WEKLER FERENC, DR. (SZDSZ): Elnök Úr! Tisztelt Ház! Engedjék meg, hogy mielőtt az érdemi mondanivalómra áttérnék, három mondatban reflektáljak Kónya Imrének előbb elmondott szavaira.
Szeretném biztosítani a kormánypártok tisztelt képviselőit, hogy semmiféle rossz szándék nem vezeti az ellenzéket akkor, amikor egy benyújtott törvényjavaslat hibáira, problémáira igyekeznek rámutatni és politikai, szakmai érveket ütköztetve megpróbálják azt a köz érdekében a helyes irányba terelni, annak érdekében, hogy mindannyiunk számára elfogadható, jó törvények, törvényjavaslatok szülessenek.
Tehát, amikor mi szakmai és politikai érvekkel bírálunk egy benyújtott javaslatot, az nem azt jelenti, hogy akadályozni kívánjuk a rendszerváltozást, a rendszer átalakítását, hanem azt szeretnénk elérni, hogy igazán jó törvények szülessenek, és hosszú távra szóló jó törvények szülessenek.
Tisztelt Elnök Úr! Tisztelt Ház! Nincsen szándékomban főleg a délelőtti intermezzo után patetikus húrokat pengetni, de meggyőződésem szerint aligha esik túlzásokba az, aki úgy gondolja, hogy az önkormányzati törvényjavaslat megvitatásával egyik legfontosabb munkaprogramjához érkezett az új Parlament. A politika iránt érdeklődő állampolgárok velünk együtt tudják, hogy a tavaszi országgyűlési választásokkal csupán a rendszerváltás szükséges, de nem elégséges feltételeit teljesítette a nemzet. Tudják, hogy az új politikai építmény egyelőre még ingatag alapokon áll, azt is tudják, az önkormányzati törvény milyenségétől döntő mértékben függ, hogy ezek az alapok a haza legkisebb és legtávolabbi szegletében is megszilárduljanak, mintegy ezzel is igazolva azt, hogy mi itt és most a hatalom- és uralomgyakorlás módjának, korszerű átalakulásának feltételeit teremthetjük meg. Egy olyan átalakulás feltételeit, amely döntő pontokon jelent szakítást a késő sztálinista, centralisztikus politikai berendezkedés kádári válfajával és amely egyúttal az ezredvég európai követelményeihez idomul, de ugyanakkor legjobb hagyományainkból táplálkozik. A feladat tehát nagy, nagyságánál csak felelősségünk nagyobb.
Tisztelt Országgyűlés! A hatalomgyakorlás intézményeiben és módjában csak akkor következik be igazi, a modern európai jogállamiság természetének megfelelő változás, amennyiben a hatalmi ágak közismert hármas, és immáron Alkotmányban és törvényekben intézményesített tagolódása kiegészül a negyedik hatalmi ágazatot életre hívó megtestesítő, a mindenkori központi kormányzati hatalomtól teljes mértékben független és autonóm önkormányzati, avagy helyi hatalom szervezeti rendszereivel. A félreértések elkerülése végett nyomatékosan hangsúlyozni kívánom, hogy ez a függetlenség csupán a központi kormányzati, tehát a végrehajtó hatalomtól, nem pedig a népszuverenitás eszméjét és annak ténylegességét feltétlenül megtestesítő törvényhozói hatalomtól való függetlenséget jelent. Magától értetődően semmilyen körülmények között nem vezethet e szuverenitás elbitorlásához vagy bárminemű csorbításához.
Történelmi hivatásunk most újból életre kelteni az európai civilizációs mintákat szervesen beépítő, de többször is megszakadt, mert megszakított, magyar önkormányzati hagyományokat. És hogy az 1945-öt követő kétszeri nekifutás után végre meg is erősítsük a demokratikus jogállam intézményrendszerének legfontosabb elemét, a mindennapi élet méltóságát és ésszerű működését megteremtő önkormányzati közigazgatást. Szerényebben és szakszerűbben szólva az a feladatunk, hogy az Alkotmányban, illetve alkotmányerejű önkormányzati törvényben kodifikáljuk az európai normáknak megfelelő önkormányzati hatalom- és uralomgyakorlás jogi feltételeit.
