|
Parlamenti Módszertani Iroda Az OrszággyűlésAz Országgyűlés szervezete, feladatai és működése 1990-2008 3. átdolgozott és bővített kiadás 2009 Írta, szerkesztette és a fényképeket válogatta: „A frakciók, illetőleg a képviselők szerepe a törvényalkotásban" és az „Országgyűlés tanácskozási rendje" című rész megírásában Papp István közreműködött, és ő írta „A Költségvetési Tanács" című részt, A grafikonokat és a táblázatokat készítette: A fényképeket készítette: Korrektor: Technikai szerkesztő: ISBN 978 963 8420 20 6 A kézirat lezárva: 2009. február Kiadja a Parlamenti Módszertani Iroda a Közszolgálati Tanulmányi Központ Alapítvány támogatásával A kiadásért felel: dr. Jenei György igazgató
Jó ideje éreztük a hiányát egy olyan könyvnek, amely közérthető módon bemutatja az Országgyűlés feladatkörét, szervezeti felépítését és működését. Ezért ezúton is köszönöm főtitkár úrnak, hogy e minden fontos szempontra kiterjedő munkát szerzőtársaival együtt megírta és képekkel, ábrákkal, táblázatokkal, bibliográfiával kiegészítve könyvvé formálta. A következő oldalakon összegzett tények nem kívánnak kommentárt. Arról írnék inkább, mit is jelent nekünk, politikusoknak az Országgyűlés. Vagyis arról a tartalomról szólnék, amely nem érvényesülhetne az azt működtető keret, az Országgyűlés szervezete nélkül. Mindenekelőtt szólnom kell arról, hogy a rendszerváltozás óta közel eltelt tizennyolc esztendő a változások, az átalakulások, a megújulások jegyében telt hazánkban. A több, mint másfél évtized alatt először történt meg, hogy az országgyűlési választások eredményeként ugyanaz a koalíció alakíthatott kormányt, s ugyanaz a párt adhatott házelnököt. Ez azonban nem jelenti azt, hogy bennünket, e falakon belül, ez alkalommal elkerült volna a változás. A változás és a folyamatosság sajátos komplexitása kell, hogy e választási ciklusban a munkánkat jellemezze. Ennek jegyében olyan beidegződéseken kell változtatnunk, olyan módosításokat kell végrehajtanunk - természetszerűleg a parlament működésében is -, amelyeket csak együtt, a vitákban kialakuló egyetértés alapján végezhetünk el. Közösen kell cselekednünk: kormánynak és ellenzéknek, politikusoknak és társadalomnak. Ehhez persze az kell, hogy a politikai vitákat ne harcnak vagy háborúnak, hanem a meggyőző és a még meggyőzőbb érvek küzdelmének tekintsük. Ne ellenségnek, hanem ellenfélnek lássuk és nevezzük egymást - ahogy azt egyébként a demokrácia normái is megkövetelik. Nem győzöm hangsúlyozni, hogy a demokrácia megóvása egytől egyig valamennyi magyar állampolgár, azaz a nemzet egészének érdeke! Napjainkban különösen aktuális, hogy Széchenyi szavait idézzem: „olyan emberekre van tehát szükség..., akik meg fogják ugyan mindenben derekasan húzni a húrt..., de soha nem fogják meghúzni azt úgy, hogy kettépattanjon." A változás és a folyamatosság érezhető nemzetközi kapcsolatainkban is. Három évvel ezelőtti csatlakozásunk óta hazánk teljes jogú tagja lett az Európai Uniónak, s nekünk, az immár EU-tagállam parlamentjének, e téren is megnőtt a felelősségünk. Törvényhozó munkánknak már nemcsak a hazai, de a közösségi jogrenddel is összhangban kell lennie. Ma már mindenki számára nyilvánvalónak kell lennie, hogy nemzeti érdekeinket legjobban az Unió keretein belül tudjuk képviselni és érvényre juttatni - azzal a védettséggel, amelyet tagországként élvezünk. Mint azt kötetünk hatodik fejezete is taglalja, rendkívül sokrétűek és szerteágazóak az Országgyűlés nemzetközi kapcsolatai. Többször hivatkoztam a fentiekben a változás és a folyamatosság egységére, annak időszerű kívánalmaira. E kettős igény egyik - talán leglátványosabb - megnyilvánulása az elektronikus parlament, amely révén a nyilvánosság számára is áttekinthető, követhető és részleteiben is megismerhető az a törvényalkotó munka, amelyet az Országgyűlés végez. Bevezetésével nagyon fontos lépést tettünk afelé, hogy parlamentünk mind nyitottabb legyen. Az elmúlt években olyan, újabb területeken léptünk előre, mint a civil kapcsolatok kiterjesztése, a sajtónyilvánosság erősödése vagy a Kárpát-medencei Magyar Képviselők Fórumának sikeres működése révén a nemzetpolitikai koncepció elfogadása. Jelzésértékű az is, hogy vitáink ellenére a jövő iránti felelősséget átérezve több kérdésben konszenzussal tudtunk dönteni. Így törvényt alkottunk a jövő nemzedékek országgyűlési biztosáról, a digitális műsorszolgáltatásról, a rendőrség és a határőrség összevonásáról, s a Ház határozatában deklarálta szándékát a Fenntartható Fejlődési Tanács létrehozásáról. Régi adósságából törlesztve, az Országgyűlés konszenzussal módosította Házszabályát, s oldotta meg ezzel működésének problémáit. Az Országgyűlés, mint a legfontosabb népképviseleti szerv, nevében fejezi ki lényegét. Mindazt, amit a nagy görög filozófus, Arisztotelész is vallott, aki szerint egy köztársaság népe olyan nép, amely szemmel tartja a törvényhozókat, s ha nincs kifogása ellenük, akkor engedelmeskedik az általuk hozott törvényeknek. Honfitársa, Szolón pedig úgy tartotta, hogy a törvényhozónak ugyanazt a helyet kell betöltenie a köztársaság életében, mint az öntudatnak az ember lelkében. Tisztelt Olvasó! Kérem, fogadja szeretettel és értő figyelemmel ezt a kötetet. Hiánypótló kiadványt vehet a kezébe, s remélem, sok segítséget nyújt majd Önnek abban, hogy részletesen elmélyedhessen az Országgyűlés munkájában. Olvasásával hasznos ismeretszerzést kívánok! 2007. december
A könyv, amelyet a Tisztelt Olvasó most a kezében tart, nem a 2006 decemberében megjelent kötet utánnyomása. Az első kiadás kedvező fogadtatása, a visszajelzések és észrevételek arra ösztönöztek, hogy az Országgyűlés feladatainak, szervezetének és működésének bemutatását tegyük még teljesebbé. Ezért nemcsak kibővítettük a korábban leírtakat, hanem új fejezeteket, alfejezeteket illesztettünk a kézikönyvbe, s ezzel az Országgyűlés működésének eddig nem tárgyalt területével ismertetjük meg az olvasókat. Így külön fejezetben mutatjuk be a Házszabályt, az Országgyűlés költségvetését és gazdálkodását, továbbá az Országgyűlés kapcsolatát a civil társadalommal. Új témaként tárgyaljuk például az alkotmányozást, a minősített többséget igénylő törvények megalkotását, a törvényalkotás szerepét a nemzetközi kapcsolatok alakításában, az Országgyűlés szerepét a népszavazással és a népi kezdeményezéssel kapcsolatban, a petíciókat, a miniszterelnök és a miniszterek napirend előtti felszólalását, a vitában alkalmazott időkereteket, az Országgyűlés ülésezési rendjét, az Országgyűlési Könyvtárt és azt, hogy milyen „egyéb" bizottságok működnek az állandó és ideiglenes bizottságokon kívül. Az átdolgozás során figyelembe vettük a Házszabály legutóbbi módosítását is. A kötet függelékét új táblázatokkal egészítettük ki, aktualizáltuk az adatokat, kibővítettük a bibliográfiát és a kötetet még több fényképpel tettük szemléletesebbé. Még több figyelmet fordítottunk arra, hogy ne csak azt mutassuk be, miként szabályozza az Alkotmány és a Házszabály az Országgyűlést, hanem azt is, hogy valójában hogyan működik. Kitértünk azokra a területekre is, amelyeket csak a szabályozásból nem lehet megismerni. Az alkotmányjogi keretek bemutatása mellett tehát az intézmények tényleges működését „a parlamenti politizálást" is igyekeztünk érzékeltetni. Reméljük mindezzel sikerült teljesebb képet adni az Országgyűlésről, és hasznosítható ismereteket nyújtani munkájának megismeréséhez.
Az Országgyűlésről szóló könyvünk harmadik és bővített kiadásának előkészítésekor ugyanaz a szándék vezette a kötet szerkesztőjét, mint az előző kiadásnál. Segítse elő, hogy az olvasó még teljesebb és pontosabb képet alkothasson a magyar parlamentről. Az előző kiadás óta eltelt év eseményei korábban ismeretlen, új helyzeteket teremtettek az Országgyűlés működésében is. A rendszerváltozást követően először fordult elő, hogy kisebbségi kormány működik, mivel a koalíció felmondását követően a kormánypárti frakciónak, az MSZP-nek már nincs többsége a parlamentben. E kötet bemutatja azokat a parlamenti intézményeket, amelyek éppen a kisebbségi kormányzás idején kaptak nagyobb hangsúlyt, illetve röviden utal a kisebbségi kormányzás okozta változásokra az Országgyűlés működésében. Nem tekintettük azonban feladatunknak a kisebbségi kormányzás értékelését. A kötet új témákkal is gazdagodott. Így bemutatja azokat a sajátos szervezeti formákat (a média-közalapítványokat, és a különböző testületeket), amelyek az Országgyűlés szervezetén kívül, de parlamenthez vagy annak tevékenységéhez kapcsolódva jönnek létre, illetőleg működnek. A Kárpát-medencei Képviselők Fóruma mellett ilyen új intézmény a Nemzeti Fenntartható Fejlődési Tanács és a Költségvetési Tanács. Az egyes fejezeteket kiegészítve új témaként tárgyaljuk a kisebb parlamentet, a kormányalakítást, az Országgyűlés ünnepi üléseit és a megemlékezéseket, a jogi iránymutatások szerepét az Országgyűlés jogalkotó tevékenységében, az indítványokat, a Házszabálytól eltérés alkalmazását, az Országgyűlés fiataloknak szóló programjait, a külföldi államférfiak felszólalását a plenáris ülésen, valamint az Országgyűlés felkészülését a 2011-es EU-elnökségre. Néhány jellemző adattal mutatjuk be a ciklus képviselőit, a Parlament összetételét. Mindezek mellett teljesebbé tettük az egyes fejezetek témáinak kifejtését is. Az eltelt időszakot figyelembe véve kiegészítettük a statisztikai adatokat, számos új képpel, táblázatokkal és grafikonokkal igyekeztük még szemléletesebben bemutatni az Országgyűlést. Reméljük, mindez kedvező visszhangra talál a kötet olvasói körében.
A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam. Az 1989. október 23-án kihirdetett alkotmánymódosítás óta Magyarország államformája köztársaság, kormányformája pedig parlamentáris. A kormány felelősséggel tartozik az Országgyűlésnek, és a többség bizalmából kormányoz. A legfőbb államhatalmi, népképviseleti szerv a folyamatosan működő Országgyűlés, amely biztosítja a társadalom alkotmányos rendjét, meghatározza a kormányzás szervezetét, irányát és feltételeit. A rendszerváltozással az Országgyűlés visszanyerte törvényhozó hatalmát, politikai súlyát és központi szerepét a közéletben. A parlamentnek fontos szerepe volt a demokrácia intézményrendszerének kiépítésében, működtetésében, a politikai rendszer demokratikus átalakításában (a kelet-közép-európai régió más országaihoz hasonlóan.) Az Országgyűlés a legismertebb politikai intézmény Magyarországon. A parlamentbe, mint intézménybe vetett bizalom azonban a különböző közvélemény-kutatások tükrében - más politikai intézményekkel összevetve - legfeljebb közepesnek mondható. Legmagasabb a rendszerváltozás időszakában volt. Az időszakonkénti ingadozásoktól eltekintve, tendenciáját illetően azóta csökken. (Az emberek leginkább az Alkotmánybíróságban bíznak, míg legkevésbé a pártokban.) Külön tanulmányt igényelne annak számbavétele, hogy milyen okokra vezethető vissza az Országgyűlés iránti bizalom csökkenése, (amely egyébként nem csak nálunk tapasztalható) és a vele szemben megfogalmazott kritika. Magyarázható ez azzal is, hogy mivel a parlament a legszélesebb nyilvánosság előtt működik, a demokratikus rendszer problémái az Országgyűlésben válnak láthatóvá. Az elmarasztalás gyakran jogos, máskor megalapozatlan, mert irreális elvárásokat tükröz. Így például, hogy a parlamentáris demokráciára áttérés önmagában is jólétet és társadalmi igazságosságot teremt. Az Országgyűlés (és az Országház) széles körű ismertsége nem jelenti azt, hogy az Országgyűlés feladatairól és működéséről a választópolgárok széles körű és pontos ismeretekkel rendelkeznek. A közvélemény-kutatások ugyanis nem ezt jelzik. Az Országgyűlés feladatai közül leginkább a törvényalkotást ismerik (a megkérdezettek (50-60%-a), illetőleg ezt tartják a legfontosabbnak. Más feladatait (így például a népképviseleti funkcióját, a politikai vitát, a költségvetés elfogadását, a kormányprogram elfogadását) már csak nagyon kevesen tudták megnevezni. A válaszadók közül többen olyan feladatokat tulajdonítottak az Országgyűlésnek, amelyekért nem egyedül felelős (pl. az ország kormányzása) vagy amelyek (így pl. a társadalmi problémák) megoldása még a parlament „mindenhatóságán" is túlmutatnak. A megkérdezettek egynegyede egyetlen parlamenti feladatot sem tudott megemlíteni. Az emberek többsége a rendszerváltozást követő második évtizedben is hiányosan vagy alig ismeri az Országgyűlés tevékenységét és helyét a kormányzati rendszerben. Ugyanakkor - amint ezt a kötetben is bemutatjuk - az Országgyűlés újabb és újabb lépéseket tesz a civil kapcsolatok erősítése és annak érdekében, hogy a polgárok minél mélyebben ismerhessék meg a parlament, így a képviselők munkáját.
Az Országgyűlés Budapesten, az Országházban ülésezik. A Duna-parton elterülő épületet látogatói méltán sorolják a világ legszebb parlamenti épületei közé. Az Országház, bár alig több mint százéves múltra tekint vissza, az ország szimbólumává vált. Egy 2004-ben végzett közvélemény-kutatás szerint a magyarok háromnegyede sorolja az Országházat az ország jelképei közé, több mint fele az első helyen. A választópolgárok 41%-a járt már az épületben, ahova képviselőit küldi és további 48%-uk tervezi, hogy meglátogatja. Az Országház kiemelkedő idegenforgalmi „látványosság", évente több százezer látogatót fogad. Az államalapítás ezeréves évfordulója, 1990 óta több mint 8 millióan jártak a Parlamentben. Körülbelül 60%-uk magyar, míg 40%-uk külföldi vendég volt. A magyar látogatók között különösen sok az általános és középiskolás diák, az Országház megtekintése a tanulmányi kirándulások gyakori eleme. 2000-től az Országgyűlés épületében tekinthetik meg a látogatók a magyar állam ezeréves történelmét szimbolizáló Szent Koronát és a koronázási jelvényeket.
Az Országház építését az 1880. évi 58. törvénnyel rendelte el az országgyűlés. Steindl Imre tervei alapján 1885-ben kezdték el építeni. A munkálatok közel húsz évig tartottak. Mind az elhúzódó építkezés, a költségvetés jelentős túllépése, mind az épület historizáló, eklektikus stílusa és díszítése a maga korában sok vitát váltott ki Házon belül és kívül egyaránt. Az épület átadása a honfoglalás ezeréves évfordulójára emlékező millenniumi Magyarország ünnepségsorozatába illeszkedett. 1896-ban a képviselőház és a főrendiház együttes díszülést tartott a kupolacsarnokban, de az épületet csak 1902. október 8-án vehették birtokba a képviselők. A belső munkálatok még 1904 végéig folytak. A neogótikus stíluselemek és a folyóparti elrendezés megválasztásában a londoni parlament ihlette a tervezőt és az építtetőket, miként a kor politikusai is az angol parlamentarizmust tekintették példaképnek. Az épület méretei impozánsak: hossza 265 méter, legnagyobb szélessége 123 méter. Az Országház az akkori világ legnagyobb parlamenti épületei közé tartozott. Elrendezése szimmetrikus, eredeti funkciójának megfelelően két kamarának, a képviselőháznak és a főrendiháznak adott otthont. (Korábban a két kamara más-más épületben ülésezett.) Építéshez 40 millió téglát és 30 000 köbméter követ használtak fel. Különleges műszaki megoldásokat alkalmaztak a távfűtés és a szellőzőrendszer kialakításánál. A tornyokkal díszített épület lépcsőzetesen emelkedő tömegei a csúcspontot a 96 méter magas kupolában érik el. A Parlamentnek 27 kapuja és 29 lépcsőháza van. Díszítéséhez 90 külső és 152 belső szobrot alkottak és 40 kiló aranyat használtak fel. A szobrok a magyar történelem nagyjainak és azok kísérőinek alakjai: az épületen a magyar nemzeti panteon gondolata valósult meg, sehol másutt nem ismert léptékben. A törvényhozás házán fontos szerep jut a címereknek is. Az Országgyűlés képviselőházi üléstermében tartja a plenáris üléseit. A volt főrendiház ülésterme ma konferenciáknak, nemzetközi tanácskozásoknak, ünnepi rendezvényeknek ad otthont. Az Országházban dolgozik az Országgyűlés elnöke, az alelnökök, a jegyzők, továbbá néhány állandó bizottság és a Hivatal munkatársainak többsége. A frakcióknak az Országházban is vannak szobái. Itt fogadja látogatóit az Országgyűlési Könyvtár. A II. világháborút követően az államfő és a kormány is az Országházban kapott helyet, mivel az épületet rövid időn belül helyreállították. A köztársasági elnök és Hivatala 2004-ben a Duna túlsó partján lévő Sándor-palotába költözött. A miniszterelnök és kabinetje azonban máig itt tevékenykedik. A Miniszterelnöki Hivatal nagyobb része viszont a Kancellária szomszédos épületében nyert elhelyezést. 1990-től, a folyamatosan működő parlament igényeinek megfelelően, az Országgyűlésnek is van irodaháza. A Duna-parton az ötvenes évek elején Bauhaus stílusban épült „Fehér Ház" ad helyet a frakcióknak, itt találhatók a képviselők dolgozószobái és az állandó bizottságok többségének a tárgyalótermei és hivatali helyiségei.
A két épületben összesen 27 tanácsterem és 616 dolgozószoba áll az Országgyűlés rendelkezésére. Az elmúlt közel két évtizedben a szisztematikus felújítási munkáknak köszönhetően nemcsak az üléstermek és más helyiségek felújítására, technikai modernizálására került sor, hanem az Országház Duna-parti szárnya is megújult és megszépült. A teljes rekonstrukció azonban még hosszú éveket vesz igénybe. Az Országház előtti tér a hazai és külföldi turisták milliói által látogatott, kedvelt tere a fővárosnak. Nevezetességei közé tartozik a névadó Kossuth Lajos és II. Rákóczi Ferenc fejedelem szobra. A Kossuth tér nemcsak az állami ünnepségek és nemzeti ünnepek (zászlófelvonások) színtere, hanem több mint száz éve a demonstrációk, tüntetések egyik hagyományosan fontos helyszíne. Kegyeleti hely is. Két emlékmű idézi fel az 1956-os forradalmat. A forradalom lángját szimbolizáló gránit emlékmű és a túloldalon álló domborműves emléktábla az október 25-ei sortűz áldozatainak jelképes sírja, a lyukas nemzeti lobogóval.
I.
A magyar választási rendszer Európa egyik legbonyolultabb rendszere. A választópolgárok három lépcsőben, rendszerint három szavazással, 386 képviselőt választanak meg az Országgyűlésbe. Az ún. vegyes rendszer a listás választást ötvözi az egyéni választókerületi rendszerrel. Előnye, hogy több funkciót is képes megvalósítani. A listás szavazás révén alapvetően kielégíti az arányos képviselet követelményét, de többségi eleme és a második forduló révén elősegíti azt is, hogy stabilabb kormány alakulhasson. Az egyéni választókerületi mandátum ugyanakkor szorosabb kapcsolatot létesít a választók és a képviselők között. Akinek választójoga van, az képviselővé is megválasztható. Az országgyűlési képviselő-választásokra négyévente kerül sor, áprilisban vagy májusban. A választásokat a köztársasági elnök tűzi ki. A képviselő-jelölés a választók ajánlására épül. Egyéni választókerületben a jelöltséghez 750 érvényes ajánlási szelvényt kell összegyűjteni. Jelöltet az a választópolgár ajánlhat, akinek lakóhelye a választókerületben van. A többmandátumos területi (a megyei és fővárosi) listákon csak a pártok állíthatnak jelölteket. Területi listát az a párt állíthat, amely a területi választókerületben lévő egyéni választókerületek egynegyedében, de legalább két egyéni választókerületben jelöltet tudott állítani. Országos kompenzációs listát az a párt állíthat, amely legalább hét területi választókerületben jelöltet állított. (1990-ben még 12 párt állított országos és 19 párt területi listát, 2006-ban azonban már csak 10, illetőleg 15.) A pártok közös listát is állíthatnak. Egy képviselőjelölt egyszerre három szinten is indulhat: az egyéni választókerületben, a területi listán és az országos listán is. Mandátumot azonban csak egy helyen szerezhet, a többiről - ha megválasztották - le kell mondania. A szavazáskor minden választópolgár két szavazólapot kap. Külön szavazólap szolgál az egyéni választókerületi jelöltre és külön szavazólap a területi listákra történő szavazáshoz. A választópolgár választókerülete egy jelöltjére, továbbá egy párt listájára szavazhat. A pártok listájára csak az első fordulóban szavaznak a választók. Ha az egyéni választókerületekben indult jelöltek közül az első fordulóban egyikük sem szerez mandátumot, a második fordulóra is sor kerül. Itt azok a jelöltek indulhatnak, akik az első fordulóban megkapták a szavazatok legalább 15%-át, de a legtöbb szavazatot elért három jelölt mindenképpen. A második fordulóban az győz, aki a legtöbb szavazatot kapta. A második forduló lehetővé teszi és ösztönzi is a pártok koalíciókötését. Visszaléptethetik a jelöltjeiket a másik pártbeli jelöltek javára, akit közösen támogatnak a második fordulóban. Mindez alapvetően befolyásolja a választások végeredményét. A pártoknak a területi listára leadott összes szavazat legalább 5%-át meg kell szerezniük ahhoz, hogy bekerüljenek a parlamentbe. (1994-ig a választási küszöb 4% volt.)
Az országos lista jelöltjeire a választók közvetlenül nem szavaznak. Itt a mandátumok elosztása egy, a törvényben meghatározott bonyolult kompenzációs szabály alapján történik az országosan összesített töredékszavazatok beszámításával. Az országos lista csökkenti az egyéni választókerületekben érvényesülő többségi elv aránytalanságait, mivel a leadott szavazatok lehető legnagyobb részét hasznosítja. Míg az egyéni választókerületben mindig 176 képviselőt választanak meg, a területi, illetve az országos listán mandátumhoz jutó képviselők száma választásonként a töredékszavazatok arányától függően más és más, de együttes számuk mindig 210. (Az országos listáról elosztható képviselői helyek száma választásról választásra csökkent: 1990-ben 90, 1994-ben 85, 1998-ban 82, 2002-ben 70, 2006-ban pedig már csak 64.) A vegyes választási rendszer működőképesnek bizonyult. A választópolgárok megértették a lényegét, és eredményesen alkalmazták azt az 1990 óta megtartott öt országgyűlési képviselő-választás során. A legutóbbi, 2006-os választások eredményeként 176 képviselőt egyéni választókerületben, kétfordulós rendszerben, 146 képviselőt területi (megyei és fővárosi) listán, egyfordulós rendszerben, 64 képviselőt országos listán, kompenzációs (kiegyenlítő) elv alapján választották meg. A 2006. évi országgyűlési képviselő-választáson öt párt képviselői szereztek mandátumot:
(A parlamenti pártoknak az 1990 óta megtartott öt országgyűlési képviselőválasztáson elért eredményeiről a függelékben található táblázat ad áttekintést.) Egy tízmilliós országban soknak tűnik a 386 képviselő. Hasonló lélekszámú európai országok parlamentjei a miénknél kisebbek, még akkor is, ha két kamarából állnak. A kétkamarás holland parlament 225, az osztrák 249, a cseh 281 fős, az egykamarás dán parlamentbe 179, a finnbe 200, a portugálba 230 képviselőt választanak. A képviselők számát csak a választási rendszer átalakításával lehet csökkenteni. Az elmúlt közel két évtizedben minden parlamenti párt célkitűzésként fogalmazta meg programjában a kisebb Országgyűlést. Az erről folytatott többpárti tárgyalások, a reform előkészítése érdekében létrehozott eseti bizottság, illetőleg a törvényhozási lépések (az e tárgyban benyújtott törvényjavaslatok) azonban mind ez ideig nem jártak eredménnyel. Bár az álláspontok közeledtek, a frakciók nem tudtak megegyezni a csökkentés mértékében és módjában. Az Alkotmány módosítására 2006-ban benyújtott törvényjavaslatukban a Fidesz és a KDNP frakciója az Országgyűlés tagjainak számát legfeljebb 200 főben határozná meg azzal, hogy a frakciók ezt követően állapodjanak meg a választási rendszer módosításáról. A többi frakció azonban a választási törvény módosítását előbbre valónak tartja a „létszám" Alkotmányban való rögzítésénél. Az MSZP támogatná a 200 fős parlamentet, ha mindegyik képviselőt listán választanák meg. A vegyes rendszerben viszont egy 240-280 tagú Országgyűlést tartana kívánatosnak. A listás rendszer mellett foglalt állást az MDF is, de ők egy 160-200 fős képviselőház mellett egy 50-60 fős második kamara létrehozását is szorgalmazzák. Az SZDSZ a korábbi egyeztetéseken egy 250-260 fős parlamentre tett javaslatot. 2009-ben eldől, hogy a következő választásokat követően is 386 vagy annál lényegesen kevesebb képviselővel alakul-e meg az új Országgyűlés.
II.
Az Országgyűlés megbízatása az alakuló ülésével kezdődik. Ekkor szűnik meg a korábbi Országgyűlés működése és képviselőinek megbízatása is.
Az alakuló ülést - a választást követő egy hónapon belül - a köztársasági elnök hívja össze. (A képviselők megbízólevelüket a köztársasági elnöknek nyújtják be.) Az áprilisi választásokat követően, a jelenlegi Országgyűlés 2006. május 16-án tartotta meg alakuló ülését. Az alakuló ülésen az Országgyűlés megteremti működésének alapvető személyi és szervezeti feltételeit: elfogadja a választási beszámolókat, igazolja a képviselők mandátumát, akik ezt követően esküt tesznek, és megválasztja az Országgyűlés tisztségviselőit. Az Országgyűlés már az alakuló ülésen megalakíthatja állandó bizottságait, de erre egy későbbi ülésen is sor kerülhet. (Ez történt 1998-ban és legutóbb 2006-ban.) Az alakuló ülés legfontosabb személyi és szervezeti döntéseit, így a tisztségviselők megválasztását, a bizottsági rendszer kialakítását a frakciók által kötött politikai megállapodás alapozza meg. 1990 óta ez a szisztéma biztosítja, hogy konszenzussal és ne a többségi elv alapján szülessen döntés az Országgyűlés alapvető szervezeti kérdéseiben.
Az előző kormány megbízatása az új Országgyűlés megalakulásával megszűnik. Az új kormány megalakításáig ügyvezető kormányként, korlátozott jogkörrel látja el feladatait. Az Országgyűlés alakuló ülése lehetőséget ad a köztársasági elnöknek arra, hogy javaslatot tegyen a miniszterelnök személyére. A köztársasági elnök azon parlamenti párt miniszterelnök-jelöltjét kéri fel a kormányalakításra, aki biztosítani tudja az ehhez szükséges parlamenti többséget. A jelölés előtt az államfő konzultál a parlamenti pártok elnökeivel. 1990 óta mindig a választásokon győztes párt miniszterelnöke alakított kormányt. 1990-től minden kormány koalíciós kormány volt, azaz két vagy három párt minisztereiből állt. A miniszterelnököt a kormány programjának elfogadásával egy időben (egy szavazással) az Országgyűlés választja meg. Ehhez az összes képviselő szavazatának többsége szükséges A minisztereket a miniszterelnök javaslatára a köztársasági elnök nevezi ki. A miniszterjelölteket előzetesen meghallgatják az Országgyűlés állandó bizottságai és állást foglalnak arról, hogy támogatják-e kinevezésüket. A miniszterelnök a megválasztását követően, a miniszterek pedig kinevezésüket követően esküt tesznek az Országgyűlés előtt. A kormány szerkezetét, azt, hogy milyen elnevezéssel, milyen minisztériumok működjenek, továbbá, hogy milyen tárca nélküli miniszterek kapjanak helyet a kormányban, alapvetően politikai megfontolások határozzák meg. Meghatározó ebben a kormányalakítást előkészítő koalíciós szerződés és a leendő miniszterelnök koncepciója. E politikai döntéseket az Országgyűlés legalizálja azzal, hogy elfogadja (illetőleg módosítja) a minisztériumok felsorolásáról szóló törvényt. A törvény elfogadásához elegendő a kormánypárti frakciók által biztosított egyszerű többség. A kormány szerkezetének átalakítását az ellenzék a kormánytöbbség (illetőleg a miniszterelnök) kompetenciájába és felelősségi körébe tartozónak tartja, ezért azt ritkán vitatta, így rendszerint nem is nyújtott be módosító indítványt a törvényjavaslathoz. A mielőbbi kormányalakítás érdekében támogatja a törvényjavaslat Házszabálytól eltérő tárgyalását is. A második Gyurcsány-kormány megalakítása előtt az ellenzék támogatásával elfogadott alkotmánymódosító törvényjavaslat (2006. évi LIV. törvény) indokolása ezt egyértelműen meg is fogalmazta. A módosítás célja „annak biztosítása, hogy a kormány szerkezetét a kormánytöbbség szabadon és önállóan határozhassa meg". Ennek érdekében az alkotmánymódosítás biztosította, hogy a 2/3-os törvények sem elvileg, sem a gyakorlatban ne írhassák felül az Alkotmánynak a minisztériumok felsorolását egyszerű többséghez kötő rendelkezését és szervezetátalakítási szabadságát. Mind az alkotmánymódosítást, mind a minisztériumok felsorolásáról szóló 2006. évi LV. törvényt az Országgyűlés még a benyújtás napján, 2006. május 30-án, rövid vita után elfogadta. A második Gyurcsány-kormány 2006. június 9-én alakult meg. A 13 tagú koalíciós kormányban a miniszterelnök mellett az MSZP-nek 7, az SZDSZ-nek 3 minisztere volt.
1990 óta a miniszterelnökök a ciklus alatt egy vagy több alkalommal átszervezték kormányukat, minisztereket cseréltek, és esetenként átalakították a kormány szerkezetét is: új minisztériumokat szerveztek, míg másokat megszüntettek vagy összevontak. Gyurcsány Ferenc először 2007 júliusában alakította át kormányát. Javaslatára a köztársasági elnök négy tárca élére új minisztereket nevezett ki (ketten közülük korábban is miniszterek voltak) és két új tárca nélküli miniszteri poszt létesült, a nemzetbiztonsági szolgálatok felügyeletére és a kormányzati igazgatás összehangolására. (A változások csak az MSZP-s minisztereket érintették.) 2008. április 30-án az SZDSZ felmondta az MSZP-vel kötött koalíciós szerződést, miniszterei, (államtitkárai) lemondtak, azaz kiléptek a kormányból. Így a rendszerváltozást követően először, a kormány elveszítette többségét a parlamentben és kisebbségi kormányként, „az MSZP kormányaként" működik tovább. Májusban a miniszterelnök átalakította kormányát, javaslatára a köztársasági elnök 5 új minisztert nevezett ki, s 1 korábbi miniszter más tárca élére kapott megbízást. Miniszterek lemondás miatt még két kormánytag személye változott 2008 februárjában. A kormánynak jelenleg 16 tagja van. Az Országgyűlés tisztségviselői Az Országgyűlés tisztségviselőinek megválasztásáról az Alkotmány rendelkezik. E szerint az Országgyűlés - tagjai sorából - elnököt, alelnököket és jegyzőket választ titkos szavazással. Az Alkotmány nem határozza meg, hogy az elnök mellett hány alelnök, illetőleg jegyző megválasztására kerüljön sor. Erről az Országgyűlés dönt az alakuló ülésén, a pártok képviselőcsoportjainak politikai megállapodása alapján. 1990-ben és 1994-ben az Országgyűlés 3 alelnököt és 8 jegyzőt, 1998-ban 3 alelnököt és 10 jegyzőt, míg 2002-ben és 2006-ban 5 alelnököt és 10 jegyzőt (öt kormánypárti és öt ellenzéki képviselőt) választott. A parlamenti tisztségek betöltéséről kötött politikai megállapodás során a frakciók az arányosság és az erősorrend elvét tartják szem előtt, amelyek a parlamenten belüli arányokból következnek. E a ciklus a tisztségviselői helyeinek elosztása a következőképpen alakult:
1990 és 2002 között e kérdésben a frakciók egyetértéssel döntöttek. 2006 májusában az MDF nem írta alá a megállapodást, mivel nem jutott alelnöki tisztséghez. 1990 augusztusa óta az Országgyűlés elnökévé mindig a legnagyobb kormánypárt politikusát választotta meg a parlament: 1990-ben Szabad Györgyöt (MDF), 1994-ben dr. Gál Zoltánt (MSZP), 1998-ban dr. Áder Jánost (Fidesz), 2002-ben majd 2006-ban újból dr. Szili Katalint (MSZP). 1990 májusától augusztusáig Göncz Árpád (SZDSZ) az Országgyűlés elnökeként ideiglenesen ellátta a köztársasági elnök feladatait. Majd ezt követően az Országgyűlés őt választotta meg köztársasági elnökké.
Az Országgyűlés tisztségviselői közül - más parlamentekhez hasonlóan - kiemelkedő, megkülönböztetett szerepe van az Országgyűlés elnökének. Legfontosabb feladatai az Országgyűlés működésével kapcsolatosak:
Az Országgyűlés elnökét az Alkotmány más jogosultságokkal is felruházza. Így például a köztársasági elnök átmeneti akadályoztatása vagy megbízatásának idő előtti megszűnése esetén az új köztársasági elnök hivatalba lépéséig - bizonyos korlátozással - ellátja a köztársasági elnök jogkörét. Ilyenkor képviselői jogait nem gyakorolhatja, és az Országgyűlés elnökének feladatát a kijelölt alelnök látja el helyette. (Eddig kétszer fordult elő, hogy miután az Országgyűlés még nem választotta, illetőleg nem választhatta meg a köztársasági elnököt, az Országgyűlés elnöke látta el a feladatait: 1989. október 23-tól 1990. május 2-ig Szűrös Mátyás, majd őt követően augusztus 3-ig Göncz Árpád.) Az Országgyűlés elnökét fontos jogosítványok illetik meg, ha rendkívüli helyzet áll elő. Az Alkotmánybíróság elnökével és a miniszterelnökkel együttesen állapíthatja meg az Országgyűlés akadályoztatásának tényét, továbbá a hadiállapot kinyilvánításának, a rendkívüli állapot vagy szükségállapot kihirdetésének indokoltságát (ez feltétele ugyanis a Honvédelmi Tanács létrehozásának). Az Országgyűlés elnöke tagja a rendkívüli állapot idején megalakuló Honvédelmi Tanácsnak, és kezdeményezheti annak döntéseit. A köztársasági elnök az Országgyűlés elnökének véleményét is köteles kikérni mielőtt feloszlatná az Országgyűlést. Az Országgyűlés elnöke a Házbizottságon kívül más, különböző jogállású parlamenti testületeket is vezet. Így ő az elnöke az Európai Tanács napirendjén szereplő kérdésekkel foglalkozó ún. konzultációs ülésnek (korábbi ciklusbeli elnevezéssel élve a Nagybizottságnak), a Kárpát-medencei Képviselők Fórumának, továbbá a Fenntartható Fejlődés Nemzeti Tanácsának. Az elnöki jogosítványok e testületek üléseinek összehívásával, a napirend előkészítésével és az ülés vezetésével kapcsolatosak. Az Országgyűlés elnöke is tagja a Szent Korona Testületnek, amelynek élén a köztársasági elnök áll. Az elnöknek más - az Országgyűlés Hivatalán kívüli - személyi döntésekben is vannak feladatai. Törvény alapján ő nevezi ki az Állambiztonsági Szolgálatok Történeti Levéltárának főigazgatóját és helyettesét. Az Országgyűlés elnöke kéri fel - az arra jogosultak javaslata alapján - a Nyugdíj-biztosítási Ellenőrző Testület tagjait, és megbízatásuk lejártával ő menti fel őket. Ő terjeszti az Országgyűlés elé a médiatestületek tisztségviselőinek és tagjainak megválasztására vonatkozó javaslatokat. Kijelöli a Magyar Nemzeti és Etnikai Kisebbségekért Közalapítvány felügyelőbizottságának két tagját. Előtte tesznek esküt az Országos Választási Bizottság és az Országos Rádió és Televízió Testület tagjai. Az Országgyűlés elnöke intézkedik, ha az Állami Számvevőszék elnökének és alelnökeinek, a Legfelsőbb Bíróság elnökének, a legfőbb ügyésznek és az ombudsmanoknak megsértették a mentelmi jogát, miként ezt teszi a képviselők esetében is. Az Országgyűlés elnöke kitüntető címet, díjat, plakettet alapíthat és adományozhat. Az Országgyűlés elnöke (más országokhoz hasonlóan) a köztársasági elnököt és a miniszterelnököt követően a harmadik legmagasabb közméltóság.
Az európai kontinens legtöbb házelnökéhez hasonlóan az Országgyűlés elnöke nem a pártpolitikától független, „semleges" tisztségviselő. Ez igaz az Országgyűlés többi tisztségviselőjére is. Az Országgyűlés elnöke pártjának befolyásos, vezető politikusa, esetenként pártja választott tisztségviselője, alelnöke vagy elnökségének tagja, és aktívan részt vesz a pártpolitika formálásában. Nem véletlen, hogy 1990 óta a házelnöki tisztségre mindig a legnagyobb kormánypárti frakció jelölte egyik vezető politikusát. A kormány különösen érdekelt abban, hogy az Országgyűlés és a kormány közötti mindennapi együttműködést, a konfliktusok elkerülését vagy feloldását kormánypárti politikus segítse elő. Az Országgyűlés kiegyensúlyozott működése érdekében az elnöknek jó kapcsolatot kell ápolnia az ellenzéki alelnöktársaival és az ellenzéki frakciók vezetőivel is, hiszen adott parlamenti problémák megoldásában szükség van az együttműködésükre. Esetenként fel kell vállalnia azt is, hogy közvetít a kormány és az ellenzéki frakciók (pártok) között, a törvényalkotással, az Országgyűlés programjával kapcsolatos, illetve más kérdésekben is. A frakciók közötti megállapodást szolgálják az Országgyűlés elnöke által összehívott ún. „ötpárti" egyeztetések. Az Országgyűlés 2006. május 16-i ülésén ismét dr. Szili Katalint (MSZP) választotta meg az Országgyűlés elnökévé. Az 1998-2002-es ciklusban az Országgyűlés alelnöke, a 2002-2006-os ciklusban pedig elnöke volt. Újraválasztásával a rendszerváltozást követő időszakban először fordult elő, hogy a házelnök már a második ciklusban tölti be ezt a fontos tisztséget. Az Országgyűlés történetében ő a második nő, akit e tisztségre megválasztottak. A Házszabály fogalomhasználata különbséget tesz az „Országgyűlés elnöke" és az „elnök" között. Az előbbi fogalom kizárólag az Országgyűlés elnökét (az őt megillető jogosultságokat és kötelezettségeket) jelzi, míg az „elnök" fogalom alatt az ülést vezető elnököt kell érteni, azaz az Országgyűlés elnöke mellett az alelnökeit is. Az alelnökök legfontosabb feladata, hogy az Országgyűlés elnökét és egymást váltva vezetik az Országgyűlés üléseit. Az ülés vezetésében az Országgyűlés elnökének és alelnökeinek azonosak a jogai és kötelességei. Az Országgyűlés alelnökeinek egyébként nincs önálló jogkörük, mondta ki az Alkotmány- és igazságügyi bizottság a Házszabályt értelmező állásfoglalásában. Az alelnökök az elnök által meghatározott feladatkörben helyettesítik őt, vagy felkérésére különböző feladatokat látnak el. (Ilyen volt például az E-parlament előkészítése, a parlamenti tv-közvetítésekről folytatott egyeztetés, illetve a bizottsági rendszer ciklusközbeni „felülvizsgálata".) Az Országgyűlés külkapcsolatainak körében delegációkat vezetnek, illetve fogadnak. Az elnök tartós akadályoztatása esetén a legnagyobb létszámú képviselőcsoporthoz tartozó alelnök helyettesíti.
A Honvédelmi Tanácsban az Országgyűlés elnökét - akadályoztatása esetén - az Országgyűlés által kijelölt alelnök helyettesíti. Az Országgyűlés elnökének és alelnökeinek a politikai szerepétől el kell választani azt a Házszabályban megfogalmazott elvárást, hogy részrehajlás nélkül, a Házszabály rendelkezései alapján kell vezetniük az üléseket. Ők is képviselők, így interpellálhatnak, törvényjavaslatokat nyújthatnak be (bár ez igen ritkán fordul elő), és felszólalhatnak vitában (ez sem gyakori). Képviselői tevékenységüknek azonban nem szabad összemosódniuk ülésvezetési szerepükkel. Ha érdemben fel akarnak szólalni a vitában, az ülés vezetését át kell adniuk elnöktársuknak és az adott napirend további tárgyalása, illetve határozathozatala során csak akkor vezethetik az ülést, ha ehhez az Országgyűlés előzetesen hozzájárult. Az Országgyűlés e ciklusban ismét öt alelnököt választott:
Az alelnökök is jelentős parlamenti tapasztalattal rendelkeznek. Mandur László 2002 óta tölti be az alelnöki tisztséget. Dr. Áder János 1997-től egy évig az Országgyűlés alelnöke, majd az 1998-2002-es ciklusban az Országgyűlés elnöke volt. Lezsák Sándort most először, 2006-ban választotta meg az Országgyűlés alelnökévé, de korábban bizottsági elnök és frakcióvezető-helyettes is volt. Harrach Péter a második ciklusban látja el az alelnöki feladatokat, míg dr. Világosi Gábort először 2004-ben választotta meg alelnökévé az Országgyűlés, és előtte 6 évig az Országgyűlés jegyzője volt. (Az alelnökök közül Harrach Péter korábban miniszter, dr. Világosi Gábor politikai államtitkár volt.)
