleményében megfogalmazottakra. A magyar nyelvű levél az alábbi linken érhető el: http://www.ipex.eu/IPEXL-WEB/scrutiny/COD20150208/huors.do

Az Országgyűlés harmadik indokolt véleményének elfogadására 2016. május 10-én került sor. Az Európai ügyek bizottsága által benyújtott B/10290. számú jelentést elfogadó 9/2016. (V.10.) OGY határozatban az Országgyűlés megállapította a szubszidiaritás elvének megsértését a munkavállalók szolgáltatások nyújtása keretében történő kiküldetéséről szóló, 1996. december 16-i 96/71/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv módosításáról szóló európai parlamenti és tanácsi irányelvtervezet [COM (2016) 128, 2016/0070 (COD)] vonatkozásában. A fent említett javaslat tekintetében az Országgyűlés mellett a következő nemzeti kamarák fogadtak el indokolt véleményt: bolgár parlament, cseh Képviselőház és Szenátus, dán, észt, horvát, lett, litván, szlovák parlament, lengyel Szejm és Szenátus, román Képviselőház és Szenátus. A nemzeti parlamentektől beérkezett indokolt vélemények 22 szavazatot értek, amely meghaladta az uniós szerződésekhez csatolt 2. számú jegyzőkönyvben meghatározott küszöbértéket. Részletesebben lásd: http://www.ipex.eu/IPEXL-WEB/dossier/document/COM20160128.do

 

Az Európai Bizottság lefolytatta az uniós jogalkotási javaslat felülvizsgálatát a 2. jegyzőkönyvben rögzített ún. sárga lapos eljárás szerint, és 2016. július 20-án úgy határozott, hogy változtatások nélkül fenn kívánja tartani a javaslatot. Az Európai Bizottság a tagállami parlamentek szubszidiaritással kapcsolatos aggályaira adott válaszát közleményben [COM (2016) 505] fogalmazta meg. A testület továbbá külön levélben válaszolt az egyes tagállami parlamentek által felvetett azon aggályokra és következtetésekre, amelyek nem kapcsolódnak a szubszidiaritás elvéhez. Az Országgyűlés indokolt véleményében megfogalmazottakra adott válasz az alábbi linken érhető el: http://www.ipex.eu/IPEXL-WEB/scrutiny/COD20160070/huors.do

Az Országgyűlés negyedik alkalommal 2016. június 13-án fogadott el indokolt véleményt. Az Európai ügyek bizottsága által benyújtott B/10929. számú jelentést elfogadó 12/2016. (VI.17.) OGY határozatban az Országgyűlés megállapította a szubszidiaritás elvének megsértését az egy harmadik országbeli állampolgár vagy egy hontalan személy által a tagállamok egyikében benyújtott nemzetközi védelem iránti kérelem megvizsgálásáért felelős tagállam meghatározására vonatkozó feltételek és eljárási szabályok megállapításáról szóló európai parlamenti és tanácsi rendelettervezet (átdolgozás) [COM (2016) 270, 2016/0133 (COD)] vonatkozásában. Részletesebben lásd:http://www.ipex.eu/IPEXL-WEB/scrutiny/COD20160133/huors.do

 

A kialakult gyakorlat szerint az Európai ügyek bizottsága egyeztetési eljárás keretében kíséri figyelemmel az uniós döntéshozatal alakulását azon európai uniós tervezetek vonatkozásában, amelyek esetében az Országgyűlés indokolt véleményt fogadott el.