Tisztelt Képviselőtársaim! Minden valamirevaló jogász, szociológus és politikus és remélhetőleg minden felelősen gondolkodó pártpolitikus tisztában van azzal, hogy az alkotmányozás és törvényalkotás hiábavaló és értelmetlen, ha előzetesen nem tisztázzák, mi is annak az eszmének az értelme, amit alkotmányba, illetőleg törvénybe szándékoznak foglalni. Elkerülhetetlen tehát, hogy röviden, de félreérthetetlenül tisztázzuk az önkormányzati eszmének mint szabadságjognak, és mint a helyi hatalomgyakorlást szabályozó szervezeti és működési elvnek lényegét és jelentését. A korrekt definícióra azért is szükségünk van, mert a beterjesztett törvényjavaslat felfogásában véleményem szerint alig különbözik az 1971. évi tanácstörvénytől.
Az előttünk fekvő tervezet az 1971-es tanácstörvény aranysújtásokba és nemzeti szimbólumokba bújtatott változatának tekinthető. (Mozgás.)
Hölgyeim és Uraim! Számunkra megkerülhetetlen mértékadó európai értelmezés szerint az önkormányzás, hasonlóan a már Alkotmányunkban rögzített szólás-, lelkiismereti, egyesülési és gyülekezési szabadság jogához az individuum, a szabad polgár elidegeníthetetlen szabadságjoga.
E szabadságjog jelentéstartalma: szabad polgárok autonóm módon az Alkotmány által garantált keretekben közhatalmi jogosítványokkal felruházott politikai társulásokat hozhatnak létre. Ezzel biztosítható a községekben, városokban lakó polgárok mindennapi életéhez kötődő politikai jellegű érdekek kifejeződése, valamint, hogy ugyanezen polgárok központi beavatkozástól függetlenül maguk dönthessenek gazdasági és humán szükségleteik kielégítésének mikéntjéről.
Ez a szabadság nem adományként száll az államtól az individuumra. Nem a szabad polgárt kötelezi az állammal szemben, éppen ellenkezőleg. Forrása az egyes ember. Az önkormányzati jog az államot kötelezi és köti a szabad polgárokkal szemben. Ebből az önkormányzati szabadságjogból abszolút követelményként ered a helyi hatalom gyakorlásának azon elve, hogy az Alkotmányban rögzítendő önkormányzati feladat- és hatáskörökben csak és kizárólag az önkormányzat járhat el.
Az önkormányzat döntési kompetenciáját a kormányzat sem jogalkotással, rendeletalkotással, sem egyéb jogi és szakmai iránymutatási eszközzel nem vonhatja el. De nem járhat el pusztán csak a végrehajtó hatalmat megtestesítő központi kormányzat úgy sem, hogy az önkormányzati közigazgatás döntéseit jogszerűségükre tekintettel a saját, illetve bármely kihelyezett szervének, például a főispán intézményének törvényességi ellenőrzése alá helyezni. A jog-, illetőleg az alkotmányszerűség kontrolljára, mint ahogyan ez egy normális jogállamban szokásos, kizárólag legális bírósági eljárásban kerülhet sor, alkotmánybíróság, közigazgatási bíróság, illetve rendes bíróság előtt.
Hölgyeim és Uraim! Ez tehát az önkormányzati eszme mint szabadságjog és mint hatalomgyakorlási szervezeti működési elv alfája és omegája. Ez az önkormányzati eszme maradéktalan érvényesülésének egyetlen, a jogállamiság természetének megfelelő garanciája.