Az Országgyűlés üléseit, mint említettük, az Országgyűlés elnöke, illetve alelnökei egymást váltva vezetik. Az ülésvezetés sorrendje egyeztetés eredményeként alakul ki. Ha ez nem vezet eredményre, az ülésvezetést az Országgyűlés elnöke határozza meg. Az egyeztetésekre a korábbi ciklusokban a házelnök által összehívott ún. alelnöki értekezleteken került sor. Az 1990-1994-es ciklusban minden ülésnapon az ülést megelőzően sor került az alelnöki értekezletre. A főtitkár előterjesztésére az ülés forgatókönyve alapján áttekintették a problematikusabbnak ígérkező tárgyalási vagy határozathozatali részeket, az ügyrendi viták lehetőségét. Az 1994-1998-as ciklusban már csak hetente egyszer találkoztak az alelnökök, közvetlenül az ülés megkezdése előtt. Az 1998-2002-es ciklusban csak ritkán került sor alkalmi megbeszélésekre. A 2002-2006-os ciklus elején az Országgyűlés elnöke ülés előtt újból rendszeresen összehívta az alelnöki értekezletet. Később az a gyakorlat alakult ki - és ez jellemző a mostani ciklusra is -, hogy az Országgyűlés elnöke esetenként hívja össze az alelnököket, hogy megvitassák azokat a problémákat, amelyek megoldása elősegíti az egységes ülésvezetési gyakorlat kialakítását, az ülésszakokat megelőzően pedig áttekintik azok előkészítését. A jegyzők teendői alapvetően a plenáris ülésekhez kapcsolódnak. Az ülés vezetésében nyújtanak segítséget, illetőleg a parlamenti események hitelesítőiként járnak el. A jegyzők figyelemmel kísérik az ülésteremben történteket, szükség esetén felhívják az elnök figyelmét a képviselők felszólalási szándékára, illetőleg az ülés rendjét befolyásoló eseményekre. Az ülés vezetését segítve az elnök megbízásából esetenként egyeztetnek az ülés résztvevőivel. A jegyzők ismertetik az országgyűlési iratokat, a mentelmi ügyben történő megkereséseket, a tárgysorozatba vételt elutasító bizottsági döntéseket, a napirenden kívüli felszólalók jegyzékét, a tárgyaláshoz kapcsolódó házbizottsági megállapodásokat, a részletes vita szerkezetét és a szavazás során a módosító javaslatok csoportosítását. A jegyzők olvassák fel az Országgyűlés politikai nyilatkozatait, valamint az esküszöveget. Név szerinti szavazás esetén felolvassák a képviselők névsorát és megállapítják az eredményt. A titkos szavazás esetén a jegyzők szavazatszámláló bizottságként járnak el. Felügyelik a szavazás menetét, és jegyzőkönyvet készítenek annak eredményéről. A jegyzők hitelesítik az Országgyűlés üléseiről készült szó szerinti jegyzőkönyvet és az Országgyűlés határozatait. A plenáris üléseken egyidejűleg egy kormánypárti és egy ellenzéki jegyző látja el a feladatokat. Az Országgyűlés jegyzőinek többsége már az előző ciklusban is betöltötte ezt a tisztséget:
A jegyzők munkaszobája a Szacsvay Terem, amelynek névadásával elődjüknek, az 1848/49-es Országgyűlés fiatal jegyzőjének, a Függetlenségi Nyilatkozat megfogalmazásáért és aláírásáért kivégzett Szacsvay Imrének az emlékét őrzik és ápolják. Ebben közel egy évtizede együttműködnek a nagyváradi magyar közösségek képviselőivel. A jegyzők munkáját a Főtitkárság szervezetében működő Jegyzői Iroda segíti. A korelnök és a korjegyzők Az Országgyűlés alakuló ülésén a köztársasági elnök felkéri a legidősebb képviselőt a korelnöki, a négy legfiatalabb képviselőt pedig a korjegyzői feladatok ellátására. (Ha a felkérést visszautasítanák, a korban soron következő képviselőt kell felkérni. Erre eddig még nem volt példa, a korelnöki és korjegyzői megbízatást a képviselők megtiszteltetésnek tekintik és szívesen vállalják.) Az alakuló ülést az Országgyűlés tisztségviselőinek megválasztásáig a korelnök vezeti. Az alakuló üléssel összefüggő bejelentéseket, így a frakciók megalakulásáról szóló bejelentést is a korelnökhöz címezve kell megtenni.
A korelnök és a korjegyzők további fontos feladata, hogy - mint mandátumvizsgáló bizottság - megvizsgálják a képviselők megbízólevelének szabályszerűségét. Erről a korelnök tesz jelentést az Országgyűlésnek. Az Országgyűlés főtitkára a korelnök irányításával látja el az Országgyűlés alakuló ülésével kapcsolatos feladatait. 1990-től hagyomány, hogy a korelnökök beszédet mondanak az alakuló ülésen. Szimbolikus jelentőségű, hogy 1990. május 2-án, 43 éves emigrációból hazatérve az a Varga Béla nyitotta meg a szabadon választott Országgyűlés alakuló ülését, aki 1946/47-ben a Nemzetgyűlés elnöke volt A korelnöki teendőket 1990-ben Kéri Kálmán (MDF), 1994-ben, 1998-ban, majd 2002-ben dr. Varga László (KDNP majd Fidesz), 2006-ban pedig dr. Horváth János (Fidesz) képviselők látták el. Mind Varga László, mind Horváth János az 1945 és 1948 közötti koalíciós időszak országgyűlésének képviselője volt, s mindketten több évtizedes emigráció után, a rendszerváltozást követően tértek haza az Amerikai Egyesült Államokból. A Házbizottság létrehozásában 1990 áprilisában állapodtak meg a frakciók, majd megalakításáról az Országgyűlés az alakuló ülésén határozott. A magyar parlament történetében korábban nem működött olyan testület, amely az Országgyűlés elnökéből és alelnökeiből, illetőleg a frakciók vezetőiből áll. A külföldi parlamentek többségében azonban - különböző elnevezéssel (Főbizottság, Parlamenti Csoportok Konferenciája, Elnökség, Állandó Büro, Öregek vagy Vének Tanácsa, Szóvivői Testület, Napirendbizottság, Ügyviteli Bizottság stb.) - volt hasonló összetételű és feladatkörű szerv. Számos külföldi parlamentben két testület is működik. Az egyik a parlament elnökéből, alelnökeiből és a háznagyokból álló grémium, amely alapvetően a Ház adminisztratív irányítását végzi, a másik testület pedig - amelyben a frakcióvezetők is részt vesznek - a plenáris ülés előkészítésével, a Ház működését meghatározó főbb szervezeti, ügyrendi és személyi kérdésekkel foglalkozik, s keretet ad bizonyos politikai egyeztetésekre is. Más parlamentekben egy testület látja el ezeket a feladatokat. E minták szolgáltak alapul az Országgyűlés Házbizottságának megalakításához. Az Országgyűlés 1990-ben a Házbizottság alapvető feladatát az Országgyűlés folyamatos működésének biztosításában, az ülések napirendjének kialakításában, az indítványok bizottsági tárgyalásának előkészítésében, az Országgyűlést érintő legfontosabb személyi döntések előzetes egyeztetésében jelölte meg. Ma is ezek a legfontosabb feladatai. A Házbizottság nem állandó vagy ideiglenes bizottság (nem része a bizottsági rendszernek), hanem alapvetően más feladatokra létrehozott testület. Az 1994-ben elfogadott Házszabály a Házbizottságot is beillesztette az Országgyűlés szervezetrendszerébe, és a testület feladatkörét a korábbinál tágabban határozta meg. Az 1990-94-es ciklusban az Ügyrendi bizottság mellett a Házbizottság állásfoglalásainak jelentős szerepe volt a hiányzó házszabályi rendelkezések „pótlásában", elősegítve ezzel az Országgyűlés kiegyensúlyozott működését. Ezeknek az állásfoglalásoknak a többsége 1994-ben beépült az új Házszabályba. Az ülésszak elején a kormány törvényalkotási programja alapján a Házbizottság rendszerint áttekinti az Országgyűlés féléves üléstervét, a törvényjavaslatok és a beszámolók tárgyalásának ütemezését és az időszerű személyi döntéseket. A Házbizottság foglal állást az Országgyűlés munkarendjéről. (Például, hogy hetente, hétfőn és kedden tart plenáris üléseket, illetőleg, hogy mikor ülésezzenek a bizottságok.) Ha ebben a frakciók között nincs egyetértés, erről az Országgyűlés dönt az ülésszakok elején februárban és szeptemberben. A Házbizottság tesz javaslatot arra, hogy az Országgyűlés mely előterjesztéseket mikor és hogyan tárgyaljon meg. Ezért a házbizottsági üléseknek két állandó napirendje van: a következő plenáris ülés részletes napirendi javaslata, továbbá az azt követő három ülés előzetesen tervezhető napirendje. Javaslatot tehet az előterjesztések tárgyalási módjára is. Így például arra, hogy a törvényjavaslatot vezérszónoki rendben vitassák meg, vagy frakciónként csak egy vagy két képviselő szólaljon fel, illetőleg nagyon ritkán, hogy vita nélkül határozzon az Országgyűlés. A Házbizottságban állapodnak meg a frakciók arról, hogy melyik napon mely előterjesztéseket vitassa meg a Ház, mi legyen a napirendi pontok sorrendje. Javasolhatják, hogy az általános vita csak kezdődjön meg, vagy záruljon is le, illetőleg, azt, hogy az összefüggő törvényjavaslatokat együttesen vitassa meg a T. Ház. A Házbizottság indítványozhatja, hogy az Országgyűlés egyes előterjesztéseket a Házszabálytól eltérően vagy időkeretben tárgyaljon meg, és azt is, hogy a felszólalások időtartama mennyi legyen. A Házbizottság elé kerülő napirendi ajánlásokat előzetesen a bizottsági elnöki értekezlet is áttekinti, elsősorban abból a nézőpontból, hogy a tervezett napirendi pontok tárgyalását a bizottságok elő tudják-e készíteni. A Házbizottságnak további feladatai szintén az Országgyűlés kiegyensúlyozott működését szolgálják. Így például a Házbizottság alakítja ki az Országgyűlés költségvetésének elveit, állást foglal a parlamenti munka sajtónyilvánosságáról, illetve a nemzetközi kapcsolatok szervezéséről, előkészíti az Országgyűlés ünnepségeit, megállapítja a képviselők plenáris ülésről való távolmaradásával kapcsolatos igazolás rendjét, véleményt mond az Országgyűlésnek benyújtott fontosabb petíciókról. Az alakuló ülést előkészítő politikai megállapodást ciklus közben a frakciók a Házbizottság döntésével módosíthatják, illetőleg egészíthetik ki. (Ez többnyire a bizottsági rendszer korrekciójával függ össze.) A Házbizottság minden olyan kérdést megvitat, amelyet az Országgyűlés elnöke, illetőleg a frakciók a testület elé terjesztenek. A Házbizottság - a plenáris és a bizottsági ülésektől eltérően - nem a törvényjavaslatok és más indítványok megvitatásának fóruma, hanem alapvetően a parlament zavartalan működését, az ehhez szükséges konszenzust, illetve a parlamenti munka tervezését hivatott biztosítani. Üléseire ezért általában nem jellemzők az éles politikai viták, illetve a konfliktusok. A Házbizottság hetente, csütörtökön - illetőleg szükség szerint - ülésezik az Országház egyik legszebb helyiségében, a Delegációs teremben. A Házbizottság ülését az Országgyűlés elnöke hívja össze és vezeti. Az ülést akkor is össze kell hívni, ha azt bármelyik frakcióvezető kéri. Rendkívüli házbizottsági ülésekre legtöbbször hétfőn, a plenáris ülést megelőzően kerül sor. Ilyenkor megvitatják az üléssel összefüggő, újonnan felmerült kérdéseket és javaslatokat tesznek (például a Házszabálytól való eltérésre). A plenáris ülés alatt a Házbizottság ülését az ülésvezető elnök (azaz az Országgyűlés alelnöke) is összehívhatja. Az indok ilyenkor többnyire az ülés során felmerülő probléma, konfliktus. A Házbizottság ülései nem nyilvánosak. Az ülésekről szó szerinti jegyzőkönyv készül. A Házbizottság ülésén rendszerint nem (vagy nem mindig) a frakcióvezető vesz részt, hanem a frakción belüli munkamegosztás szerint az ezzel megbízott frakcióvezető-helyettes. Az Országgyűlés alelnökei ritkán vesznek részt a Házbizottság ülésein, mivel a frakciókat nem ők, hanem a frakcióvezető (illetve helyettese) képviseli és szavazati joguk nincs. A Házbizottság ülésein tanácskozási joggal rendszeresen részt vesz a kormány képviselője. Álláspontja, véleménye fontos szempont a napirendi javaslat kialakításánál. Jelzi, hogy a kormány milyen előterjesztéseket nyújt be azon a héten, kér-e sürgős, kivételes vagy Házszabálytól eltérő tárgyalást, továbbá azt is, ha egyes törvényjavaslatok tárgyalását - a napirendi tervezettől eltérően - csak később a következő vagy azt követő héten kéri, vagy az előterjesztést visszavonja, illetőleg átdolgozásra visszakéri. A Házbizottság napirendjét, a megtárgyalandó anyagokat az Országgyűlés elnökének irányításával az Országgyűlés főtitkára (a Főtitkárság Szervezési Főosztályának közreműködésével) készíti el, amelyet a Házbizottság tagjai 2-3 nappal az ülés előtt kapnak kézhez (2004-től e-mailen).
A Házbizottság működésének alapelve az egyetértésen alapuló állásfoglalás. Szavazati joga csak a frakcióvezetőknek van. A Házbizottság rendszerint nem formális szavazással hozza meg döntéseit, hanem a frakciók álláspontjának kifejtése után az Országgyűlés elnöke összefoglalja annak eredményét, majd kimondja a Házbizottság állásfoglalását. Egyetértés hiányában a döntési, illetve a javaslattételi jogok az Országgyűlés elnökét illeti meg. Javaslatáról az Országgyűlés határoz. A Házbizottság a ciklus elején áttekinti a korábbi ciklusban hatályos állásfoglalásait és dönt arról, hogy azokat fenntartja-e vagy megváltoztatja, illetőleg hatályon kívül helyezi. Ez utóbbira ritkán kerül sor. Az egyetértéssel meghozott döntéseknek köszönhetően állásfoglalásai „hosszú életűek", több cikluson keresztül hatályban maradnak, vagy beépülnek a Házszabályba. A parlamenti munka hatékonysága megkívánja, hogy a plenáris tárgyalást, illetve az ott hozott döntéseket a kisebb létszámú, „szakmai" alapon szerveződő testületek, a bizottságok készítsék elő. A Házszabály szerint az országgyűlési bizottságoknak két fő típusa van: az állandó és az ideiglenes bizottságok. Az Országgyűlés az alakuló (vagy a következő) ülésén alakítja ki bizottsági rendszerét, azaz határoz arról, hogy milyen elnevezéssel, hány alelnökkel és taggal, mely bizottságok működjenek. 1990 óta az állandó bizottságok rendszerének kialakítására és módosítására a frakciók megegyezése alapján került sor. A Házszabály előírja, hogy kötelező létrehozni az alkotmányozással, a költségvetéssel, a külügyekkel, a honvédelemmel, a mentelmi, összeférhetetlenségi és mandátumvizsgálati ügyekkel és 2004 óta az európai uniós ügyekkel foglalkozó állandó bizottságokat. Az állandó bizottságok száma és feladatköre alapvetően a kormányzat felépítéséhez igazodik, de nem mechanikusan. Működött és működik olyan állandó bizottság, amely két vagy több minisztérium ügyeivel foglalkozott (például a Gazdasági és informatikai bizottság). De arra is van példa, hogy egy minisztérium két állandó bizottságnak (például az Oktatási és tudományos, valamint a Kulturális és sajtóbizottságnak) „ad feladatokat". Az Országgyűlés egyes állandó bizottságokat pedig a belső működésével, illetőleg a képviselők jogállásával összefüggő kérdések megoldására hoz létre. Ilyen az ügyrendi kérdésekkel foglalkozó bizottság, illetve a Mentelmi, összeférhetetlenségi és mandátumvizsgáló bizottság.
Az állandó bizottságok az Országgyűlés kezdeményező, véleményező, javaslattevő, valamint törvényben és Házszabályban meghatározott esetekben ügydöntő szervei. (A Házszabály „ügydöntő" jogkörrel egyedül az Európai ügyek bizottságát hatalmazza fel: az európai uniós jogszabálytervezetekkel kapcsolatos kormányálláspontról nem a plénum, hanem ez a bizottság foglal állást.) A bizottságok feladata, hogy folyamatosan segítsék az Országgyűlést a törvényalkotó és ellenőrző tevékenységében, és előmozdítsák az Országgyűlés tárgyalásának eredményességét. A bizottságok hatáskörébe tartozik minden olyan ügy, amely a parlament feladata. Saját kezdeményezésükre foglalkozhatnak mindazokkal a kérdésekkel, amelyeket az állami és társadalmi élet adott területén alapvető jelentőségűnek tartanak. A működési területeket érintő bármely kérdést megtárgyalhatnak, és abban állást is foglalhatnak. Mozgásterük tehát rendkívül tág, s ezt az ellenőrző funkció gyakorlása során is kamatoztathatják. A bizottságok feladatai, így tevékenységük is az Országgyűlés főbb funkcióihoz kapcsolódnak. Az egyes állandó bizottságok munkájában azonban eltérő súlyú a törvényalkotásban való közreműködés, illetve a kormányzati ellenőrző szerep. Például az Alkotmányügyi, a Gazdasági, illetőleg a Költségvetési bizottság munkájának nagyobb részét a törvényalkotás teszi ki, míg a Nemzetbiztonsági bizottság tevékenységében az ellenőrzés jóval nagyobb hangsúlyt kap. (Az állandó bizottságok törvényalkotási feladatait, tevékenységét a törvényalkotásról szóló fejezetben tekintjük át.) Az 1990- 94-es ciklus Országgyűlése az alakuló ülésén 14 állandó bizottságot hozott létre, a ciklus végén pedig 18 bizottság működött. Az 1994- 98-as ciklusban az alakuló ülést követően 17 állandó bizottság működött, a ciklus végén pedig már 19. Az 1998- 2002-es ciklus elején az Országgyűlés 22 állandó bizottságot alakított meg, később egy újabb állandó bizottságot hozott létre. A legutóbbi ciklusban 2002 és 2006 között minden eddiginél több, összesen 25 állandó bizottság tevékenykedett. Az új Országgyűlés a 2006. május 30-ai ülésén egy egyszerűbb és költségtakarékosabb bizottsági rendszert hozott létre 18 állandó bizottság megalakításával.
Az állandó bizottságok gyakran albizottságokban végzik munkájukat. Az albizottságok a bizottságok előkészítő szervei, nincs önálló döntési jogosultságuk. Az albizottságok lehetővé teszik a bizottságon belüli munkamegosztást, továbbá azt, hogy egy-egy kérdésre nagyobb figyelmet fordítsanak. Az albizottság alkalmas forma és szervezeti keret a „műhelymunkára" és a bizottsági döntések előkészítésére. (Törvényjavaslatot kidolgozó albizottság, ún. ellenőrző albizottság vagy az egy-egy feladatkörre szervezett albizottságok.) A Házszabály rendelkezései szerint valamennyi állandó bizottságnak meg kell alakítania a törvények végrehajtását és a társadalmi és gazdasági hatásaikat figyelemmel kísérő albizottságát. Az állandó bizottságok többsége európai uniós ügyekkel foglalkozó albizottságokat is alakít. Az állandó bizottságok megbízatása - elnevezésük is erre utal - a ciklus végéig szól. A bizottságok elnökét, alelnökeit és tagjait az Országgyűlés választja meg. Az állandó bizottságok tisztségviselői és tagjai csak képviselők lehetnek. A bizottságok többségében - a parlamenti arányoknak megfelelően - kormánypárti elnök van. De az egyes bizottságok élén - ahol a kormány feletti ellenőrzés különböző okok miatt külön hangsúlyt kap - mindig ellenzéki képviselők álltak. A törvény rendelkezése alapján ilyen a Nemzetbiztonsági bizottság, és a politikai megállapodás alapján a Költségvetési (illetve Számvevőszéki) bizottság, továbbá rendszerint a Külügyi bizottság is. A parlamenti arányoknak megfelelően természetesen az állandó bizottságokban is kormánypárti többség van, s a döntéseknél a többségi elv érvényesül.
1990 és 2006 között a bizottságok számának növekedésével párhuzamosan ciklusról ciklusra nőtt a bizottsági helyek száma. Az 1990- 94-es ciklus elején 300 bizottsági hely volt a 386 képviselő számára, a végére azonban a bizottsági helyek száma 369-re emelkedett. 1994- 98-as ciklus kezdetén 334, a záráskor 387. Az 1998- 2002-es ciklus elején már 478, befejezéskor 505, míg a legutóbbi ciklusban 2002-ben 492, 2006-ban 496 bizottsági helyet töltöttek be a képviselők. Mindez azzal járt, hogy egyre több olyan képviselő volt, aki két, esetenként három bizottságban tevékenykedett. A 2002- 2006-os ciklusban 6 képviselő három bizottságnak is tagja volt, 141 képviselő két bizottság munkájában vett részt, 197 képviselő pedig egy állandó bizottságnak volt a tagja. Emellett egyes képviselők még valamely ideiglenes bizottságban is tevékenykedtek. 43 képviselő (köztük az Országgyűlés elnöke, a legtöbb alelnök, egyes frakcióvezetők, illetve a miniszterek és államtitkárok) nem vettek részt a bizottsági munkában. A miniszteri és államtitkári tisztséggel egyébként összeférhetetlen a bizottsági tagság, hiszen a bizottságok egyik legfontosabb feladata a kormány ellenőrzésében való közreműködés. 2006 májusában az új Országgyűlés a bizottsági rendszer kialakításánál abból indult ki, hogy főszabályként egy képviselő csak egy állandó bizottságban dolgozzon. Így az állandó bizottság munkájában minden képviselőcsoportból annyi képviselő vegyen részt, amennyi a frakció létszáma. A bizottsági helyek száma e megoldással lényegesen csökkent, és azonos a képviselők számával: 386. A Házszabály 2007 decemberében elfogadott módosítása újból megerősítette azt az elvet, hogy az állandó bizottságok munkájában minden képviselőcsoportból annyi képviselő vehet részt, amennyi a frakciók közötti létszámarányuknak megfelel. Visszaállította továbbá azt a követelményt is, hogy az állandó bizottságokban bizottságonként a frakciók legalább egy-egy képviselőjének helyet kell kapnia. Az Országgyűlés ettől eltérően is határozhat, de csak a képviselők négyötödének szavazatával. A legkisebb létszámú, 11 (majd 10) fős MDF-frakciónak nincs minden állandó bizottságban képviselője, csak 12-ben. Ezért az Országgyűlés lehetővé tette, hogy ha a frakciónak valamely állandó bizottságban nincs tagja, akkor egy képviselőjük tanácskozási joggal részt vehet a bizottság ülésein. (2008-tól ezt már a Házszabály garantálja.) A miniszterek és az államtitkárok kivételével minden képviselő, így a függetlenek számára is biztosítani kell, hogy egy állandó bizottság munkájában részt vehessen, hiszen ez alapvető képviselői jog. A frakciók döntésétől függ, hogy képviselőjük melyik bizottságban tevékenykedik tisztségviselőként vagy tagként. A Házszabály alapján a függetlenek képviselők véleményét mérlegelni kell a tekintetben, hogy mely bizottságban kívánnak dolgozni. Amint erről már szóltunk, (többségi kormányzás esetén) az állandó bizottságokban, ahogyan a parlamentben is a kormánypárti képviselők vannak többségben. A Mentelmi, összeférhetetlenségi és mandátumvizsgáló bizottságba, továbbá legtöbbször a vizsgálóbizottságokba azonban a kormánypárti és az ellenzéki képviselőcsoportok ugyanannyi képviselőt jelölnek (paritásos bizottság). A legutóbbi házszabály-módosítás már lehetővé tette a független képviselők megválasztását is a paritásos bizottságokba. Azzal, hogy a kormány 2008. május 1-jével elveszítette parlamenti többségét és az SZDSZ immár ellenzéki frakcióvá vált, az állandó bizottságokban az egyik napról a másikra megváltoztak az addigi kormánypárti-ellenzéki arányok. A 18 állandó bizottság közül 5-ben maradt csak meg a kormánypárti (MSZP) többség, míg 3 bizottság paritásossá vált és 10 bizottságban ellenzéki többség alakult ki. A paritásos, de különösen az ellenzéki többségű bizottságok működése, döntési gyakorlata megváltozott. A bizottsági napirendek kialakításában megnőtt az ellenzéki képviselők szerepe, gyakoribbá vált, hogy a többségi véleményt (pl. az általános vitára alkalmasságról) az ellenzéki képviselők ismertetik a plenáris ülésen, s e bizottságokban már nagyobb az esélye az ellenzéki indítványok tárgysorozatba-vételének, mint a kormánypárti indítványnak. (Az SZDSZ-es képviselők gyakran töltik be a „mérleg" szerepét, legtöbbször az ő szavazatukon múlik a döntés.) 2008 végén az Országgyűlés 43 képviselője (többségükben miniszterek, államtitkárok és az Országgyűlés tisztségviselői) egyetlen bizottságnak sem volt a tagja, míg 42 képviselő két állandó bizottságban dolgozott. Az állandó bizottságok tisztségviselőit, illetőleg tagjait e többletmunkájukért pótdíj illeti meg. (Ennek mértékét lásd „A képviselők tiszteletdíja és költségtérítése" című alfejezetben.) Az ideiglenes bizottságnak két fajtája van: a vizsgáló- és az eseti bizottság. Az Országgyűlés eseti bizottságot különböző ügyek intézésére hoz létre, amelyre az Országgyűlés kiemelt figyelmet kíván fordítani és úgy ítéli meg, hogy az nem oldható meg egy már működő állandó bizottság keretei között. Az előző ciklusokban ilyen ügy volt például a választási rendszer reformjának előkészítése, a kábítószer-fogyasztás visszaszorítása továbbá a parlagfűmentesség előmozdítása. 1990-től napjainkig összesen 45 eseti bizottság megalakítását indítványozták és ebből végül 16 alakult meg és működött. (Az eseti bizottságok felállítására irányuló indítványokról a függelékben közölt táblázat ad áttekintést.) Ebben a ciklusban az Országgyűlés hét eseti bizottságot alakított meg: a fogyasztóvédelemmel kapcsolatos teendők ellátására, a kábítószer-probléma visszaszorítására tett kormányintézkedések áttekintésére és a további feladatok meghatározására, a tudományos kutatások és fejlesztések előmozdítására, az Új Magyarország Fejlesztési Terv végrehajtásának felügyeletére, a digitális műsorszolgáltatással kapcsolatos pályázat kiírására, a Nabucco-földgázvezeték megvalósításának előkészítésére, továbbá a magyarországi digitális szakadék csökkentésére.
Vizsgálóbizottságot az Országgyűlés egy-egy kérdés megvizsgálására hozhat létre, amely rendszerint a kormány (vagy a miniszter) felelősségét is felveti. Ezért érthető, hogy az ellenzéki képviselők gyakrabban kezdeményezik vizsgálóbizottság felállítását mint a kormánypártiak. 1990-2008 között az ellenzéki képviselők 80 vizsgálóbizottság felállítását kezdeményezték, míg a kormány és a kormánypárti képviselők csak 31 vizsgálóbizottságét. A kormánypárti képviselők is legtöbbször a kormány (a miniszterelnök) felelősségét vizsgálnák, de természetesen az előző kormányét, amelynek tagjai immár ellenzéki képviselők. Az előző ciklusban alakult a legtöbb, összesen 15 vizsgálóbizottság: 9 az ellenzéki, 5 a kormánypárti képviselők, 1 pedig (mindkét oldal támogatásával) az Emberi jogi bizottság kezdeményezésére. Ebben a ciklusban eddig három vizsgálóbizottságot hozott létre az Országgyűlés, kettőt az ellenzéki, a harmadikat a kormánypárti képviselők kezdeményezésére. A Házszabály szerint, ha a képviselők egyötöde vizsgálóbizottság felállítását kezdeményezi, azt meg kell alakítani. Valójában az Országgyűlés ilyenkor sem mindig alakította meg a vizsgálóbizottságot, mert az erre irányuló javaslatot nem tűzte napirendjére, vagy az más okból hiúsult meg. E tekintetben különbségek voltak az egyes ciklusok között. Az 1989-2002-es ciklusban egyetlenegy vizsgálóbizottság sem alakult meg, amelyet az ellenzéki képviselők kezdeményeztek. (Lásd a függelékben található táblázatot a vizsgálóbizottságok felállítására irányuló indítványok megoszlásáról.) A vizsgálóbizottság (és ha feladatai ezt indokolttá teszik az eseti bizottság is) munkájának eredményéről jelentést nyújt be az Országgyűlésnek. Vizsgálóbizottság esetében a Házszabály tételesen meghatározza, hogy a jelentésnek mit kell tartalmaznia. Az Országgyűlés a jelentést megvitatja, majd dönt arról, hogy azt elfogadja-e vagy sem. Az 1990 óta megalakított 30 vizsgálóbizottság többsége azonban – megegyezés hiányában – jelentés nélkül fejezte be tevékenységét. (Mivel a vizsgálóbizottságoknak rendszerint ugyanannyi kormánypárti tagja van mint ellenzéki, a jelentés elkészítéséhez mindkét oldal egyetértése szükséges.) A vizsgálóbizottságok tevékenysége a gyakran kudarccal végződő jelentéskészítés, a nyilvánosság előtt zajló, meddőnek tűnő ügyrendi viták, s időnként a bizottságok működésének ellehetetlenülése miatt nem tekinthetők a parlament sikertörténetének. Abban a határozatban, amellyel az Országgyűlés létrehozza az eseti vagy a vizsgálóbizottságot, meghatározza a feladatait is. Garanciális jelentőségű házszabályi rendelkezés, hogy az ideiglenes bizottságok létrehozására irányuló határozati javaslathoz nem lehet olyan módosító javaslatot benyújtani, amely a bizottság elnevezésére, a vizsgálat tárgyára, illetve a feladatkörébe utalt ügyre vonatkozik. (A mindenkori többség így nem tudja megváltoztatni egy módosító indítvánnyal pl. az ellenzéki kezdeményezésű vizsgálóbizottság vizsgálati tárgykörét.) Az 1998-2002-es ciklustól kezdődően a többség javaslatára az országgyűlési határozat konkrét határidőt szabva azt is rögzítette, hogy a bizottságok meddig működjenek. A korábbi formula szerint ugyanis jelentésük benyújtásáig működtek, s így megbízatásuk akkor sem járt le, ha ez nem sikerült.
A vizsgálóbizottság tisztségviselője, illetve tagja csak képviselő lehet. Az eseti bizottságnak viszont legfeljebb tagjainak fele lehet, az is, aki nem képviselő. E megoldást a szakmai szempontok erősítése indokolja. Az Országgyűlés azonban ritkán élt ezzel a lehetőséggel. Az eddig működő 17 eseti bizottság közül mindössze egybe, a nemzeti lovasprogramot előkészítő eseti bizottságba választott meg olyan tagokat, akik nem voltak képviselők. E bizottsági tagoknak nincs szavazati joga. Az ideiglenes bizottságokban viselt tisztségért vagy tagságért nem jár díjazás. A ciklus során folyamatosan alakulnak és szűnnek meg az ideiglenes bizottságok. Az állandó és az ideiglenes bizottságokon kívül időnként jelölőbizottságok is alakulnak. Ezekről nem a Házszabály rendelkezik, hanem külön törvények. Ilyen az alkotmánybírákat jelölő bizottság, illetőleg az Állami Számvevőszék elnökét és alelnökét jelölő bizottság. Közös vonásuk, hogy olyan közméltóság választását készítik elő, ahol a jelölés joga is az Országgyűlést illeti meg. (Az Országgyűlés által választott közméltóságok többségét, így a miniszterelnököt, a Legfelsőbb Bíróság elnökét, az ombudsmanokat és a legfőbb ügyészt a köztársasági elnök jelöli.) Az Állami Számvevőszék elnökét és alelnökeit jelölő bizottság elnökét, alelnökét és hat tagját az Országgyűlés választja meg, míg az alkotmánybírákat jelölő bizottságba minden frakció egy-egy tagot delegálhat. 1994 óta kialakult gyakorlat szerint az alkotmánybírákat jelölő bizottság üléseit az Országgyűlés elnöke hívja össze és vezeti.
A Házszabály nem rendelkezik az úgynevezett „parlamentközi vegyesbizottságokról". Ezek az Országgyűlés és egyes külföldi parlamentek közötti megállapodás alapján alakulnak meg, fele részben magyar, fele részben külföldi képviselőkből, társelnökök vezetésével. Feladataikat és működésük módját a két parlament közötti megállapodás rögzíti. Az előző ciklusokban magyar-ukrán, magyar-orosz, magyar-szlovák, magyar-horvát vegyesbizottságok alakultak részben a gazdasági együttműködés, részben a kisebbségekkel kapcsolatos törvényhozás tapasztalatcseréje érdekében. Egyes vegyesbizottságok azonban a megalakulásukat követően érdemi tevékenységet nem végeztek. E vegyesbizottságoknak az lett volna a feladata, hogy az alapszerződésekben foglaltak végrehajtását figyelemmel kísérjék. Esetenként e vegyesbizottságok szerepét a két parlament IPU baráti tagozatainak együttműködése vette át. Az Országgyűlés jegyzői egyes feladataikat „bizottságként" látják el. Így a titkos szavazásoknál a jegyzők szavazatszámláló bizottságként járnak el. A korelnök és a korjegyzők az alakuló ülésen mandátumvizsgáló bizottságként eljárva vizsgálják meg a képviselők megbízóleveleit. A bizottsági elnökök értekezlete A plenáris ülések előkészítésében, a bizottságok tevékenységének összehangolásában fontos szerep hárul a bizottsági elnökök hetente ülésező értekezletére. Az értekezlet tesz javaslatot a Házbizottságnak, hogy a következő, majd az azt követő plenáris ülésen milyen napirendi pontok szerepeljenek. Valójában itt inkább arról van szó, hogy a bizottsági elnöki értekezlet a bizottsági előkészítés nézőpontjából megerősíti a Házbizottság korábbi ülésén már körvonalazódott ajánlását a plenáris ülések napirendjéről. A bizottsági elnöki értekezlet tesz javaslatot arra is, hogy az Országgyűlés elnöke mely bizottságokat jelölje ki az előterjesztések tárgyalására. A bizottságok elnökei előzetesen megkapják a házelnök tervezetét a kijelölésre, s ezt az értekezleten kiegészíthetik, illetőleg a megváltoztatására is tehetnek javaslatot. Ezeket az Országgyűlés elnöke elfogadja. Mivel az indítványok tárgysorozatba-vételére csak egy bizottság jelölhető ki, esetenként vita alakul ki két bizottság között abban, hogy melyikőjüket illesse e jog. Az egyeztetés színtere a bizottsági elnöki értekezlet. Ha nem tudnak megállapodni, az Országgyűlés elnöke dönt. Ezeken az értekezleteken beszélik meg mindazokat a kérdéseket is, amelyek valamennyi bizottság működését érintik. Így például a szakértői és működési költségek elosztását és felhasználását, a nemzetközi kapcsolatokat, a bizottságok internetes honlapjainak kialakítását, az európai uniós egyeztetési eljárásban való közreműködést. A bizottsági elnöki értekezlet esetenként állást foglal a bizottságok működését, eljárását érintő kérdésekben. Ezeket az állásfoglalásokat mind az Országgyűlés elnöke, mind a bizottságok irányadónak tekintik, és munkájuk során alkalmazzák is. A bizottsági elnöki értekezletet - egymást váltva - az Országgyűlés alelnökei hívják össze és vezetik. Az ülésszak első értekezletét az Országgyűlés elnöke tartja. Áttekinti az előző félév fontosabb tapasztalatait a bizottságok működésében, és röviden szól a következő ülésszak fontosabb kérdéseiről, amelyekhez a bizottsági elnökök is hozzászólnak.
Az értekezlet napirendi pontjait a főtitkár irányításával a Bizottsági Főosztály készíti elő. (A hivatali előkészítésnek is köszönhetően ezek a hétfői plenáris ülés előtt tartott értekezletek igen rövidek.) Az ülésről emlékeztető készül, amelyet az esetleg távol levő bizottsági elnökök is megkapnak. A bizottságok működését a Házszabály 4. fejezetének rendelkezései határozzák meg. Az állandó bizottságok általában hetente tartanak ülést, amelyet a bizottság elnöke hív össze. A plenáris üléshez hasonlóan a bizottsági ülés megnyitását követően is el kell fogadni a napirendet. A bizottság határozatképességéhez a tagok több mint felének jelen kell lennie. A Házszabály lehetővé teszi, hogy egy távol lévő bizottsági tag helyettesítésével bízza meg a bizottság egy másik tagját. A bizottság tanácskozóképességéhez a bizottsági tagok több mint egyharmadának jelenléte szükséges, de megállapítására csak akkor kerül sor, ha ezt bármelyik bizottsági tag kéri. A frakciók egy-egy szakértőt vihetnek magukkal a bizottság ülésére, s a bizottság engedélyével fel is szólalhatnak a napirend vitájában. A kormány (illetőleg a minisztériumok) képviselőinek részvétele az egyes napirendi pontok tárgyalása során alapfeltétele a bizottságok munkájának. A miniszter - meghallgatását kivéve - ritkán, az államtitkár gyakrabban jelenik meg a bizottságok ülésén. A törvényjavaslatok tárgyalásánál a tárcát rendszerint főosztályvezető, illetve helyettese, több esetben pedig a szakállamtitkár képviseli. A miniszterek és államtitkárok jogállásáról szóló törvény úgy rendelkezik, hogy a bizottság ülésén a minisztériumot nyilatkozattételre jogosult vezetőnek kell képviselnie. A bizottságok az egyes kérdések tárgyalására meghívhatják a különböző társadalmi és érdek-képviseleti szervezetek vezetőit és az új törvényi szabályozás alapján a lobbistákat is. A bizottságok szakértőket vehetnek igénybe munkájukhoz. A szakértői költségekre 2002-től évente átlagosan 90 millió Ft állt a bizottságok rendelkezésére. A bizottsági ülések a sajtó számára nyilvánosak. A bizottság állam-, illetve szolgálati titok vagy meghatározott adatok védelme érdekében zárt ülést rendelhet el. Jellemzően zárt üléseken tanácskozik például a Nemzetbiztonsági, illetve a Mentelmi, összeférhetetlenségi és mandátumvizsgáló bizottság. A bizottságok tanácskozásuk eredményeként állásfoglalást fogadnak el vagy határozatot hoznak. A bizottság állásfoglalásait a kijelölt előadó ismerteti az Országgyűlés ülésén, ahol a kisebbségi vélemény is elhangzik. A bizottsági ülésekről szó szerinti jegyzőkönyv készül. A nyilvános bizottsági ülésekről készült jegyzőkönyveket az Országgyűlés honlapján bárki elolvashatja. Az ideiglenes bizottságok működésére - ha az Országgyűlés vagy a bizottság másképp nem rendelkezik - az állandó bizottság működésére vonatkozó szabályokat kell alkalmazni. Az eseti és a vizsgálóbizottságok általában ügyrendben határozzák meg működésük szabályait, hogy e kérdések minél kevesebb vitára adhassanak alkalmat tevékenységük során. Tartalmi és célszerűségi szempontok miatt (például ha ugyanazokat hallgatják meg azonos témában) a bizottságok együttes üléseket is tarthatnak.
A bizottsági munka hivatali hátterét a Bizottsági Főosztály biztosítja. Törzskari szervezete elősegíti a állandó és ideiglenes bizottságok tevékenységének összehangolását, biztosítja a működésükhöz szükséges személyi és tárgyi feltételeket, információkat. Minden állandó bizottság mellett legalább egy (gyakrabban két) diplomás munkatárs látja el a titkári feladatokat, továbbá egy titkárnő segíti az elnök és a bizottság munkáját. A pártok képviselőcsoportjai (a frakciók) a modern parlamentek alapintézményei. A pártokat éppen az országgyűlési szerepük különbözteti meg más társadalmi szervezetektől. A pártok az Országgyűlésben működő képviselőcsoportjaik révén valósíthatják meg alkotmányos feladatukat, a népakarat közvetítését. A választópolgárok az egyes pártok programját vállaló képviselőjelöltekre szavaznak. Közjogi nézőpontból a frakciók az Országgyűlés és nem a párt szervei. Politikai értelemben azonban a frakciók alapvetően a pártjukhoz kötődnek, s igaz a mondás, miszerint a pártnak van frakciója és nem a frakciónak pártja. Jogilag azonban a párt nem utasíthatja saját frakcióját, annak működését más, elsősorban politikai eszközökkel tudja befolyásolni. Ugyanakkor minden parlamenti párt alapszabálya rendelkezik a frakciók szerepéről a párt programjának képviseletéről. Az alapszabályok szorosabb vagy lazább intézményes kapcsolatot határoznak meg a párt és frakció között. A pártok parlamenten belüli szervezett tevékenysége az Országgyűlés működésének alapja. A frakciók a politikai véleményformálás, a vélemény egységes képviseletének eszközei. Lehetővé teszik, hogy több száz szétszórt, egyéni vélemény helyett néhány egyértelmű álláspont, vélemény jelenjen meg és ütközzön a parlamenti vitájában. A frakciószerveződés tehát jelentősen növeli a parlament működésének hatékonyságát és a stabilitását. A frakciók jogait és egymáshoz való viszonyát illetően - más parlamentekhez hasonlóan - az Országgyűlésben is többféle elv érvényesül. A Házszabály és a parlamenti gyakorlat elismeri a frakciók egyenjogúságának elvét, például amikor a Házbizottságban azonos képviseletet és azonos értékű szavazatot biztosít a kisebb és a nagyobb frakcióknak. Ez az elv érvényesül az alkotmánybírákat jelölő bizottság összetételében is, amelybe minden frakció egy-egy képviselőt delegálhat. (Nem érvényesült viszont az egyenjogúság elve az 1994-1998-as ciklusban, amikor az Országgyűlés úgy határozott, hogy az Alkotmány-előkészítő bizottság munkájában csak a választásokon bejutott pártok frakciói vehetnek részt, így a ciklus közben alakult Magyar Demokrata Néppárt frakciója ebből kimaradt. A 27/1998-as AB határozatot követően ilyen különbségtétel már nem vállalható.) A 2007 decemberében elfogadott Házszabály-módosítás visszaállította azt a rendelkezést, hogy az állandó bizottságokban bizottságonként a képviselőcsoportok legalább egy-egy képviselőjének helyet kell kapnia. Ugyanilyen fontos az arányosság elve is, amely a parlamenten belüli arányokból következik. Ennek alapján kerül sor a parlamenti tisztségek és a bizottsági helyek elosztására. Alapvetően az arányosság elve érvényesül a tárgyalási idő elosztásánál, a frakció működési költségének és hivatali létszámának meghatározásánál is, azzal az eltéréssel, hogy a szabályozás az ellenzéki frakciók javára némileg eltér az arányoktól. A frakciók viszonyában, például a felszólalások sorrendjében vagy a korlátozott számú tisztségek (így a házelnöki tisztség és az alelnöki helyek) betöltésében a frakciók létszámából következő erősorrend elve is érvényesül. Ez egyébként az arányosságból is levezethető. A frakciók megalakítása és megszűnésük A negyven évig tartó egypártrendszert követően - az addig jellemző megyei képviselői csoportok mellett - az egyéb csoportok megalakításának jogát az Országgyűlés először az 1989 júniusában elfogadott házszabály-módosításban biztosította, de még nem tett különbséget a szakmai vagy más (pl. politikai) alapon szerveződő képviselőcsoportok között. A nyári-kora őszi időközi választásokon az akkori ellenzéki pártok az MDF és az SZDSZ képviselői szereztek mandátumot, és élve a lehetőséggel frakciót alakítottak. Addig két képviselőcsoport működött, az MSZMP-é és a függetleneké. (A képviselőcsoport megalakításához szükséges minimális létszámot a Házszabály még nem határozta meg.) A többpárti parlament megalakulását elősegítve az Országgyűlés 1990 februárjában a Házszabály újabb módosításával lehetővé tette, hogy az Országgyűlésben képviselettel rendelkező pártok képviselői, továbbá a pártokhoz nem tartozó képviselők (azaz a függetlenek) legalább 10 fővel állandó képviselőcsoportot (frakciót) hozzanak létre. Ez már egyértelműen a frakcióalakítás jogának deklarálása volt. Az Országgyűlésben képviselettel rendelkező pártok képviselőcsoportjának fogalmát és egyes jogosultságait (ezzel közvetett módon a frakcióalakítás jogát) az 1989-es alkotmányreform vezette be, először a magyar alkotmánytörténetben. Később az 1994-es Házszabály csak a pártokhoz tartozó képviselők számára tette lehetővé a frakcióalakítást (a független képviselőknek viszont már nem), továbbá részletezte és pontosabbá tette a frakcióalakítás és a megszűnés szabályait. E szerint az ugyanazon párthoz tartozó képviselők országgyűlési tevékenységük összehangolására képviselőcsoportot hozhatnak létre. A képviselők szabad elhatározásukból alakítanak frakciót, illetőleg csatlakoznak a frakcióhoz vagy lépnek ki abból. Az ugyanazon párthoz tartozó képviselők csak egy frakciót alakíthatnak. Azt a képviselőt kell a párthoz tartozónak tekinteni, aki a párt tagja vagy a párt támogatásával indult a választáson, vagy olyan független képviselő, akit a frakció felvett tagjai közé. Ez utóbbi alapján előfordulhat, hogy egy frakcióban más, frakciót alakítani nem tudó kis párt képviselője is belép. Erre szinte minden ciklusban volt példa. (A jelenlegi ciklusban a Szociáldemokrata Párt elnöke az MSZP, az egyik kisgazda párt tagja az MDF, a Vállalkozók Pártjának volt elnöke pedig a Fidesz frakciójában tevékenykedik.) A Házszabály értelmezése alapján azonban a frakció megalakításakor a frakciólétszám minimumának (10, majd 15, most újból 10 képviselőnek), azonos párt tagjának vagy a választásokon induló jelöltjének kell lennie. A képviselő csak egy frakciónak lehet tagja. A frakciók megalakulásának bejelentésére az Országgyűlés alakuló ülésén kerül sor. Az 1990-94-es ciklusban továbbra is legalább 10 képviselő alakíthatott frakciót. Az 1994-ben elfogadott Házszabály szerint ehhez már legalább 15 képviselő kellett. Az Alkotmánybíróság e rendelkezést 1998-ban alkotmányellenesnek minősítette és megsemmisítette, mivel megakadályozta a választási küszöböt (5%-ot) átlépő pártokat abban, hogy frakciót alakítsanak akkor is, ha 15-nél kevesebb képviselőjük jutott be a parlamentbe. A Magyar Igazság és Élet Pártja (MIÉP) a választásokon a szavazatok 5,47%-át szerezte meg, így 14 képviselője volt az Országgyűlésben. Ez a párt fordult az Alkotmánybírósághoz. A frakcióalakítás szabályait az Alkotmánybíróság döntését követően újból rendezni kellett volna a Házszabályban. Az e tárgyban benyújtott javaslatok azonban sem az 1998-2002-es, sem a 2002-2006-os ciklusban nem kapták meg a szükséges kétharmados támogatást, így a frakcióalakításhoz szükséges létszámról a Házszabály továbbra sem rendelkezett. Az Ügyrendi bizottság 1998 óta hozott állásfoglalásai azonban nem tartották házszabályszerűnek a két- vagy háromfős frakcióalakítási kísérleteket. (1990 óta a legkisebb létszámú frakciója az MDF-nek volt az előző ciklusban: 8 fő.) A mulasztást csak a 2007 decemberében elfogadott házszabály-módosítás pótolta. E szerint frakciót legalább 10 képviselő alakíthat. De frakciót alkothatnak az ugyanahhoz a párthoz tartozó képviselők is, ha számuk ugyan nem éri el a tizet, de pártjuk listáról szerzett mandátumot, (azaz átlépte az 5%-os küszöböt) feltéve ha közülük mindenki ehhez a képviselőcsoporthoz csatlakozik. A választási „matematika" alapján a frakciók létszámának alsó határa 9 fő lehet. Az Alkotmány és a képviselők jogállásáról szóló törvény alapvetően egységesen szabályozza a képviselők jogállását. A frakciókat, illetve vezetőiket azonban meghatározott kollektív jogok, illetőleg „többletjogok" illetik meg. Az Alkotmánynak és más törvényeknek is vannak olyan rendelkezései, amelyek meghatározott jogosultságokat csak a frakcióvezetőknek biztosítanak. A Házszabály még tovább ment és azon túl, hogy egyes jogosultságokat csak a frakcióvezetőknek biztosít (pl. a napirend előtti felszólalás), bizonyos esetekben (pl. az azonnali kérdéseknél) eltérően szabályozza a frakcióhoz tartozó, illetve a független képviselők jogait. Az Alkotmánybíróság vonatkozó határozatának indokolása szerint az Országgyűlés működésének - a frakciók által biztosított - hatékonysága indokolttá teszi, hogy egyes jogosítványok nem az egyes képviselőket, hanem kifejezetten csak a frakciókat, valamint a vezetőiket illetik meg. (Amint erről később részletesen is szólunk, e különbségeket a legutóbbi házszabály-módosítás a független képviselők javára lényegesen csökkentette, illetőleg meg is szüntette.) A képviselő a frakcióból kiléphet, és a frakció is dönthet úgy, hogy valamely tagját kizárja. A kilépett vagy kizárt képviselőt függetlennek kell tekinteni és csak hat hónap elteltével csatlakozhat más képviselőcsoporthoz. Ezt a szigorítást az 1994-es Házszabály vezette be, mert stabilabbá akarta tenni a frakciókat azzal, hogy megnehezítette a képviselők átülését. Az 1990-1994-es ciklusban ugyanis az átülések és a kilépések miatt 21%-ban változott meg az ülésrend, összesen 48 képviselő lépett ki frakciójából. Voltak olyan ciklusok - így 1990-94-ben, illetve 1998-2002-ben - ahol a leggyakrabban a kormánypárti frakcióból, és voltak olyan ciklusok - így 1994-1998-as, illetve a 2002-2006-os ciklusban - amikor az ellenzék frakcióiból vált ki a legtöbb képviselő. Egy-egy parlamenti ciklusban új frakciók is alakulhatnak, míg más frakciók megszűnhetnek. Az Országgyűlésben nem csak az a párt alakíthat frakciót, amely indult a választásokon. Ezt olyan párt is megteheti, amely a választások után alakult. Ilyen párt frakciójaként alakult meg 1993-ban a MIÉP, 1995-ben pedig a Magyar Demokrata Néppárt képviselőcsoportja. Az első ciklusban, a Házszabály átfogó módosításának előkészítése során a frakciók között vita volt abban a kérdésben, hogy elengedhetetlen kritériuma-e a frakcióalakításnak a választásokon történő megmérettetés. Végül elfogadták azt az érvelést, hogy a jog eszközével nem tanácsos befolyásolni a politikai folyamatokat, a pártalakulásokat és szétválásokat. Az 1994-ben elfogadott Házszabály ezt erősítette meg. Megszűnik a frakció, ha tagjainak létszáma tíz fő alá csökken, vagy ha a frakció ezt határozatban mondja ki. A frakció volt vezetője a megszűnés tényét köteles haladéktalanul, de legkésőbb három napon belül bejelenteni az Országgyűlés elnökének. Ha ezt elmulasztja, az Országgyűlés elnöke hivatalból megállapíthatja a frakció megszűnését. Az 1990-1994-es parlamenti ciklus alakuló ülésén 6 frakció (a Magyar Demokrata Fórum, a Szabad Demokraták Szövetsége, a Független Kisgazda Földmunkás és Polgári Párt, a Magyar Szocialista Párt, a Fiatal Demokraták Szövetsége és a Kereszténydemokrata Néppárt) jelentette be megalakulását. Az MDF, az FKgP és a KDNP a kormánykoalíciót alkotó pártok frakciójaként, az SZDSZ, az MSZP és a Fidesz ellenzéki frakcióként. Később az FKgP képviselőcsoportja kettévált (a kormánypárti 33-akra és az „ellenzéki" 12-ekre, majd az utóbbi megszűnt, miután tagjainak száma tíz alá csökkent), a ciklus végére pedig a Magyar Igazság és Élet Pártja hozott létre új frakciót. A további frakcióalakítási kísérletek - pl. a Piac Párté - már nem jártak sikerrel. Az 1994-1998-as ciklusban ismét ugyanaz a 6 frakció (MSZP, SZDSZ, MDF, FKgP, KDNP, Fidesz, későbbi elnevezéssel: Fidesz - Magyar Polgári Párt) kezdte el munkáját a parlamentben, majd 1996 márciusában - miután egyes képviselők új pártot alakítottak - az MDF-ből kivált a Magyar Demokrata Néppárt képviselőcsoportja. Ezt egy precedensértékű ügyrendi állásfoglalás tette lehetővé: ha több képviselő (pártot alapítva) együtt „válik ki" a frakcióból, akkor nem kell hat hónapot várniuk, hanem „azonnal" új képviselőcsoportot alakíthatnak. A ciklus végére, 1997 júliusában megszűnt a KDNP frakciója, a kizárt képviselőik egy része a Fidesz frakciójához csatlakozott. E ciklusra jellemző sajátosság volt, hogy amíg a két kormánypárti frakció (az MSZP és az SZDSZ) a rendszerváltozást követő időszakban egyedülálló módon a képviselői mandátumok több mint kétharmadával rendelkezett, az 1/3-os arányt el nem érő ellenzék egy időben 5 frakcióra „tagozódott". A legjelentősebb változások éppen e frakciókat érintették. Az egyik ellenzéki frakció a ciklus elején szétvált (MDF-re és MDNP-re), a másik (KDNP) a ciklus végére megszűnt, és a ciklus elején még legkisebb ellenzéki frakció, a Fidesz a ciklus végére a legnagyobb létszámú, legerősebb ellenzéki képviselőcsoporttá vált. Az 1998-2002-es ciklus alakuló ülésén újból 6 frakció jelentette be megalakulását. A koalíciós kormány összetételének megfelelően a Fidesz, az FKgP és az MDF kormánypárti, az MSZP, az SZDSZ és a MIÉP pedig ellenzéki frakcióként. A KDNP e ciklusban már nem jutott be a parlamentbe, így nem alakíthatott frakciót. A MIÉP viszont - immár a választások eredményeként - újból megalakíthatta képviselőcsoportját, miután az Alkotmánybíróság döntése ezt lehetővé tette. A többi 5 parlamenti párt immár a harmadik ciklusban alakította meg képviselőcsoportját. 1990 óta először a ciklus végéig megmaradt az alakuló üléskori frakciómegoszlás. Nem alakult, de nem is szűnt meg képviselőcsoport, bár az FKgP frakciója - kizárással vagy kilépéssel - tagjai jelentős részét elveszítette a ciklus végére. (A frakció a párt elnökét is kizárta soraiból). A frakcióból kizárt, illetve kilépett képviselők két-, illetve háromfős frakcióalakítási kísérletei nem vezettek eredményre. A 2002-2006-os ciklus alakuló ülésén már csak 4 képviselőcsoport (2 kormánypárti az MSZP és az SZDSZ, illetőleg 2 ellenzéki, a Fidesz és az MDF) jelentette be megalakulását, e 4 frakció működött a ciklus végéig. Kizárások, illetőleg kilépések miatt az MDF frakciója a ciklus végére közel egyharmadára csökkent, de egy ügyrendi állásfoglalás megerősítette a frakció létét. A rendszerváltozást követő időszakban e kormánynak volt a legszerényebb többsége a parlamentben, mindössze tízzel több képviselőjük volt, mint az ellenzéknek. Új frakció megalakítására a képviselők ebben a ciklusban nem tettek kísérletet. A négy ciklus adatait összevetve megállapítható, hogy a frakciókeretek kialakultak, a belső kohézió, elsősorban a nagyobb frakciókban, stabil. (Más frakciók esetében viszont ez csak annyiban volt igaz, hogy a jelentős számú kilépés és kizárás ellenére is a ciklus végéig fennmaradt a képviselőcsoport.) Amíg az első ciklusban a „fluktuáció" (a kilépések, kizárások, átülések) összesen 91 képviselőt érintett, addig a második ciklusban már csak 49 képviselőt, a harmadikban 24 képviselőt, a negyedik ciklusban pedig mindössze 18 képviselőt. (E ciklus félidején túl 6 képviselő hagyta el a frakcióját.) A 2006-os országgyűlési képviselő-választások eredményeként az alakuló ülésen 5 frakció jelentette be megalakulását 2 kormánypárti (MSZP, SZDSZ) és 3 ellenzéki (Fidesz, KDNP, MDF) frakció. (Bár a KDNP a választásokon közös jelölteket és közös listát állított a Fidesszel, de az Országgyűlésben önálló képviselőcsoportot alakított.) 2008. április 30-án az SZDSZ kilépett a kormányból, így képviselőcsoportja ellenzéki frakcióvá vált.
* 2009. február (egy képviselő helye betöltetlen) 2008 októberében az MDF-frakció létszáma 9 főre csökkent, de egy független képviselő felvételével újra helyreállt a frakcióléthez szükséges küszöbszám. E ciklusban a kormánypárti frakció (MSZP) kizárás, illetőleg kilépés miatt még nem veszített mandátumot. Az ellenzéki frakciók közül a Fidesz három, az MDF két mandátumot vesztett. (Az SZDSZ-ből egy képviselő lemondott, az időközi választáson a Fidesz jelöltje szerzett mandátumot.) A frakciók és vezetőik feladata, jogosultságai A frakciók és vezetőik feladatait, jogosultságait az Alkotmány, más törvények és a Házszabály különböző fejezeteiben található rendelkezések határozzák meg. A Házszabály az Országgyűlés feladataival, működésével összefüggő jogosultságaikról rendelkezik, míg az Alkotmányban és a törvényekben más szervezetekkel, intézményekkel kapcsolatos feladatok, jogosultságok találhatók. A Házszabály a frakcióalakítás célját a képviselők országgyűlési tevékenységének összehangolásában határozza meg. A frakciók feladatai (jogosultságai) is alapvetően ezt szolgálják. A plenáris (és bizottsági) vitában a képviselőcsoportok általában politikailag egységesen lépnek fel. A törvényjavaslatok és más indítványok támogatásáról vagy elutasításáról a frakciók állást foglalnak és tagjaiktól többnyire ennek megfelelő szavazást várnak el. A frakciófegyelmet különböző módon biztosítják. (Erről részletesebben „A törvényalkotás" című fejezetben szólunk.) A frakcióknak és vezetőiknek meghatározó szerepük van a parlamenti munka számos fontos kérdésében. Ilyen például a parlamenti tisztségviselők és a bizottságok tagjainak jelölése, az Országgyűlés munkarendjének meghatározása, a plenáris ülések napirendjének kialakítása. A képviselők a frakciók delegáltjaiként vesznek részt a parlamenti bizottságok munkájában. A plenáris ülés vitáinak szabályai is a frakciótagolásra épülnek, miszerint mindig más frakcióhoz tartozó képviselőnek kell szót adni, kormánypárti-ellenzéki változó sorrendben, illetőleg a limitált vitáknál képviselőcsoportonként egy-egy képviselő szólalhat fel. A frakcióvezető feladata, hogy a képviselőcsoport véleményét különböző fórumokon képviselje, fontos kérdésekben ismertesse a frakció álláspontját a plenáris üléseken, intézze a frakció ügyeit, illetve biztosítsa a képviselők jelenlétét az Országgyűlés ülésein. Különösen fontos ez a kormánypárti képviselők esetében, mivel legtöbbször az ő szavazatukon múlik a napirend, az interpellációra adott válaszok, a törvényjavaslatok és más indítványok elfogadása.
A frakcióvezetők számára a Házszabály jelentős jogosítványokat biztosít. Így például szavazati joggal tagjai a Házbizottságnak, felszólalhatnak napirend előtt, javaslatot tehetnek a bizottságok által elutasított indítványok tárgysorozatba-vételére, megjelölhetik azokat a képviselőket, akik azonnali kérdéseket tesznek fel stb. Az Alkotmány szerint az Országgyűlés feloszlatása előtt a frakcióvezetők véleményét is ki kell kérni. Akadályoztatásuk esetén helyetteseik mindazon jogokat gyakorolhatják, amelyeket a Házszabály a vezetőknek biztosít. A frakciók hatáskörébe tartozó döntésekről a frakcióvezető bejelentése az irányadó. Az Ügyrendi bizottságnak az Országgyűlés által is megerősített állásfoglalása szerint az Országgyűlés elnöke ezt nem bírálhatja felül, csak annak házszabályszerűségét (formáját) vizsgálhatja. A frakciók jogosultságai nem korlátozódnak az Országgyűlés működésére. Jelentős a szerepük a „médiatestületek" megalakításában. Ők jelölik az Országos Rádió és Televízió Testület tagjait, a közszolgálati televíziókat és rádiót működtető közalapítványok kuratóriumainak elnökségeit és ellenőrző testületeit, a Magyar Távirati Iroda Rt. Tulajdonosi Tanácsadó Testületének elnökét és egy tagját is, valamint a Felügyelő Bizottság elnökét és tagját. A frakcióvezetők is tagjai a rendkívüli állapot idején megalakuló Honvédelmi Tanácsnak. Ők jelölik ki a pártok működését segítő alapítványok kezelő szervének tagjait is. E ciklusban a frakciók vezetői a következők:
A frakciók szervezete és működése A frakciókról a Házszabály önálló fejezetben rendelkezik. A szabályozás azonban csak a legfontosabb, garanciális jelentőségű kérdésekre tér ki: a frakció megalakítására, megszűnésére és gazdálkodására. Rendelkezik arról is, hogy a frakció tagjai sorából vezetőt választ, illetve más, közös ügyeket intéző vezetőt is választhat. Ha a frakcióvezető akadályoztatva van, jogait a helyettese gyakorolja. A frakciók szervezetének és a működésének részletes szabályait a frakció által elfogadott Alapszabály vagy Szabályzat határozza meg. A frakciószabályzatok nem jogi normák, de azáltal, hogy meghatározzák a képviselőcsoportok működését, szervezetét, befolyásolják a frakciótagok jogainak gyakorlását, lehetőségeit. A plenáris és bizottsági ülésektől eltérően a frakciók a nyilvánosság kizárásával tanácskoznak. A frakcióüléseken készülnek fel a plenáris ülésekre, itt határozzák meg a különböző parlamenti témákban képviselt álláspontjukat és vitatják meg a szervezeti és a személyi ügyeiket. A nagyobb frakciók a bizottsági tagozódáshoz is igazodó munkacsoportokban, illetve kabinetekben dolgozzák fel a parlamenti előterjesztéseket, készítik el, illetve egyeztetik a módosító javaslataikat és készülnek fel a bizottsági ülésekre.
Az előző ciklusban, amikor 25 állandó bizottság működött, az MSZP frakciója 18 munkacsoportot, a Fidesz frakciója pedig 13 kabinetet hozott létre. E ciklusban a 18 állandó bizottságra is figyelemmel az MSZP előbb 13 majd újból 18 munkacsoportot hozott létre, a Fidesz és a KDNP frakciója pedig 8 közös (a KDNP által is delegált képviselőkből álló) kabinetben szervezte meg a munkáját. A kisebb frakciókban egy képviselő rendszerint több szakterületet gondoz, munkáját szakértők segítik. Az a tény, hogy a jelenlegi frakciók (bizonyos megszorítással a KDNP is) a rendszerváltozás óta folyamatosan működtek, előnyös a parlamenti munka szempontjából. Ugyanis a frakció az a keret, ahol a parlamenti tudást, a törvényalkotás, a bizottsági és képviselői munka tapasztalatait átörökítik, „megtanítják" az új képviselőknek a módszereket és a technikákat. A frakciók így folyamatosan építhetik (létszámukban ugyan választásonként változó) hivatali és szakértői hátterüket. A képviselők tiszteletdíjáról és költségtérítéséről szóló törvény tekintetbe veszi, hogy a képviselők a frakciók tagjaként vesznek részt az Országgyűlés munkájában. Ezért a frakciók számára biztosítja a működésükhöz szükséges költségeket, a hivatali háttér kiépítésének és a szakértők igénybevételének anyagi feltételeit, mégpedig úgy, hogy a független képviselők, illetőleg az ellenzéki frakciók többet kapnak, mint a kormánypárti frakciók. A törvény szerint ez az összeg 25 képviselő alapdíjának, valamint - képviselőnként - a kormánypártok esetében az évi alapdíj 30%-ának, az ellenzéki pártok esetében a 60%-ának felel meg. A frakciók működési költsége 2008-ban összesen 818,3 millió Ft volt. A frakciók, valamint a képviselők számára az Országgyűlés Hivatala az Országházban, illetve az Országgyűlés Irodaházában irodahelyiséget (berendezést, felszerelést) köteles biztosítani. Itt dolgoznak a frakcióirodák munkatársai is. A hivatali feladatokra a frakció létszáma alapján a képviselői alapdíj 25%-ának megfelelő ellátási keretet használhatnak fel. Ez 2008-ban 268,5 millió Ft volt. A frakciók működési költségeit az Országgyűlés költségvetésén belül, elkülönítve kell biztosítani. A frakcióvezetőket és meghatározott számban helyetteseiket e tevékenységükért pótdíj illeti meg. (Ennek mértékét lásd „A képviselők tiszteletdíja és költségtérítése" című résznél.) Az 1989. júniusi házszabály-módosítás - amint erre már utaltunk - a képviselők számára lehetővé tette a csoportalakítást, akár a pártpolitikai alapon szerveződő frakció, akár a szakmai csoport megalakulását. Az 1990. februári házszabály-módosítás, majd az 1994-es új Házszabály a frakcióalakítás szabályozása mellett továbbra is biztosította a csoportalakítást. E szerint a képviselői tevékenységgel összefüggő célra a képviselők más (pl. szakmai, területi) csoportot is kialakíthatnak. Ezek azonban nem rendelkeznek a frakciókat megillető jogokkal. E csoportokat a közös fellépésre, az „összetartozás" kifejezésére hozzák létre. Tevékenységüket a Házszabály nem szabályozza és külön jogokat sem biztosít számukra. (Nincs több joguk, tehát mint ami egy képviselőt is megillet.) Éppen ezért a Házszabály nem is rögzíti, hogy hány képviselő alakíthat csoportot. Működésük lényegében kívül esik az Országgyűlés - Házszabályban rögzített - tárgyalási, döntés-előkészítési, törvényalkotási mechanizmusán. Ettől függetlenül politikai vagy szakmai „súlyuk" esetenként jelentős lehet. A területi és szakmai jellegű csoportokban főleg az első ciklusban még együtt tevékenykedtek a különböző frakcióhoz tartozó képviselők. Legtöbb ilyen csoport (összesen 18) az 1990-1994-es ciklusban alakult. Így többek között a nemzetiségi képviselők, az állatorvos, illetve a pedagógus képviselők csoportja, a képviselők „józan élet" csoportja, a képviselők '56-os köre, a politikai okból szabadságvesztést szenvedett képviselők csoportja, a gyermek- és ifjúsági csoport, a képviselők családcsoportja, illetőleg különböző regionális és megyei csoportok. (Az MDF-en belüli Monopoly-csoportból alakult meg ciklus végén a Piac Párt, de frakciót már nem tudtak létrehozni.) A későbbi ciklusokban már csak egy-két csoport szerveződött. 1998-tól már csak olyan csoportok alakultak, amelyekben vagy csak kormánypárti, vagy csak ellenzéki képviselők tevékenykedtek. A csoportalakításra időnként kényszerű okok miatt került sor, például mert a javasolt bizottságot, illetve vizsgálóbizottságot az Országgyűlés nem alakította meg, vagy mert a képviselők nem tudtak vagy nem akartak frakciót (vagy ennek előfeltételeként pártot) alakítani. Az előbbiekre példa, amikor az ellenzéki képviselők 2001-ben megalakították a miniszterelnök felelősségének kivizsgálására alakult országgyűlési tényfeltáró munkacsoportot, mivel indítványukat vizsgálóbizottság létrehozására a kormánytöbbség elutasította. Az utóbbi okra példa az 1990-1994-es ciklusban az Országgyűlési Képviselők Független Kisgazdapárti csoportjának megalakítása is, amely azért jött létre, mert a kisebbik kisgazdafrakció létszáma 10 alá csökkent, így megszűnt. Az 1994-1998-as ciklusban a megszűnt KDNP-frakció képviselői alakítottak csoportot. A legutóbbi ciklusban pedig az MDF-ből kizárt képviselők „Nemzeti Fórum" elnevezéssel alakítottak csoportot. Az új ciklus alakuló ülése előtt a Fidesz és a KDNP frakciója a Házszabály e rendelkezése alapján hozott létre közös csoportot „Magyar Szolidaritás Szövetség" elnevezéssel. Ezt követően a Fidesz frakciójának 5 tagja megalakította a kisgazda-képviselők csoportját.
A csoportalakítási szándék ciklusról ciklusra csökken. A két oldal frakciói közötti „átjárás" egyre nehezebbé vált, egyre ritkábban vállalkoztak a különböző frakciókhoz tartozó képviselők arra, hogy közösen hozzanak létre szakmai vagy területi csoportokat. Az Országgyűlésben függetlennek kell tekinteni azokat a képviselőket, akik nem csatlakoznak valamely frakcióhoz. Így független képviselő az, aki a választásokon független jelöltként indult, de az is, aki valamely párt jelöltjeként egyedül szerzett mandátumot, vagy többen vannak ugyan, de ahhoz kevesen, hogy frakciót alakíthassanak. Ezek a képviselők természetesen képviselhetik a pártjukat az Országgyűlésben és parlamenti munkájukat ennek jegyében szervezhetik meg. A „függetlenség" az Országgyűlés gyakorlatában tehát elsősorban nem a politikai jellegre utaló minősítést, hanem „ténykérdés": a képviselő tagja-e egy frakciónak vagy nem. (Volt olyan képviselő is, aki a választásokon „független" jelöltként indult, mégis belépett valamelyik párt képviselőcsoportjába.) A Házszabály értelmében független képviselőnek kell tekinteni azt, aki kilépett a frakcióból, vagy akit a frakció kizárt tagjai sorából. Más képviselőcsoporthoz csak hat hónap elteltével csatlakozhat. Ha azonban a frakció megszűnése miatt váltak függetlenné a képviselők, várakozási idő nélkül csatlakozhatnak más frakcióhoz. Mivel a választási rendszer jellege miatt szinte kizárólag a pártok jelöltjei vagy az általuk támogatott jelöltek szereznek mandátumot, az alakuló ülésen alig van független képviselő az Országgyűlésben. Érhető módon a legtöbb 1990-ben volt, összesen 7. De már 1994-ben és 1998-ban csak 1-1, 2002-ben egy sem, még 2006-ban újból 1 független képviselő foglalt helyet az Országgyűlés üléstermében. Tipikus ugyanakkor az is, hogy a ciklus végére számuk többszörösére nő, a frakciókból való kilépések és kizárások miatt. 1994-ben 28, 1998-ban 22, 2002-ben 20, 2006-ban 11, e ciklus félidején túl pedig 5. (Érdemes megjegyezni, hogy a független képviselők jelentős része, a ciklus végére már, valamelyik kisebb, frakciót alakítani nem tudó párt képviselője. Így pl. 1994 márciusában a 28 független képviselő közül 27 képviselő összesen 10 kisebb párt elnöke vagy tagja volt.) A ciklus eleji és végi adat azonban nem ad teljes képet a függetlenekről, hiszen a ciklus alatt számuk, a frakcióból való kilépések és kizárások miatt, folyamatosan változik. (Így pl. az 1994-1998-as ciklusban volt olyan időszak, amikor a képviselők közel 10%-a, 37 képviselő volt független.) A független képviselők 1990-től soha nem alakítottak frakciót az Országgyűlésben, bár a Házszabály ezt 1989 és 1994 között legalább 10 képviselő számára egyébként lehetővé tette. Az 1994-ben elfogadott Házszabály már módot sem adott erre, abból a megfontolásból kiindulva, hogy a függetlenek egymástól is függetlenek. Az 1990/94-es ciklusban a független képviselők csoportja a technikai ügyekre korlátozódó együttműködés keretéül szolgált. (Ha egy-egy vitában állítottak is vezérszónokot, az többnyire a saját véleményét mondta el.) A független képviselők megbízottat választhatnak maguk közül, hogy meghatározott ügyekben eljárjon. Azonban a független képviselők megbízottja 1994 óta már nem tagja a Házbizottságnak és 2000 januárjától pótdíj sem illeti meg a képviselői tiszteletdíjról szóló törvény alapján. A frakciók működési költségéhez hasonlóan a független képviselőknek is jár az alapdíj 75%-a igénybevételére, a hivatali feladatok ellátására pedig 25%-ának megfelelő ellátásra jogosultak. A következő fejezetben bemutatjuk, hogy a 2007 decemberében elfogadott házszabály-módosítás a korábbi hátrányokat megszüntetve már ugyanazokat a jogosítványokat biztosítja a független képviselők számára is, mint amelyekkel addig csak a frakciókhoz tartozó képviselők élhettek, ha legalább 10 képviselő támogatását bírják. A kisebbségi kormányzás egyik érdekes hozadéka, hogy a rendszerváltozást követően először vállalt egy független képviselő (Gyenesei István) miniszteri tisztséget, míg egy másik független képviselő (Császár Antal) kormánymegbízott lett. Az Alkotmány leszögezi: „A Magyar Köztársaságban minden hatalom a népé, amely a népszuverenitást választott képviselői útján, valamint közvetlenül gyakorolja." A modern képviseleti rendszerek nem ismerik a képviselők visszahívásának intézményét. A képviselők jogállásának alapja Magyarországon is a szabad mandátum. Megválasztásuk után a képviselők jogilag függetlenné válnak választóiktól. Nem lehet utasítani, beszámoltatni és tevékenységük vagy szavazataik miatt visszahívni őket. A parlamentben állásfoglalásukat szabadon, lelkiismeretük és meggyőződésük szerint alakítják ki, és ennek megfelelően szavaznak. Megbízatásuk ellátása során az egész népet képviselik. Ezért írja elő az Alkotmány: tevékenységüket a köz érdekében végzik. Mindez egyáltalán nem azt jelenti, hogy velük szemben ne lehetne politikai és erkölcsi elvárásokat megfogalmazni, de ezeket a jog eszközével nem lehet kikényszeríteni. A képviselők társadalmi ellenőrzését a választópolgárokkal való kapcsolattartás és a viszonylag rövid megbízatási idő biztosítja, amely megköveteli, hogy a képviselő folyamatosan bizonyítsa alkalmasságát a tisztségre. A képviselőt politikai jellegű kapcsolat fűzi választóihoz. Az iránta tanúsított bizalom vagy annak hiánya azonban csak a következő választások során mérettetik meg. A képviselő autonómiáját a szabad mandátum elve, az összeférhetetlenség intézménye és a mentelmi jog biztosítja.
A szabad mandátum elve azt is jelenti, hogy a képviselő jogi értelemben pártjától is független, jogi eszközökkel nem kényszeríthető a párt véleményének képviseletére és nem kötelezhető engedelmességi nyilatkozatra. A képviselők legitimációja a megválasztásához, és nem a párthoz kötődik - mondta ki az Alkotmánybíróság. A képviselők döntő többsége ugyanakkor - szabad elhatározásból - valamelyik párt képviselőcsoportjának a tagja. A képviselői mandátumot is valamelyik párt (vagy pártok) jelöltjeként vagy támogatásával nyerték el. Az Országgyűlésben is elsősorban pártjuk programját képviselik. Politikai értelemben tehát kötött mandátumról is beszélhetünk. A képviselő a parlamenti munka gyakorlatában sok tekintetben függ frakciójától. Például, hogy milyen parlamenti tisztséget tölthet be, milyen bizottságokban tevékenykedik, milyen feladatokat kap. A „pártelv" a magyar Országgyűlésben is meghatározza a parlament politikai struktúráját, a képviselők tevékenységét és szerepfelfogását. Ha azonban egy képviselő kilép a frakcióból vagy a képviselőcsoport zárja ki soraiból, mandátumáról nem kell lemondania, erre jogilag nem kötelezhetők. Más kérdés, hogy ha egy listán megválasztott képviselő kilép a frakciójából, a frakció kimondva vagy kimondatlanul elvárja, hogy adja vissza a mandátumát. A képviselők azonban e morális vagy politikai elvárásnak rendszerint nem tesznek eleget. Csak az első ciklusban volt példa arra, hogy a Fidesz frakciójából kilépő 3 képviselő mandátumáról is lemondott. A képviselők mandátumukat különböző módon, egyéni választókerületben vagy (megyei, illetőleg országos) listán nyerhetik el, de jogaik és kötelességeik azonosak. Ez az egyenlő mandátum elvéből következik. Az Alkotmány és a képviselők jogállásáról szóló törvény alapvetően egységesen szabályozza a képviselők jogállását. A frakciók megalakításánál már szóltunk arról, hogy az Alkotmány, más törvények és a Házszabály meghatározott jogosultságokat csak a frakcióvezetőknek biztosítanak. A Házszabály bizonyos esetekben pedig eltérően szabályozta a frakcióhoz tartozó képviselők, illetve a független képviselők jogosultságait. A legutóbbi házszabály-módosítás egyik célja az volt, hogy több területen megszüntesse a frakcióhoz tartozó és a független képviselők jogosultságai között korábban fennálló különbségeket. Rendezte a független képviselők bizottsági tagságát, lehetővé tette a paritásos bizottságokba történő megválasztásukat és a limitált viták esetében (azaz amikor frakciónként csak egy-egy képviselő szólalhat fel) biztosítja, hogy az elsőként jelentkező független képviselő is kifejthesse véleményét. A képviselői jogegyenlőségből következően minden országgyűlési képviselő számára biztosítani kell, hogy felszólalhasson az Országgyűlés plenáris ülésén, tagja lehessen bizottságnak, és frakciót alakíthasson. A jogok többsége minden képviselőt egyénileg is megillet (így pl. a törvényjavaslatot nyújthat be, interpellálhat, felszólalhat a vitában), de vannak olyan jogok, amelyekkel több képviselő csak együttesen élhet. Amikor az 1994-es Házszabály legalább 15 képviselőt követelt meg a frakcióalakításhoz, ezzel összhangban legalább 15 képviselőhöz kötötte az egyes képviselői jogok gyakorlását, így például a napirend módosításának, a vita lezárásának, illetőleg a Házszabályban előírt minimális időkeret megállapításának kezdeményezését. A Házszabály módosítása a frakcióalakítás új szabályaival összhangban e jogosultságok gyakorlását már csak 10 képviselőhöz köti. Gyakori „küszöbszám" még a képviselők egyötöde. Legalább ilyen arány szükséges pl. a bizalmatlansági indítvány benyújtásához, a kötelezően létrehozandó vizsgálóbizottsági kezdeményezéshez, a rendkívüli ülésszak vagy ülés összehívásának kezdeményezéséhez, a politikai vita kezdeményezéséhez. A sürgős tárgyalás indítványozásához viszont 50 képviselő kell.
A képviselők jogait és kötelességeit alapvetően két csoportba lehet sorolni. Az első csoportba az Országgyűlés feladataival, működésével kapcsolatos jogok, illetve kötelezettségek tartoznak. Ilyen például a plenáris üléseken való részvétel, a beszédjog, amelynek alapja a képviselői szólásszabadság, a törvénykezdeményezési, indítványtételi jog, a szavazáshoz való jog, a parlamenti tisztségek viselésének joga, a bizottságokban való részvétel joga, a képviselőcsoport alakításának joga, illetőleg a tájékoztatáshoz való jog. A második csoportba azok a jogok, illetve kötelezettségek tartoznak, amelyek a zavartalan parlamenti munka előfeltételeit biztosítják. E körbe sorolható a mentelmi jog, az összeférhetetlenség és a különböző juttatásokhoz való jogok. A képviselő alapvető joga és egyben kötelessége is, hogy kezdeményezően részt vegyen az Országgyűlés munkájában, elősegítse annak működését. Igazolatlan távolmaradásukat az Országgyűlés üléseiről egy meghatározott mérték felett (ez a szavazások több mint egyharmada) a tiszteletdíj arányos részének megvonásával büntetik. A képviselők jogaikat személyesen gyakorolják (pl. a szavazás), kivétel ez alól a bizottsági ülés, ahol a távol lévő képviselő helyettesítési megbízást adhat egy másik bizottsági tagnak. A képviselőknek be kell tartaniuk a Házszabály tárgyalásra és a fegyelemre vonatkozó rendelkezéseit is. Kötelesek vagyonnyilatkozatot tenni, bejelenteni keresőfoglalkozásaikat, betartani az összeférhetetlenségi szabályokat, és jelezniük kell, ha mentelmi jogukat megsértették. A képviselőkkel szemben fontos elvárás, hogy folyamatosan kapcsolatot tartsanak választóikkal, vegyék figyelembe véleményüket és lehetőség szerint képviseljék érdekeiket. Ezért lakossági fórumokon vesznek részt, fogadóórákat tartanak, levélben, e-mailen válaszolnak választóik megkeresésére. A képviselők egyébként nemcsak választóikat (azaz a választójoggal rendelkezőket), hanem az egész lakosságot képviselik. Az országgyűlési képviselők jogállásáról a többször módosított 1990. évi LV. törvény rendelkezik. A képviselők megbízatásának kezdete és megszűnése A képviselő mandátuma a választóktól ered, a választópolgárok akaratnyilvánítása hozza létre. A megbízatás a megválasztással keletkezik, ezért a mentelmi jog, a tiszteletdíj a választás napjától illeti meg a képviselőt. (A képviselői megbízatás tehát nem az Országgyűlés alakuló ülésével kezdődik.) A képviselői mandátum azonban csak a megbízólevél átadásával, a mandátum igazolásával, az Országgyűlés előtti eskütétel, illetve az esküokmány aláírásával válik teljessé. A képviselő csak ezt követően gyakorolhatja képviselői jogait (például szavazhat). További feltétel még, hogy vagyonnyilatkozatot tegyen és szüntesse meg az összeférhetetlenséget. A mandátumigazolás olyan formális eljárás, amelynek során a hatáskörrel rendelkező bizottság megvizsgálja a képviselők megbízólevelének szabályszerűségét, majd jelentése alapján az Országgyűlés igazolja a képviselő mandátumát. A vizsgálat tehát nem a választás törvényes voltára, érvényességére irányul, ez ugyanis a választási szervek, illetve a bíróságok feladata. Az Országgyűlés köteles létrehozni mandátumvizsgálattal foglalkozó bizottságot. E feladatokat a Mentelmi, összeférhetetlenségi és mandátumvizsgáló bizottság látja el, amelybe ugyanannyi ellenzéki, mint kormánypárti képviselőt választ meg az Országgyűlés. E bizottság azonban csak a ciklus közben keletkezett képviselői mandátumokat vizsgálja meg. Az első ciklusban 31, a másodikban 16, a harmadikban 11, a negyedikben 26, a jelenlegi ciklusban pedig 13 mandátumigazolást végzett. Ezzel szemben az alakuló ülésen a korelnökökből és a korjegyzőkből álló bizottság, a sajátjaikon kívül az összes megválasztott képviselő (közel 380) mandátumát megvizsgálja. A képviselők mandátumának igazolása az Országgyűlés megalakulásának alkotmányos feltétele. A képviselő megbízatása megszűnik:
Összeférhetetlenség miatt meg kell szüntetni annak a képviselőnek a mandátumát,
Összeférhetetlenség miatt szűnik meg a mandátuma annak a képviselőnek is, aki a vele szemben fennálló összeférhetetlenségi okot 30 napon belül nem szüntette meg (illetőleg azt nem kezdeményezte), továbbá, ha az Országgyűlés által megállapított összeférhetetlenséget 5 napon belül nem szüntette meg. A képviselő megbízatása legtöbbször természetesen azért szűnik meg, mert az Országgyűlés befejezte négyéves működését. Második leggyakoribb ok a képviselő lemondása (erre 1990 óta 74 alkalommal került sor), a harmadik sajnos a képviselő halála (33 képviselő hunyt el). Összeférhetetlenség kimondása, illetőleg a választójog elvesztése miatt még nem szűnt meg a képviselő megbízatása. Sem a frakció, sem a párt nem szüntetheti meg a képviselő megbízatását. Az előzetesen aláírt lemondónyilatkozat, ha azt a képviselő a benyújtás esetén vitatja, közjogilag nem érvényesíthető. (Így foglalt állást a Ház 1995-ben a Mentelmi, összeférhetetlenségi és mandátumvizsgáló bizottság jelentését elfogadva, Kapronczi Mihály kisgazda képviselő ügyében.) Ha a képviselő megbízatása ciklus közben szűnt meg, pótolni kell őt. Egyéni választókerület esetében az Országos Választási Bizottság időközi választást tűz ki, listás mandátum esetén a párt elnöke 30 napon belül megnevezi az új képviselőt. Mivel időközi választást az általános választások évében augusztus 31-ig nem lehet kiírni, így fordulhatott elő, hogy az 1990-1994-es ciklusban 1, az 1994-1998-as ciklusban 5, az 1998-2002-es ciklusban 2, a 2002-2006-os ciklusban 1 megüresedett képviselői mandátum betöltésére a ciklus végéig már nem került sor. A képviselők tájékoztatását elősegítő jogok A képviselők csak akkor tudják jól ellátni feladataikat, ha tájékozottak, rendelkeznek mindazokkal az ismeretekkel, információkkal, amelyek munkájukhoz szükségesek. A képviselők jogállásáról szóló törvény, illetőleg a Házszabály ezt kétféle módon segíti elő. Egyrészt arra kötelezi az állami szerveket, hogy támogassák a képviselőket megbízatásuk ellátásában, adják meg részükre a szükséges felvilágosítást, másrészt a képviselők jogaként fogalmazzák meg a különböző közintézményekbe való bejutást, illetve a dokumentumokhoz való hozzáférést, továbbá az ezzel kapcsolatos szolgáltatásokat. A képviselők információs jogának Alkotmányban biztosított fontos eszköze az interpelláció és a kérdés. A címzettek válaszadási kötelezettsége e jog hatékony gyakorlásának garanciáját teremti meg. (Az interpellációval és a kérdéssel majd részletesebben foglalkozunk, amikor a parlamenti ellenőrzés különböző formáit tárgyaljuk.)