Az ettől való bármilyen eltérés csak az etatizmus ideológiai mázzal leöntött változataihoz, esetünkben pedig egy centralisztikus államberendezkedés fenntartásához vezethet. (Derültség.)
Tisztelt Képviselőtársaim! Ha ezt a nemes és hatékony eszmét mostmár az előttünk levő törvénytervezetből próbáljuk meg kihámozni, szomorúan és elégedetlenül kell megállapítanunk, hogy ebbeli fáradozásunk hiábavalónak bizonyul.
Az alkotmánymódosító törvénytervezet 9. fejezete egészében és részleteiben is olyan felfogást jelenít meg, amely mint az a közép-kelet-európai fejlődésből közismert a jogokat a paternalista, gondoskodó államtól származtatja.
A 42. § szóhasználata szerint pl. a község, a város, főváros és kerületei, valamint a megye választópolgárainak közösségét a helyi önkormányzás joga megilleti. Legyen fülünk e szóhasználat finomságaira! E szóhasználat, a "megilleti" ige kétségtelenül annyit jelent, hogy a helyi önkormányzás jogát az állam statuálja.
Ezzel szemben az önkormányzás közhatalmi jogosítványokkal felruházott politikai társulások létrehozására vonatkozó, elidegeníthetetlen, a központi végrehajtó hatalom tevékenységének korlátokat állító szabadságjog. Ezért javaslom a tisztelt Háznak, hogy eme jogot az Alkotmány idevonatkozó fejezetébe iktassuk be azzal a garanciával együtt, hogy jogsértő, illetve alkotmányellenes önkormányzati működés megállapítására kizárólag legális bírósági eljárásban kerülhessen sor.
Az általam elmondottakból következik, hogy az önkormányzat feladat- és hatáskörét éppen ezért kell az Alkotmányban egy taxációban rögzíteni, hogy az egyúttal a központi kormányzati beavatkozás, tehát a végrehajtó hatalom korlátait is egyértelműen meghatározza.
Ami az önkormányzati feladat- és hatáskör pozitív meghatározása, az a központi kormányzat szempontjából negatív korlátként kell hogy megjelenjék. Az önkormányzatról szóló törvény ezeket a jogokat és kötelezettségeket csupán megismételheti, ami azonban nem róhat az önkormányzatra a fentiekből következően a kérdésekben eljárási kötelezettségeket, illetve kényszert. Vagyis az önkormányzatokat a központi hatalom nem kényszerítheti és kötelezheti tevőleges cselekvésre, nem létezhet semmiféle cselekvési, megvalósítási kötelezettség, ahogyan azt a törvény 15. § indoklása tartalmazza.
Az önkormányzat az Alkotmányban és az alkotmányerejű törvényben taxatíve rögzített feladat- és hatáskörén belül autonóm módon eljárva határozza meg tevékenységének irányait; döntései önálló célkitűzések, nem pedig központilag rögzített célok végrehajtása.
Az Alkotmányban meghatározott feladat- és hatáskörön belül az önkormányzat számára csak és kizárólag az önkormányzatot szabad választással létesítő polgárok közössége léphet fel kényszerítő erőként. Az előttünk fekvő önkormányzati törvényjavaslat merőben ellentétes az önkormányzás szabadságjogának és elvének az előbbiekben vázolt értelmével, ugyanis s ezt nem árt többször is hangsúlyozni a központi állami beavatkozás minden formájának abszolút alkotmányos, garantált tilalmát jelenti.
Ezzel szemben a vizsgált törvényjavaslat 1. § (5) bekezdése, előrevetítve a hatalomgyakorlás e két szintjének összecsúsztatását, a helyi önkormányzatoknak törvényileg kötelező feladat- és hatáskört is megállapíthat anélkül, hogy kifejezetten garantálná például az e feladatok ellátásához és a hatáskörök gyakorlásához szükséges teljes financiális fedezetet.