A képviselők munkáját, tájékozottságát az Országgyűlés Irodaházában működő Képviselői Tájékoztató Központ is segíti. Feladata, hogy a parlamenti munkával kapcsolatos információkkal, dokumentumokkal, könyvtári, adat- és technikai szolgáltatásokkal segítse a képviselők, a frakciók, az általuk megbízott szakértők, valamint az országgyűlési bizottságok tevékenységét. A Központban megtalálhatók az Országgyűlés működése során keletkezett irományok, jegyzőkönyvek, jogszabálygyűjtemények, kézikönyvek, módszertani anyagok, a plenáris ülésekről készült felvételek, valamint számítógéppel elérhető adatbázisok és nyilvántartások. Az országgyűlési képviselőket - annak érdekében, hogy tevékenységüket zavartalanul végezhessék - különleges védelem, mentelmi jog illeti meg. A mentelmi jogot az az igény alakította ki, hogy védelmet nyújtson a megalapozatlan hatósági üldözésekkel, zaklatásokkal szemben, amely törvényhozói funkciója, tevékenysége miatt éri (érheti) a képviselőt. A mentelmi jognak két formája van: a képviselők felelősségmentessége és a sérthetetlensége. A szólásszabadság biztosítéka, hogy a képviselőt és a volt képviselőt nem lehet felelősségre vonni a megbízatása gyakorlása során tett nyilatkozatáért, felszólalásáért, szavazatáért (felelősségmentesség). A törvény szerint a képviselőt csak tettenérés esetén lehet őrizetbe venni, és ellene csak az Országgyűlés előzetes jóváhagyásával (azaz a mentelmi jog felfüggesztésével) lehet büntető-, valamint szabálysértési eljárást indítani vagy folytatni, továbbá büntetőeljárás-jogi kényszerintézkedést alkalmazni (sérthetetlenség). A képviselő - a szabálysértési eljárást kivéve - a mentelmi jogáról nem mondhat le. Az Országgyűlés a képviselő mentelmi jogát a plenáris ülésen jelen levő képviselők kétharmadának szavazatával függesztheti fel. (A minősített többség előírása elejét kívánja venni annak, hogy a mentelmi jog felfüggesztéséről a kormánytöbbség dönthessen, ehhez mindkét oldal szavazataira szükség van.) A képviselők ellen leggyakrabban magánvádlók kezdeményeznek eljárást rágalmazás, becsületsértés miatt. Gyakori, hogy az eset a választási kampányra nyúlik vissza, amikor a képviselő még képviselőjelölt volt. Ezekben az ügyekben az Országgyűlés - figyelemmel a véleménynyilvánítási szabadságról hozott alkotmánybírósági határozatokra - általában nem függeszti fel az érintett képviselő mentelmi jogát. A közvádas ügyekben a legfőbb ügyész megkeresésének viszont az Országgyűlés legtöbbször eleget tesz, azaz felfüggeszti a képviselő mentelmi jogát. Az 1990 és 2006 közötti négy ciklusban az Országgyűlés összesen 241 mentelmi ügyben döntött, 20% közvádas, 79% magánvádas volt. A közvádas ügyek 73%-ában felfüggesztette a képviselő mentelmi jogát, a magánvádas ügyekben viszont ez az arány csak 12% volt. Ha az Országgyűlés mégis fenntartja a mentelmi jogot, az ügy akkor sem évül el. A mentelmi jog ugyanis nem valamiféle kiváltság, hanem alapvetően a képviselői munka zavartalanságát hivatott biztosítani. Amikor a képviselő megbízatása megszűnik, már nem védi a mentelmi jog (pontosabban a sérthetetlenség), ellene megindítható a büntetőeljárás és el is marasztalható. Erre már több példa volt. Nyilatkozatáért, szavazatáért azonban a volt képviselőt sem lehet felelősségre vonni, hiszen a felelőtlenség intézménye az utólagos megtorlástól is védi.
A képviselő, ha megsértették a mentelmi jogát, (például az Országgyűlés előzetes hozzájárulása nélkül kényszerintézkedést foganatosítottak ellene) ezt köteles bejelenteni az Országgyűlés elnökének, aki megteszi a szükséges intézkedést. Ebben a mentelmi bizottság - az eset megvizsgálását követően - javaslatokkal segíti az Országgyűlés elnökét. Az Alkotmány, a képviselők jogállásáról szóló törvény és más törvények összeférhetetlenségi szabályokat állapítanak meg a képviselőkkel szemben. Céljuk, hogy biztosítsák a törvényhozói munka függetlenségét, elejét vegyék a nemkívánatos befolyásolásnak, a különböző tisztségek és megbízatások összefonódásának, annak érdekében, hogy a képviselők valóban a köz érdekében tevékenykedjenek. Az összeférhetetlenség azt jelenti, hogy a képviselők meghatározott tisztséget és állásokat nem tölthetnek be, illetőleg bizonyos tevékenységeket nem folytathatnak. Az Alkotmány, illetőleg a törvények, mindenekelőtt a képviselők jogállásáról szóló törvény, felsorolják azokat a közhatalmi tisztségeket, hivatalokat, az állami, közüzemi, önkormányzati vállalatoknál, illetőleg állami vagy önkormányzati tulajdoni részesedéssel működő gazdasági társaságokban a vezető tisztségeket stb., amelyeket a képviselők nem vállalhatnak. A jogállási törvény meghatározza azokat az eseteket is, amikor a képviselő méltatlanná válik arra, hogy az Országgyűlés tagja legyen, így például ha a közügyektől eltiltás vagy jogerős szabadságvesztés miatt elvesztette választójogát. A törvény meghatározza azokat a tevékenységeket is, amelyek összeférhetetlenek a képviselőséggel. Így például nem járhat el állami szerv, intézmény vagy állami tulajdonú gazdálkodó szerv jogi képviselőjeként, szakmai vagy üzleti ügyben nem hivatkozhat képviselői minőségére, illetve nem szerezhet, illetőleg használhat fel jogosulatlanul bizalmas információkat és nem végezhet lobbitevékenységet. Az első ciklusban, 1990 és 1994 között, a sajtó is többször bírálta azt a gyakorlatot, hogy a kormányzati szervek jóvoltából számos - elsősorban kormánypárti - képviselő fizetett tisztségekhez jutott az állami vagy részben állami tulajdonú vállalatok vezető testületeiben, különböző párti képviselők pedig az önkormányzati tulajdonú gazdálkodó szervezetekben. Mindezek miatt is a második ciklusban - hosszas egyeztetéseket követően - az Országgyűlés 1997-ben módosította a jogállási törvényt, és a korábbiaknál szélesebb körben állapította meg az összeférhetetlenségi okokat, így a gazdasági szférára is szigorúbb szabályozást vezetett be. A képviselő köteles meghatározott időn belül megszüntetni az összeférhetetlenséget, s ha ezt nem teszi, az Országgyűlés - a jelen lévő képviselők kétharmadának szavazatával kimondva az összeférhetetlenséget - megfoszthatja mandátumától. A képviselő megbízatása akkor szűnik meg, ha ennek megállapítását követően öt napon belül az összeférhetetlenséget nem szünteti meg. 1990 óta a képviselők minden esetben már korábban megszüntették az összeférhetetlenséget, így az Országgyűlésnek egyszer sem kellett azt kimondania. Összeférhetetlenségre vonatkozó bejelentést egyébként bárki tehet és bármely képviselő is kezdeményezheti az összeférhetetlenségi eljárást. Vagyonnyilatkozat-tételi és egyéb bejelentési kötelezettség Ha nem áll fenn összeférhetetlenség, a képviselők jogállásáról szóló törvény lehetővé teszi, hogy a képviselő munkaviszonyban álljon, illetőleg keresőfoglalkozást folytasson. Más kérdés, hogy a képviselőséggel járó jelentős elfoglaltság számos, kötött munkaidőben végzett foglalkozás gyakorlását nem teszi lehetővé. Alapvetően a képviselőnek kell eldöntenie, hogy mit vállal még. Munkaviszonyát, önálló vállalkozását, alapítványát, különböző társaságban, szövetkezetekben, köztestületekben stb. viselt tagságát, tisztségét, részesedését és az ezekből származó jövedelmét azonban be kell jelentenie az Országgyűlés elnökének. Ebben a ciklusban 275 képviselő jelezte a Ház elnökének, hogy valamilyen keresőfoglalkozást folytat, közülük 83-an viszont ezt a képviselői megbízatásuk idején szüneteltetik. 2007-ben a képviselők összesen 248 egyéni vagy társas vállalkozásban vállaltak valamilyen szerepet, de csak 77-ből származott adóköteles jövedelmük. A képviselők vagyonbevallása szerint 40%-uk magasabb jövedelemre tett szert egyéb munkája vagy üzleti részesedése révén, mint amennyit a képviselői munkájáért kapott. A képviselőség közjogi jogviszony és nem munkaviszony. A képviselőnek nincs munkáltatója (az Országgyűlés sem az), hiszen ez alapvetően ellent mondana függetlenségének. A képviselői megbízatás időtartama azonban munkaviszonyban töltött időnek, illetőleg nyugdíjra jogosító szolgálati időnek számít. Az Országgyűlés elnöki, alelnöki, jegyzői és az állandó bizottságok elnöki, alelnöki, a képviselőcsoportok vezetői és helyettesi tisztség betöltése a jogszabályok által megkívánt esetekben vezetői gyakorlatnak számít. A képviselőt további bejelentési és nyilatkozattételi kötelezettség is terheli, amely a vagyoni, jövedelmi és gazdasági érdekeltségi viszonyainak átláthatóságát biztosítja. Ez a kötelezettség kiterjed a házastársára és a vele közös háztartásban élő gyermekére is. 2006 óta a törvény arra is kötelezi a képviselőket: nyilatkozzanak arról, hogy az ő vagy a családtagja tulajdonában lévő vállalkozás milyen állami, illetőleg európai uniós támogatást kapott. 2007-ben ezt 62 képviselő jelezte. A képviselők éves vagyonnyilatkozatát nyilvánosságra kell hozni. E vagyonnyilatkozatokat 2005-től az Országgyűlés honlapján bárki megtekintheti.
A képviselők tiszteletdíja és költségtérítése Az 1989. október 23-i alkotmánymódosítás indokolása szerint az Országgyűlés csak akkor képes feladatait ellátni, ha folyamatosan működik, és a képviselők e tevékenységre felkészült, a választási versenyben megméretett, többségében főfoglalkozású politikusok. Az 1990-es szabad választások eredményeként megalakult többpárti Országgyűlés működése, ülésezési rendje alapjaiban változott meg. Ezért meg kellett teremteni a képviselői munkához szükséges feltételeket is. Meg kellett határozni a képviselőket megillető díjazást, a költségtérítést és az egyéb szolgáltatások, illetőleg a kedvezmények körét. A régi Országgyűlés ezt nem oldotta meg. Ezért a rendszerváltozás parlamentjének - fontos feladatai mellett - már megalakulását követően ezzel is foglalkoznia kellett. Más parlamentekhez hasonlóan 1990-től a tiszteletdíj és egyéb juttatások révén Magyarországon is törvény biztosítja a képviselők anyagi függetlenségét. Az országgyűlési képviselők jogállásáról az 1990. évi LV. törvény, a képviselők tiszteletdíjáról, költségtérítéséről és kedvezményeiről pedig az 1990. évi LVI. törvény rendelkezik. Mindkét törvényt az Országgyűlés többször módosította. A képviselők tiszteletdíja alapdíjból és a különböző tisztségek után járó pótdíjból áll. A törvény az alapdíjat a mindenkori köztisztviselői illetményalap hatszorosában állapítja meg. 1999-ig a törvény a képviselői alapdíjat a mindenkori miniszteri fizetés felében állapította meg. A köztisztviselői illetményalapról a költségvetés keretében az Országgyűlés dönt. Ha a költségvetés helyzete ezt nem teszi lehetővé, a köztisztviselők, így a képviselők tiszteletdíját az Országgyűlés nem emeli meg. Így nem emelkedett a képviselők tiszteletdíja 1991-ben, 1993-ban, 1994-ben, 1998-ban, 2004-ben, 2007-ben és 2009-ben sem. Miközben 1990 és 2008 között a teljes munkaidőben foglalkoztatottak átlagkeresete tizennégy és félszeresére nőtt, addig a képviselők tiszteletdíjának emelkedése csak hét és félszeres volt. (A költségtérítés emelkedése ez idő alatt tizenhét és félszeres, de 2009-től az adólevonás miatt csökkeni fog.) A képviselő alapdíja 2008 januárjától havi 231 900 Ft. Az új Országgyűlés a 2006. május 31-i ülésén módosította a képviselők tiszteletdíjáról szóló törvényt, és lényegesen átalakította a különböző pótdíjak és a költségtérítés rendszerét. Ugyanezen az ülésen a korábbi 25 helyett 18 bizottságot hozott létre, és a bizottsági tagok számát a korábbi 496-ról 386-ra csökkentette. A bizottsági tagsággal járó pótdíjak összege emelkedett, de ezt kiegyenlítette a bizottsági helyek csökkentése. Főszabályként egy képviselő egy bizottságban dolgozik, s ezért az alapdíj 70%-ának megfelelő pótdíj (azaz 162 330 Ft) illeti meg. Ha mégis nem egy, hanem két bizottságnak a tagja, a második bizottságban végzett munkájáért már csak 25%-os pótdíjat (azaz 57 975 Ft-ot) kap. Az Alkotmányügyi, a Költségvetési, valamint az Európai ügyek bizottságának tagjai 90%-os pótdíjat (208 710 Ft) kapnak. Ugyancsak pótdíj illeti meg az Országgyűlés alelnökeit (180%, alapdíjjal együtt összesen 649 320 Ft, jegyzőit (70%, összesen 394 230 Ft), az állandó bizottságok elnökeit (120%, összesen 510 180 Ft), alelnökeit (100%, összesen 463 800 Ft), továbbá a frakciók vezetőit (120%, összesen 510 180 Ft) és helyettes vezetőit (100%, összesen 463 800 Ft). A tiszteletdíj után a képviselő adót és társadalombiztosítási járulékot fizet. Az Országgyűlés elnökének tiszteletdíját a 2000. évi XXXIX. törvény határozza meg. Eszerint tiszteletdíja ugyanannyi, mint a köztársasági elnöké, a miniszterelnöké, az Alkotmánybíróság elnökéé, illetve a Legfelsőbb Bíróság elnökéé, havi 1 507 350 Ft. Az Országgyűlés alelnökeinek tiszteletdíja - amint említettük - havi 649 320 Ft. Egyéb juttatásaik 2006 májusáig a miniszterekével, ezt követően már csak az államtitkárokéval azonosak. (Az Országgyűlés elnökének és alelnökeinek tiszteletdíja 2009-ben nem emelkedett, ahogyan a képviselőké sem.) Amíg azonban a képviselők más keresőfoglalkozást is folytathatnak és egyéb tevékenységért díjazást fogadhatnak el, az Országgyűlés elnöke és alelnökei A 2006 májusában elfogadott törvénymódosítás a korábbinál differenciáltabb és takarékosabb költségtérítési rendszert vezetett be és felére csökkentette azok díjazását, akik egyéb tisztségük révén, (például mert polgármesterek vagy a megyei közgyűlés tisztségviselői), költségtérítési átalányban részesülnek. A költségtérítési általány a Budapesttől számított távolságtól függően 162 330 Ft-tól 371 040 Ft lehet. Amint neve is jelzi, alapvetően a képviselői munkával járó költségek (pl. utazási, a hivatalon kívüli posta- és telefonköltség) fedezésére szolgál. Az Országgyűlés döntésének megfelelően 2006 nyarától a képviselők már nem utazhatnak ingyen a közforgalmú tömegközlekedési eszközökön. Az utazás költségeit a költségtérítési átalányból kell fedezniük. A képviselők és a tisztségviselők tiszteletdíjának, valamint költségtérítésének mértékéről és változásáról 1990 és 2009 között a függelékben közölt táblázat ad áttekintést. (A képviselők havi tiszteletdíja, pótdíja és költségtérítése az Országgyűlés honlapján is megismerhető.) A budapesti lakóhellyel nem rendelkező képviselő havi 115 950 Ft-ot fordíthat szállásköltségre, és havi 139 140 Ft-os fizetéssel munkatársat is alkalmazhat. 2001-től a szállásköltséggel sem kell elszámolni. A magyar képviselők európai összehasonlításban a legrosszabbul fizetett képviselők közé tartoznak. A közvélemény nagy része mégis sokallja tiszteletdíjukat és különösen azt bírálják, hogy költségtérítésükkel nem kell elszámolniuk és utána nem kell adózniuk. A költségtérítéssel ma sem kell a képviselőknek elszámolniuk. A szállásköltség-térítéssel korábban, 2003-ig, számlával kellett elszámolni. A költségtérítést viszont a kezdetektől, 1990-től, átalányként kapják a képviselők, így a más területeken is ismert általányokhoz hasonlóan ez éppen a számlaadási kötelezettséget váltja ki. 2008 decemberében a képviselők egyhangú szavazással úgy módosították az adótörvényt, hogy a költségtérítést (a szállásköltség kivételével) 2009 februárjától 15%-os adó terhelje. Az alacsony tiszteletdíj miatt a költségtérítés meghatározásában kétségtelenül érvényesült egyfajta kompenzációs elem is. 2008-ban népszavazási kezdeményezés indult annak érdekében, hogy a képviselőknek csak bizonylattal elszámolható kiadásai után járjon költségtérítés. Az Országgyűlés Hivatala a képviselők távmunkájához biztosítja az internet elérését. A hivatalban igénybe vett, és a képviselő munkájához kapcsolódó postai és távközlési szolgáltatás ingyenes. A képviselő ugyancsak térítésmentesen veheti igénybe a Hivatal által működtetett elemző, információs és dokumentációs szolgáltatásokat. A képviselők munkájának és a frakciók működésének feltételei az elmúlt 19 évben folyamatosan javultak és egyre jobban megfelelnek egy modern parlamenttel szemben támasztott követelményeknek. Ha a képviselő megbízatása az Országgyűlés működésének befejezésével megszűnik és nem választják meg újra, a megbízatása megszűnését megelőző hat havi alapdíja és pótdíja átlagának megfelelő összegű ellátásra jogosult ("végkielégítés"). Ez némi időt biztosít arra, hogy állást találhasson, ha korábbi munkahelyére már nem tud visszamenni. Az Európai Parlament magyarországi képviselőinek jogállását a 2004. évi LVII. törvény szabályozza az országgyűlési képviselőkhöz hasonló szisztéma szerint. Tiszteletdíjuk azonban lényegesen magasabb, mint az országgyűlési képviselőké: a nyelvpótléktól függően most havi 1 256 125 Ft és 2 060 045 Ft között változik. Lényeges változást jelent majd, hogy 2009-ben az új Európai Parlament megalakulásával (várhatóan augusztustól) az EP-képviselők tiszteletdíjáról már nem a nemzeti parlamentek, hanem az Európai Parlament gondoskodik. 1990 óta összesen 2020 képviselő vett, illetőleg vesz részt az Országgyűlés munkájában. Az első ciklusban 415, a másodikban 402, a harmadikban 397, a negyedikben 412, a jelenlegi ciklusban pedig eddig 394. Ciklusról ciklusra a képviselők egyre nagyobb hányadát választják meg újból, így egyre kevesebb az új képviselők aránya. Míg az első ciklusban a képviselők 93%-a először került be a parlamentbe, addig az új képviselők aránya a második ciklusban 70%, a harmadikban 49%, a negyedikben 34%, míg a mostani ciklusban már csak 28%. Jelenleg 37 olyan képviselő van, aki megszakítás nélkül, az első ciklustól tagja az Országgyűlésnek. A Fidesz frakciójában 14-en, az MSZP-ben 10-en, az SZDSZ-ben 9-en, az MDF-ben 3-an, a KDNP-ben 1 képviselő. A 37 képviselő közül 29-en most is ugyanannak a frakciónak a tagjai. Ma már mindössze egy képviselő van, aki a rendszerváltozás előtti parlamentnek is tagja volt. Az Országgyűlésben, különösen a fejlettebb európai országok parlamentjeivel összevetve, kevés a képviselőnő, és az elmúlt közel két évtizedben alig növekedett a számuk. A képviselőnők aránya az első ciklusban 7,7%, a másodikban 10,9%, a harmadikban 7,8%, a negyedikben 9,7% volt, jelenleg pedig 10,6%. 1990 és 2006 között életkorukat tekintve a képviselők zöme, 60-70%-a a 35-59 éves korosztályhoz, a középkorúakhoz tartozik, 8-15%-uk 60 éven felüli, míg a fiatal (34 éven aluli) korosztály részaránya 18,2%-ról 7,6%-ra csökkent. Végzettségüket tekintve legtöbben (20-30%) humán végzettségűek, őket követik a jogászok (18-21%), majd a gazdasági diplomával rendelkezők (14-20%), a műszaki végzettségűek (15-18%), az agrárdiplomások (7-12%), végül az orvosok (5-11%), akiknek részaránya a legnagyobb mértékben, közel felére csökkent az első ciklust követően. A képviselők valamivel kevesebb mint ź-e Budapesten, míg több mint ž-e vidéken született. Ez az arány ciklusról ciklusra alig változott. A mostani képviselők közül korábban 3-an voltak miniszterelnökök, 21-en miniszterek és államtitkárok is, 20-an miniszterek, 44-en pedig államtitkárok. Most is képviselő 3 korábbi házelnök, illetőleg 6 alelnök. Az Országgyűlés jelenlegi tagjai közül 48-an láttak (illetőleg látnak) el állandó bizottságban, továbbá 22-en ideiglenes bizottságban elnöki tisztséget. 1990 és 1994 között a polgármesterek nem lehettek országgyűlési képviselők. 1994-ben azonban az Országgyűlés törvénymódosítással feloldotta az összeférhetetlenséget. Azóta ciklusról ciklusra nő az önkormányzatokban vezető tisztséget betöltő képviselők száma. Jelenleg 12-en megyei közgyűlési elnökök, 4-en alelnökök (illetőleg főpolgármester-helyettesek Budapesten), 70-en polgármesterek, 19-en alpolgármesterek. További 43 képviselő tagja a helyi önkormányzat képviselő-testületének, 32-en pedig a megyei (fővárosi) közgyűlésnek, így majdnem minden második országgyűlési képviselő részt vesz valamely önkormányzati testület munkájában. Az Országgyűlés, a tisztségviselők, a Házbizottság, a bizottságok és meghatározott feladatkörökben a képviselők munkáját az Országgyűlés Hivatala segíti. Emellett az öt párt képviselőcsoportja frakcióhivatalokat is működtet. A képviselők tiszteletdíjáról szóló törvény lehetővé teszi továbbá, hogy minden képviselő munkatársat alkalmazzon. Az Országgyűlés elnöke, a bizottságok és a frakciók szakértőket is foglalkoztathatnak. Az Országgyűlés Hivatala önállóan gazdálkodó költségvetési szerv, a költségvetési törvényben önálló fejezetet alkot. (Részletesen írunk erről az „Országgyűlés költségvetése" című részben.) A Hivatal jogi személy, így - szemben az Országgyűléssel - perelhető. A rendszerváltozás előtt az Országgyűlés Irodája jórészt csak a pénzügyi-technikai működtetést ellátó hivatali szervezet volt. Nem volt igény arra, hogy jól képzett szakemberek segítsék az Országgyűlés munkáját, mivel a parlament politikailag súlytalan volt, nagyon ritkán ülésezett és nagyon kevés törvényt fogadott el. Az elmúlt 19 évben alakult ki az a vezetési szempontból tagolt, szakmailag is felkészült apparátus, amely segíti az Országgyűlés működését, és a törvényalkotás támogatásában is képes eleget tenni az új és növekvő feladatoknak. Az Országgyűlés Hivatalának fontosabb teendőit a Házszabály, részletesebb feladatait és szervezeti felépítését pedig az Országgyűlés elnöke által kiadott Szervezeti és Működési Szabályzat határozza meg. A Hivatal nem államigazgatási szerv, hanem az Országgyűlés munkaszervezete. Különböző szervezeti egységekre tagozódik: Főtitkárság, Gazdasági Főigazgatóság, Elnöki Kabinet, Külügyi Hivatal, Sajtószolgálat és az Országgyűlési Könyvtár. Az Országgyűlés Hivatalába integrálódik továbbá a Rendőrségi Panasztestület, valamint a Nemzeti Fenntartható Fejlődési Tanács Titkársága is. (Az Országgyűlés Hivatalának szervezeti ábráját lásd a függelékben.) Az Országgyűlés elnöke az egyes szervezeti egységek vezetői útján irányítja a Hivatal munkáját. A Hivatal vezetőit, a főtitkárt, a gazdasági főigazgatót, a Külügyi Hivatal, az Elnöki Kabinet és a Sajtóiroda vezetőjét, valamint az Országgyűlési Könyvtár főigazgatóját, továbbá helyetteseiket ő nevezi ki és menti fel. A jelölteket a Házbizottság előzetesen meghallgatja és véleményezi. Az Országgyűlés elnöke a hivatali munka összehangolása érdekében rendszeresen tart hivatalvezetői értekezletet.
Az Országgyűlés Hivatalának a frakciók munkatársaival együtt 846 alkalmazottja van. A Hivatalban 380 diplomás (zömükben jogászok, közgazdászok, illetve igazgatásszervezők), 233 érettségizett köztisztviselő, valamint 212 fizikai alkalmazott és 14 ügykezelő dolgozik. A munkatársak többsége jelentős közigazgatási, ezen belül is parlamenti gyakorlattal rendelkezik. A parlamenti hivatali munka sajátossága, hogy a munkaidő a plenáris és a bizottsági ülésekhez is igazodik. Ez alkalmanként csak túlórával oldható meg. A köztisztviselőkről szóló törvény erre is figyelemmel az Országgyűlés Hivatalában dolgozók számára magasabb pótlékot állapít meg, mint amit a központi közigazgatási szervek (minisztériumok) dolgozói kapnak. Ez a középfokú végzettségű dolgozók esetében az alapbér 15%-a helyett 35%, a diplomás munkatársak esetében pedig 50% helyett 80%. Az Országgyűlés Hivatalában a legkülönbözőbb szakmák képviselői dolgoznak együtt. A plenáris, a házbizottsági és bizottsági ülések levezetését jogászok, igazgatásszervezők és közgazdászok készítik elő és szervezik meg. A kodifikációban jártas jogászok segítik az Országgyűlés törvényalkotó munkáját és az Európai Unió jogalkotásába bekapcsolódó parlamenti bizottság tevékenységét. A nemzetközi kapcsolatokkal, a parlamenti sajtótevékenységgel, továbbá a civil kapcsolatokkal az adott terület szakértői foglalkoznak. A Gazdasági Főigazgatóság munkatársai az Országház fenntartását, felújítását szervező mérnökök, de dolgoznak itt különleges igényeket és a régi mesterek fogásait is jól ismerő asztalosok, kárpitosok, bádogosok, kőművesek. Felkészült közgazdászok, pénzügyi szakemberek látják el az Országgyűlés költségvetési gazdálkodással kapcsolatos teendőit. Informatikusok működtetik és fejlesztik az e-parlament informatikai rendszerét. Szakmájukat magas színvonalon művelő gyorsírók (köztük gyorsíró világbajnok és dobogós helyezettek) készítik el a plenáris ülés és a bizottsági ülések jegyzőkönyveit. A Hivatalhoz tartoznak a tekintélyes múlttal rendelkező Országgyűlési Könyvtár munkatársai is, akik a hagyományos könyvtári szolgáltatások mellett egyre több tájékoztatási és kutatási szolgáltatással segítik a képviselők munkáját. Az Országgyűlés Hivatalának munkatársaival szemben fokozottan igaz az a köztisztviselői törvényben is megfogalmazott elvárás, hogy hivatalukhoz méltó, pártatlan és befolyásmentes tevékenységet folytassanak. Ennek is köszönhetően a rendszerváltozás időszakától kiépülő hivatalszervezet viszonylag stabil, a választásokat követő többségi-kisebbségi átrendeződés jóval kevésbé érinti, mint a kormányhivatalokat és a minisztériumokat a kormányváltás. A Hivatalból az elmúlt 19 évben viszonylag kevesen mentek el. Őket többnyire a karrier és/vagy a jobb fizetés lehetősége motiválta. A parlamenti ismeretek hasznosítása révén a minisztériumokban (elsősorban a parlamenti titkárságokon) magasabb beosztásban dolgoztak tovább, néhány fiatal pedig a jobban fizető, de több kockázattal járó magánszférát választotta. Az utóbbi években gondot okozott, hogy munka mellett többen szereztek különböző főiskolán diplomát, de képzettségüknek megfelelő munkakört a Hivatal nem tudott számukra biztosítani. A Hivatal és a frakcióirodák között alig van „átjárás". Az Országgyűlés elnöke 2002-ben kitüntető díjat alapított „Közszolgálatért és az Országgyűlésért" címmel, amellyel minden évben a köztisztviselők napján a Hivatalban kiemelkedő teljesítményt nyújtó kollégáink munkáját ismeri el. A Hivatal munkatársainak többsége tudását továbbképzéssel, nyelvvizsgákkal, speciális szakvizsgával, másoddiploma megszerzésével bővíti. A vezetők és munkatársak közül többen tanítanak, illetve tartanak előadásokat egyetemeken és főiskolákon, szakmai konferenciákon, szakkönyveket írnak és szerkesztenek, folyóiratokban publikálnak. Az Országgyűlés Hivatalához tartozik az 5 frakció hivatalszervezetének 232 munkatársa is. Bár köztisztviselőként a Hivatal gazdasági főigazgatója nevezi ki őket, a munkáltatói jogkört érdemben a frakcióvezetők, illetve a frakciók hivatalvezetői gyakorolják. A frakciók hivatalszervezeteinek létszámát képviselőik számától függően, a képviselők tiszteletdíjáról szóló törvény határozza meg. A munkatársak kiválasztásánál - érthetően - szempont lehet a frakcióhoz (párthoz) való lojalitás is. A magyar parlament könyvtára 1870-ben kezdte meg működését az akkori Országház szomszédságában, a Nemzeti Múzeum épületében. Az intézmény 1902-ben költözött az új Országházba, és azóta is itt fogadja látogatóit. Megalapításától 1952-ig a Könyvtár alapvető feladata a törvényalkotás, az országgyűlési képviselők munkájának segítése volt, de fontos kötelességének tekintette a törvényhozók kulturális-tudományos érdeklődésének, szépirodalmi igényeinek kielégítését is. A Könyvtár 1952-ben nyilvános közgyűjteménnyé, majd az oktatási (kulturális) minisztérium közvetlen irányítása alá tartozó szakkönyvtárrá vált. Ezzel véget ért az Országgyűlés és könyvtára között nyolc évtizeden át fennálló szervezeti kapcsolat. Fő szakterületei, amely ma is a Könyvtár fő gyűjtőköre: a jogtudomány, a politikatudomány és a jelenkori egyetemes történelem. A Könyvtár állománya az alapítás óta több mint 900 ezer kötetre nőtt. Kezdetben még csak 24 folyóirat és lap járt a könyvtárba, ma kb. 2200, amelynek megközelítőleg a fele magyar, a fele idegen nyelvű. A rendszerváltozás nyomán 1990 októberében az Országgyűlés elnöke és a művelődési miniszter megállapodást írt alá arról, hogy 1991. január 1-jével „helyreállítja az Országgyűlés és az Országgyűlési Könyvtár történetileg kialakult szerves kapcsolatát". Az intézmény fenntartója újból az Országgyűlés lett, főigazgatóját az Országgyűlés elnöke nevezi ki. Ugyanakkor megőrizte nyilvános közkönyvtári és országos tudományos szakkönyvtári feladatait is. A Könyvtár a törvényalkotás és a nyilvánosság érintkezésének egyik színterévé vált, közvetítő szerepet tölt be a politikai és a társadalmi nyilvánosság között.
1991-től újra a Könyvtár kiemelt feladata a képviselők munkájának segítése. Májusban megalakította a Képviselő-tájékoztatási osztályt azzal a céllal, hogy információval lássa el a képviselőket, a frakciókat, a bizottságokat és szakértőiket, valamint a Hivatal dolgozóit. 1992 óta a Könyvtár területén, de tőle függetlenül működik az Európa Tanács Információs és Dokumentációs Központja, amelyben hozzáférhetőek az Európa Tanács különböző kiadványai. 1994-ben a Házszabály is rendezte a Könyvtár jogi helyzetét. 1996 októberében a házelnökből, a parlamenti pártok egy-egy képviselőjéből Könyvtári Tanácsadó Testület alakult, amely segítette az Országgyűlés elnökének irányító munkáját. 1997 januárjától a Könyvtár az Országgyűlés Hivatalának szervezetébe tartozik. Ma a Könyvtár az évszázados állományfejlesztési, gyarapítási és állományvédő tevékenység eredményeként kiemelkedő társadalomtudományi gyűjteményt mondhat magáénak:
A törvényhozás és a nyilvánosság szolgálata A Könyvtár Képviselő-tájékoztatási osztályának feladata az Országgyűlés munkájának támogatása speciális könyvtári és információs szolgáltatásokkal. A képviselőktől, a bizottságoktól, a frakcióktól, a szakértőktől, valamint a Hivatalban dolgozóktól érkező kérdésekre az osztály munkatársai:
Az Országgyűlési Könyvtár 2005. december 5-én nyitotta meg a Széchenyi Istvánról elnevezett új képviselői olvasótermét az Országház félemeletén. A teremben a hagyományos könyvtári szolgáltatások mellett folyóiratok, számítógépek, note-book csatlakozási lehetőségek és információs szolgáltatások állnak rendelkezésre, az ülésnapokon hosszabbított nyitva tartással.
A Könyvtár a Főtitkársággal közösen működteti a Képviselői Tájékoztató Központot (KTK) a Képviselői Irodaház VII. emeletén. Olvasótermében magyar és idegen nyelvű újságok és folyóiratok, törvények és hivatalos lapok gyűjteményei, parlamenti kiadványok, valamint lexikonokat, szótárakat, jogi, gazdasági, társadalompolitikai, politikai és európai uniós tárgyú köteteket, statisztikai kiadványokat és pártdokumentumokat tartalmazó, gondosan válogatott és folyamatosan frissített kézikönyvtár várja az érdeklődőket. A Képviselő-tájékoztatási osztály munkatársai választ adnak a személyesen vagy telefonon feltett, illetőleg e-mailben beérkező kérdésekre és háttéranyagokkal is segítik a képviselők munkáját. A Médiaszemle sorozatban készülő összeállítások aktuális kül- és belpolitikai kérdésekről foglalják össze a nyomtatott és az elektronikus médiában megjelent legfontosabb kormányzati, politikai és szakmai véleményeket. A Háttér-Információk-Dokumentumok (HID) sorozat ünneptörténeti összeállításai a nemzeti ünnepeink alkalmából elmondandó beszédekhez szolgáltatnak alapanyagot. Hasonló szerkezettel készülnek az Évfordulók sorozatban megjelenő beszédírási háttéranyagok, amelyek a magyar történelemmel, az Országgyűlés történetével kapcsolatos évfordulókkal foglalkozó megemlékezésekhez nyújtanak segédletet. A Könyvtár tájékoztatási szolgáltatását fejlesztve 1997-ben bizottsági referensi rendszert hozott létre. Tájékoztatásban jártas, megfelelő szakismeretekkel rendelkező kollégát (referenst) delegált az állandó bizottságok mellé, hogy közvetlenül lássák el e testületeket szakirodalmi információkkal. A Képviselői Kutatószolgálat létrehozása 2004-ben szervesen illeszkedik abba a folyamatba, amely hasonló parlamenti szolgáltatásokat hívott életre világszerte, így az Európai Unió tagországainak nemzeti törvényhozó testületeiben is. A kutatószolgálat alapfeladata, hogy elemzésekkel, háttéranyagokkal támogassa a képviselők munkáját. A parlamenti munka ritmusa rövid, könnyen áttekinthető és friss adatokat tartalmazó háttéranyagokat igényel. A kutatószolgálat a Könyvtár állományára, továbbá számos elektronikus forrásra támaszkodva információk összegyűjtésével, majd tematikus feldolgozásával készít:
A képviselők ezeket a törvényjavaslatok bizottsági vagy plenáris vitájában, a módosító javaslatok kidolgozásához, illetve a bizottsági meghallgatásokra való felkészülés során hasznosíthatják. A kutatószolgálat munkatársai választ adnak a hosszabb kutatást igénylő képviselői és szakértői kérdésekre is, és a jogalkalmazás tapasztalatait a törvényhozók számára visszacsatoló műhelybeszélgetéseket szerveznek kutatók és politikusok bevonásával. Az elemzéseket interneten, illetve a parlamenti hálózaton is szolgáltatja.
A kutatószolgálat együttműködik más nemzeti parlamentek kutatószolgálataival, könyvtáraival, és részt vesz a kölcsönösen előnyös közös kutatásokban is. Az Országgyűlési Könyvtárba minden 18 éven felüli magyar és külföldi olvasó beiratkozhat. Az évi 50 ezer látogató közel egyötöde kutató (főként a tudományos intézetek munkatársai és az egyetemek oktatói), 60 százaléka egyetemi hallgató, elsősorban a jogi, bölcsészettudományi és közgazdasági felsőoktatási intézményekből. A többi érdeklődő között jelentősebb számban vannak jogászok, középiskolai tanárok, közgyűjteményi dolgozók, köztisztviselők, újságírók. Gyakran megfordulnak a Könyvtárban jogszabályokat vagy parlamenti dokumentumokat böngészők, újságokat és folyóiratokat olvasók is. (Ez utóbbiak között sok a nyugdíjas). A látogatókon kívül számos intézmény kér különféle dokumentumokat, információkat (elsősorban minisztériumok, pártok, helyi közigazgatási szervek, könyvtárak, tudományos intézetek, sajtóorgánumok). Hosszú, általában napi 11 órás nyitvatartási időben az impozáns, nagy olvasótermében, kutatószobáiban és különgyűjteményi olvasótermeiben egyszerre 175 olvasót tud fogadni és ellátni. Az olvasók éves, féléves látogatójegyet vagy napijegyet is válthatnak (évente kb. 8500-9000 a beiratkozók száma). Az olvasótermek, kézikönyvtárak, az ENSZ és az Európai Unió gyűjteménye, a számítógépes adatbázisok ingyenesen használhatók, egyéb szolgáltatások térítéssel vehetők igénybe.
A Könyvtár informatikai olvasótermet alakított ki, hogy ezzel is segítse a kutatómunkát, a szakdolgozatok, referátumok, disszertációk elkészítését. Az olvasóteremben szövegszerkesztő, táblázatkezelő programok és különféle adatbázisok állnak a látogatók rendelkezésére. Az érdeklődőket különböző tudományágakban képzett szakemberek segítik a Könyvtár használatában, akik készséggel nyújtanak felvilágosítást személyesen, telefonon, faxon, e-mailben és levélben. A kor elvárásának megfelelően az Országgyűlési Könyvtár az elmúlt években jelentős mennyiségű dokumentumot (parlamenti naplókat, almanachokat, házszabályokat stb.) tett elektronikusan is elérhetővé és befejezéséhez közeledik a teljes, könyvállomány elektronikus katalógusának elkészítése. Az Országgyűlés - amint ezt majd a következő fejezetben részletesen is bemutatjuk - széles körben gyakorol ellenőrzést a kormányzat (és a központi közigazgatás), valamint egyes autonóm közigazgatási szervek, illetőleg köztestületek felett. Vannak azonban olyan sajátos „szervek", amelyeknek az Országgyűléshez fűződő kapcsolatát nem lehet egyszerűen az ellenőrzés (felügyelet) fogalmával leírni. A kapcsolatot alapvetően más viszonyok jellemzik. E szervek egyik típusa a közalapítvány, amely alapítója az Országgyűlés és gyakorolja az ebből fakadó jogokat. A másik csoportba sorolhatók azok a testületek (Fórum, Tanács), amelyeket az elmúlt években jelentkező sajátos igények hoztak létre. A Magyar Televízió, a Magyar Rádió és a Hungária Televízió közalapítványait az Országgyűlés 1996-ban a médiatörvény rendelkezései alapján hozta létre, egy kétharmados többséggel elfogadott országgyűlési határozattal (alapító okirattal). Az Országgyűlés azért választotta a közalapítványi formát, hogy az alkotmányos elvárásnak megfelelően kizárja a közszolgálati műsorszolgáltatók közvetlen vagy közvetett függését az állami szervektől (mindenekelőtt a kormánytól) és a költségvetéstől. A közalapítványok gazdasági és működésbeli önállóságot biztosítanak a részvénytársasági formában működő közszolgálati műsorszolgáltatóknak. A közalapítványok kezelő szervei a kuratóriumok, amelyek elnökségét a kormánypárti és az ellenzéki frakciók jelölése alapján (a két oldal egyenlő szavazati arányát biztosítva) az Országgyűlés választja meg abszolút többséggel, négy évre. A kuratórium elnökét a kormánypárti, elnökhelyettesét az ellenzéki frakciók javaslata alapján választja meg a T. Ház a kuratórium tagjai közül. A kuratórium további tagjait a társadalmi és szakmai szervezetek sorshúzással kiválasztott delegáltjai alkotják. Megbízatásuk egy évre szól. A közalapítványok ellenőrző szervei az Ellenőrző Testületek, amelyek elnökét és egy tagját az ellenzéki, a másik tagját pedig a kormánypárti frakciók jelölése alapján szintén az Országgyűlés választja meg. A kuratóriumok feladata a műsorszolgáltatók elnökeinek megválasztása és visszahívása, a gazdálkodásuk éves ellenőrzése, a gazdálkodási tervek és a mérleg jóváhagyása, továbbá a közszolgálati műsorszolgáltatási szabályzat jóváhagyása és érvényesítésének ellenőrzése. A kuratóriumok kötelesek évente beszámolni az Országgyűlésnek. A beszámolók plenáris tárgyalását a Kulturális és sajtóbizottság készíti elő és a beszámolók elfogadása tárgyában határozati javaslatot terjeszt az Országgyűlés elé. Valamennyi beszámolásra kötelezett szerv közül (a Magyar Nemzeti Bankon kívül) csak a médiatestületek esetében fordult elő, hogy beszámolóikat nem fogadta el az Országgyűlés. A Magyar Rádió Közalapítvány kuratóriumának 9 beszámolójából 7-et, a Magyar Televízió Közalapítvány kuratóriumának 8 beszámolójából 5-öt, a Hungária Televízió Közalapítvány kuratóriumának 10 beszámolójából 2-öt utasított el az Országgyűlés. Az elutasítás az akkori kormánytöbbség elégedetlenségét fejezte ki a kuratóriumok (s rajtuk keresztül az intézmények) működését illetően. A beszámolót leszavazó kormánypárti képviselőkhöz a 14 eset közül mindössze egyszer csatlakoztak az akkori ellenzéki frakciók is. A közalapítványok gazdálkodását is az Állami Számvevőszék ellenőrzi. E testületek jellemzője, hogy tagjaik nagyobb részt parlamenten kívüli közéleti személyiségek vagy külföldi magyar szervezetek vezetői, és csak kisebb részt az Országgyűlés képviselői. E testületek közös sajátossága az is, hogy elnökük az Országgyűlés elnöke. Ilyen testület a Kárpát-medencei Magyar Képviselők Fóruma és a Nemzeti Fenntartható Fejlődési Tanács. A Kárpát-medencei Magyar Képviselők Fóruma (KMKF) az Országgyűlés elnökének kezdeményezésére 2004 szeptemberében alakult meg, az Országgyűlés képviselőinek és a határon túl élő magyar nemzetiségű képviselők együttműködésének fórumaként. Az Országgyűlés a 17/2008. (III. 5.) számú határozatában megerősítette e konzultációs testület létét és rendelkezett a működéséhez szükséges feltételek biztosításáról is. A KMKF feladataival, szervezeti felépítésével és működésével „Az Országgyűlés tevékenysége a határon túli magyarsággal kapcsolatban" című fejezetben részletesebben foglalkozunk.
Az Országgyűlés 2007 novemberében határozatot fogadott el a Magyar Köztársaság hosszú távú fenntartható fejlődéssel kapcsolatos tervezési és egyeztetési folyamat feladatairól (100/2008. (XI. 14.) OGY hat.). Ebben a képviselők úgy határoztak, hogy a hazai fenntartható fejlődési alapelvek, célkitűzések elősegítésére, a tervezési és egyeztetési feladatok összehangolásának támogatására, továbbá a nyilvánosság és a társadalmi részvétel erősítése érdekében létrehozzák a Nemzeti Fenntartható Fejlődési Tanácsot. Majd az Országgyűlés az 57/2008. (V. 22.) számú határozatában a Tanács jogállását úgy határozta meg, hogy az az Országgyűlés által létrehozott egyeztető, véleményező, javaslattevő testület. Elnöke az Országgyűlés elnöke, négy társelnöke pedig a kormány delegáltja, illetőleg a Magyar Tudományos Akadémia, az ellenzéki frakciók és a civil szervezetek által javasoltak, akiket a Tanács választ meg e tisztségre. A Tanács a fenntartható fejlődéssel foglalkozó stratégia rendszeres megújításában és végrehajtásában közreműködő szervezetek fóruma. Ezért 32 tagját a parlamenti frakciók, az MTA, a gazdasági kamarák, az egyházak, a szakszervezetek, a munkaadói szervezetek, az önkormányzatok, a METESZ, a Rektori és Főiskolai Tanács, továbbá a különböző civil szervezetek delegálják. A Tanács 2008 októberében alakult meg. Negyedévenként tart ülést. Tevékenységéről évente beszámol az Országgyűlésnek. Titkársági feladatait az Országgyűlés elnöke mellett létrehozott (a Hivatal keretében működő) titkárság látja el. A konzultatív és egyeztető testületek nem tekinthetők hagyományos parlamenti intézményeknek, nem épülnek be az Országgyűlés szervezetrendszerébe, s így a Házszabály nem rendelkezik róluk. Az előző testületektől lényegesen eltérő a Költségvetési Tanács jogállása. A takarékos állami gazdálkodásról és a költségvetési felelősségről szóló 2008. évi LXXV. törvény elfogadásával az Országgyűlés úgy rendelkezett, hogy a törvényhozási tevékenység támogatására létre kell hozni a Költségvetési Tanácsot. A háromtagú testületet az Országgyűlés választja meg kilenc évre. A Költségvetési Tanács tevékenységéről, és a feladatkörét érintő tapasztalatokról évente beszámol az Országgyűlésnek. Az Országgyűlés a 2009. február 16-ai ülésén választotta meg a Költségvetési Tanács Tagjait, az elnöki teendőket ellátó dr. Kopits Györgyöt, továbbá dr. Oblath Gábort és dr. Török Ádámot. A Tanács szervezetét és feladatait a költségvetési törvénnyel foglalkozó alfejezetben mutatjuk be részletesebben.
III.
Az Alkotmány szerint az Országgyűlés a Magyar Köztársaság legfelsőbb államhatalmi szerve, amely a népszuverenitásból eredő jogait gyakorolva biztosítja a társadalom alkotmányos rendjét, meghatározza a kormányzás szervezetét, irányát és feltételeit. Az Országgyűlés jellegének és alapvető rendeltetésének tömör meghatározását követően az Alkotmány a 19. § (3) bekezdésében „a"-tól „m"-ig, 13 pontban sorolja fel az Országgyűlés legfontosabb feladatait. Ezek a következők:
A felsorolás azonban koránt sem teljes körű. Az Alkotmány további fejezetei részletesebben is meghatározzák az egyes törvényhozási tárgyköröket, más törvények pedig további feladatokat és hatásköröket állapítanak meg. Az Országgyűlés legfontosabb funkciója a törvényalkotás és a kormány ellenőrzése. Emellett a parlament határozza meg a kormányzás szervezetét, irányát és feltételeit. Fontos feladatai vannak az Országgyűlésnek a külpolitika, a nemzetbiztonság, a honvédelem, továbbá a rendkívüli jogrend bevezetése terén. A sokrétű és szerteágazó további tevékenységeket többféle szempont szerint lehet csoportosítani. Az Országgyűlés törvényekben meghatározott feladatai 1990-től számottevően és folyamatosan bővültek. Az Országgyűlés Hivatalának Főtitkársága nyomon követve e törvényalkotási folyamatot, regisztrálja az Országgyűlés (ezen belül a tisztségviselők, a bizottságok és a frakciók) feladatait és hatáskörét, továbbá a képviselők jogainak és kötelességeinek szabályozását és annak változásait. Rendszerezés nélkül a különböző jogszabályokban található feladatok áttekinthetetlenek lennének, hiszen ma már parlamenti feladatokból, hatáskörökből több mint négyszázat tartunk számon. (A felsoroltak rendszerezése és teljes körű bemutatása megtalálható „Az Országgyűlés feladatai és működése 2006" című kiadványban, illetve az Országgyűlés honlapján „Az Országgyűlés feladatai" továbbá a „Tisztségviselők", a „Frakciók", a „Bizottságok", a „Házbizottság," illetve a „Képviselők" főcímek alatt.) Az Országgyűlés fő funkciói közül mi a hagyományos alkotmányjogi megközelítésnek megfelelően és a gyakorlati szempontokra is figyelemmel a két klasszikus funkciót emeltük ki: a törvényalkotást, illetve a kormány ellenőrzését. Ezekkel a következőkben részletesebben foglalkozunk. A politológia a törvényalkotás, a kormányzati rendszer kialakítása, illetve a kormány ellenőrzése mellett további parlamenti funkciókat is megkülönböztet. Így a képviseleti funkciót, az érdekkifejező funkciót, a legitimációs funkciót, a politikai nyilvánosság biztosításának funkcióját, a politikai vita, a politikai nevelés és szocializáció funkcióját, valamint a politikai (állami) vezetők kiválasztásának funkcióját is. Az Országgyűlés alkotmányozó hatalom Az Országgyűlés nemcsak törvényhozó, hanem az egyedüli alkotmányozó hatalom is. (Számos országban pl. az alkotmányozó nemzetgyűlés révén a két funkció különválik.) Az Alkotmányban az állam önmagát korlátozva biztosítja polgárai számára az alapvető jogokat, biztosítékokat ad szabadságuk tiszteletben tartására és védelmére, megszabja a hatalom gyakorlásának törvényes kereteit és formáit. Formáját tekintve tehát az Alkotmány is törvény, jelentőségét tekintve alaptörvény. Az Alkotmány elfogadása és módosítása is törvényalkotás, de ehhez az összes képviselő kétharmadának szavazata kell. Nálunk az Alkotmányt nem kell népszavazással megerősíteni. Az Országgyűlés azonban dönthet úgy, hogy az általa elfogadott Alkotmányt vagy az Alkotmány módosítását (mint bármely más törvényt) annak kihirdetése előtt népszavazásra bocsátja. Az Alkotmány módosítására azonban sem állampolgárok, sem képviselők nem kezdeményezhetnek népszavazást. 1989 őszén a Nemzeti Kerekasztal3 politikai megállapodásainak megfelelően az Országgyűlés alapvetően módosította, megújította az Alkotmányt. Alkotmányrevíziót hajtott végre, azaz a régi szerkezetben ugyan, de teljesen új, a modern jogállam alkotmányos értékein nyugvó normákat alkotott. Az 1956-os forradalom tiszteletére október 23-án kihirdetett alkotmányt akkor ideiglenesnek minősítették. Az új alkotmány elfogadását ugyanis a szabad választások eredményeként megalakuló Országgyűlés feladatának tekintették. Azóta a „folyamatos alkotmányozás" vált jellemzővé. Az Országgyűlés eddig 22 alkalommal módosította az Alkotmányt. A közel kéttucatnyi módosítás jelentőségét és tartalmát tekintve a kisebb mértékű módosítástól a részleges revízióig terjedt. Az utóbbinak lehet tekinteni a legjelentősebb 1990. júniusi alkotmánymódosítást is, amelyet az Országgyűlés az akkori legnagyobb kormánypárt az MDF és a legnagyobb ellenzéki párt, az SZDSZ politikai megállapodása alapján (más frakciók képviselői által benyújtott módosító javaslatokat is megszavazva) fogadott el az 1990. évi XL. törvénnyel. A két párt képviselői elegendők voltak az alkotmánymódosításhoz szükséges kétharmados többséghez. Az alkotmánymódosítás alapvetően a kormány alkotmányos pozícióját, a köztársasági elnök státusát és a kétharmados törvények körét érintette4. Az Alkotmány módosítását igényelte később a NATO-tagságunk és európai uniós csatlakozásunk is. Új alkotmányt azonban nem tudott az Országgyűlés elfogadni. Erre legtöbb esély az 1994-1998-as ciklusban volt. Az új alkotmány elfogadása, bár eltérő tartalommal, de mindegyik parlamenti párt választási programjában szerepelt. A kormánypártoknak ugyan több mint kétharmados többségük volt a parlamentben, de az új alkotmány koncepcióját az ellenzékkel együtt, ennél nagyobb többséggel kívánták kidolgozni. (1995-ben az Országgyűlés úgy módosította az Alkotmányt, hogy az új alkotmány előkészítésének részletesebb szabályairól szóló országgyűlési határozat elfogadásához a képviselők négyötödének szavazata kellett.) A kormánypárton belüli ellentétek miatt azonban az Alkotmány-előkészítő bizottság által benyújtott szabályozási koncepciót az Országgyűlésnek csak másodszori nekifutásra, túl későn (és már csak négy frakció támogatásával) sikerült elfogadni, a ciklus utolsó évében pedig az alkotmányozási konszenzus felbomlott. Azóta a kormányprogramok célként sem tűzték ki az új alkotmány elfogadását, (legfeljebb az Alkotmány módosítását)5 és a frakciók között sem volt érdemi egyeztetés e tárgyban, noha az új alkotmány igényét egy-egy párt vagy vezető politikus időnként felveti. Tény ugyanakkor, hogy - az alkotmánymódosításokra is figyelemmel - ma nincs sürgető kényszer egy új alkotmány elfogadására. Ebben közrejátszik az Alkotmánybíróság széles jogköre révén gyakorolt alkotmányértelmező, „alkotmányfejlesztő" szerepe is6. A rendszerváltozás történelmi feladata, a jogállamiság és a piacgazdaság intézményrendszerének kiépítése, az egész jogrendszer új alapokra helyezése és folyamatos átalakítása felértékelte, különösen hangsúlyossá tette a törvényalkotást. Az Országgyűlés ekkor vált újból törvényalkotó szervvé. Mindezt a „mennyiségi mutatók" is jól jelzik. Amíg 1945 és 1990 márciusa között eltelt 45 évben csak 472 törvényt fogadott el az Országgyűlés (és ebből is 107-et a rendszerváltozás előtti bő két évben, 1988 januárjától 1990 márciusáig), addig a szabadon választott Országgyűlés 1990. május 2-i megalakulásától óta 2008 végéig már 2354 törvényt alkotott meg. Az Országgyűlés évente átlagosan 120 törvényt fogad el. (De volt olyan ülésszak 2007-ben, amikor félév alatt alkotott meg 104 törvényt.)
* 2008. december 15-ig. Az Országgyűlés a rendszerváltozás előtt 1985-ben mindössze 8 törvényt fogadott el. (Még az 1980-as években is volt olyan év, amikor az Alkotmány szerint kötelezően megalkotandó két törvényen, a költségvetésen és a zárszámadáson kívül más törvényt nem is fogadott el.) 1995-ben azonban már 126, 2005-ben pedig 189 törvényt alkotott az Országgyűlés. Amíg 1985-ben az összes jogszabálynak csak 3%-át tették ki a törvények, addig - annak ellenére, hogy jelentősen nőtt a kormány- és különösen a miniszteri rendeletek száma - 2005-ben a törvények részesedése már meghaladta a 16%-ot. A magyar jogrendszer ma már valóban a törvényekre épül. A rendeleti kormányzást 1990-től felváltotta a törvényhozás dominanciája. (Más parlamentáris rendszerű államok kormányaival összevetve egyébként a magyar kormány rendeletalkotó hatásköre szűkösnek mondható, de az évente kihirdetett kormányrendeletek száma így is jelentősen meghaladja a törvények számát.) A jogállam alapintézményeinek és az alkotmányos alapjogoknak a szabályozásán túl, a törvényalkotás a társadalom, a gazdaság, az életviszonyok új és új területére terjedt ki. Az európai uniós jogharmonizáció is intenzív törvényhozói kötelezettségekkel járt és jár ma is. A növekedés fordulatszerűen következett be. Az Országgyűlés törvényhozó nagyüzemmé vált. Komoly nehézséggel járt azonban, hogy megteremtse ennek feltételrendszerét, feloldja az ezzel járó feszültségeket és csökkentse annak veszélyét, hogy a mennyiségi törvényhozás a minőség rovására menjen. Mit tett az Országgyűlés annak érdekében, hogy e kihívásnak eleget téve modernizálja szervezetét, törvényalkotási rendjét? Mindenekelőtt 1994-ben új Házszabályt alkotott. Az első, 1990-1994-es ciklus törvényalkotási feszültségeit - más, a parlamenten belüli és kívüli okok mellett - az örökölt Házszabály fogyatékosságai okozták. Nem volt megfelelő törvényalkotási rend egy olyan megváltozott helyzetben, ahol ugrásszerűen nőtt és állandósult a képviselők törvényhozói aktivitása a törvénykezdeményezésben és a módosító javaslatok százainak benyújtásában. Hiányzott vagy nem jól működött a bizottságok szűrőszerepe. Egyenetlenül oszlott el a törvényalkotás előkészítésének terhe az állandó bizottságok között. Az Alkotmányügyi bizottság szinte már beleroppant abba, hogy valamennyi törvényjavaslatot meg kellett tárgyalnia. A néhány kiemelkedő teljesítményt nyújtó jogász képviselő mellett, a képviselők többségének kodifikációs ismerete nem volt elégséges. Még csak kialakulóban volt a törvényalkotást segítő hivatali és különösen a frakciókban működő szakértői háttér. Az első ciklusban a két oldal megegyezési készségének hiányában még nem sikerült új Házszabályt elfogadni. Az európai összehasonlításban is korszerű 1994-es Házszabállyal az Országgyűlés már alapvetően jó választ adott a törvényalkotási kihívásokra. A legfontosabb változásokat a következőkben lehet összefoglalni:
Az elmúlt évtized tapasztalatai azt mutatják, hogy a Házszabályban rögzített törvényalkotási eljárás, a tárgyalási és határozathozatali rend alapvetően bevált. Erre utal az is, hogy bár többször napirendre került a Házszabály módosítása, ezek az indítványok a törvényalkotással kapcsolatos rendelkezéseken - kisebb korrekcióktól eltekintve - nem kívántak módosítani. Ugyanakkor a Házszabály néhány követelménye, így például a törvényjavaslat (illetőleg a módosító javaslatok) várható társadalmi, gazdasági hatásának megjelölése, hatástanulmányok készítése a gyakorlatban alig érvényesül. Nem szűntek meg a törvényalkotás egyes időszakait (különösen az ülésszakok végét) jellemző feszültségek és a törvények minőségével, időtállóságával kapcsolatos problémák sem. Az Alkotmány kifejezetten nevesíti azokat a tárgyköröket, amelyek csak törvényben szabályozhatók. Ezek az ún. kizárólagos törvényhozási tárgyak, A törvényalkotás olyan eszköze az Országgyűlésnek, amellyel más feladatait is megalapozza. Így például a kormányzati rendszer létrehozása, átalakítása is törvényalkotást igényel (lásd például az Alkotmányt vagy a minisztériumok felsorolásáról szóló törvényt). A parlament a kormány ellenőrzéséhez is törvényalkotással teremti meg a szükséges kereteket. Törvényben szabályozza az Országgyűlés saját ellenőrző szerveinek, így az Állami Számvevőszéknek és az országgyűlési biztosoknak a feladatait és hatáskörét. Törvények határozzák meg a különböző szervek Országgyűlés előtti beszámolási, illetve jelentéstételi kötelezettségét is. A kétharmados (minősített többséget igénylő) törvények Az ún. kétharmados törvényeket először az Alkotmány 1989. október 23-án hatályba lépett módosítása emelte be a magyar jogrendszerbe. (Addig csak az Alkotmány elfogadásához és módosításához volt szükség ilyen többségre.) E szerint az Alkotmány mellett az ún. alkotmányerejű törvények meghozatalához, illetőleg megváltoztatásához is a képviselők, tehát az összes képviselő kétharmadának szavazata kellett. Kizárólag alkotmányerejű törvény állapíthatta meg az alapvető jogokra és kötelezettségekre vonatkozó szabályokat. A legtöbb európai országban csak az Alkotmány elfogadása igényel minősített többséget, bár van néhány ország, ahol ismerik az alkotmányerejű vagy az ún. organikus törvényeket. (Ezekben az országokban pl. alkotmánybíróságról, a bíróságokról vagy az önkormányzatokról kell minősített többséggel törvényt alkotni.) Nálunk kétharmados többséggel kell megalkotni azokat a törvényeket, amelyek az állampolgárok alapjogait, továbbá az állami élet alapintézményeit szabályozzák. A minősített többség előírásának garanciális okai voltak, nevezetesen az, hogy széles körű parlamenti támogatást élvezzen a jogállam legfontosabb intézményeinek kiépítése, az alapjogok és védelmük szabályozása. A minősített többség igénye abból is fakadt, hogy mivel 1989-ben a Nemzeti Kerekasztal tárgyalásai során nem volt bizonyos, mely politikai erők nyerik meg a választásokat, a mindenkori ellenzék pozícióját is erősíteni kívánták e fontos tárgykörökben. Ez azonban már jelentősen szűkítette a kormány mozgásterét, a túlbiztosításra törekvés már „csapdahelyzetet" teremtett. (Például még a minisztériumok felsorolásáról szóló - a kormányzati struktúra átalakításához nélkülözhetetlen - törvény elfogadásához is kétharmados többséget írt elő az Alkotmány.) A szabad választások után ezért a már említett MDF-SZDSZ-megállapodása alapján az Országgyűlés módosította az Alkotmányt. A módosítás megszüntette az alkotmányerejű törvény fogalmát és csökkentette azoknak a törvényeknek a számát, amelyek elfogadásához kétharmados többség kell. Tételesen meghatározta, hogy mely állami szervek, illetőleg alapjogok körében kell, immár csak a jelen lévő képviselők (és nem az összes képviselő) kétharmados többségének szavazatával törvényt alkotni. Az állampolgári kötelezettségek körében például a honvédelmi kötelezettségről továbbra is kétharmados törvényben kellett dönteni, de már a közteherviselési kötelezettséget megvalósító adótörvények elfogadásához az egyszerű többség is elegendő lett. Ma több mint 30 törvényhozási tárgykör szabályozásához követeli meg az Alkotmány a minősített többséget. Az első parlamenti ciklusban a jogállam intézményeinek további kiépítése, a még szükséges alapjogi szabályozás érdekében az ellenzéki frakciók - sokszor éles viták, azt követően kompromisszumok árán - rendszerint felvállalták a kétharmados törvények megalkotásával a törvényalkotás „kormányzati" felelősségét is. Az alapvető törvények e tárgykörben jórészt a '90-es évek végére megszülettek. Ezt követően - a viszonylag csekély kormánytöbbség mellett - egyre nehezebbé vált a kétharmados törvények megalkotása. Rendszerint nehéz tárgyalások eredményeként a kormánypárti és az ellenzéki frakciók többnyire akkor tudtak megállapodni az alkotmánymódosításokban, illetve a minősített többséget igénylő törvények megalkotásában vagy módosításában, ha azt „külső" okok kényszerítették ki. Nevezetesen, amikor az Európai Unióhoz, illetőleg a NATO-hoz való csatlakozás előfeltételeként vagy következményeként módosítani kellett az Alkotmányt, és új törvényekre volt szükség például az EP-képviselők választásáról és jogállásáról, illetőleg az Országgyűlés és a kormány együttműködéséről az európai ügyekben. Más törvényeket, így például a választási eljárásról szóló törvényt pedig e miatt kellett módosítani. Rendre kudarcot vallottak viszont a különböző összetételű Országgyűlésben a kormány kísérletei a korszerű jogalkotási törvény elfogadására, az Alkotmánybíróságról szóló törvény módosítására, az országgyűlési képviselők számának csökkentéséhez szükséges választójogi reform, illetve a közigazgatási reform kérdésében, valamint az alkotmányos mulasztások miatt is szükséges és régóta időszerű házszabály-módosításban. (2007 decemberében, két ciklus kudarccal végződő kísérletei után több kérdésben sikerült megállapodni és a Házszabályt módosítani.) A kormány (a kormánypárti frakciók), illetőleg az ellenzéki frakciók közötti megegyezési kényszer a kétharmados törvények esetében különösen nyilvánvalóvá teszi, hogy a törvényalkotás politikai tevékenység is. E törvények benyújtásának időzítése, tárgyalása és elfogadása lehetőséget ad mindkét oldalnak a különböző politikai „taktikai" eszközök alkalmazása is. A megegyezés sikerét vagy kudarcát a politikai „légkör", a két oldal közötti „bizalmi index", a választások közelsége vagy távolsága és más körülmények is befolyásolják. A törvényalkotás folyamata (ábra) A törvényalkotás parlamenti folyamatát, az ezzel kapcsolatos jogokat és kötelezettségeket az Alkotmány, a jogalkotásról szóló törvény és legrészletesebben az Országgyűlés Házszabálya rögzíti. A parlamenti felszólalásokban a képviselők is gyakran törvénykezésnek nevezik a törvényalkotást. A törvényhozás azonban nem azonos fogalom a törvénykezéssel. A törvényhozás az Országgyűlés törvényalkotó tevékenysége, a törvénykezés pedig a bíróságok jogalkalmazó (ha úgy tetszik törvényt alkalmazó) tevékenysége. Az Alkotmány szerint a köztársasági elnök, a kormány, minden országgyűlési bizottság és bármely képviselő kezdeményezhet törvényt. A törvénykezdeményezés azt jelenti, hogy az arra jogosultak törvényjavaslatot nyújtanak be az Országgyűlésnek. Az önálló indítványnak, így a törvényjavaslatoknak is, tárgyalásra és határozathozatalra alkalmasnak kell lennie. Az Országgyűlés elnöke visszautasítja azt az előterjesztést, amely ennek nem felel meg. (Így nem kerülhetett pl. 1997-ben a Ház asztalára Deutsch Tamás és Kósa Lajos képviselők indítványa, a Magyar Országos Vadkamaráról szóló törvényjavaslat, amely briliáns módon kodifikált, szellemes alkotás és replika volt az állatok nézőpontjából az éppen akkor tárgyalt Vadászkamaráról szóló törvényjavaslatra.) A törvényjavaslat benyújtója indítványát a zárószavazásig bármikor visszavonhatja, vagy átdolgozásra visszakérheti. A részletes vitát követően azonban ehhez már az Országgyűlés hozzájárulása is szükséges. Ha az előterjesztő a plenáris ülésen már tárgyalásba vett törvényjavaslatát kérte vissza átdolgozásra, az újból benyújtott előterjesztése sürgős tárgyalást élvez. A törvényjavaslatok többségét a kormány nyújtja be, majd gyakorisági sorrendben a képviselők és a bizottságok következnek. A köztársasági elnök igen ritkán élt ezzel a jogával. Erre csak az 1990-1994-es ciklusban volt példa. A kormány kiemelkedő szerepét a törvényalkotásban a törvénykezdeményezési jogon túl számos, Házszabályban rögzített jogosultság biztosítja. (Ezt a későbbiekben részletesebben is bemutatjuk.) Sajnos a parlamenti köznyelvben is szinonimaként használnak két fogalmat, a törvényjavaslatot és a törvénytervezetet. Ezek azonban nem ugyanazt jelentik. Törvényjavaslatnak az Országgyűlésnek benyújtott törvényszöveget tekintjük. Ezzel szemben a benyújtás előtti fázisban, például a minisztériumi vagy az érdekszervezetekkel való egyeztetés folyamatában a normaszöveget törvénytervezetnek nevezzük. (Így a kormány a törvénytervezetet vitatja meg, de a parlament asztalán már a törvényjavaslat fekszik.) A benyújtott törvényjavaslathoz általános és részletes indokolást kell fűzni, amely alapvetően a javaslat parlamenti tárgyalását segíti elő a törvényalkotói cél és szándék megismertetésével, a javasolt szabályozás magyarázatával. A törvényalkotás parlamenti folyamata és módszere Magyarországon is évszázados tapasztalatokra épül. Lényeges eleme a bizottságok előkészítő szerepe, az általános és részletes vitára elkülönülő plenáris tárgyalási mód, a bizottságokat és a képviselőket megillető módosító javaslattételi jog, továbbá a „kétfordulós" szavazás, előbb a módosító javaslatokról, majd a törvényjavaslat egészéről. A törvényalkotás menetének részletesebb szabályait a Házszabályból ismerhetjük meg. A törvényalkotás során a plenáris és a bizottsági tárgyalási szakaszok meghatározott rendben követik egymást. Bizottsági előkészítő szakasz. Az Országgyűlés elnöke a törvényjavaslat tárgyalására egy vagy több bizottságot jelöl ki. A kormány, a köztársasági elnök, illetve a bizottságok által benyújtott törvényjavaslatok külön döntés nélkül az Országgyűlés tárgysorozatába kerülnek, míg a képviselők által benyújtott javaslat esetében a kijelölt bizottság dönt arról, hogy azt az Országgyűlés egyáltalán megtárgyalja-e. Ez a tárgysorozatba-vétel. Ha a bizottság a törvényjavaslatot nem vette tárgysorozatba, bármely frakció (és újabban már a független képviselők is ) az Országgyűlés döntését kérheti.
Minden plenáris tárgyalási szakaszt a bizottsági előkészítés előzi meg. A kijelölt bizottságok először arról foglalnak állást, hogy a törvényjavaslat alkalmas-e az általános vitára. Az általános vita után véleményezik a képviselők által benyújtott módosító javaslatokat, majd a részletes vitát követően a kapcsolódó módosító javaslatokat is. Ha a bizottságok szükségesnek tartják, maguk is benyújthatnak módosító javaslatokat. A plenáris tárgyalás az általános, a részletes és szükség szerint a záróvitából áll. Az általános vita során a képviselők a javaslat szükségességét, a szabályozás célját és elveit vitatják meg. Módosító javaslatot az általános vita lezárásáig lehet benyújtani. A módosító javaslat a törvényjavaslathoz benyújtott szövegváltozat, amellyel annak tartalmát, rendelkezését kívánja megváltoztatni. E szándék irányulhat az adott rész megváltoztatására, kicserélésére, elhagyására vagy kiegészítésére. A módosító javaslatot is indokolással kell ellátni. Az előterjesztő a saját indítványához nem nyújthat be módosító javaslatot. Módosító javaslatot csak bizottság vagy képviselő nyújthat be. A kormány erre (a zárószavazást kivéve) már nem jogosult. Az általános vita - a törvényjavaslattól függően - egy vagy több héten át is folyhat. A részletes vita a részletekről, a változtatásokról szól. Itt kizárólag a módosító javaslathoz vagy a módosított javaslattal érintett részhez lehet hozzászólni, ellene vagy mellette érvelve. A részletes vita rendszerint egy plenáris ülésen le is zárul. A részletes vita végéig a képviselők kapcsolódó módosító javaslatokat nyújthatnak be. Szavazási szakasz a módosító javaslatokról való szavazásból és a zárószavazásból áll. A részletes vita után kerül sor a módosító javaslatokról történő szavazásra. Fő szabályként csak arról a módosító javaslatról kell szavazni, amely elnyerte a kijelölt bizottság tagjai legalább 1/3-ának támogatását. A módosító indítványokról való szavazást a zárószavazás követi. A kormány, a bizottságok és a képviselők által benyújtott, a törvényalkotási hibákat kiküszöbölő módosító javaslatokat az Alkotmányügyi bizottság „bírálja el" és maga is előterjeszthet módosító indítványokat. Ezeket a plenáris ülésen a képviselők megvitatják (ez a záróvita), majd előbb a módosító javaslatokról, s végül a törvényjavaslat egészéről szavaznak. (A plenáris vita és a szavazás menetét az „Országgyűlés tanácskozási rendje" alcímnél részletesebben is bemutatjuk.) Elfogadását követően a törvényt az előterjesztő, illetőleg a Főtitkárság Jogi Főosztálya készíti elő aláírásra. Az Országgyűlés elnöke 15 napon belül aláírja a törvényt, majd kihirdetésre elküldi a köztársasági elnöknek. A kihirdetett törvénynek 1992-től nincs indokolása, mivel az Országgyűlés nem fogad el indokolást a törvényben. A jogalkalmazóknak kizárólag a törvény szövegét kell értelmezniük. (A törvényalkotás folyamatát a függelékben található ábra mutatja be szemléletesen.) A költségvetési törvény jelentősége és sajátos tárgyalási rendje (ábra) Az államháztartás rendszere, s benne a központi költségvetés a kormányzás különösen fontos eleme, hiszen az állam e rendszer segítségével látja el a feladatait. Az Alkotmány alig foglalkozik a közpénzügyekkel, az államháztartással, a költségvetés garanciális szabályaival, és nem rendelkezik a közvagyon rendeltetéséről, a közteherviselés (az adófizetés) alapvető normáiról. Ma e szabályok többsége különböző törvényekben található meg. A költségvetési eljárásra vonatkozó legfontosabb rendelkezéseket az 1992-ben elfogadott, s azóta többször módosított államháztartási törvény, illetőleg a Házszabály tartalmazza. A költségvetés megalkotásának joga klasszikus parlamenti hatáskör, a parlamenti jog egyik sarokeleme.
A költségvetési törvény, a pótköltségvetés és különösen a költségvetés végrehajtásáról szóló ún. zárszámadási törvény parlamenti elfogadása nem csupán az egyik legfontosabb törvényhozói aktus, hanem a kormány és az egész államapparátus feletti parlamenti ellenőrzés jelentős eszköze is. Az Országgyűlés a költségvetési törvény elfogadásával hatalmazza fel a kormányt a központi költségvetésben előírt bevételek beszedésére és a kiadások teljesítésére. Ugyanakkor a költségvetés nem egyszerűen csak az állami bevételek forrásainak és a kiadások szerkezetének meghatározása, hanem az állam gazdaságpolitikájának jelentős eszköze. Az erőforrások feletti költségvetési kontroll pénzügyi oldalról alapvetően meghatározza a kormány és a kormányzati apparátusok mozgásterét. A parlament a bevétel és kiadás meghatározásával befolyásolja a közigazgatás, az önkormányzatok működési feltételeit. A plenáris és a bizottsági vita során a képviselők értékelhetik, hogy a kormány reálisan, értékükön irányozta-e elő a költségvetési bevételeket, továbbá, hogy a tervezett kiadások indokoltak, célszerűek, illetőleg szükségszerűek-e, továbbá, hogy a hiány reális-e és az miként „finanszírozható". A parlamenti ellenőrzés érvényesülhet a költségvetési törvényjavaslat bizottsági és plenáris tárgyalásának folyamatában, annak elfogadásában, de testet ölthet a költségvetéshez kapcsolódó különleges biztosítékokban is. Így például a kormánynak adott felhatalmazások tágabb vagy szűkebb körében, az évközi átcsoportosítások parlamenti jóváhagyásának előírásában vagy a kormány beszámolásra kötelezésében a törvénytől eltérő átmeneti intézkedésekről. A biztosítékoknak ezt a rendszerét az Országgyűlés az 1992-ben elfogadott, majd többször módosított államháztartási törvénnyel alakította ki. A költségvetési vita ugyanakkor jó alkalmat teremt az ágazatpolitika értékelésére, illetve a tárcák tevékenységének megítélésére. A zárszámadási törvény célja pedig kifejezetten az, hogy a parlament elszámoltassa a kormányt az előző évi költségvetés végrehajtásáról. Mindezek miatt mind a kormány és a kormánypárti többség, mind az ellenzék - ha más-más nézőpontból is - nagy jelentőséget tulajdonít a költségvetési törvény tárgyalásának, illetve elfogadásának. A kormányok 1991 óta olyan sajátos „kodifikációs technikát" alkalmaztak, hogy a költségvetési törvényjavaslatban számos, a költségvetéssel összefüggő (esetenként össze sem függő) törvényeket is módosítottak. A rekord e tekintetben az 1998. évi költségvetési törvény volt, amely 50 további törvényt módosított. Az Alkotmánybíróság 2006-ban e törvényhozási eljárást alkotmánysértőnek minősítette, mivel a költségvetési törvény sajátos törvény, amely az Alkotmányban külön nevesített tárgykör, s ez kizárja, hogy más törvényeket módosítson, de a költségvetési törvényt sem módosíthatja más törvény. Erre figyelemmel 2006-tól az Országgyűlés már külön törvénycsomagban fogadta el a költségvetést megalapozó, illetőleg azzal összefüggő törvénymódosításokat. Az Országgyűlés évente fogadja el a költségvetést és ugyancsak évente hagyja jóvá annak végrehajtását. (Ez alól a 2001-2002. évi ún. kétéves költségvetés jelentett kivételt, amelyre alapvetően politikai megfontolásokból, az államháztartási törvény kormánytöbbség általi módosítása alapján került sor.) Az államháztartási törvény rögzíti a költségvetési törvényjavaslat benyújtásának határidejét, szabályozza a költségvetés eljárási rendjét, s olyan biztosítékokat is megfogalmaz, amelyek egy „többlépcsős", hosszabb tárgyalási idő mellett is garantálják, hogy a törvény kellő időben megszülethessen. A Házszabály pedig egy, a törvényjavaslat sajátosságaihoz igazodó tárgyalási és határozathozatali eljárást alakított ki. Garanciális jelentőségű az a szabály, miszerint a költségvetési törvényjavaslatot nem lehet sürgős, sem kivételes eljárásban tárgyalni.
Az Országgyűlés a költségvetési törvényjavaslatot az Állami Számvevőszék véleményével együtt tárgyalja. A Számvevőszék véleménye segítséget nyújt a képviselőknek ahhoz, hogy reálisan ítéljék meg: megalapozott-e a költségvetési javaslat, teljesíthetők-e a bevételi előirányzatok. Az ÁSZ ellenőrzései alapvetően a költségvetés tervezési kockázatainak feltárására irányulnak. A költségvetési folyamatokat meghatározó tényezők (a gazdasági növekedés, az infláció, az árfolyam stb.) kockázataival kapcsolatban csak azt vizsgálja, hogy azokat megfelelően figyelembe vették-e a tervezésnél. Az ellenőrzés alkalmas arra, hogy a Számvevőszék felhívja a figyelmet egyes előirányzatok megalapozatlanságára, a túlköltekezés veszélyeire. A költségvetési törvényjavaslat tárgyalása több ponton eltér a törvényalkotás általános szabályaitól. A leglényegesebb eltérés az, hogy két (eltérő funkciójú) részletes vitára is sor kerül. Ennek megfelelően, a módosító javaslatokról is két szakaszban szavaz az Országgyűlés a zárószavazás előtt. Az első részletes vitában olyan módosító javaslatokat vitatnak meg a képviselők, amelyek a különböző költségvetési fejezetek között indítványoznak átcsoportosításokat. Ezt követően az Országgyűlés (november 30-áig) ezekről a módosító javaslatokról szavaz és dönt az egyes fejezetek és a költségvetés fő összegeiről: a bevételről, a kiadásról és a hiányról. Az újra megnyitott részletes vitában viszont már csak olyan módosító javaslatokat lehet benyújtani, amelyek az egyes költségvetési fejezeten belül változtatják meg az előirányzatokat, így azok hatása az elfogadott főösszegeket már nem érinti. A költségvetési törvényjavaslat bizottsági előkészítése is sajátos. Eltérően más törvényjavaslattól ezt - a hatáskörükbe tartozó fejezetekhez igazodva - minden állandó bizottság megtárgyalja a Mentelmi bizottság kivételével. A bizottságok véleményét a Költségvetési bizottság foglalja össze, és ismerteti a plenáris ülésen. A bizottság előadója mellett a kisebbség (ellenzék) véleménye is elhangzik. Minden bizottság megtárgyalja a hatáskörébe tartozó módosító javaslatokat, de valamennyiről csak a Költségvetési bizottság foglal állást. A Költségvetési bizottság szerepe azért is jelentős, mert a bizottságok közül e bizottság módosító javaslatainak van a legnagyobb esélye az elfogadásra. Miután az Országgyűlés szavazott a fejezetek közötti átcsoportosításokról, a főösszegek megállapítására a Költségvetési bizottságnak kell módosító javaslatokat benyújtania. (A költségvetési törvényjavaslat sajátos tárgyalási rendjét a függelékben található ábra mutatja be.)