E törvényhely szándékosan homályosan fogalmaz, így kizárja az állam felelősségvállalását abban, hogy az e feladatok megoldásának teljes anyagi fedezetét biztosítsa. Pedig az önkormányzat számára az állam által meghatározott feladatok csak abban az esetben lehetnek akceptálhatók, ha azok teljesítésére az állam a teljes anyagi, pénzügyi fedezetet biztosítaná. Ennek hiányában megtörténhet ugyanis, hogy a központi feladat-meghatározás teljesítése elvonja az önkormányzat saját pénzügyi forrásait, s ezzel akadályozza az önkormányzati feladatok teljesítését.
Ezt az összefüggést egy egyszerű példával kívánom szemléltetni. Köztudott, hogy az erőforrások manapság mind központilag, mind helyileg csak szűkösen állnak rendelkezésre. Ha ezt az erőforrások szűkössége által meghatározott tényleges gazdasági helyzetet a törvényben előírt cselekvési kötelezettséggel, illetve kényszerrel egybevetjük, akkor kiderül, hogy elvileg és gyakorlatilag lehetetlenné válik, hogy az önkormányzat szabadon rendelkezzék mind a saját, mind pedig a rendelkezésre bocsátott központi erőforrásokkal. Így például nem dönthet autonóm módon arról sem, hogy az infrastrukturális szükségletet pl. lakás, iskola, egészségügyi ellátás, közösségi infrastruktúra stb. milyen sorrendben elégíti ki, hanem bekövetkezik a prioritások szabad meghatározása helyett a szükségletek kielégítésének kettős helyi és központi kényszerkötöttsége. Ez annyit tesz, hogy a szűkös erőforrások, feladatok teljesítését újra csak az általános szegénység szintjén nivellálják.
Ez a megoldás összeegyeztethetetlen lesz a hőn áhított szabad, piacelvű gazdaság működési logikájával, mert az önkormányzat a saját erőforrásait nem lesz képes tőkeként racionálisan működtetni, hanem a szűkös forrásokat a régi, mindenről gondoskodni szándékozó, illetve azt csak ígérgető paternalista állam módján kénytelen tovább aprózni.
Az alapszolgáltatások kötelező előírásából következik tehát, hogy az államigazgatás úgy hárít el magától feladatokat, hogy az önkormányzat nem dönthet arról, hogy átveszi-e azokat vagy sem, meg kell oldania őket. A javasolt törvényi megoldásnak az az értelme s következménye, hogy az önkormányzat számára úgy írnak elő kötelezettségeket, mintha a központi igazgatás dekoncentrált államigazgatási szervéről lenne szó, ezzel az önkormányzatokat megfosztva önálló célmeghatározó tevékenységüktől betagolják a kormányzati felelősség rendszerébe.
Hölgyeim és Uraim! A rendszerváltozás igénye, a centralizáció megszüntetése illuzórikus marad, ha a hatáskör-telepítés és a pénzügyi finanszírozás javasolt konstrukciójával ld. egységes költségvetés intézménye 1. § (6) bek. b/ pontja a kiseprűzni szándékozott centralizációt újra visszacsempészi.
A törvényjavaslat eredendő és végzetes koncepcionális hibája, hogy a központi és helyi hatalom megosztása helyett a hatalomgyakorlás oszthatatlanságának és egységének elvét képviseli, ezzel az önkormányzati közigazgatást a központi hatalom helyi végrehajtó szintjeként akarja működtetni csupán, és így az egységes és hierarchizált szakigazgatás továbbélésének feltételeit teremtené meg.
A helyi önkormányzatok szervezeti és működési rendjének kialakítására tett javaslatba olyan jogintézményeket és megoldásokat építettek be, amelyek nyilvánvalóvá teszik, hogy a meghaladni kívánt centralisztikus államberendezkedés modellje lebeg a törvényjavaslat előkészítőinek szeme előtt. Minthogy ezeket a törvényjavaslat részletes vitájában lehet elemezni, ezért ezen problematikus intézményeket itt csak jelzésszerűen kívánom megemlíteni.