Ha az Országgyűlés január 1-ig nem fogadná el a költségvetési törvényt, akkor törvényt alkothat az átmeneti gazdálkodásról. Ebben felhatalmazza a kormányt arra, hogy a központi költségvetés, az alapok, valamint a társadalombiztosítás pénzügyi alapjainak bevételeit folytatólagosan beszedhesse, kiadásait teljesítse és meghatározza azt is, hogy milyen intézkedéseket tehet. A törvényben meg kell határozni a felhatalmazás időtartamát is. Ha az Országgyűlés nem alkotott külön törvényt az átmeneti gazdálkodásról, vagy ez a törvény hatályát vesztette, akkor a kormány jogosult a hatályos jogszabályok szerint a költségvetést megillető bevételeket beszedni és (az előző évi kiadási előirányzatokon belül) a kiadásokat teljesíteni. A kormánynak az így folytatott gazdálkodásáról be kell számolnia az Országgyűlésnek. Az államháztartási törvény szabályait ez ideig nem kellett alkalmazni, mivel az Országgyűlés minden évben időben (1991-ben Szilveszter napján) elfogadta a költségvetést. A költségvetés egyensúlya szempontjából garanciális jellegű - bár a gyakorlatban kevéssé hatékony - a Házszabálynak az a rendelkezése, amely szerint, ha bármely törvényjavaslathoz olyan módosító javaslatot nyújtanak be, amely a központi költségvetés kiadásának növelését vagy bevételének csökkenését eredményezheti, meg kell jelölni a költségvetési egyensúly megőrzése érdekében javasolt megoldást is. A Költségvetési bizottságot a Házszabály felhatalmazza arra, hogy ha nem kijelölt bizottságként jár el, akkor is ajánlást nyújthat be minden olyan törvény- és határozati javaslathoz (módosító javaslathoz), amelynek jelentős kihatása van a központi költségvetésre. Ebben értékeli, hogy a javaslat összhangban van-e a költségvetésre vonatkozó szabályokkal, továbbá, hogy az megvalósítható-e a költségvetés szempontjából, illetőleg hogyan. Az Országgyűlés 2008 decemberében törvényt alkotott a takarékos állami gazdálkodásról és a költségvetési felelősségről. E törvény a fegyelmezett, átlátható és hosszú távon fenntartható költségvetési politikának, és az ország gazdasági versenyképességének a megteremtését szolgálja. Célja a költségvetés tartósan egyensúlyközeli állapotban tartása, az állami újraelosztás szintjének korlátozása. A törvény 2010. január 1-jétől kötelezővé teszi a jogszabályok előkészítése során költségvetési hatásvizsgálatok elvégzését, amely legalább 4 költségvetési évre előre bemutatja valamennyi, a kiadásokat vagy bevételeket érintő közvetlen vagy közvetett hatást. Az Országgyűlés csak olyan törvényt fogadhat el, amely a tárgyévben és a következő évben nem rontja a költségvetés egyenlegét. A takarékos állami gazdálkodásról és a költségvetési felelősségről szóló törvény hozta létre a háromtagú Költségvetési Tanácsot, amely a parlament törvényhozási tevékenységét támogatja. Feladata makrogazdasági előrejelzések készítése, a költségvetési tervezéssel, előrejelzéssel és hatásvizsgálattal kapcsolatos módszertani ajánlások kiadása. 2010. július 1-jétől becslést készít a költségvetési (esetleges pótköltségvetési) törvényjavaslat benyújtáskori és a zárószavazás előtti változatának hatásáról. E tevékenysége 2011. július 1-jétől kiterjed valamennyi, az Országgyűlés által tárgyalt törvényjavaslatra, amelynek költségvetési kihatása van. A Tanács saját döntése szerint becslést adhat más törvényjavaslatról, módosító és kapcsolódó módosító javaslatról is, ha arról az Országgyűlésnek a Házszabály alapján szavaznia kell. Javaslatot tehet olyan jogszabály megalkotására, amely a költségvetési fegyelem megtartását és az államháztartás átláthatóságát szolgálja. Véleményezi a költségvetési elszámolási és számvitelei jogszabályok tervezeteit. A Tanács által készített előrejelzések, becslések és ajánlások nyilvánosak, azt a honlapon közzé kell tenni A Költségvetési Tanács tapasztalatairól évente beszámol az Országgyűlésnek. Feladatainak ellátáshoz az államháztartás valamennyi szereplőjétől felvilágosító adatot kérhet, a tájékoztatás megtagadását pedig nyilvánosságra hozza. A Tanácsot az Országgyűlés kilencéves időtartamra választja. Tagjai nem választhatók újra. Egy-egy tagját a köztársasági elnök, az Állami Számvevőszék elnöke és a Magyar Nemzeti Bank elnöke jelöli. A jelölteket a Költségvetési bizottság előzetesen meghallgatja. A tagokat az Országgyűlés egyszerű többséggel, nyílt szavazással választja meg, akik ezt követően az Országgyűlés előtt esküt tesznek. A tagok jogállása nem azonos. A köztársasági elnök által jelölt tag a Költségvetési Tanács vezetője. Összehívja az ülést és megállapítja annak napirendjét. Képviseli a Tanácsot, jóváhagyja a törvényjavaslatokról készített, nyilvánosságra hozandó becsléseket. Vezeti a Költségvetési Tanács Titkárságát. Felelősséggel tartozik az Országgyűlésnek a készített becslések megalapozottságáért, és felel a Tanács saját költségvetésének elkészítéséért és felhasználásáért. A Tanács akkor határozatképes, ha legalább két tagja jelen van, döntéseit szótöbbséggel hozza meg. A tagok köztisztviselőnek minősülnek. Megválasztásukkor, majd azt követően évente az országgyűlési képviselőkre vonatkozó szabályok szerint vagyonnyilatkozatot tesznek, amelyet a honlapon közzé kell tenni. A vagyonnyilatkozatokat a Mentelmi bizottság nyilvántartja és ellenőrzi. A törvény szigorú összeférhetetlenségi szabályokat állít fel, különösen a korábbi politikai-kormányzati szerepvállalást illetően. A tagsági viszony az általános okokon túl megszűnik az Országgyűlés döntésével, amelyet bármely képviselő kezdeményezhet. Ez akkor következhet be, ha összeférhetetlenség áll fenn, nem tett eleget vagyonnyilatkozat-tételi kötelezettségének, neki fel nem róható okból legalább hat hónapig nem képes eleget tenni feladatainak, vagy neki felróható okból nem tesz eleget feladatainak, illetve jogerős ítéletben megállapított bűntettet követett el, vagy más módon tisztségére méltatlanná vált. A Költségvetési Tanács függetlenségét biztosítja, hogy saját jogkörben állapítja meg a költségvetését, amely az Országgyűlés költségvetési fejezetén belül önálló címet képez. A költségvetésre vonatkozó javaslatát és a zárszámadását a kormány változatlan tartalommal - a törvényjavaslat részeként - terjeszti az Országgyűlés elé. A Tanács munkaszervezete a Titkárság, amelynek szervezeti és működési szabályait maga határozza meg. A zárszámadási törvényjavaslat tárgyalása A kormány minden évben augusztus 30-ig köteles az Országgyűlésnek előterjeszteni a zárszámadásról szóló törvényjavaslatot. (Előtte két hónappal köteles az Állami Számvevőszéknek benyújtani, hogy az elkészíthesse jelentését az Országgyűlésnek.) A zárszámadási törvényjavaslatot a Számvevőszék jelentését figyelembe véve, azzal együtt vitatja meg az Országgyűlés. A zárszámadási törvényjavaslat tárgyalási rendje nem tér el más törvényjavaslatok tárgyalásától. (Nincs kétfordulós részletes vitája mint a költségvetési törvényjavaslatnak.) A zárszámadási törvényjavaslat vitája általában kevesebb figyelmet kap, nem kíséri nagy vita, kivéve a ciklusváltás éveit, különösen ha kormányváltás is volt. Ilyenkor a kormányra került korábbi ellenzéki frakciók élesebben vetik fel az előző kormány felelősségét a költségvetési gazdálkodásért. Arra azonban még nem volt példa, hogy az új többségű Országgyűlés ne fogadta volna el a zárszámadást. A zárszámadási törvényjavaslat iránti „érdeklődést" felerősítette az a többéves, 2006-ig folytatott - egyébként joggal kifogásolt - gyakorlat is, miszerint a kormány a költségvetési törvényt vagy más törvényeket a zárszámadási törvényben „módosíttatta" az Országgyűléssel. A képviselők a zárszámadási viták során a kormány (illetve a pénzügyi tárca) felelősségét vizsgálhatják a tekintetben, hogy megtette-e a tőle függő intézkedéseket az előirányzott bevételek biztosítása érdekében, továbbá túllépte-e, s ha igen, jogszerűen és indokoltan a kiadási kereteket. Bár a zárszámadás elfogadása közjogi szempontból jelentős (hiszen az Országgyűlés ha jóváhagyja a költségvetés végrehajtását, ezzel felmenti a kormányt a további felelősség alól), a gazdálkodás bonyolultsága miatt valójában csak a Számvevőszék tudja a zárszámadást érdemben ellenőrizni. A képviselők ismeretei és lehetőségei ehhez nem mindig elegendőek. Ezért is természetes, hogy a parlamenti vitában a képviselők (elsősorban az ellenzékiek) gyakran hivatkoznak a Számvevőszék jelentésére. Törvényalkotás kivételes eljárásban (ábra) A „kivételes eljárás" intézményét az Országgyűlés az 1991 áprilisában elfogadott házszabály-módosítással vezette be. Ha a jelen lévő képviselők négyötöde ezzel egyetért, a törvényjavaslatot kivételes eljárásban lehet tárgyalni. A kivételes eljárás egy gyorsabb és egyszerűbb törvényhozási eljárás. A lényege, hogy az érdemi törvényhozási eljárás, a módosító javaslatok megvitatása nem a plenáris ülésen, hanem egy kijelölt bizottság ülésén zajlik le. Miután a bizottság döntött a hozzá benyújtott módosító javaslatok támogatásáról, az Országgyűlés egy rövid vitát követően (amelyben minden frakcióból csak egy képviselő szólalhat fel) nyomban határoz a módosító javaslatok elfogadásáról. Az Országgyűlés egyetlen szavazással dönt azokról a módosító javaslatokról, amelyeket a bizottság támogatott. Ha a bizottság egy módosító javaslatot nem támogat, arról az Országgyűlés nem is szavaz. A kivételes eljárás révén a törvény megalkotásához szükséges idő egyharmadára is lerövidülhet. Nem lehet azonban kivételes eljárásban tárgyalni azokat a törvényjavaslatokat, amelyek elfogadásához a képviselők kétharmadának szavazata szükséges, továbbá a költségvetési, a pótköltségvetési és a zárszámadási törvényjavaslatot. Az Országgyűlés az első ciklusban (1991-től) összesen 55 törvényjavaslatot, a második ciklusban 40, a harmadikban 3, a negyedikben pedig 1 törvényjavaslatot tárgyalt meg kivételes eljárásban. A jelenlegi ciklusban erre még nem volt példa. Úgy tűnik, e törvényalkotói eljárásra ma már nincs igény. (A kivételes eljárásban tárgyalt törvényalkotást a függelékben található ábra mutatja be.) A kormány meghatározó szerepe a törvényalkotásban Az Alkotmány, a jogalkotásról szóló törvény és a Házszabály olyan jogokat ad a kormánynak, amelyek révén meghatározó szerepe van a törvényalkotásban. Legtöbbször a kormány kezdeményezi, indítja el a törvényhozási eljárást és képes azt az elejétől a végéig befolyásolni és ellenőrizni. Ez jellemző parlamenti modellnek tekinthető Európában és máshol is, ahol parlamenti kormányforma van. E meghatározó szerep érthető, hiszen a kormány a programjában megfogalmazott célkitűzéseket jórészt a törvényhozás révén valósíthatja meg, illetőleg a törvényalkotás teremti meg ennek feltételrendszerét. A miniszterelnök megválasztásával egy időben elfogadott kormányprogram már összegzi azokat a törvényhozási célokat, irányokat és kiemelt szabályozási területeket, amelyek az adott ciklusban alapvetően meghatározzák a törvényalkotó munka kereteit, a törvényhozás legfontosabb feladatait. Ennek konkretizálásaként a kormány félévenként az ülésszak végén köteles tájékoztatni az Országgyűlést a következő ülésszak törvényalkotási programjáról. A programban felsorolja a benyújtani kívánt törvényeket, megjelölve a benyújtás várható időpontját, a törvényjavaslat terjedelmét, előadóját és azt is, hogy a szabályozás milyen célokat (pl. a jogharmonizációt) szolgál. Ez az alapja az Országgyűlés féléves munkájának. A kormány törvényalkotási céljainak megvalósítása érdekében rendkívüli ülés vagy ülésszak összehívását is kezdeményezheti. A törvényjavaslatok elkészítéséhez a kormány megfelelő intézményi háttérrel rendelkezik, mindenekelőtt a minisztériumok kodifikációs főosztályai révén. A jogalkotási törvény szerint e tevékenységért a hatáskörrel rendelkező miniszter, a jogszabályok összhangjáért, alkotmányosságáért, a jogrendbe való illeszkedéséért az igazságügyi miniszter felelős. A törvény-előkészítő munka összehangolásában a Miniszterelnöki Hivatalnak is szerepe van, és ő készíti elő benyújtásra a kormány törvényjavaslatait. A kormánynak nemcsak lehetősége, de felelőssége is, hogy képes legyen a jogrendszer egészében gondolkodni. Szisztematikusan kell élnie törvénykezdeményezési jogával világosan meghatározott társadalmi, politikai, gazdasági célkitűzések érdekében. Ügyelnie kell arra, hogy a törvényjavaslatok ne sértsék az Alkotmányt, és az egyes törvények elfogadása, módosítása összhangban legyen a jogrendszer más elemeivel. Gondosan kell felmérnie a jogi szabályozással elérni kívánt vagy az általa kiváltott társadalmi-gazdasági hatást, továbbá a törvény végrehajtásával járó további szabályozási és szervezeti lépéseket, és annak költségeit. Gondoskodnia kell a törvény végrehajtásának költségvetési fedezetéről is. Nem lehet kapkodó módon törvénymódosításokat kezdeményeznie, amellyel zavart okozhat a jogalkalmazásban. Ugyanakkor a törvények végrehajtása során a jogalkalmazás tapasztalatait elemezve és értékelve, időben javasolnia kell az elavult vagy rossz hatásfokú rendelkezések hatályon kívül helyezését, módosítását vagy új törvény megalkotását. A törvénykezdeményezés joga a kormányt és nem a miniszterelnököt vagy a minisztereket illeti meg. A törvény tervezetét az államtitkári egyeztetést követően a kormányülésen megvitatják (jóváhagyják), majd a törvényjavaslatot a miniszterelnök egy kísérőlevéllel benyújtja az Országgyűlés elnökének. A miniszterelnök levelében utal az érdek-képviseleti szervekkel folytatott egyeztetésekre - ha volt ilyen - , jelzi, ha törvényjavaslat vagy egyes rendelkezéseinek elfogadása minősített többséget igényel és megjelöli, hogy melyik miniszter mond majd expozét. Ő képviseli a kormányt a vitában és a határozathozatal során is. A törvénykezdeményezésre jogosultak közül 1990 és 2006 között a kormány nyújtotta be a legtöbb, összesen 1860 törvényjavaslatot (a javaslatok 54,5%-át). Azok túlnyomó többségéből (90%-ából) törvény is született, szemben pl. a képviselői indítványokkal. (Ez egyébként szintén nem magyar sajátosság, Európa más parlamentjeiben is hasonlóan magas a kormány törvényjavaslatainak elfogadási aránya.) A képviselők az elmúlt 16 évben összesen 1390 törvényjavaslatot nyújtottak be, de az indítványoknak csak 20,5%-a jutott el a tárgyalásig és mindössze 17%-ából lett törvény. (A ciklusonkénti részletesebb adatokat lásd a függelékben található táblázatban. Csupán történeti kuriózum, hogy a kiegyezéstől kezdődően több mint száz évig az Országgyűlés egyetlen képviselő által benyújtott törvényjavaslatot sem fogadott el, s erre a „csodára" egészen 1989-ig kellett várni.) A jelentős, átfogó szabályozást megvalósító új törvényjavaslatokat a kormány nyújtja be. Az államháztartási törvény rendelkezése szerint a költségvetési, illetőleg a zárszámadási törvényjavaslatot a kormánynak kell benyújtani. Bizottság vagy képviselő csak e törvények módosítására nyújthat be törvényjavaslatot. A kormányzás fontos politikai-taktikai eleme, olykor eszköze, hogy a kormány az egyes törvényjavaslatokat mikor nyújtja be, azt milyen egyeztetés előzi meg, mikor kéri annak napirendre tűzését (és elfogadását), vagy éppen a napirendről való levételét, tárgyalásának elnapolását. A kormány mindezzel jelentősen befolyásolja az Országgyűlés működését. A Házszabály több tekintetben is elősegíti a kormány törvényjavaslatainak tárgyalását. Így pl. ezek a törvényjavaslatok külön döntés nélkül az Országgyűlés tárgysorozatába kerülnek, azaz azokat - napirendre tűzésük esetén - meg kell tárgyalni. A képviselői indítványok tárgysorozatba-vételéről viszont előbb egy kijelölt bizottság dönt. Túlnyomó részüket, amint azt a fenti számok jól mutatják, a parlament meg sem tárgyalja. A képviselői indítványok tárgysorozatba-vételéről történő bizottsági döntéshez nem szükséges a kormány előzetes nyilatkozatát kérni, de ha az indítvány a kormány feladatkörét érinti, a tárca képviselője meghívottként erről a bizottság ülésén véleményt mondhat és többnyire mond is. A Házszabály szerint, ha ugyanabban a tárgyban azonos időszakban vagy ugyanazt a törvényt illetően több törvényjavaslatot nyújtottak be, a kormány törvényjavaslata megelőzi a bizottságét, illetőleg a képviselőét is. A kormánytöbbség biztosítja, hogy a kormány törvényjavaslatait az Országgyűlés napirendre tűzi, illetőleg sürgősséggel tárgyalja meg, és azt is, hogy a kormány által támogatott módosító indítványokat, illetve magát a törvényjavaslatot a parlament elfogadja. A kormány szerepe akkor is jelentős, ha a törvényjavaslatot nem ő nyújtja be. Ha az Országgyűlés olyan törvényjavaslatot tárgyal, amelyet egy bizottság vagy képviselő nyújtott be, a kormány elsőként kap szót a vitában. A szavazás előtt pedig nyilatkozik arról, hogy támogatja-e vagy sem a képviselők által benyújtott törvényjavaslatot. Ez az állásfoglalás a szavazásnál irányadó a kormánytöbbség számára. A képviselők törvénykezdeményezése Egyes országokban a képviselők törvénykezdeményezési jogát meghatározott mértékű támogatottsághoz kötik. Például csak 5-15 képviselő vagy a frakció nyújthat be törvényjavaslatot. Európában a legtöbb parlament azonban egyes képviselők számára biztosítja a törvénykezdeményezés jogát és alkotmányunk is ezt a megoldást választotta. Természetesen több képviselő együtt is nyújthat be törvényjavaslatot. Az aláírók lehetnek azonos frakcióból többen, - akár valamennyien - csak kormánypárti, illetőleg csak ellenzéki képviselők vagy valamennyi frakcióhoz tartozók. Ezek az úgynevezett ötpárti (korábban hat-, illetőleg négypárti) indítványok.
Az indítványtétel alapvető képviselői jog. A képviselő törvénykezdeményezését több dolog motiválhatja. A törvényjavaslatok és módosító indítványok benyújtása a képviselői aktivitás kifejezése és mutatója is, amelyet választóik értékelnek. Az indítékok között fontos szerepe van a választópolgárok, a helyi önkormányzatok és szervezetek kezdeményezésének, az érdekszervezetek, a kamarák, a civil szervezetek, a lobbisták közbenjárásának és a képviselő szakmai érdeklődésének is. A képviselői indítványok nagyon ritkán irányulnak új törvény megalkotására, többségükben valamely hatályos törvény egyes rendelkezéseit kívánják módosítani, illetőleg kiegészíteni. A kormányt követően a képviselők nyújtják be a legtöbb törvényjavaslatot, 1990 és 2006 között összesen 1400-at (a törvényjavaslatok 41%-át). A képviselői önálló indítvány - amint erről már szóltunk - csak akkor kerülhet a Ház asztalára (tárgysorozatba), ha ezt az erre kijelölt állandó bizottság támogatja. A Házszabály előkészítése során vitára adott okot, hogy mit jelent a képviselő Alkotmányban biztosított törvénykezdeményezési joga? Csak a benyújtás jogosultságát vagy a plenáris ülésen való megvitatás lehetőségét, netán a kötelező megtárgyalását is. Végül mindkét oldal támogatta a bizottsági szűrő beiktatását, tehát az az álláspont érvényesült, hogy a törvénykezdeményezés joga nem jelenti annak kötelező megtárgyalását. A képviselői indítványok szűrésének igényét az első parlamenti ciklus „törvényalkotási láza" és az ebből fakadó negatív tapasztalatok szülték. A szabály indokoltságát és elfogadottságát igazolja, hogy az elmúlt három ciklusban egyetlen ellenzéki frakció sem kezdeményezte e rendelkezés megváltoztatását. Ha a bizottság nem vette tárgysorozatba az indítványt, a frakció vezetője (és újabban már 10 képviselő támogatása esetén a független képviselő is) kérheti, hogy a tárgysorozatba-vételről az Országgyűlés határozzon. Ilyen kérelmet a rendes ülésszakok alatt legfeljebb 6 alkalommal lehet benyújtani. Bár nagyon ritkán fordul elő, hogy az Országgyűlés felülbírálja a bizottságot (1994-től 195 indítványból 13 esetben volt erre példa), a plenáris ülésen az előterjesztő indokolása és az erről folytatott rövid vita felhívhatja a nyilvánosság figyelmét az indítványra. A frakciók szerepe a törvényalkotásban A törvényalkotó munka összehangolása a frakciókban Mind a kormánypárti, mind az ellenzéki frakciók arra törekednek, hogy összehangolják képviselőik törvényalkotó munkáját. Alkalmanként meghatározzák a törvényalkotási célokat is. Egyeztetik a törvényjavaslatok és a fontosabb módosító javaslatok benyújtását. A nagyobb frakciókban a képviselők indítványait előbb a munkacsoportokban kell egyeztetni. Ha a képviselő ezt elmulasztja, nem bízhat frakciója támogatásában. A plenáris és a bizottsági vitában a képviselőcsoportok általában politikailag egységesen lépnek fel. Előzetesen állást foglalnak a törvényjavaslatok és más indítványok támogatásáról vagy elutasításáról, illetőleg más fontos szavazástechnikai kérdésekről. A frakciók tagjaiktól többnyire a frakciók álláspontjának megfelelő szavazást várnak el. A kormánypárti frakciókban - a törvényalkotást illetően is - általában nagyobb a frakciófegyelem, mint az ellenzéki frakciókban. Minél kisebb a kormánytöbbség, a fegyelem - kényszerűen is - annál nagyobb. A frakciófegyelem mindenekelőtt a szavazásban való részvételre terjed ki. Az igazolatlan távollétet - különösen a jelentősnek ítélt törvények szavazásánál - szankcionálják, a frakciószabályzatban meghatározott pénzbüntetést vonhat maga után. A frakciók tagjaiktól elvárják indítványaik támogatását, kormánypárti képviselők esetében természetesen a kormány előterjesztéseinek megszavazását is. A szavazásra a frakciók felkészülnek, és az ülésteremben különböző módon segítik a frakcióálláspont érvényesítését. (Írásos tájékoztatót, „silabuszt" osztanak ki a képviselőknek, hogy mely módosító javaslatokról mi a frakció álláspontja, vagy hangos „vezényszóval" jelzik az ülésteremben, hogy képviselőik miként szavazzanak.) A kormánypárti képviselők, frakciók szerepe a törvényalkotásban Bár az Országgyűlésben a képviselők jogai azonosak, a kormánypárti és az ellenzéki képviselők, illetve a frakciók szerepe és bizonyos tekintetben a lehetőségei eltérőek a törvényalkotásban. Ez természetes is, hiszen a parlamentek döntési mechanizmusa a többségi elvre épül, többsége pedig rendszerint a kormánypárti frakcióknak, s így a kormánynak van. Ezért jóval nagyobb esélye van annak, hogy a kormánypárti képviselők törvényjavaslatait vagy a törvényjavaslatokhoz benyújtott módosító indítványait az Országgyűlés elfogadja, mint az ellenzéki képviselőtársaikét. A függelékben található táblázat adatai szerint 1994 és 2006 között amíg a kormánypárti képviselők törvényjavaslatainak 35,2%-át fogadta el az Országgyűlés, addig ez az arány az ellenzéki képviselők esetében már csak 2,7%, viszont a közös kormánypárti és ellenzéki indítványok 44,4%-ából törvény született. Az egyes ciklusok között különbségek vannak abban, hogy a kormány, illetve kormánypárti képviselők milyen mértékben támogatják az ellenzék által benyújtott törvényjavaslatokat és a módosító javaslatokat. Egy-egy ciklusban a parlamenti „patkó" két szemben ülő oldalának viszonyát is jól tükrözi, hogy miként viszonyul a kormánypárti oldal az ellenzéki törvény-, illetőleg módosító javaslatokhoz. Különbség van a között, ha a kormányoldal szinte minden indítványt elutasít (ad absurdum még a nyelvtani hibák kijavítására irányuló módosító javaslatot is), vagy - legalább néhány javaslat esetében - együttműködési készséget mutat az ellenzéki indítványok támogatásával vagy közös indítványok benyújtásával. A kormánypárti képviselők a legnagyobb fogadókészséget az első, az 1990-1994-es ciklusban tanúsították (9,8%), míg az 1998-2002-es ciklusban alig fogadtak el ellenzéki törvényjavaslatot (0,9%). A kisebbségi kormányzás idején a kormány saját törvényjavaslatainak elfogadását úgy igyekezett biztosítani, hogy egyes ellenzéki indítványok napirendre vételét, esetenként az elfogadását is támogatta a kormánypárti frakció. (Az SZDSZ által az őszi ülésszakon benyújtott mindhárom törvényjavaslatot például a kormánypárti frakció módosításokkal ugyan, de megszavazta.) A kormány és a kormánypárti frakciók a törvényalkotási célokat, feladatokat és a konkrét törvényhozási lépéseket különböző egyeztetési mechanizmusok révén összehangolják. A kormánypárti frakciók előzetesen véleményt mondanak a kormány féléves törvényalkotási programjáról. A frakciók (különösen a nagyobbik kormánypárti frakció) a törvénytervezeteket rendszeresen vagy esetenként véleményezik, még mielőtt a miniszter azt a kormányülésre benyújtaná. A tervezetekhez politikai és szakmai észrevételeket fűznek, módosításokat javasolnak. A minisztereket, illetőleg az államtitkárokat meghívják a frakcióülésekre és a munkacsoport (kabinet) megbeszéléseire, ahol a törvényalkotással, az egyes törvénytervezetekkel összefüggő kérdésekről is tájékoztatást adnak és mód van a vitára is. A kisebb kormánypárti frakció(k) rendszerint „saját" minisztereikkel, államtitkáraikkal alakítanak ki szorosabb együttműködést. A kormány és a kormánypárti képviselők, illetve frakcióik között egyfajta „munkamegosztás" is kialakul. Ha pl. a kormány bizonyos törvényjavaslat benyújtását különböző okok miatt nem vállalja fel, azt a kormánypárti képviselők teszik meg. Ilyen ok lehet, ha a törvényjavaslattal kapcsolatban alkotmányos aggályok merülnek fel, s a kormány számára presztízsveszteséget jelentene elbukni az alkotmánybírósági vizsgán, de nyomós politikai érdekek szólnak a mellett, hogy a javaslatot az Országgyűlés tárgyalja meg. Máskor a koalíciós kormányon belüli véleménykülönbségek vezetnek ahhoz a megoldáshoz, hogy a törvényjavaslatot nem a kormány, hanem a nagyobbik vagy éppen a kisebbik kormánypárt képviselői nyújtják be. A kormánypárti képviselők időnként kisegítik a minisztériumokat a törvényalkotásban. Ha pl. törvényjavaslataik nem fértek be a kormány féléves törvényalkotási programjába, a kimaradt indítványok benyújtását kormánypárti képviselők vállalják fel. Ha egy törvénytervezetből a tárca számára fontos rendelkezéseket „kiszavaztak" a kormányülésen, a kormánypárti képviselők segítségével próbálják meg módosító javaslattal ezeket újra „beemelni" a törvénybe. Gyakori ez például a költségvetési törvényjavaslat tárgyalása során. Mivel a kormány saját előterjesztéseihez (a zárószavazást kivéve) nem nyújthat be módosító javaslatokat, a később felismert hibákat, az érdekegyeztetés eredményeit vagy a szükséges új elemeket kormánypárti képviselők (vagy bizottságok) indítványaival lehet beszavazni a törvénybe. A kormánypárti képviselők törvényjavaslataikat nemcsak a frakción belül, hanem gyakran a minisztériumokkal is egyeztetik. Kormánytámogatás hiányában ezeket többnyire be sem nyújtják. A kormánypárti (koalíciós) képviselőcsoportok frakcióvezetői vagy helyetteseik egyeztetnek egyes fontosabb vagy a frakciók között véleménykülönbséget kiváltó törvényjavaslatok tárgyalásáról, illetve a módosító javaslatok benyújtásáról. Az ellenzéki képviselők, frakciók szerepe a törvényalkotásban Az ellenzéki képviselők, illetve frakcióik törvényalkotással kapcsolatos szerepfelfogása, törvényalkotási „stratégiája" és „taktikája" az ellenzéki, kisebbségi helyzetből következik. Az ellenzék egyrészt a törvényjavaslatok benyújtásával is kifejezésre juttathatja, hogy egy-egy fontos kérdésben a kormánytól eltérő véleménye van és más szabályozási módot, tartalmat lát szükségesnek. Máskor olyan, a törvények alkalmazása során felmerült feszültségre kívánnak megoldást adni, amelyekre megítélésük szerint a kormány nem fordított (elég) figyelmet, vagy amit a korábbi törvény nem megfelelően szabályozott. Ellenzéki frakció esetében - egyes kétharmados törvények kivételével - fel sem merülhet, hogy a kormány törvénytervezeteit előzetesen véleményezzék. (Ez ellent is mondana a parlamenti logikának.) Az ellenzéki képviselők, illetve frakcióik gyakran vitatják a kormány által benyújtott törvényjavaslatok koncepcióját, szabályozási megoldásait. Nagyon ritkán maguk is „alternatív" törvényjavaslat benyújtásával kívánnak hangsúlyt adni annak, hogy adott tárgykört lehet más elvek szerint, más szerkezetben és tartalommal szabályozni. (Ilyen volt például 1990-ben az SZDSZ által benyújtott önkormányzati törvényjavaslat, továbbá az abortusztörvény javaslata, illetőleg a nemzetközi szerződéskötés rendjét szabályozó törvényjavaslat. Ez utóbbiak fő célja az volt, hogy a kormányt arra késztesse: álljon elő végre a saját törvényjavaslatával.) A parlamenti tárgyalási rend azonban a kormány törvényjavaslatainak biztosít elsőbbséget, ezért tipikusabb, hogy e törvényjavaslatok főbb rendelkezéseit vagy részletszabályait igyekeznek megváltoztatni módosító indítványok benyújtásával. Az alternatívának szánt, koncepcionális változtatást célzó módosító javaslatokat rendszerint „csomagban" nyújtják be. Ezeket a bizottságok együtt bírálják el, és az Országgyűlés is többnyire egyben szavaz róluk. A különböző parlamenti ciklusokban az ellenzéki képviselők több módosító javaslatot nyújtottak be, mint a kormánypártiak. Ez természetes is, hiszen az Országgyűlés által tárgyalt legtöbb törvényjavaslatot a kormány nyújtotta be. Ami más parlamentekkel összevetve inkább sajátos, az a kormánypárti módosító javaslatok viszonylag magas aránya. Az ellenzéki-kormánypárti arány (%-ban) a következő volt: az 1994-1998-as ciklusban 58:42, 1998-2002 között 57:43, a 2002-2006-os ciklusban 67:33, a jelenlegi ciklusban pedig eddig 52:48. A 2002-2006-os ciklusban a magas ellenzéki arány annak köszönhető, hogy a 4 költségvetési törvényjavaslathoz a Fidesz-frakció tagjai rekordszámban, mindösszesen 4888 módosító javaslatot nyújtottak be.
A kormánypárti, illetőleg az ellenzéki képviselők által benyújtott törvényjavaslatok, illetve módosító indítványok egy részét persze nem a politikai megközelítés, hanem a szakmai nézőpont vagy a szabályozástechnikai jelleg jellemzi. Vannak olyan törvényjavaslatok, szabályozási elemek, amelyeket hasonló módon ítél meg és egyformán támogat mindkét oldal. Ez leginkább az ún. szakmai jellegű törvényjavaslatok esetében fordul elő. Az ellenzéki képviselők és frakcióik szerepe különösen jelentőssé válik az Alkotmány, illetve a minősített (kétharmados) többséget igénylő törvények tárgyalása, illetve elfogadása esetén. Támogatásuk nélkül ezek a törvények nem születhetnek meg, hiszen (az 1994-98-as ciklust kivéve) a kormánypártoknak nem volt és ma sincs kétharmados többségük a rendszerváltozást követő Országgyűlésekben. A törvényalkotásban a Házszabály az ellenzék számára is garanciákat biztosít arra, hogy szándéka ellenére ne lehessen kellő idő, megfelelő felkészülés nélkül a törvényjavaslatokat túl gyorsan tárgyalni. Az ellenzéki képviselők szavazata is kell ahhoz, hogy a minősített többséggel elfogadandó törvényeket az Országgyűlés sürgősséggel vitassa meg, vagy, hogy bármely törvényjavaslatot kivételes eljárásban vagy a Házszabálytól eltérve (lényegében „gyorsított" eljárásban) tárgyaljanak meg. A bizottságok szerepe a törvényalkotásban Az állandó bizottságoknak fontos szerepük van a törvényalkotásban. A bizottságok legfontosabb jogait az Alkotmány, a jogalkotásról szóló törvény és a Házszabály rendelkezései alapján a következőkben foglalhatjuk össze:
Miután az ideiglenes bizottságoknak alapvetően más a feladatuk, a törvényalkotásban nem vesznek részt, törvényjavaslatokat nem nyújtanak be, és az ezekhez benyújtott módosító indítványokat sem tárgyalják meg. A bizottságok viszonylag ritkán kezdeményeznek törvényjavaslatot. 1990 és 2006 között összesen 129 törvényjavaslatot (az összes törvényjavaslat 3,8%-át) nyújtották be, s közülük 75-öt (59%-ukat) fogadta el az Országgyűlés. A bizottsági indítványok zöme egyébként nem törvény, hanem határozati javaslat, többnyire a beszámolók, jelentések elfogadásáról szólnak. Gyakoriságban ezt követi a hatályos törvények módosítására irányuló törvényjavaslat. Új törvény megalkotását a bizottságok ritkán kezdeményezik. A bizottságok indítványainak inkább egyfajta „kiegészítő" szerepe van a törvényalkotásban. Vannak olyan szabályozási körök, ahol a kormány nem nyújthat be vagy „nem illik" benyújtania törvényjavaslatot. A médiafelügyelet kormánytól való függetlenségét hivatott biztosítani például, hogy az Országos Rádió és Televízió Testület költségvetéséről és zárszámadásáról a Költségvetési bizottságnak kell benyújtania törvényjavaslatot. Az országgyűlési képviselők jogállásáról, továbbá a tiszteletdíjáról, költségtérítéséről és kedvezményeiről, valamint az ezek módosításáról szóló törvényjavaslatokat hagyományosan az Alkotmányügyi bizottság nyújtja be. Az egyéb bizottsági törvénykezdeményezések többnyire hatályos törvények kisebb terjedelmű módosítására irányulnak. A bizottságok fontos feladata a törvényalkotásban, hogy megszűrjék a képviselők által benyújtott törvényjavaslatokat és módosító indítványokat. Ezzel csökkentik az Országgyűlésre háruló tárgyalási és határozathozatali terheket. Egy-egy kijelölt bizottság feladata, hogy döntsön a képviselők törvényjavaslatainak tárgysorozatba-vételéről. Az elmúlt három ciklusban benyújtott 1096 képviselői indítvány mindössze 37%-a került a bizottságok döntése nyomán tárgysorozatba. A módosító indítványok szűrésében fontos jogosítvány, hogy ha azokat a kijelölt bizottságok jelen lévő tagjainak egyharmada sem támogatja, nem is szavaz róluk az Országgyűlés. Fontos orientáció a szavazásnál, hogy a bizottságok támogatták-e a különböző módosító és kapcsolódó módosító javaslatokat. (A bizottságokban ugyanis, ugyanúgy mint az Országgyűlésben, kormánypárti többség van.) Az első helyen kijelölt bizottság valamennyi módosító indítványt, a többi bizottság pedig a feladatkörébe tartozókat bírálja el. A bizottság is nyújthat be módosító javaslatokat, például továbbfejlesztve egy képviselői módosító indítványt, vagy gyakran a tárcák kezdeményezésére vállalja ezt fel. A bizottságok - a képviselőktől eltérően - még a részletes vita után is nyújthatnak be módosító javaslatot. A módosító és a kapcsolódó módosító javaslatok megtárgyalásáról ajánlásban, illetőleg kiegészítő ajánlásban tájékoztatják az Országgyűlést. Ezek az ajánlások alapul szolgálnak a részletes vitához és megkönnyítik a szavazásra való felkészülést is. (Az Országgyűlés az ajánláspontokban rögzített módosító javaslatokról szavaz.) A bizottsági keret a plenáris üléssel szemben több lehetőséget teremt arra, hogy a képviselők a törvényjavaslatokkal (és a módosító javaslatokkal) - ha kell szakértők, szakmai szervezetek és az érdekképviseletek bevonásával - sokkal mélyebben, részletesebben, szakmai megközelítéssel foglalkozzanak. A bizottságokban általában érdemi vita folyik a törvényjavaslatokról. Az Alkotmányügyi bizottság szerepe a törvényalkotásban A bizottságok közül fontos és speciális szerepe van az Alkotmányügyi bizottságnak. Az első ciklusban valamennyi törvényjavaslatot megtárgyalt, de 1994-től már nem ez a bizottság vitatja meg a legtöbb törvényjavaslatot. Feladatköre révén azonban mégis meghatározó jelentőségű a törvényalkotásban. Az Alkotmányügyi bizottság akkor is bekapcsolódhat egy törvényjavaslat megtárgyalásába, ha eredetileg az Országgyűlés elnöke erre nem jelölte ki. A házelnök vagy a kijelölt bizottság kérésére, illetőleg saját kezdeményezésére ajánlást és módosító javaslatot nyújt be, ha a törvényjavaslat nincs összhangban az Alkotmánnyal, illetve a hatályos jogrendszerrel, ha a rendelkezései egymással ellentétesek, vagy jogszabály-szerkesztési, nyelvhelyességi problémák merülnek fel. A Házszabály e bizottságot jelöli ki a záróvita és a zárószavazás előkészítésére, azaz a törvényalkotási eljárásban elkövetett hibák kijavítására. A költségvetési és a zárszámadási törvényjavaslat tárgyalásakor ezt a feladatot a Költségvetési bizottsággal együtt látja el. Vita esetén az Alkotmányügyi bizottság dönt abban a kérdésben is, hogy a törvényjavaslat vagy egyes rendelkezéseinek megszavazása minősített többséget igényel-e. Az Alkotmányügyi bizottság mindig megtárgyalja a köztársasági elnök által visszaküldött, illetve az Alkotmánybíróság által részben alkotmányellenesnek minősített törvényeket. Az utóbbi esetben a szükséges módosító javaslatot is ez a bizottság nyújtja be. A bizottság szakértelmét biztosítja, hogy szinte minden tagja jogász, s közülük számosan több cikluson keresztül vesznek már részt a bizottság munkájában. A Főtitkárság Jogi főosztálya elsősorban ennek a bizottságnak a munkáját segíti. A köztársasági elnök szerepe a törvényalkotásban A köztársasági elnök is nyújthat be törvényjavaslatot az Országgyűlésnek, erre azonban nagyon ritkán került sor. Göncz Árpád köztársasági elnök 1990 és 1993 között három alkalommal élt ezzel a lehetőséggel. Közülük legismertebb a közkegyelemről szóló törvényjavaslat volt a „taxisblokádot" követően. Ezt az Országgyűlés éles vitát követően elfogadta, a Televízió, a Rádió és a Magyar Távirati Iroda elnökeinek kinevezéséről szóló törvényjavaslatot viszont elutasította, míg a harmadik törvényjavaslatot - mivel okafogyottá vált - a köztársasági elnök visszavonta. 1993 óta a köztársasági elnökök nem nyújtottak be törvényjavaslatot az Országgyűlésnek. Az államfő legfontosabb jogköre a törvények aláírásához, illetőleg kihirdetéséhez kapcsolódik. Az Országgyűlés által elfogadott törvényt előbb az Országgyűlés elnöke írja alá (15 napon belül), majd kihirdetés céljából haladéktalanul elküldi a köztársasági elnöknek. A köztársasági elnök 15 napon belül aláírja a törvényt és gondoskodik a kihirdetéséről a Magyar Közlönyben. Ha az Országgyűlés elnöke - az Országgyűlés döntése alapján - a törvény sürgős kihirdetését kéri, a köztársasági elnök azt 5 napon belül írja alá. (A köztársasági elnök helyzetét nehezíti, hogy az ülésszakok végén, amikor a legtöbb törvény születik, a törvények zömére, a közeli hatálybalépésre tekintettel, sürgős kihirdetést kér az Országgyűlés elnöke.) Az Országgyűlés elnökének és a köztársasági elnöknek az aláírása másfajta felelősséget és funkciót jelenít meg. Az Országgyűlés elnöke, mint a törvényhozó testület vezetője, aláírásával azt hitelesíti, hogy a kihirdetésre átküldött törvény szövege pontosan az, amit az Országgyűlés elfogadott. A köztársasági elnök viszont nem a törvény normaszövegének hitelességét, hanem annak tartalmát, illetve az Alkotmánnyal való összhangját vizsgálja meg a kihirdetés előtt. Aláírása azt jelzi, hogy a törvénnyel kapcsolatban nincs sem alkotmányossági, sem más aggálya. Ugyanis, ha a köztársasági elnök nem ért egyet a törvénnyel (vagy valamelyik rendelkezésével), azt észrevételeivel együtt megfontolásra visszaküldi az Országgyűlésnek. Ezt szokás „politikai vétónak" nevezni. Az Országgyűlés a visszaküldött törvényt egy rövidített eljárásban, (amely záróvitából és zárószavazásból áll) újra megtárgyalja és módosításokkal vagy anélkül ismét határoz az elfogadásról. A köztársasági elnök először 1997-ben küldött vissza megfontolásra törvényt az Országgyűlésnek. Ez a törvény a képviselők jogállásáról szóló törvényt módosította, kibővítve az összeférhetetlenségi szabályokat. A 22 visszaküldött törvény közül 2 törvényt az Országgyűlés változtatás nélkül újból megszavazott, 13 törvényt - a köztársasági elnök véleményét megfontolva - módosító javaslatokkal együtt fogadott el, 4 törvényt az előterjesztői visszavontak, 3 törvény pedig még újbóli tárgyalásra vár. A köztársasági elnök az újból elfogadott törvényt már köteles kihirdetni. Ha a köztársasági elnök a törvényt vagy annak valamelyik rendelkezését alkotmányellenesnek tartja, azt megküldi az Alkotmánybíróságnak. A köztársasági elnökök 1990 óta 32 törvénnyel fordultak az Alkotmánybírósághoz. Ha az Alkotmánybíróság a törvényt vagy valamelyik rendelkezését alkotmánysértés miatt megsemmisíti, a köztársasági elnök a törvényt visszaküldi az Országgyűlésnek. Az Országgyűlés egy, az előzőekhez hasonló lerövidített eljárásban, módosításokkal „orvosolja" az alkotmánysértést. Ha ez nem lehetséges, az előterjesztő - az Országgyűlés hozzájárulásával - visszavonja a törvényt. (A köztársasági elnök törvényalkotásban való közreműködéséről a függelékben közölt táblázatban találhatók részletesebb adatok.) A törvények alkotmánybírósági vizsgálata A modern jogállamokhoz hasonlóan Magyarországon is az 1990. január 1. óta működő Alkotmánybíróság az alkotmányvédelem legfőbb szerve, az alkotmányosság legfőbb őre. A bíróságoktól eltérően nem a jogviták eldöntése, és az ítélkezés a feladata, hanem az Alkotmány és az általa biztosított alapjogok védelme. Az államszervezet alkotmányos működésének biztosítása érdekében felülvizsgálja a jogszabályok, így a törvények alkotmányosságát, s ha a jogszabályokat (vagy egyes rendelkezéseiket) alkotmányellenesnek ítéli, megsemmisíti azokat. Ennek a jogkörnek köszönhetően a magyar Alkotmánybíróságnak nagy hatalma van az állami szervezetrendszerben, az alkotmányos szabályozás pedig nagyfokú függetlenséget biztosít számára. A törvényalkotást érintően az Alkotmánybíróság hatáskörébe tartozik:
1998 óta csak a köztársasági elnök kérheti a törvény kihirdetése előtt az alkotmányellenesség előzetes vizsgálatát. Korábban ezt az Országgyűlés, annak állandó bizottsága, illetőleg 50 képviselő is kezdeményezhette. A köztársasági elnöknek ezt a jogkörét az előzőekben már ismertettük. Az Alkotmánybíróság „fő hatásköre" és leggyakoribb feladata a kihirdetett törvények (jogszabályok) alkotmányosságának utólagos kontrollja, az alkotmányos jogalkotás védelme. Ezt az eljárást bárki kezdeményezheti. Esetenként ellenzéki országgyűlési képviselők is ilyen indítvánnyal fordulnak az Alkotmánybírósághoz. Ebben az eljárásban az Alkotmánybíróság széles körű jogosítványokkal rendelkezik, mert a törvényt, ha azt alkotmányellenesnek tartja, egészben vagy részben megsemmisítheti. Az 1990 óta elfogadott 2352 törvény közül az Alkotmánybíróság mindössze 6 törvényt minősített teljes egészében alkotmánysértőnek és további 150 törvény összesen 224 szakaszáról ítélt ugyanígy. Ez a kihirdetett törvények 2,6 ezreléke, illetőleg 6,3%-a. (A függelékben közölt táblázat ciklusonként is áttekintést ad arról, hogy ez milyen gyakran fordult elő.) A megsemmisített törvények, törvényi rendelkezések ugyanakkor gyakran az akkori kormánytöbbség számára különösen fontos törvényeket érintették. Ilyen volt a kárpótlási törvény, az igazságtételi, az elévülési törvény, a Bokros-csomag, a „maffiaellenes" törvénycsomag, a mezőgazdasági szövetkezeti üzletrészről szóló törvény, az ún. kórháztörvény vagy a regionális közigazgatási hivatalokat létrehozó törvénymódosítás.
A megsemmisítés lehet azonnali hatályú, de ha a jogbiztonság ezt megköveteli, az Alkotmánybíróság egy későbbi időpont kitűzésével rendeli el. Ez lehetőséget ad az Országgyűlésnek arra, hogy az alkotmányellenes szabályozás helyett új törvényi rendelkezést alkothasson. Az alkotmányellenesség bekövetkezhet úgy is, hogy az Országgyűlés elmulasztja törvényalkotó feladatát. Ennek megállapítását is bárki, így országgyűlési képviselő is indítványozhatja. A képviselőnek azonban ilyen esetekben módjában van törvénykezdeményezéssel is élni. Ha az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet állapít meg, határidőt szab a mulasztás megszüntetésére. Felhívására az Országgyűlés köteles eleget tenni törvényalkotási feladatának. E kötelezettséghez nem fűződik szankció, de a késedelem, a mulasztás megszüntetésének halogatása csorbítja az Országgyűlés tekintélyét. Ennek ellenére, ha a mulasztás kétharmados törvényt érint, az Országgyűlés esetenként túllépi a határidőt. Az Alkotmánybíróság feladatkörébe tartozik az is, hogy megvizsgálja, a jogszabályok (így a törvények) nemzetközi szerződésbe ütköznek-e. Ezt azonban nem kezdeményezheti bárki. Csak az Országgyűlés, az állandó bizottsága, bármely képviselő, a köztársasági elnök, a kormány vagy annak tagjai, az Állami Számvevőszék elnöke, a Legfelsőbb Bíróság elnöke és a legfőbb ügyész élhet e joggal. Az Alkotmánybíróság döntése azt is eredményezheti, hogy az Országgyűlésnek törvényt kell alkotnia. Az Országgyűlésnek lehetősége van arra, hogy Házszabályát annak elfogadása előtt az Alkotmánnyal való összhangjának vizsgálata céljából megküldje az Alkotmánybíróságnak. Ilyenkor meg kell jelölnie az aggályosnak tartott rendelkezést. Az Országgyűlés eddig ezzel a lehetősséggel még nem élt. A Házszabály utólagos normakontrollja (esetenként ellenzéki képviselő indítványára) viszont három alkalommal már „eredménnyel" járt. Az Alkotmánybíróság a Házszabály egyes rendelkezéseit (például a frakció-, illetőleg a bizottságalakítás szabályait) alkotmánysértőnek tartotta és megsemmisítette. Más esetekben pedig (így az ülésezés rendjének meghatározása, továbbá a felszólalási időkeret szabályozása tekintetében) alkotmányellenes mulasztást állapított meg, és határidőt szabva kötelezte az Országgyűlést az Alkotmánnyal összhangban lévő szabályozásra. Az erre irányuló házszabály-módosítási kísérletek azonban a legutóbbi két ciklusban - egészen 2007 végéig - rendre kudarcot vallottak a két oldal megegyezésének hiánya miatt. A Házszabály elfogadásához, illetőleg módosításához ugyanis minősített többség, a jelen levő képviselők kétharmadának szavazata szükséges. 2007 decemberében a mulasztások egy részét a frakció- és a bizottságalakítás, valamint a beszédidő szabályozását (a plenáris ülésen) sikerült a Házszabály módosítása révén pótolni. Az Alkotmánybíróság feladatkörébe tartozik még az Alkotmány rendelkezéseinek értelmezése is. Ezt a törvényben felsoroltak indítványozhatják, közöttük van az Országgyűlés és annak állandó bizottsága is. A rendszerváltozás előtti Országgyűlés 1990-ben két alkalommal kért alkotmányértelmezést az akkor megalakult Alkotmánybíróságtól a négyigenes népszavazással kapcsolatban, illetőleg arról, hogy minősített többség kell-e a családügyi törvény elfogadásához. A rendszerváltozást követően az Országgyűlés nem fordult ez ügyben az alkotmánybírókhoz. Az állandó bizottságok közül az Alkotmányügyi bizottság négy alkalommal, a Kulturális bizottság pedig kétszer kérte az Alkotmány értelmezését. Az Alkotmánybíróság az Alkotmány autentikus értelmezője, értelmezése mindenkire nézve kötelező. Az Országgyűlés jogalkotó szervként nemcsak törvényeket alkot, hanem normatív határozatokat is hoz. Az országgyűlési határozat nem jogszabály, azaz nem adhat jogokat az állampolgároknak és nem róhat rájuk kötelezettségeket. A határozatot a jogalkotási törvény az állami irányítás egyéb jogi eszközének tekinti, amellyel az Országgyűlés mellett a kormány, a kormánybizottságok, az önkormányzatok is élhetnek. A határozatban e testületek az általuk irányított szervek feladatait, illetőleg a saját működésüket szabályozzák és a feladatkörükbe tartozó terveket állapítják meg. Az Országgyűlés tipikusan inkább törvényalkotó szerv, de egyes hatáskörét, feladatát határozathozatal útján gyakorolja. Az országgyűlési határozatok túlnyomó többsége egyébként nem normatív, hanem egyedi határozat, különböző tisztségviselők vagy bizottsági tagok megválasztásáról, illetve beszámolók elfogadásáról szól. A legtöbb normatív országgyűlési határozat a különböző, rendszerint hosszabb távra szóló koncepciók, programok, stratégiák elfogadásáról szól. (Ilyen pl. a Nemzeti Környezetvédelmi Program, illetve a Nemzeti Egészségfejlesztési Program, az Országos Területfejlesztési Koncepció, a társadalmi bűnmegelőzés nemzeti stratégiája vagy a Magyar Honvédség hosszú távú fejlesztési irányairól szóló országgyűlési határozatok.) Az Országgyűlés határozataiban kéri fel a kormányt pl. törvényjavaslatok vagy koncepciók kidolgozására és benyújtására. Ugyanakkor e határozatokban az Országgyűlés esetenként feladatokat ad a kormánynak, felkéri a szükségesnek tartott kormányzati intézkedésekre. Az Országgyűlés saját szervezetét és működését is határozatban szabályozza, ez a Házszabály. Az Országgyűlés 1990-től 2008 decemberéig összesen 1985 határozatot fogadott el. (Az egyes parlamenti ciklusok adatait lásd a függelékben, „Az Országgyűlés jogalkotása 1990-2008" című táblázatban.) A jogalkotásról szóló, 1987-ben elfogadott törvény szerint az Országgyűlés (és a kormány) irányelveket bocsát ki, amelyben általános érvényű célokat, programokat határoz meg, illetőleg állást foglal az állami és társadalmi élet fontos kérdéseiben. Jogi kötőereje nincs, mivel sem normatív, sem egyedi rendelkezést nem tartalmazhat. Az Országgyűlés (és a kormány) a jogszabályokat elvi állásfoglalásban értelmezheti. Az értelmezés azonban az Országgyűlésen (kormányon) kívül csak az alárendelt szervekre kötelező. Az irányelvet és az elvi állásfoglalást a jogalkotási törvény összefoglalóan jogi iránymutatásnak nevezi. Az Országgyűlés jogalkotó tevékenységében a jogi iránymutatásoknak csekély szerepe volt, mára pedig végképp idejét múlt jogintézménynek számít. Az 1989-es alkotmányreformtól 1993-ig mindössze egy irányelvet és öt elvi állásfoglalást fogadott el. Az Országgyűlés a programok, koncepciók, stratégiák meghatározásánál inkább a határozati formát és nem az irányelvet választja. Hasonlóképpen ritka, hogy az Országgyűlés a törvény egyes rendelkezéseit elvi állásfoglalással értelmezi. Az Országgyűlés jogalkotó szerv, a törvény értelmezése helyett kézenfekvőbb megoldás, ha módosítja a törvényt, amelynek rendelkezései mindenki számára kötelező érvényűek. Az Országgyűlés 1989-ben két elvi állásfoglalást fogadott el (az Alkotmánybíróság tagjai megválasztásának feltételeiről, illetőleg az OVB tagjainak kiegészítéséről), majd 1991 és 1993 között további hármat (a büntethetőség elévülésének értelmezéséről továbbá a szövetkezeti törvény hatálybalépéséről szóló törvény és a képviselők jogállásáról szóló törvény egyes rendelkezéseinek értelmezéséről). Ez utóbbi állásfoglalás jelentősen befolyásolta a mentelmi ügyekben folytatott eljárást. Megerősítette ugyanis azt a gyakorlatot, hogy bár a képviselők mentessége nem terjed ki a rágalmazásra és a becsületsértésre, ezekben az ügyekben is érdemben kell döntenie az Országgyűlésnek a mentelmi jog felfüggesztéséről. (Az Országgyűlés által elfogadott iránymutatások közül ma már csak ez van hatályban.) A jogi iránymutatásait az Országgyűlés a Magyar Közlönyben tette közzé. A parlamentnek felelős kormány - a kormány ellenőrzése A törvényalkotás mellett az Országgyűlés másik fontos, s egyre jelentősebbé váló feladatköre a kormány és az általa irányított közigazgatás ellenőrzése. Az ellenőrzés alapvetően arra irányul, hogy megvalósul-e a törvényhozói akarat, a törvényeknek megfelelően működik-e a kormány. A kormány csak az Alkotmány és más törvények alapján, azok keretei között végezheti munkáját. A kormány parlamenti ellenőrzése ugyanakkor nem valamiféle törvényességi kontroll, hanem alapvetően politikai jellege és tartalma van. A végrehajtó hatalom ellenőrzésének parlamenti funkciója ugyanis a kormány politikai felelősségéből következik. Az Alkotmány kimondja, hogy a kormány az Országgyűlésnek felelős működéséért, és köteles munkájáról rendszeresen beszámolni. A kormány politikai céljait, törvényalkotási terveit a kormányprogramban összegzi és azt a miniszterelnök-jelölt terjeszti az Országgyűlés elé. A kormány programját - megvitatását követően - az Országgyűlés fogadja el a miniszterelnök megválasztásával egyidejűleg. A politikai felelősség azt jelenti, hogy a kormánynak olyan politikát kell folytatnia, amely élvezi az Országgyűlés (többségének) támogatását. Ennek alapja az Országgyűlés által elfogadott kormányprogram.
A parlamenti többséggel rendelkező párt, illetőleg pártok alakítanak kormányt. A rendszerváltozás óta Magyarországon a választási rendszer sajátosságai és más okok miatt a két- vagy többpárti koalíciós kormány vált tipikussá. A kormány az Országgyűlés, azaz a parlamenti többség bizalmából kormányoz. A kisebbségi kormány is csak akkor működőképes, ha törvényjavaslatainak elfogadásához biztosítani tudja a parlamenti többséget.
Az Országgyűlés többsége meg is vonhatja bizalmát a kormánytól, ha már nem ért egyet annak politikájával. Ez az eljárás az ún. konstruktív bizalmatlansági indítvány, amellyel a képviselők abszolút többsége oly módon szüntetheti meg a hivatalban lévő kormány megbízatását, hogy egyben megválasztja az új miniszterelnököt, biztosítva ezzel a kormányzás folyamatosságát. A bizalmatlansági indítvány esetében az új miniszterelnök megválasztásához nem kell a kormányprogramról is szavazni. Ilyen előfeltételt ugyanis az Alkotmány nem ír elő. A kormány is felvetheti a bizalmi kérdést, és kérhet maga mellett bizalmi szavazást az Országgyűléstől, hogy megerősítse cselekvési pozícióját. A bizalmi indítványt önállóan vagy akár egy előterjesztésről (pl. a költségvetési törvényjavaslatról) való szavazáshoz kapcsolva is előterjesztheti. Ha a parlament abszolút többséggel nem szavaz bizalmat a kormánynak, az köteles lemondani. Bizalmatlansági indítványt 1990 óta még nem nyújtottak be, de bizalmi szavazásra 2006. október 6-án már sor került. A kormány e szavazás során továbbra is bizalmat kapott az Országgyűléstől. Az Országgyűlés és a kormány viszonya többrétű. A kormány tevékenységét az Országgyűlés ellenőrzi, de a közöttük lévő kapcsolat nem jellemezhető alá-fölérendeltségi viszonyként. A kormány köteles végrehajtani a törvényeket, de a kormányzás nem csak a törvények végrehajtásából áll. A kormánynak az Alkotmányból következően önálló kormányzati feladata és hatásköre van, de az Országgyűlés feladatkörének gyakorlására is meghatározó befolyást gyakorol. (Lásd a törvényalkotásról mondottakat.) A fentebb leírt alkotmányjogi modell azonban politikai nézőpontból már nem ilyen egyértelmű. A kormány parlamenti ellenőrzésében ugyanis (más parlamenti demokráciákhoz hasonlóan) nehezen megoldható problémákat vet fel, hogy miután a kormányt a parlamenti többség adja, a döntési pozíciók birtokában lényegében a kormánypárti többség ellenőrzi a kormányt. Ennek az ellentmondásnak a feloldására megoldás lehet a kisebbségi, (ellenzéki) jogkörök erősítése a parlamenti eljárásban és a szervezeti kérdésekben. A kisebbségi jogok azok, amelyek gyakorlása nem függ a többség beleegyezésétől. Ez lehet kezdeményezési jog, (pl. a napirend módosítása) és tartalmát tekintve „döntési" jog is (pl. a rendkívüli ülés összehívása, a politikai vita vagy a vizsgálóbizottság megalakítása). Jó példa ezekre az Országgyűlés 1994-ben elfogadott Házszabálya, amely olyan időszakban biztosított a kisebbség számára fontos jogokat, amikor a kormánypártoknak kétharmados többségük volt az Országgyűlésben. (E szabályok aligha születtek volna meg akkor, amikor a kormánypártoknak csak néhány mandátumos többségük volt a parlamentben.) Mérvadó nézet, hogy a valódi ellenőrzést a parlamenti ellenzék valósítja meg, mivel ő van abban a helyzetben, hogy a kormányt alapvető bírálatban részesítse és alternatívát állítson fel. Az ellenőrzés fontos eszköze a parlamenti ülések hagyományos, a médiumok és a sajtó által megnövelt hatású nyilvánossága. A parlament két legfontosabb funkciójának a törvényalkotásnak és a kormány ellenőrzésének a hangsúlyait és arányait a kormánypárt(ok) és az ellenzék eltérően ítélik meg. Ez természetes. A kormánypártok inkább a törvényalkotást szorgalmazzák, hiszen a kormányprogramot jórészt törvényalkotással lehet megvalósítani. A parlamenti többség birtokában akaratukat a törvényalkotásban érvényre juttathatják. Mint erről a törvényalkotásnál részletesebben is szóltunk, más a helyzet a kétharmados többséget igénylő törvényjavaslatoknál, ahol az ellenzék támogatása nélkül nem lehet törvényt alkotni. Az ellenzék érthetően nagyobb hangsúlyt helyez a kormány ellenőrzésére. Az ellenőrzés természetéből következik ugyanis, hogy a kisebbség szempontjait, kritikáját itt jobban érvényre lehet juttatni mint a törvényalkotásban. Az ellenzék alapvető parlamenti funkciója a kritika, a kontroll és az alternatívák felmutatása. Elsősorban az ellenzék érdeke a kormányzati tevékenység fogyatékosságainak, a mulasztásoknak és a visszaéléseknek a feltárása. Különböző módon (elsősorban a frakción belül vagy más formában) a kormánytöbbség is „ellenőrzi" a kormányát. Az ellenőrzésnek e formái azonban nem nyilvánosak, funkciója pedig inkább az, hogy javítsa a kormány tevékenységét, s ezáltal is erősítse pozícióját. Ezzel szemben az ellenzék közvetlenül a nyilvánossághoz fordulva, a választópolgárhoz szól az ellenőrző funkció gyakorlása során. A kormány tevékenysége felett gyakorolt bírálat pedig végső soron a demokratikus hatalomváltást, a választások megnyerését célozza. A Házszabály egyes, az ellenőrzést megvalósító intézmények esetében több lehetőséget ad az ellenzéki, mint a kormánypárti frakcióknak. Ilyen például az azonnali kérdés, ahol az ellenzéki képviselők több kérdést tehetnek fel, mint kormánypárti társaik. A parlamenten belül az interpellációt, a kérdést, a politikai vita kezdeményezését vagy a vizsgálóbizottság megalakítását elsősorban ellenzéki intézménynek tekintik. Ciklusonként bár eltérő arányban, de az ellenzéki képviselők gyakrabban élnek e lehetőséggel, mint a kormánypártiak. A parlamenti ellenőrzést gyakorolhatja a plenáris ülés, a bizottságok és az egyes képviselők. Az ellenőrzés történhet kifejezetten erre szakosodott, parlamenti felügyelet alatt álló szervezetek révén is, mint amilyen az Állami Számvevőszék vagy az országgyűlési biztosok (az ombudsmanok). A kormány és más szervek parlamenti ellenőrzésének különböző erősségű formái a beszámolók, a jelentések, illetve a tájékoztatók. A beszámolókat, illetve jelentéseket általában az Országgyűlés megvitatja, és dönt az elfogadásukról. Ez az egyszerű tudomásulvételre is korlátozódhat. (Az 1990 óta megtárgyalt beszámolók elfogadásának szavazati arányairól a függelékben található táblázat ad áttekintést.) A jelentéseket legtöbbször önállóan, ritkábban egy-egy törvényjavaslattal együtt vitatja meg az Országgyűlés. Ez utóbbira példa a Számvevőszék jelentése a zárszámadási törvényjavaslatról. Az írásos tájékoztatók a képviselők, bizottságok informálását szolgálják. A tájékoztatókat a plenáris ülés nem tárgyalja meg, de a bizottságok esetenként megvitatják azokat. Az Alkotmány és a különböző törvények széles körben írnak elő beszámolási kötelezettséget. Az Alkotmány szerint a kormány rendszeresen beszámol munkájáról az Országgyűlésnek. Erre - rendszerint az ellenzék kezdeményezésére -politikai vita keretében kerül sor ciklusonként legalább egyszer, de a legutóbbi és a jelenlegi ciklusban már többször is. A különböző törvények, határozatok speciális tárgykörökben írnak elő beszámolási kötelezettséget a kormánynak, illetve egyes minisztereknek. A költségvetési, illetve a zárszámadási törvényjavaslat keretében a kormányt számos, az államháztartás körébe tartozó beszámolási kötelezettség terheli. Az Országgyűlés elsősorban a kormányt ellenőrzi, de ellenőrző tevékenysége kiterjed mindazon szervekre, amelyek beszámolási kötelezettséggel tartoznak a parlamentnek. E szervek vezetőit többnyire az Országgyűlés választja meg. (Ilyen szerv az Állami Számvevőszék, az ombudsmanok, az Országos Rádió és Televízió Testület, a médiakuratóriumok, az Országos Igazságszolgáltatási Tanács, a legfőbb ügyész és a Költségvetési Tanács.) De beszámolási kötelezettséget határozott meg az Országgyűlés olyan, a gazdasági életben jelentős szervek vezetőinek is, akiket egyébként a köztársasági elnök, illetve a miniszterelnök nevez ki, így a Magyar Nemzeti Bank, a Gazdasági Versenyhivatal és a Közbeszerzési Tanács elnökének, illetőleg az Energia Hivatal főigazgatójának. Az ellenőrzés hatékonyságát gyengíti, hogy bár az Országgyűlés a különböző törvényekben újabb és újabb beszámolási és jelentéstételi kötelezettséget ír elő, a beszámolók jelentős részét - idő hiányában - nem tűzte napirendjére. Ezek a beszámolók és jelentések áthúzódnak a következő ciklusra, így a „restancia" egyre nagyobb a terheket ró az Országgyűlésre. Az 1998-2002-es ciklusban a különböző szervek összesen 130 beszámolót és jelentést nyújtottak be, s közülük csak 57-et tárgyalt meg az Országgyűlés. A legutóbbi ciklusban már jobb volt az arány: a 216 beszámolóból és jelentésből 108-at megtárgyalt, továbbá törlesztve a „restanciából" napirendjére tűzött 50 olyan beszámolót is, amelyet még az előző ciklusban nyújtottak be. (A függelékben található táblázatban ciklusonként összesítettük az 1990 és 2006 között benyújtott és elfogadott jelentések és beszámolók számát.) A politikai vita intézményét, a külföldi parlamentek gyakorlatát is figyelembe véve, a Házbizottság 1990. szeptemberi állásfoglalása vezette be. A törvényalkotás és a beszámoltatás kötött témaköre, a napirend előtti felszólalások szűk időkerete ugyanis nem teszi lehetővé, hogy az Országgyűlés időszerű, fontos politikai kérdéseket kötetlen módon vitasson meg. A politikai vita lényege, hogy a kezdeményező által meghatározott, jelentős politikai kérdésről a plenáris ülésen a nyilvánosság előtt fejtheti ki véleményét a kormány, a kormánypárti és az ellenzéki képviselők. Az ellenzék a kormányt arra késztetheti, hogy a nyilvánosság előtt ismertesse az adott kérdésben követett kormánypolitikát, számot adjon a kormányzati intézkedésekről, amelyeket ezután az ellenzék kritikai össztűz alá vehet. Erre tekintettel nem meglepő, hogy az ellenzéki oldal kezdeményezte a politikai viták döntő többségét (kb. 70%-át). A témaköröket így többnyire az ellenzék határozza meg. Másrészről a kormánynak is lehetősége van arra, hogyha szükségét érzi, egy számára kedvező időpontban a parlamenti nyilvánosság útján forduljon a választókhoz, adott kérdés megvitatását javasolva.
A politikai vitát a kormány vagy a képviselők 1/5-e kezdeményezheti. Minden képviselő ülésszakonként legfeljebb két politikai vita kezdeményezését támogathatja. Megtartása nem a többség akaratától függ. Azt a kisebbség (ellenzék) is indítványozhatja és a Házszabály úgy rendelkezik, hogy a politikai vitát az Országgyűlés az indítvány benyújtásától számított tizennégy napon túl, de huszonnyolc napon belül megtartja. Rendkívüli ülésszakon (ülésen) nem lehet politikai vitát tartani. A politikai vita szabályai több tekintetben eltérnek az indítványok ( így pl. törvényjavaslatok) tárgyalásától. Nincs írásos előterjesztés, legfeljebb háttéranyag. Így a bizottságoknak nem kell a vitát előkészíteniük, és a vitát követően az Országgyűlés nem határoz. A politikai vita elsődleges funkciója - ahogy neve is mutatja - a vita és nem a döntéshozatal. A politikai vitát mindig időkeretben folytatja le a T. Ház, amely a Házszabály szerint négy óránál nem lehet kevesebb. (Az eddigi leghosszabb vita 13 és fél órán keresztül tartott. A legtöbb politikai vitát azonban a minimális időkeretben folytatja a Ház, amely minden megszólalással együtt 6-7 órát jelent.) A politikai vita lételeme a nyilvánosság. 1990 óta napjainkig az Országgyűlésben folytatott politikai vitákat a televízió egyenes adásban közvetítette. 1990 óta összesen 75 ebből legtöbbet, 27-et, a 2002-2006-os ciklusban, az új ciklus két és fél évében pedig 15 politikai vitát folytatott az Országgyűlés. Többnyire a kormányprogram megvalósulásáról vagy a kormánypolitika egy-egy kritikusabban megítélt területéről: a gazdaságról, a foglalkoztatásról, az egészségügy és a társadalombiztosítás helyzetéről és átalakításáról, az önkormányzatokról, a mezőgazdaságról, a vidékfejlesztésről, a gyermekek és fiatalok helyzetéről, a kormány megszorító intézkedéseiről. A hiányosságok és problémák az ellenzéket, míg az eredmények bemutatása a kormányt ösztönözhetik a politikai vitára. (A függelékben található táblázatban ciklusonként összesítettük a politikai viták számát és a kezdeményezők szerinti megoszlását.) A bizottságok közreműködése folyamatossá, szakszerűbbé és ezáltal hatékonyabbá is teszi a parlamenti ellenőrzést. Különösen igaz ez a kormány ellenőrzésére. A Házszabály rendelkezésének megfelelően az állandó bizottságok száma és feladatköre alapvetően a kormányzat felépítéséhez, a minisztériumi tagozódáshoz igazodik. Ez az „igazodás", az erre épülő bizottságok közötti munkamegosztás teremti meg a kormány, elsősorban a miniszterek bizottságok általi ellenőrzésének kereteit. Az Országgyűlés a bizottságok feladatkörére utaló névmegjelölésen és néhány bizottságra vonatkozó törvényi, illetőleg házszabályi rendelkezésen túl nem határozza meg az egyes állandó bizottságok hatáskörét. A közöttük lévő munkamegosztást a parlamenti gyakorlat alakította ki. A bizottságok révén megvalósuló ellenőrzés fontos területe a különböző beszámolók, jelentések és tájékoztatók megvitatása. A bizottságok előzetesen megtárgyalják az Országgyűléshez benyújtott beszámolókat, jelentéseket. A bizottságok határozati javaslatot nyújthatnak be az Országgyűlésnek, amelyben a beszámoltatással összefüggésben intézkedések, feladatok meghatározását kezdeményezik. Törvények, illetve országgyűlési határozatok esetenként arra kötelezik a kormányt vagy egy-egy minisztert, hogy meghatározott kormányzati feladatok végrehajtásáról ne az Országgyűlésnek, hanem közvetlenül a hatáskörrel rendelkező bizottságnak számoljanak be, de a bizottság is kérhet tájékoztatást, meghallgatást a minisztertől.
A bizottságok ellenőrző tevékenysége túlmutat a tárcákon és különböző mértékben kiterjed a kormány, illetőleg a miniszter közvetlen irányítása vagy felügyelete alá tartozó országos hatáskörű szervekre, hivatalokra is. Így például a Nemzetbiztonsági, illetve Információs Hivatalra, az Országos Rendőrkapitányságra, az Állami Népegészségügyi és Tisztiorvosi Szolgálatra. Ez azért fontos, mert a parlamenti ellenőrzés, tájékozódás - a bizottságok tevékenységének jóvoltából - olyan központi szerveket is hatósugarába vont, amelyek a plénum számára csak a felügyeletet ellátó miniszterek felelőssége révén, azaz csak közvetett módon érhetők el. Minden állandó bizottságnak létre kell hoznia egy albizottságot, amely a törvények végrehajtását, társadalmi és gazdasági hatását kíséri figyelemmel. Ezeknek az albizottságoknak azonban meglehetősen esetleges a tevékenysége. A házszabályi szándékból a gyakorlatban kevés valósult meg. Az országgyűlési bizottságok tevékenységében 1990-től fokozatosan teret nyert a bizottsági meghallgatás intézménye. Alapvetően három típusát érdemes megkülönböztetni:
A jelöltek meghallgatása az állandó bizottságok feladata. A második típusú meghallgatás is elsősorban az állandó bizottságok gyakorlatára jellemző, bár nem kizárólagosan, hiszen az eseti bizottságok is élnek ezzel a lehetőséggel, míg a „vallomástétel" inkább a vizsgálóbizottságok tevékenységéhez köthető. A kinevezés előtti meghallgatásról a Házszabály, illetőleg a különböző törvények rendelkeznek, de kivételesen ez szokásjogon is alapulhat. (Így például a Külügyi bizottság kinevezés előtt meghallgatja a nagyköveteket, bár erről jogszabály nem rendelkezik.) A kinevezés előtt meghallgatottak közül többeket maga az Országgyűlés választ meg tisztségükbe (pl. az Állami Számvevőszék elnökét és az ombudsmanokat), míg másokat a köztársasági elnök vagy a miniszterelnök nevez ki, s a parlamenti kontroll a bizottsági meghallgatás révén érvényesül (pl. az MNB elnöke és alelnökei, a Gazdasági Versenyhivatal elnöke és elnökhelyettese vagy a Nemzeti Vagyongazdálkodási Tanács elnöke esetében). Európai uniós tagságunkat követően a bizottsági meghallgatás kiterjed azokra a leendő uniós tisztségviselőkre is, akiket a magyar kormány delegál az Unió különböző intézményeibe. Erről részletesebben is szólunk a személyi döntések tárgyalásakor.
1994 óta már a Házszabály is rendelkezik arról, hogy a bizottságok kinevezésük előtt meghallgatják a miniszterjelölteket és szavaznak arról, hogy támogatják-e kinevezésüket. A miniszterjelöltek bizottsági meghallgatásának rendjét a Házbizottság állásfoglalása határozza meg. Dönt arról, hogy melyik miniszterjelöltet, mely bizottság(ok) hallgassák meg és állást foglal arról is, hogy mire irányulhat a meghallgatás. A bizottsági meghallgatás és állásfoglalás egyébként, amint ezt az Alkotmánybíróság határozata is megerősítette, a kinevezési eljárás érvényességi kelléke. A második típusú meghallgatás körébe tartozik a miniszterek éves rendszeres meghallgatása tevékenységükről. A meghallgatásra azelőtt a bizottság (vagy bizottságok) előtt kerül sor, amelyek kinevezése előtt is meghallgatták. De nincs akadálya annak sem, hogy a bizottság meghatározott témakörben más alkalommal is meghallgassa a minisztert. A kormány tagja köteles a bizottság ülésén megjelenni és a szükséges felvilágosítást megadni. A kisebbségi jogok érvényesülését szolgálja az a rendelkezés, miszerint a bizottsági tagok kétötödének kérésére a bizottság meghallgatást tart. (Gyengíti e jog érvényesítését, hogy a meghallgatásra is csak a napirend elfogadása esetén kerülhet sor, ehhez pedig többségi döntés kell.)
Az Alkotmány 21. § (3) bekezdése szerint az országgyűlési bizottságok által kért adatokat mindenki köteles rendelkezésükre bocsátani, illetőleg köteles előttük vallomást tenni. A bizottságok előtti megjelenési kötelezettség (a meghallgatás lehetősége) alapvetően erre az alkotmányos rendelkezésre vezethető vissza. A vallomástételi kötelezettség azonban - amint erre már utaltunk - inkább a bizottságok vizsgálati tevékenységével függ össze. Az Ügyrendi bizottság állásfoglalása szerint a megjelenési kötelezettségnek személyesen kell eleget tenni, de akinek (mint például a miniszterelnöknek vagy a miniszternek) a helyettesítését a jogszabály lehetővé teszi, e kötelezettségének - a vallomástételt kivéve - helyettese útján is eleget tehet. (A miniszterelnökök eddig ciklusonként egy-egy alkalommal vettek részt személyesen állandó bizottság által kezdeményezett meghallgatáson, de az erre irányuló kezdeményezés is ritka.) A meghallgatást a bizottsági tagok kétötödének kezdeményezésére is meg kell tartani, de a vallomástételt a bizottság többségének határozatával lehet csak elrendelni. (A vallomástételi kötelezettség, amelyről később még lesz szó, az állandó bizottságok vizsgálati tevékenységéhez, illetőleg a vizsgálóbizottságokhoz kapcsolódik.) A meghallgatás egyébként abból áll, hogy a meghallgatott nyilatkozik, kifejti álláspontját az adott témáról, továbbá válaszol a bizottság tagjainak kérdéseire.
A tájékozódás és bizonyos mértékig az ellenőrzés sajátos formájaként mára már minden bizottság gyakorlatában többé-kevésbé rendszeressé váltak a kihelyezett ülések és a helyszíni szemlék. Különösen a Környezetvédelmi bizottság tart gyakran kihelyezett üléseket, nemcsak Magyarországon, hanem a szomszédos országokban is. Az Alkotmány már idézett rendelkezése szerint az Országgyűlés bizottságai által kért adatokat mindenki köteles a rendelkezésükre bocsátani és előttük vallomást tenni. Mindez igen erős ellenőrzési, vizsgálati jogkört biztosít mind az állandó, mind az ideiglenes bizottságok számára. A kormány egyes ügyekkel kapcsolatos felelősségének kivizsgálására vagy más okból az Országgyűlés (amint erről korábban már szóltunk) vizsgálóbizottságot hozhat létre. E bizottságoknak széles körű vizsgálati jogkörük van; bárkit maguk elé idézhetnek, tőlük vallomást kérhetnek, és betekinthetnek a kormány vagy valamely szervének működésével kapcsolatos dokumentumokba, a törvényi feltételek mellett a minősített iratokba is. Az Alkotmánybíróság 2003 novemberében mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet állapított meg az Országgyűlés terhére, mivel nem szabályozta törvényben az Alkotmány rendelkezéseinek megfelelően (például a közügyek megvitatásának szabadsága, a személyiségi jogok védelme és a jogorvoslati jog tekintetében) a vizsgálóbizottságok és a bizottságok vizsgálati tevékenységét, és nem teremtette meg a bizottsági vizsgálatok hatékonyságának törvényi feltételeit. E törvényt az elmúlt 5 évben nem sikerült megalkotni. Ellenőrzési elemet hordoz magában az egyes állandó bizottságok számára biztosított jelölési, illetőleg delegálási jog is. A különböző törvények szerint a bizottságok olyan testületekbe delegálhatnak, illetőleg jelölhetnek tagokat, amelyeket nem az Országgyűlés választ meg. Így például az Alkotmányügyi, valamint a Költségvetési bizottság egy-egy tagját delegálja az Országos Igazságügyi Tanácsba. Az emberi jogi kérdésekkel, továbbá a sportügyekkel foglalkozó bizottság a kormány által alapított kisebbségi, valamint sportközalapítványok kuratóriumába, illetőleg felügyelőbizottságába, míg a Mezőgazdasági bizottság a Nemzeti Földalap Ellenőrző bizottságába delegál tagokat. A civil ügyekkel foglalkozó bizottság a Nemzeti Civil Alapprogram Tanácsába küld tagokat. A plenáris ülésen az egyes képviselők által gyakorolható hagyományos parlamenti ellenőrzési eszköz 1848 óta az interpelláció, 1987 óta a kérdés, valamint 1994-től az azonnali kérdés, amelyekre a televízió élő közvetítése mellett kerül sor. 1994 óta a kérdésekre írásban is lehet válaszolni 15 napon belül. Az interpelláció régi hagyományokra visszatekintő eszköze a parlamenteknek a miniszteri felelősség érvényesítésére, s ezáltal a végrehajtó hatalom ellenőrzésére. Az interpelláció révén a képviselő nem csupán felvilágosítást kér egy-egy üggyel kapcsolatban az interpellálttól (legtöbbször a kormány tagjától), hanem a problémák megoldása érdekében intézkedéseket is sürget. A kormánnyal szemben gyakorolt kritika, az esetleges jogsértések és szabálytalanságok felvetése révén a törvényesség védelmét is szolgálhatja. Ugyanakkor az interpelláció (és a kérdés) lehetőséget ad a parlamentnek arra, hogy információkhoz jusson a kormány, illetőleg a miniszter egy-egy kérdéssel vagy eseménnyel kapcsolatos álláspontjáról, s ezzel összefüggésben a tárca tevékenységéről.
Interpellálni a kormány tagjait és a legfőbb ügyészt lehet. Ez utóbbi magyarázata, hogy az 1989-es alkotmányreform - amely az interpelláció intézményét beemelte az Alkotmányba - az ügyészi tevékenységet a végrehajtó hatalomhoz kapcsolódónak tekintette. A kérdések címzetti köre ennél szélesebb: az interpelláltakon kívül az Állami Számvevőszék elnöke, az állampolgári jogok országgyűlési biztosa és a különbiztosok, valamint a Magyar Nemzeti Bank elnöke. Az Alkotmánybíróság és az igazságszolgáltatást végző bíróságok az Országgyűléstől független szervezetek, ezért az Alkotmánybíróság elnökéhez és a Legfelsőbb Bíróság elnökéhez sem interpellációt, sem kérdést nem lehet intézni. Az államhatalmi ágak megosztásának elvéből kiindulva ugyanez a helyzet a köztársasági elnök esetében is. A rövid ideig fennálló kérdezési jogot az 1990. júniusi alkotmánymódosítás szüntette meg. Minden olyan ügyben lehet interpellálni és kérdezni, amely a válaszadásra kötelezett feladatkörébe tartozik. (Azokban az ügyekben is, amelyek a közvetlen irányítása alá tartozó tisztségviselők és szervek hatáskörébe tartoznak.) Interpellálni, kérdezni általános és egyedi ügyekben is lehet, de ez utóbbi esetben sem sérülhetnek mások személyiségi jogai. A képviselők elsősorban közérdekű ügyekben élnek interpellációs és kérdezési jogukkal. A Házszabály szerint, ha az interpelláció (kérdés) nem tartozik a válaszadásra kötelezett feladatkörébe, azt az Országgyűlés elnöke visszautasítja. A visszautasított interpellációk (kérdések) száma elenyésző, de ciklusról ciklusra nőtt a számuk. Az első és a második ciklusban erre még nem került sor, de a harmadikban már 10, a negyedikben 50, míg a jelenlegi ciklus két és fél éve alatt 28 interpellációt és kérdést utasított vissza a Ház elnöke. Az interpellációt négy nappal az ülés előtt írásban kell benyújtani, így a válaszadónak van ideje felkészülni. Minden interpellációra az ülésen kell válaszolni. Az interpellált indokolt kérésére azonban az Országgyűlés engedélyezheti, hogy az interpellációra 30 napon belül írásban válaszoljon. Erre eddig nagyon ritkán került sor. Az interpelláció 3 perc, a válaszra 4 perc, a válasz elfogadásával kapcsolatos képviselői nyilatkozatra 1 perc áll rendelkezésre. Az interpelláció elmondásakor ragaszkodni kell a leírtakhoz. Új tény csak az interpellált egyetértésével hangozhat el. Az interpelláció különleges súlyát az adja meg, hogy az arra adott válaszról - ha azt a képviselő nem fogadta el - az Országgyűlés dönt. Ha nemet mond, az interpelláció - bizottsági jelentés formájában - ismét a plénum elé kerül. A bizottság javaslatától függően az Országgyűlés ilyenkor a következő döntések egyikét hozhatja:
A magyar megoldás az interpellációt (a válasz elutasítását) nem köti össze a bizalmatlansági intézménnyel, a miniszteri válasz elutasítása mégis jelzésértékű. Ez ugyanis csak a kormánypárti többség egy részének támogatásával eshet meg. A válasz elutasítása időnként a koalíciós kormányokon belüli felszültségekre is utal. (Kisebbségi kormányzás esetén természetesen más a helyzet.) A leggyakrabban, összesen 44 alkalommal az első parlamenti ciklusban utasította el az Országgyűlés a miniszteri választ, ez az összes interpellációra adott válasz 7%-a volt. Legtöbbször a privatizációért felelős miniszter válaszát utasította el a parlament, a hozzá intézett 35 interpelláció közül 7 esetben. Az 1994-1998-as ciklusban összesen 11, az 1998-2002-es ciklusban 7, míg a 2002-2006-os ciklusban 20 esetben fordult elő. (E ciklusban összesen 22, ebből a kisebbségi kormányzás idején, 2008. május 1-től 19 miniszteri választ utasított el az Országgyűlés, leggyakrabban - 6 alkalommal - a pénzügyminiszter válaszát.) A kérdés a parlamenti ellenőrzés interpellációnál enyhébb eszköze, mivel a kérdésre adott válasz elfogadásáról a képviselőnek nem kell nyilatkoznia, és arról az Országgyűlés sem dönt. A kérdés alapvetően a tájékozódás és az információszerzés eszköze. A kérdést szintén írásban, legkésőbb az ülést megelőző munkanapon kell benyújtani. A kérdésre és a válaszra is mindössze 2 perc áll rendelkezésre. A képviselő kérdésére írásban is kérhet választ. A válaszadónak 15 napon belül kell választ adni. Ez esetben sem a kérdés, sem a válasz nem hangzik el a plenáris ülésen. Az angol Question Time mintájára a Házszabály 1991-ben vezette be az azonnali kérdések és válaszok óráját, ahol a kérdésfeltevő és válaszadó részére 2-2 perc, majd a viszonválaszra 1-1 perc áll rendelkezésre. Az azonnali kérdés sajátossága és egyben nehézsége a válaszadó számára, hogy a kérdést nem kell előre írásban benyújtani, csak a tárgyát kell megjelölni. Így csak elhangzásakor derül ki, hogy miről van szó. (Az ebben rejlő előnyöket a kérdezők gyakran ki is használják. Nehéz a talányos címek mögé látni. Aligha gondolhatta a miniszterelnök, hogy a „Miért eteti Ön kutyaeledellel az ország népét?" című kérdés a konzervekre vonatkozó minőségi szabályok vélt fogyatékosságairól szól majd.) A kérdésfeltevő előnyösebb helyzetét némileg ellensúlyozza, hogy az utolsó szó a válaszadót illeti meg. Azonnali kérdést csak a frakciókhoz tartozó képviselők tehetnek fel, a független képviselőket e jog nem illeti meg. A Házszabály az ellenzéki frakció számára eggyel több azonnali kérdésre ad lehetőséget, mint a kormánypárti frakciónak. Az ellenzéki képviselők kérdéseik többségét a miniszterelnökhöz intézik. A személyes válasz ugyan halasztható, ha a kérdező nem fogadja el a helyettesítést, de legkésőbb a harmadik soron következő azonnali kérdések órájában már személyesen kell választ adnia.