A képviselőtestület bizottságainak döntési hatáskörrel való felruházása a végrehajtó központ operatív hatalmi centrumának a választmány képében való továbbélései ezek a törekvések. Ez különösen olyan konstrukcióban, amikor a javaslat szerint a képviselőtestület nem folyamatosan mint ahogyan a Parlament hanem csak nagy időközökben fog ülésezni, igen veszélyes. Ez a megoldás egyértelműen az elátkozott régi struktúrát csempészi vissza, amikor is a végrehajtó bizottság, illetve a szakigazgatási apparátus elbitorolta a képviselőtestület döntési jogait, szuverenitását, ezzel a puszta szavazógép megalázó szerepébe kényszerítette a testületet.
Ha a törvényjavaslatot ebben a formájában elfogadjuk, továbbra sem lesz ez másként.
Továbbá mélyen problematikusnak és szándékosan kidolgozatlannak tűnik a polgármester felruházása a jegyző és hivatalirányító feladatkörrel.
Ezen túlmenően az általam képviselt önkormányzati koncepcióval gyökeresen ellenkezik a törvény-előkészítésnek a fázisában még a többi alternatívát megemlítő módszer helyett a megyerendszer közigazgatási megyeként való fenntartása, a részletes vitában erről szintén szólni fogunk.
A törvényjavaslatban a centralisztikus államberendezkedés fenntartására irányuló törekvés a legszembeötlőbb kendőzetlenséggel a törvényességi ellenőrzés jogintézményéből rajzolódik ki.
Mint azt már az előbbiekben említettem, de most nyomatékkal újra fel kell idéznem, az önkormányzás szabadságjoga, illetve az önkormányzati elv csak akkor valósítható meg, csak akkor intézményesíthető az európai jogállamiság értelmében, ha az önkormányzati közigazgatást teljesen elválasztjuk a kormányzati közigazgatástól, az államigazgatástól, vagyis szemben az elmúlt korszak kísérleteivel a mennyiségi munkamegosztás helyett tökéletes minőségi munkamegosztást hozunk létre a hatalomgyakorlás e két szférája között.
Ez a hatáskörök sokat emlegetett decentralizációja, s ennek garanciája, hogy az önkormányzat valóban egyenjogú partnere a központi kormányzatnak, mint ahogyan az állampolgárnak és az államnak is. Az egyenlő partneri viszonyból magától értetődően az következik, hogy a helyi önkormányzat és a kormányzat között természetes módon keletkezett konfliktusokat csak és kizárólag bírói úton, egy alkotmányosan garantált, zárt eljárási rendben lehet feloldani. Mindez azonban illúziónak bizonyul, ha a törvénysértések észlelésére és az orvoslási eljárások beindítására a központi kormányzat, illetve annak kihelyezett államigazgatási szerve a belügyminiszter, a főispán útján jogosult.
Lásd ehhez a törvénytervezet 16. § (2) bekezdését, a 43. § (3) bekezdését, a 92. § a/, b/ és e/ pontjait, valamint a 96. § a/ és b/ pontjait.
Az önkormányzati szabadság és működés elvével ezzel szemben csak az egyeztethető össze, ha az önkormányzati közigazgatás jogsértő aktusai és alkotmánysértő működése esetén nemcsak a központi államigazgatás szervei, hanem a lehető legszélesebb körben a jogsértő aktusokból következő érdeksérelem esetén, bárki keresettel fordulhat a bírósághoz. A legszélesebb értelemben vett keresetindítás megilleti az önkormányzatokat a központi kormányzattal szemben, az állampolgárokat az önkormányzattal, illetőleg a központi kormányzattal szemben, valamint az önkormányzat területén lévő más szervezeteket ilyen például a közhatalmi jogosítvánnyal nem rendelkező önigazgató közösségek, illetve egyesületek láncolata , ezeket megilleti az önkormányzattal és az állammal szemben.
E keresetet elbíráló fórumok csak a független hatalmi ágként egzisztáló rendes bíróságok, a közigazgatási bíróság és az Alkotmánybíróság lehet. Amennyiben a törvényességi ellenőrzés az előttünk fekvő önkormányzati törvényjavaslatnak megfelelő formában a főispáni, belügyminiszteri, a minisztertanácsi hierarchiában intézményesül, akkor változatlanul tovább fog élni az annyit kárhoztatott centralizált állammodell, amelyben az önkormányzati szabadsággal szemben állandó bizalmatlanság él. E bizalmatlanság belső jelentése, hogy a centralizált állammodellben a felsőbb közigazgatási szervezet állandóan a központi érdek sérelmét tételezi fel az önkormányzat aktusaival, működésével szemben.
Egyenes következménye ez annak, hogy a törvényjavaslat, illetőleg a beterjesztett alkotmánymódosítás az önkormányzati szabadságot mint ahogyan azt már az előbbiekben említettem adományozott jogként állapítja meg. Ennek legkirívóbb példája, hogy a Kormány belügyminiszter főispán vertikális ágán javaslatot tehet az Országgyűlésnek az alkotmányellenesen működő képviselőtestület feloszlatására.
Álláspontom szerint ez csak és kizárólag az Alkotmánybíróság előterjesztésére, indítványára tehető meg. Nem hozhatunk olyan törvényt tehát, amely szerint az alkotmányellenesen működő helyi önkormányzat feloszlatását a Kormány, vagy akár az államfő kezdeményezze az Országgyűlésnél.
Tisztelt Képviselőtársaim! Az előbb előadottak alapján, remélem, Önök előtt is nyilvánvaló, hogy a magyar önkormányzat történetének haladónak minősített és az európai jogállamiság ideáival házasított önkormányzati rendszere helyett a vitatandó törvénytervezet egy, az elmúlt másfélszáz év retrográd hagyományait, bürokratikus, az etatista szocializmus mindenható állammodelljének dogmájában fogant elveit folytatja.
(Nevetés és általános taps. A képviselők közül néhányan bekiabálnak: Még egyszer!!)
Nagyon szívesen megismétlem még egyszer azok részére. (Újabb taps és nevetés, többen bekiabálnak: Halljuk!!) Tehát azoknak, akik nem értették meg, majd kinn a folyosón elmagyarázom. (Általános taps.) Ha megengedik, folytatom. (Közbeszólás: Persze, gyerek még az idő!)
Tehát így a szabad polgári társadalom emberi és politikai szabadságjogain alapuló, alulról építkező jogállamisága helyett a politikai rendszer változása nem strukturális értelemben, hanem csak a személyek cseréje, tehát egy új politikai uralkodó osztály hatalomváltása értelmében történik meg.
A tét ennél sokkal nagyobb, véleményem szerint. A huszadik század végén nem pusztán az elitek kozmózisára, hanem valóban új hatalmi szerkezetek és politikai közösségek ébresztésére, új demokratikus hatalomgyakorlás intézményeire van szükség.
Tisztelt Képviselőtársaim! Hivatásom szerint, mint történész, helyénvalónak érzem a huszadik század elejének legnagyobb magyar költőjét idézni, akinek személyes sorsában a magyar társadalomfejlődés egyik alapellentmondása polgári haladás vagy dzsentroid státuszvédés "magyar ugarja" testesül meg:
"Vagy láng csap az ódon, vad vármegyeházra,
Vagy itt ül a lelkünk tovább leigázva."
(Taps és mozgás.)
Remélem, képviselőtársaim tudatában vannak annak a felelősségnek, hogy a harmadik évezredbe átlendülve ne a magyar történelem száz évvel ezelőtti ellentmondásainak béklyójában mozogjunk, ne az egyszer már felvetett problémákat akarjuk újra reménytelenül megoldani, hanem induljunk el már végre Európa felé. (Általános taps.)