1990 és 2008 között összesen 3836 interpelláció, 3344 kérdés és 1994 és 2008 között 3754 azonnali kérdés hangzott el a plenáris ülésen, továbbá 17295 megválaszolt írásbeli kérdést nyújtottak be a képviselők. Ellenzéki képviselők mondták el az interpellációk 80%-át, a kérdések 72%-át és az azonnali kérdések 80%-át. Az írásbeli kérdések 95%-át ellenzéki képviselők nyújtották be. Ez is igazolja, hogy bár az egyes ciklusok között az arányokat illetően voltak különbségek, de a képviselői ellenőrzésnek ezekkel az eszközeivel az ellenzék élt gyakrabban. A frakciók, illetőleg a képviselők is elsősorban „ellenzéki intézménynek" tartják a kormány tagjaihoz intézett interpellációkat. Van olyan frakció, (az SZDSZ), amelynek képviselői kormánypártiként éppen ezért ritkán éltek az interpelláció lehetőségével. A kérdés „műfaja" viszont a kormány számára is lehetőséget kínál arra, hogy a (kormánypárti) képviselő kérdésére válaszolva, egy fontos, közérdekű ügyben adjon tájékoztatást, kihasználva a parlament nyilvánosságát. A képviselőknek egyéb eszközeik is vannak a kormány ellenőrzésére. Ilyen a napirenden kívüli felszólalás, s különösen annak a televízió és a rádió által is közvetített változata, a napirend előtti felszólalás. Ez utóbbi lehetőség a frakcióvezetőket (illetve helyetteseiket) illeti meg, míg a napirend után bármely képviselő, így a független képviselő is, felszólalhat. (A ciklusok részletesebb adatai megtalálhatók a függelékben közölt táblázatban.) A miniszterelnök és a miniszterek napirend előtti felszólalása A napirend előtt a kormány tagjai is felszólalhatnak. Erre többnyire valamilyen aktuális, közérdekű ügy, esemény ad okot. A miniszter felszólalására a frakciók vezetői 2-2 percben reagálhatnak. A második ciklusban 36, a harmadikban 15, a negyedikben 56, míg az új ciklusban ez ideig 16 napirend előtti felszólalás hangzott el a miniszterek, illetőleg az államtitkárok részéről. A napirend előtti felszólalás joga a miniszterelnököt is megilleti, kedvezőbb feltételekkel, mint a minisztereket. Beszéde nincs időkerethez kötve. Felszólalására - annak terjedelmétől függően - a frakcióvezetők 5 vagy 8 percben reagálhatnak. Más napirend előtti felszólalástól eltérően a miniszterelnököt a viszontválasz is megilleti. A miniszterelnöki felszólalásnak általában különös oka, jelentősége van. 1990 óta a miniszterelnökök eltérő gyakorisággal és hangsúllyal éltek e lehetőséggel. Antall József 1990 májusa és 1993 decembere között 20 alkalommal szólalt fel napirend előtt. Rövid miniszterelnöksége alatt Boross Péter kétszer élt e lehetőséggel. Az 1994-1998-as ciklusban Horn Gyula 32-szer szólalt fel napirend előtt. Ő honosította meg, hogy a tavaszi ülésszak első ülésén a miniszterelnök értékeli az ország helyzetét, felvázolja a kormányzati célokat, a kormányra és az Országgyűlésre váró legfontosabb törvényhozási feladatokat. Orbán Viktor miniszterelnökségének négy éve alatt mindössze 14 alkalommal szólalt fel napirend előtt. Év eleji „országértékelő" beszédét sem mindig az Országgyűlésben, vagy csak ott mondta el, hanem a Pesti Vigadóban. Medgyessy Péter miniszterelnökségének két és fél éve alatt 11 alkalommal szólalt fel napirend előtt, köztük két ülésszakot megnyitó beszédet is tartott. Fordulatot jelentett Gyurcsány Ferenc miniszterelnöksége, aki 2004 októbere és 2006 májusa között 36 alkalommal, szinte minden ülésen felszólalt. Az új ciklusban lényegében e gyakorlatot folytatta, 2007 decemberéig - a három ülésszakot megnyitó beszédével együtt - összesen 25 alkalommal szólalt fel. 2008-ban már csak 9 alkalommal szólalt fel.
Viszonylag ritkán válaszoltak a miniszterelnökök, az ellenzéki frakcióvezetők (helyetteseik) napirend előtti felszólalására. A első ciklusban Antall József és Boross Péter összesen 11, a második ciklusban Horn Gyula 14, a harmadik ciklusban Orbán Viktor 12, a negyedik ciklusban Medgyessy Péter és Gyurcsány Ferenc összesen 19, míg a jelenlegi ciklusban Gyurcsány Ferenc eddig 20 alkalommal reagált az ellenzéki frakciók felszólalásaira. A napirend előtti felszólalásokra a kormány nevében rendszerint a miniszterek válaszolnak. A kormány számára a reagálás lehetőség, de nem kötelesség. Az Országgyűlés ellenőrző szervei Más parlamentekhez hasonlóan a kormány (és a közigazgatás) ellenőrzésében az Országgyűlést szakosított ellenőrző szervei, az Állami Számvevőszék és az országgyűlési biztosok (ombudsmanok) segítik. Bár a parlament ellenőrző szervei, ugyanakkor sajátos, önálló (a függetlenségüket is biztosító) alkotmányos státusuk van. Míg az Országgyűlés elsősorban a kormányon keresztül képes a közigazgatás ellenőrzésére, ellenőrző szervei mélyebben, szélesebb körben és közvetlenül is gyakorolják ezt. Magyarországon az Állami Számvevőszéket 1870-ben hozta létre az Országgyűlés és az 1949-ig látta el feladatát. Negyvenévi megszakítás után 1990-től újból működik az Állami Számvevőszék. Feladat- és hatáskörét az 1989. október 23-án kihirdetett alkotmánymódosítás és az Állami Számvevőszékről szóló 1989. évi XXXVIII. törvény határozza meg. Legfontosabb feladata, hogy az Országgyűlés szerveként a törvényi rendelkezéseknek megfelelően ellenőrizze a végrehajtó hatalom gazdálkodását. Véleményt mond a költségvetési törvényjavaslatról, ellenőrzi a költségvetési törvény végrehajtását, és jelentést készít a zárszámadási törvényjavaslatról. Ellenőrzi a közpénzek törvényes, gazdaságos, célszerű felhasználását és az állami vagyon kezelését. Az Állami Számvevőszék hatásköre minden olyan gazdálkodási tevékenységre kiterjed, ahol közpénzeket használnak fel, és az államszervezet minden szintjén végezhet ellenőrzéseket. Az Országgyűlés az Állami Számvevőszék útján ellenőrzi az államháztartás alrendszereihez kapcsolódó vagyon rendeltetésszerű felhasználását. Az Állami Számvevőszék csak az Országgyűlésnek és a törvényeknek van alárendelve, minden más szervtől független. Szervezeti felépítését és költségvetését az Országgyűlés hagyja jóvá. Az Állami Számvevőszék a központi költségvetés szerkezetében önálló fejezet. A Számvevőszék gazdálkodását az Országgyűlés elnöke által pályázat útján megbízott független könyvvizsgáló ellenőrzi. Az Állami Számvevőszék elnökét és alelnökeit, az e célra megalakított jelölő- bizottság javaslatára, az Országgyűlés választja meg 12 évre, a képviselők kétharmadának szavazatával. (Magyarországon ők a leghosszabb időre megválasztott közméltóságok.) Nem jelölhető elnökké, illetve alelnökké, aki a megelőző négy évben a kormány tagja volt, vagy ha párt országos szervezetében választott vezető tisztséget töltött be. Az Állami Számvevőszék első elnöke 1990 és 1996 között dr. Hagelmayer István, a pénzügytan neves professzora volt. 1997 decemberétől dr. Kovács Árpád tölti be ezt a tisztséget. A korábban megüresedett alelnöki tisztségeket az Országgyűlés a frakciók megegyezésének hiányában több mint 7 éve nem tudja betölteni. Az Állami Számvevőszék elnöke évente beszámol az Országgyűlésnek munkájáról, az év során végzett ellenőrzésekről. A beszámolókat az Országgyűlés eddig minden alkalommal túlnyomó többséggel elfogadta. (A 12 beszámoló közül 9-et ellenszavazat nélkül.)
Az országgyűlési biztosok (ombudsmanok) Az országgyűlési biztosi intézményt az 1989. október 23-án kihirdetett alkotmány(módosítás) vezette be Magyarországon, majd az Országgyűlés 1993-ban megalkotta az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló törvényt is. A különbiztosok közül az adatvédelmi biztosról a személyes adatok védelméről és a közérdekű adatok nyilvánosságáról szóló 1992. évi LXIII. törvény, a nemzeti és etnikai kisebbségi jogok országgyűlési biztosáról pedig a nemzeti és etnikai kisebbségek jogairól szóló 1999. évi LXXVII. törvény rendelkezett, meghatározva feladataikat és hatáskörüket. Végül 2007 novemberében az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló törvény módosításával az Országgyűlés a különbiztosok körét a jövő nemzedékek országgyűlési biztosával egészítette ki. Az ombudsman intézménye az állampolgárok alkotmányos alapjogainak védelmét, a közigazgatás ellenőrzését szolgálja. Az országgyűlési biztosok feladata az, hogy az alkotmányos jogokat érintő, tudomásukra jutott visszásságokat kivizsgálják és orvoslásuk érdekében általános vagy egyedi intézkedéseket kezdeményezzenek. Hatáskörük nem csak az államigazgatási eljárásokra terjed ki. Az ombudsmanok eljárását bárki kezdeményezheti. A törvény a vizsgálatokhoz igen széles körű jogosítványokat biztosít az ombudsmanok számára. Gyakorlásukat még az állam- és szolgálati titok sem akadályozhatja, ám intézkedéseiket, ajánlásaikat nem lehet kikényszeríteni, a megszólított szervet csupán válaszolási kötelezettség terheli. Az intézmény tekintélye, a nyilvánosság ereje segít abban, hogy intézkedéseiket, ajánlásaikat a hatóságok mégis elfogadják és kövessék. Az országgyűlési biztosok csak az Országgyűlésnek tartoznak felelősséggel, eljárásuk során azonban függetlenek, az Alkotmány és a törvények alapján járnak el és intézkednek. Az Országgyűlés iránti felelősség azt jelenti, hogy feladataikat az Országgyűléstől kapott felhatalmazás alapján végzik, és tevékenységükről, vizsgálataikról évente kötelesek beszámolni a parlamentnek. Rendkívüli intézkedésként a beszámolóban kérhetik, hogy az Országgyűlés vizsgálja ki azokat az ügyeket, amelyek esetében az általuk megkeresett szerv elmulasztotta az érdemi állásfoglalást vagy intézkedést, illetőleg nem értett egyet az országgyűlési biztos állásfoglalásával, megtett intézkedésével. Ha az ombudsmanok által feltárt visszásság különösen súlyos, illetve az állampolgárok nagyobb csoportját érinti, indítványozhatják, hogy az Országgyűlés az adott kérdést már az éves beszámolót megelőzően tűzze napirendjére. (Ha a mulasztások állam- vagy szolgálati titkot érintenek, az ügyet az országgyűlési biztosok nem az Országgyűlés, hanem annak hatáskörrel rendelkező bizottsága elé terjesztik, s a bizottság a napirendre tűzésről zárt ülésen dönt.) Az országgyűlési biztosokat azonban az Országgyűlés sem utasíthatja konkrét ügyekben való eljárásra. Az ombudsmanok első alkalommal 1997-ben, azóta pedig évente rendszeresen beszámoltak tevékenységükről, s az Országgyűlés a beszámolókat minden alkalommal elfogadta.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosát, a nemzeti és etnikai kisebbségi jogok országgyűlési biztosát és az adatvédelmi biztost a köztársasági elnök javaslatára az Országgyűlés választja meg a képviselők kétharmadának szavazatával. Az első kísérlet az országgyűlési biztosok megválasztására 1993-ban kudarccal végződött. Így az Országgyűlés először 1995. június 30-án választott országgyűlési biztosokat: dr. Gönczöl Katalint az állampolgári jogok országgyűlési biztosát, dr. Polt Pétert, általános helyettesét, dr. Kaltenbach Jenőt a nemzeti és etnikai kisebbségi jogok országgyűlési biztosát és dr. Majtényi László adatvédelmi biztost. Megbízatásuk az országgyűlési ciklusnál hosszabb időre, 6 évre szól. Az Országgyűlés dr. Kaltenbach Jenőt 2001-ben újraválasztotta, míg a többi tisztségre új ombudsmanokat választott meg. Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa dr. Lenkovics Barnabás, általános helyettese dr. Takács Albert, az adatvédelmi biztos dr. Péterfalvi Attila lett. 2007 júliusában az Országgyűlés dr. Kállai Ernő személyében új kisebbségi ombudsmant választott, szeptemberében pedig dr. Szabó Mátét megválasztotta az állampolgári jogok új országgyűlési biztosává. Ezt megelőzően a törvény módosításával megszüntette az általános helyettes tisztségét, annak érdekében, hogy utat nyisson egy új ombudsmani intézmény, a jövő nemzedékek biztosának létrehozásához. A jövő nemzedékek első országgyűlési biztosát, dr. Fülöp Sándort 2008 májusában választotta meg az Országgyűlés. Dr. Jóri András személyében októberben új adatvédelmi biztost is választott a T. Ház. Ez utóbbi két tisztség betöltése nem volt könnyű, csak a negyedik, illetőleg az ötödik jelölés vezetett eredményre. Az Állami Számvevőszék elnöke és az országgyűlési biztosok - bár törvényjavaslatot nem nyújthatnak be az Országgyűlésnek - beszámolójukban vagy vizsgálati jelentésükben javaslatot tehetnek és tesznek is a parlamentnek egy-egy törvény megalkotására vagy különböző törvények módosítására. Javaslataikat a kormány vagy a bizottságok formálhatják törvényjavaslattá és nyújtják be az Országgyűlésnek. (Legutóbb az Állami Számvevőszék javaslatára a közbeszerzési törvényt módosította az Országgyűlés.) Az Állami Számvevőszék elnöke és az ombudsmanok rendszeresen megküldik az Országgyűlés elnökének a különböző vizsgálataikat összegző jelentéseiket. Ezeket legtöbbször a bizottságok napirendjükre tűzik és megvitatják. Az Állami Számvevőszék elnöke és az országgyűlési biztosok meghívást kapnak és tanácskozási joggal részt vehetnek a plenáris ülésen és az állandó bizottság ülésein. A képviselők kérdést, illetve azonnali kérdést intézhetnek mind az Állami Számvevőszék elnökéhez, mind az ombudsmanokhoz. Erre egyébként nagyon ritkán került sor. A Számvevőszék elnöke 1990 óta 5 kérdésre adott választ, az ombudsmanhoz pedig 1995 óta mindössze egy kérdést intéztek.
A Házszabály jelentősége abban áll, hogy mindenkor kiszámítható „játékszabályokat" állapít meg. A törvényalkotás bonyolult döntési folyamatok egymásra épülő sorozata. Ezért nem kevés eljárási kérdést kell szabályozni ahhoz, hogy kihirdetésre alkalmas törvény születhessen. A Házszabály feladata, hogy világos és áttekinthető szabályrendszert adjon. Ez biztosítja, hogy érvényesüljön a többség akarata, de a kisebbség jogai is védelmet élvezzenek. A Házszabály minden parlamenti szereplő számára érthetővé, egyértelművé teszi, hogy milyen eljárás során, milyen jogok illetik meg, illetve milyen kötelezettségek terhelik.
A Házszabály nemcsak egy-egy ciklusra szól, hanem mindenkor „készen" várja az újonnan megalakuló Országgyűlést. Az elfogadásához, módosításához szükséges kétharmados szavazati arány kellő garanciát nyújt arra, hogy a módosítására ne kerülhessen sor a többség pillanatnyi érdekeinek megfelelően. Az Alkotmány csak azt határozza meg, hogy milyen többséggel kell a Házszabályt elfogadni, arról azonban nem szól, hogy a szabályozás milyen formát öltsön. A Házszabály jelenleg országgyűlési határozat (46/1994. (IX. 30.) OGY határozat). A határozati forma egyébként igazodik a magyar parlamenti jog tradícióihoz és az európai törvényhozások túlnyomó többségének gyakorlatához. Nem lehet kizárni azonban a törvényi formát sem. A Házszabály módosítását célzó tárgyalások során lehetőségként ez is felmerült, hiszen számos olyan kérdést lehetne így szabályozni, amihez az országgyűlési határozati forma nem elégséges. (Ilyen pl. az Országgyűlés jogállása, illetőleg a bizottságok vizsgálati tevékenységének teljesebb körű szabályozása és garanciarendszerének, így a személyiségi jogok védelmének kialakítása.) Végül, az a többségi vélemény alakult ki, hogy a Házszabály továbbra is országgyűlési határozat legyen. A Házszabályon kívül a parlament működését befolyásoló normarendszer részének tekinthetők azok az állásfoglalások is, amelyeket a Házbizottság, illetve a Házszabály értelmezéséért felelős Alkotmányügyi és/vagy Ügyrendi bizottság fogad el. Ezek az állásfoglalások jelentős hatással vannak az Országgyűlés működésére. Az 1994-es Házszabály megszületése és módosításai A rendszerváltozást megalapozó alkotmányreform és a „sarkalatos törvények" elfogadását követően csak a többpárti parlament működéséhez szükséges legalapvetőbb módosításokat vezették át a Házszabályon. A „régi" Országgyűlés 1990 elején módosította az alakuló ülés szabályait és beépítette a Házszabályba a frakcióalakításra vonatkozó rendelkezéseket. Az új Házszabály megalkotását a szabadon választott Országgyűlés feladatának tekintették. Az első ciklusban, 1990 és 1994 között azonban nem sikerült új Házszabályt alkotni. A tervezet ugyan már 1991 tavaszán elkészült, és az erről folytatott tárgyalások végigkísérték az egész ciklust, az új házszabályról szóló javaslat azonban nem került a T. Ház elé. Az Országgyűlés így az „örökölt" ügyrend keretei között dolgozott. Mindössze néhány olyan módosítást sikerült elfogadni, amelyek a törvényhozás legszorítóbb gondjain igyekeztek enyhíteni. (Ilyen volt a költségvetési törvényjavaslat tárgyalásának szabályozása az államháztartási törvénnyel összhangban, a módosító javaslatok bizottsági támogatásában az 1/3-os küszöb előírása, a kivételes eljárás és a végszavazás bevezetése.) Az Ügyrendi bizottság a ciklus vége felé ugyan benyújtott egy jelentős módosító csomagot, de azt a plenáris ülés már nem tűzte napirendjére. Az 1994-es alakuló ülést követően, intenzív tárgyalások eredményeként - az előző ciklus tapasztalatait is hasznosítva - egy korszerű, a parlamentáris demokrácia működését segítő normaszöveg készült. Az új Házszabály megalkotásának főbb céljai a parlamenti munka (mindenekelőtt a törvényalkotás) hatékonyabbá tétele, a kormány feletti parlamenti ellenőrzés erősítése és a kisebbségi (ellenzéki) jogok biztosítása volt. Az akkori kormánytöbbség önállóan is rendelkezett a Házszabály elfogadásához szükséges többséggel, ennek ellenére konszenzusra törekedett a tárgyalásokon. Ezért számos, a kisebbségi jogokat védő garancia került be a normaszövegbe. 1994-ben az Országgyűlés túlnyomó többséggel fogadta el a Házszabályt, csak a kisgazdafrakció nem támogatta azt. Az összegyűlt tapasztalatok alapján 1997-ben az Országgyűlés részlegesen módosította a Házszabályt. Az 53 §-ból álló házszabály-módosítás számos, az Országgyűlés és a bizottságok működésével kapcsolatos rendelkezést tett ésszerűbbé és egyértelműbbé. Határidők megszabásával, bizonyos indítványok tárgysorozatba kerülésével, az ügyrendi javaslat szabályozásával erősítette a kisebbségi jogok gyakorlását, és egyes jogosultságokat a független képviselőkre is kiterjesztette. Megváltozott a napirend előtti felszólalásokhoz kapcsolódó reagálások sokszor parttalan, és az ülés tervezését is megnehezítő rendszere. Addig a napirend előtti felszólalásokra a kormány tagján kívül mindegyik frakcióvezető és az érintett bizottság elnöke, míg 1997-től már csak a kormány képviselője válaszolhat. 1997 után több kísérlet történt a Házszabály átfogó, az időközben felmerült problémákat orvosoló módosítására, de ezek nem jártak sikerrel. Részsikerek voltak, hiszen pl. az Európai Unióhoz történő csatlakozás megkövetelte változtatásokra időben sor került, az Országgyűlés az európai uniós ügyekkel kapcsolatos eljárásról önálló fejezetet illesztett a Házszabályba. Szintén ilyen részsiker volt a nyilvánosság szélesítésére vonatkozó szabályozás, amely a bizottsági ülések jegyzőkönyveinek interneten történő közzétételéről rendelkezett, továbbá a titokvédelemmel összefüggő kérdések rendezése is, a szükséges garanciák megteremtésével. 1998-tól kezdődően napjainkig négy olyan alkotmánybírósági határozat született, amely házszabály-módosítási kötelezettséget rótt az Országgyűlésre. E feladatok végrehajtása igen lassú ütemben folyt. A 2002-2006-os ciklusban ötpárti konszenzussal nyújtották be a Házszabály módosítására vonatkozó javaslatot, amely sikeres kísérletnek ígérkezett. Ez a határozati javaslat rendezte volna a frakcióalakítás, továbbá a bizottságok létrehozásának szabályait, és a függetlenek helyzetét. A határozati javaslat parlamenti tárgyalása során azonban - az elfogadását akadályozó - neuralgikus ponttá vált a beszédidő, a felszólalási időkeret kérdése. Így a 2002-2006-os ciklus anélkül zárult, hogy akár egyetlen, a Házszabállyal összefüggő jogalkotási kötelezettségének eleget tett volna az Országgyűlés. A 2006-ban induló új ciklusban újra napirendre került a házszabály-módosítás. Nagy előrelépés, hogy e munkálatok nyomán ötpárti egyetértéssel sor került a Házszabály módosítását célzó országgyűlési határozati javaslat benyújtására és elfogadására 2007 decemberében. Ez a módosítás rendezi a frakcióalakítást, a függetlenek helyzetét, a bizottságok megalakítását és a beszédidő szabályait a plenáris ülésen. Melyek a még megoldandó feladatok?
Az Alkotmánybíróság határozataiból adódó, továbbá a gyakorlati alkalmazás során felmerült problémák megoldását szolgáló házszabály-módosítások előkészítésére az Alkotmányügyi bizottságon belül egy ötpárti munkacsoport alakult, a bizottság elnökével vezetésével. A Házszabály Részekre, ezen belül fejezetekre tagolódik. Az I. Rész az Országgyűlés megalakulásának szabályait rögzíti, úgymint: az alakuló ülés összehívása, annak vezetése, a képviselői eskütétel, a képviselőcsoport megalakulása, az Országgyűlés tisztségviselőinek megválasztása, illetve a Házbizottság megalakulása. A II. Rész a képviselők és a képviselőcsoportok jogait, kötelezettségeit taglalja. A III. Rész az Országgyűlés tisztségviselőire vonatkozó rendelkezéseket tartalmaz, illetve szervezeti kérdésekkel foglalkozik. Érinti a Házbizottság működését, összetételét, s hangsúlyos szerepet kap a bizottsági rendszer szabályozása. Érthető módon a legterjedelmesebb a IV. Rész, hiszen ez foglalkozik az Országgyűlés tárgyalási rendjével. Elsőként az általános szabályokat veszi sorra. Ezen belül rendelkezik az Országgyűlés ülésszakairól és üléseiről (beleértve a rendkívüli ülésszakot és a rendkívüli ülést), a tanácskozás nyelvéről, a nyilvános és a zárt ülés szabályairól, a határozatképességről, a jelenlétről, továbbá az Országgyűlés ülésének résztvevőiről. Az általános szabályok között szerepel a napirend megállapítása, az ülés vezetése, a napirendhez kapcsolódó és napirenden kívüli felszólalás, a vita és a szavazás szabályai. A IV. Rész foglalkozik a bizottságok tevékenységével. Konkrétan: az eljáró bizottság kijelölésével, a bizottsági ülés nyilvánosságával, a határozatképességgel, a tanácskozóképességgel, a bizottsági ülésre meghívottakkal, a bizottsági ülés vezetésével, a napirend megállapításával, a vitával és a szavazással. A IV. Rész 3. fejezete a parlament elé kerülő indítványok tárgyalására vonatkozó konkrét szabályokat fogalmazza meg, egyrészt meghatározva a törvényalkotás legapróbb lépéseit, másrészt részletesen szabályozva a kormányzati ellenőrzés tipikus intézményeinek (interpelláció, kérdés, azonnali kérdés) eljárási kérdéseit. Ez a Rész foglalkozik az ún. különleges eljárásokkal is. Így a kivételes eljárással, amely a törvényalkotás folyamatában lehetőséget ad egyfajta gyorsított eljárásra. Ugyancsak ez a Rész foglalkozik az olyan törvényekkel, amelyek - jellegüknél fogva - az általánostól eltérő tárgyalási módot kívánnak (a költségvetési, a pótköltségvetési és a zárszámadási törvény). Ezen túlmenően vannak olyan speciális, egymástól különböző döntéshozatali eljárások, amelyek típusonként más-más eljárási szabályokat igényelnek. Ilyenek a mentelmi ügyek, az összeférhetetlenségi ügyek intézése, a képviselők vagyon-, jövedelem- és érdekeltségi nyilatkozatával kapcsolatos eljárás, a vezető közjogi tisztségek betöltőinek megválasztása, továbbá a köztársasági elnök megbízatása megszűnésével és helyettesítésével kapcsolatos eljárás, valamint a miniszterelnök személyét érintő bizalmatlansági indítvány és a bizalmi szavazás. A IV. Részen belül külön fejezet foglalkozik az európai uniós ügyekkel kapcsolatos eljárásokkal, amelyben - többek között - rendelkezik az Országgyűlés és a kormány közötti egyeztetési eljárásról és a szubszidiaritás elve érvényesítésének szabályairól is. A Házszabály és az Alkotmánybíróság Az Alkotmánybíróság kétféleképpen foglalkozhat a Házszabállyal. Az egyik az ún. előzetes normakontroll. Az Országgyűlésnek lehetősége van arra, hogy Házszabályt, annak elfogadása (módosítása) előtt, az Alkotmánnyal való összhangjának vizsgálata céljából megküldje az Alkotmánybíróságnak megjelölve az aggályosnak tartott rendelkezést. Ha az Alkotmánybíróság a rendelkezés alkotmányellenességét állapítja meg, az Országgyűlésnek meg kell szüntetnie az alkotmányellenességet. Előzetes normakontrollra ez idáig nem került sor sem a Házszabály elfogadásakor, sem annak módosításai során. A másik lehetőség az utólagos normakontroll, ami nem más mint az „élő" Házszabály vizsgálata. Amíg az előző esetben értelemszerűen időkorlátok közé van szorítva a kezdeményezés (hiszen csak elfogadása előtt kérhető), addig a hatályos házszabályi rendelkezések tekintetében az alkotmányossági vizsgálat kezdeményezésére később bármikor sor kerülhet. Másik eltérés, hogy utólagos normakontrollt bárki kezdeményezhet. Az Alkotmánybíróság több esetben foglalkozott a Házszabály alkotmányosságával. Amint erről már szóltunk, néhány esetben kimondta, hogy a Házszabály valamely rendelkezése nem felel meg az Alkotmánynak, illetve valamilyen tárgykör szabályozatlansága miatt mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet állapított meg. Az alkotmánybírósági határozatokból adódó feladatainak az Országgyűlés nagyrészt eleget tett, de még néhány témakörben módosításra vár a Házszabály. A Házszabályról írottakat összegezve megállapíthatjuk, hogy 1994-ben egy modern, európai léptékű szabályozás született. A Házszabály kiállja a nemzetközi összehasonlítás próbáját is. Ennek ellenére gyakran éri az a vád, hogy nem jó, mert nem ad minden felmerült vitás kérdésre egyértelmű választ. Kétségtelen, hogy a politikai feszültségek oldására csak korlátozottan alkalmas. De nem is ez a feladata! A Házszabály feladata az, hogy konkrét eljárási kérdések szabályozásával a demokratizmus érvényesülését és a kisebbségi jogok védelmét biztosítva elősegítse az Országgyűlés, mint testület eredményes és hatékony működését. Jobbítani mindig lehet és kell, de az elfogadása óta eltelt idő bizonyította, hogy a Házszabály e feladatának alapvetően megfelel. Az Országgyűlés működésének rendje Az Országgyűlés megbízatási ideje7 A képviselőket négy évre választják meg a választópolgárok. Az Országgyűlés megbízatása az alakuló üléssel kezdődik és az új Országgyűlés alakuló üléséig tart. Az alakuló ülés határolja el az egymást váltó ciklusokat, a „régi" és az újonnan megválasztott Országgyűlés megbízatását. 1997-től az Alkotmány rendelkezése szerint az országgyűlési képviselők általános választását az előző Országgyűlés megválasztását követő negyedik év áprilisában vagy májusában kell megtartani. A frakciók a ciklus végén rendszerint megállapodnak abban, hogy a választások előtti hetekben vagy hónapban - a kampányra is figyelemmel - a Ház ne ülésezzen. Az új Országgyűlés alakuló ülésére májusban vagy júniusban kerül sor. Az Országgyűlés megbízatása feloszlásával vagy feloszlatásával megbízatása előtt is megszűnhet. Az Országgyűlés a jelen lévő képviselők többségének szavazatával kimondhatja feloszlását. Az önfeloszlatás intézményét még az 1949-es Alkotmány vezette be. A polgári parlamentben ez a megoldás szokatlan. Az Alkotmány a feloszlás kimondásának okait nem határozza meg. Az indítvány benyújtására, tárgyalására és a határozathozatalra a Házszabálynak a törvény-, illetőleg a határozati javaslatra vonatkozó általános szabályai az irányadók. Az Országgyűlésnek a feloszlásáról hozott (egyedi) határozata ellen nem lehet az Alkotmánybírósághoz fordulni. Az Alkotmánybíróság döntése szerint az Országgyűlés feloszlását nem lehet népszavazással kikényszeríteni. Népi kezdeményezés azonban erre is irányulhat. A köztársasági elnök csak az Alkotmányban meghatározott feltételek esetében oszlathatja fel az Országgyűlést, így
Az 1989-es alkotmánymódosítás eredetileg ennél jóval szélesebb jogkört biztosított a köztársasági elnöknek az Országgyűlés feloszlatására. Megtehette ezt, ha az Országgyűlés akár egyszer is megvonta a bizalmat a kormánytól (az akkori szóhasználattal: a Minisztertanácstól) vagy, ha nem szavazott bizalmat a bemutatkozó kormánynak. Igaz e jogával legfeljebb két alkalommal élhetett megbízatásának ideje alatt. A hatályos szabályozást az Alkotmány 1990. júniusi, az MDF-SZDSZ-megállapodáson alapuló módosítása (a XL. törvény) vezette be. A rendkívüli és a szükségállapot idején az Országgyűlés folyamatos működésének különösen nagy jelentősége van. Ilyen helyzetekben ugyanis nincsenek meg az országgyűlési választásokhoz szükséges feltételek, ugyanakkor fontos kérdésekben kell azonnal dönteni. Ezért a rendkívüli vagy szükségállapot esetén nem lehet az Országgyűlést feloszlatni, és maga sem mondhatja ki feloszlását. Sőt, ha a megbízatási ideje ez időben járna le, az Alkotmány erejénél fogva meghosszabbodik, a feloszlott vagy feloszlatott Országgyűlést pedig a köztársasági elnök összehívhatja, hogy határozzon megbízatásának meghosszabbításáról. Az Országgyűlés feloszlatásának esetei az Országgyűlés és a kormány közötti tartós vagy súlyos működési zavart, a stabil kormányzás lehetetlenségét jelzik. Hasonló okokra vezethető vissza, amikor az Országgyűlés maga mondja ki a feloszlását. (Az Alkotmány ez utóbbi esetben - amint már említettük - az okokról nem rendelkezik.) Mivel a döntés lehetősége a többség kezében van, elképzelhető, hogy a kormány a többségre támaszkodva lerövidíti a parlament (s így saját) megbízatását, s ezzel egy számára kedvező időpontban előrehozott választásokat kényszerít ki. Politikai kockázatai miatt ez kevésbé életszerű. Valószínűbb, hogy az Országgyűlés feloszlásának kimondását éppen a kormány (többségi) támogatásának elvesztése idézi elő. Az Országgyűlés feloszlatásának, illetőleg feloszlásának kimondása az új választások kiírásával lehetőséget teremt egy új, a parlament többségének bizalmát élvező kormány megalakítására. Az Alkotmány rendelkezése szerint az új választást rövid idő alatt, három hónapon belül meg kell tartani. A rendszerváltozás óta a köztársasági elnök még nem oszlatta fel az Országgyűlést. Ha volt is kormányválság, az a változatlan parlamenti többség révén új kormány megalakításával (új miniszterelnök megválasztásával) oldódott meg.
Az Országgyűlés eddig egyszer, 1989. december 21-én mondta ki feloszlását azért, hogy a Nemzeti Kerekasztal megállapodásának eredményeként elfogadott alkotmánymódosítás és az új választási törvény alapján előbb kerülhessen sor a szabad választásokra. De a rendszerváltozást követő időszak parlamenti történetében is van már példa ilyen indítványra. E ciklusban - a kisebbségi kormány időszakában - 2008 szeptemberében az MDF, majd 2009 januárjában a Fidesz és a KDNP képviselői nyújtottak be határozati javaslatot az Országgyűlés feloszlására. Az Országgyűlés többsége azonban mindkét indítványt elutasította. A 2009. február 23-ai ülésen a képviselői indítvánnyal együtt tárgyalta meg a Parlament az ugyancsak a parlament feloszlását célzó népi kezdeményezést, amelyet szintén nem támogatott. A feloszlott vagy feloszlatott Országgyűlés működése az Alkotmány szerint az új Országgyűlés alakuló üléséig tart, mivel nem következhet be olyan helyzet, hogy az ország törvényhozó szerv nélkül maradjon. Ténylegesen azonban különleges oka lehet annak, ha ilyen esetben az Országgyűlés ülést tart és döntéseket hoz. A köztársasági elnök az Országgyűlés ülését egy ülésszak alatt egy alkalommal - legfeljebb harminc napra - elnapolhatja. Az elnapolás célját az Alkotmány nem határozza meg, a döntés a köztársasági elnök mérlegelésére, helyzetmegítélésére van bízva. Ugyanis ez az eszköz arra is szolgálhat, hogy egy parlamenten belüli válsághelyzetet, feszültséget, a döntésképtelenséget meg lehessen oldani. Az elnapolás azonban egy parlamenti kisebbség kezdeményezésével is megszakadhat: ha a képviselők egyötöde írásban kéri, az Országgyűlés elnöke köteles 8 napon belül összehívni az Országgyűlést. A köztársasági elnök ez ideig még soha nem napolta el az Országgyűlés ülését. Az Országgyűlés ülésszakai, ülései Az Országgyűlés működésével kapcsolatban három fogalmat kell megkülönböztetni: az ülésszakot, az ülést és az ülésnapot. Az ülésszak és az ülés megkülönböztetése azért szükséges mert az Országgyűlés folyamatos működése nem jelent folyamatos ülésezést. Az ülésezési rendjét maga az Országgyűlés alakítja ki. Az ülésszak az az időszak, amely alatt az Országgyűlés ténylegesen működik, ez idő alatt lehet plenáris vagy bizottsági üléseket összehívni. Az ülés az ülésszakon belül összehívott egy- vagy többnapos plenáris ülés. Az ülésnap pedig a plenáris ülés egy-egy napja. Az ülésszak és az ülés lehet „rendes" és rendkívüli. (A „rendes" kifejezést a Házszabály nem használja, ülésszakról és ülésről rendelkezik, de a parlamenti köznyelvben ez a megnevezés honosodott meg a rendkívüli ülésszaktól, illetve üléstől való megkülönböztetésre.) Az Országgyűlés évente két rendes ülésszakot tart:
Rendkívüli ülésszakot vagy ülést kell összehívni a köztársasági elnök, a kormány vagy a képviselők egyötödének kérelmére. Rendkívüli ülésszak, illetve ülés összehívását legtöbbször a kormány kéri. A törvényhozási terhek miatt az elmúlt 19 évben szinte rendszeressé vált a hosszabb vagy rövidebb „nyári" és „téli" rendkívüli ülésszak. A képviselők ritkábban kezdeményezik rendkívüli ülés összehívását, többnyire a kormány indítványára összehívott rendkívüli ülés napirendjének kiegészítését kérik. A rendkívüli ülés összehívásának kezdeményezése fontos képviselői jog. Elsősorban az ellenzéki képviselők élnek vele. Rendkívüli ülést a rendes ülésszakon belül is össze lehet hívni. (A háromhetes ülésezés időszakában az ellenzéki képviselők e lehetőséggel élve, rendkívüli ülések kezdeményezésével kísérelték meg elérni a gyakoribb ülésezést. A kormánypárti többség azonban nem fogadta el az egyébként összehívott rendkívüli ülés napirendjét.) Az Országgyűlés az ülésszakok alatt hetente ülésezik, hétfőn 13 órától és kedden, esetenként szerdán 9 órától. (1999 és 2002 között az Országgyűlés háromhetente tartott plenáris üléseket.) A frakciók rendszerint hétfőn délelőtt tanácskoznak, a bizottsági ülésekre pedig szerdán vagy kedden a plenáris üléssel párhuzamosan kerül sor. A pénteki nap a képviselők választókerületi és más közéleti feladatainak ellátására szolgál. Az ülésszakok második felében a törvényhozási terhektől függően vagy a politikai viták megtartása miatt gyakoriak a háromnapos ülések. A rendkívüli ülések rendszerint egynaposak. Az ülésnap annyiban különbözhet a naptári naptól, hogy mindig a napirendi pontok megtárgyalásáig tart, azaz időnként csak másnap, éjfél után ér véget. A plenáris ülés az Országgyűlés működésének legfontosabb színtere. A plenáris ülés, azaz a teljes ülés az Országgyűlés valamennyi tagjának együttes ülését jelenti. (A Házszabály egyébként a „plenáris ülés" kifejezést nem használja, az Országgyűlés üléséről vagy egyszerűen az ülésről rendelkezik.) Az Országgyűlés minden fontos hatásköre a plenáris üléshez kapcsolódik. Ügydöntő jellegű határozatot csak a plénum hozhat, s a plenáris ülésen folynak az előterjesztések általános, illetve részletes vitái is. Az Országgyűlés működésének nyilvánossága is elsősorban a plenáris ülésezéshez köthető, s éppen a nyilvánosság révén válnak politikai értelemben jelentősebbé a plenáris üléseken folyó viták a bizottsági vitáknál.
Az ülést az Országgyűlés elnöke hívja össze. Napirendjére a Házbizottság, vagy ha a frakciók között ebben nincs egyetértés, az Országgyűlés elnöke tesz javaslatot. A képviselők felkészülése érdekében garanciális jelentőségű szabály, hogy az ülés napirendjére vonatkozó javaslatot legkésőbb az ülést megelőzően két nappal meg kell küldeni a képviselőknek és az állandó meghívottaknak. A napirendi javaslatban fel kell tüntetni a szavazások várható időpontját. A napirend elfogadásáról az Országgyűlés dönt, egyszerű többséggel. A napirend módosítására a kormány vagy legalább 10 (korábban 15) képviselő javaslatot nyújthat be, legkésőbb egy órával az ülés kezdete előtt. A javaslat egy-egy napirendi pont levételére vagy új napirendi pont felvételére, vagy adott napirendi pont tárgyalási időpontjának megváltoztatására irányulhat. Az Országgyűlés előbb a napirend megváltoztatására tett javaslatról, majd a Házbizottság, illetőleg az Országgyűlés elnökének javaslatáról szavaz. A napirend elfogadása nélkül nem lehet megtartani az ülést. 1990 óta összesen 7 ( az első ciklusban 1, a harmadik ciklusban 5, a negyedik ciklusban 1) alkalommal hiúsult meg az ülés. A 7 ülésből 5 rendkívüli ülés lett volna. Míg a rendes ülés esetében a napirend elfogadása azért nem sikerült, mert az ellenzéki képviselők nem szavaztak (a kormánypárti képviselők pedig kevesen voltak), addig az ellenzéki kezdeményezésű rendkívüli ülések a kormánypárti képviselők az üléstől vagy a szavazástól való távolmaradása miatt hiúsultak meg. Az Országgyűlés ülésezési rendje Az Országgyűlés ülésezési rendje (a Házszabály szóhasználatában munkarendje) azt jelenti, hogy milyen gyakorisággal (hetente vagy ritkábban), mely napokon tart plenáris és bizottsági üléseket, mikor kerül sor az interpellációkra és kérdésekre, mely napokon szavaz az Országgyűlés. Mindez nagyon fontos a képviselők számára, hiszen az ülésezési rend meghatározása tervezhetővé, kiszámíthatóvá teszi a parlamenti munkát. A Házszabály erről 1994-ben szűkszavúan rendelkezett oly módon, hogy az Országgyűlés ülésszakonkénti és heti munkarendjéről a Házbizottság foglal állást. Garanciális szabályok beépítésére nem volt igény, mivel az első ciklusban konszenzuson alapult a hetenkénti ülésezési rend bevezetése, amelyet a második ciklusban a frakciók újból megerősítettek. 1998/99-ben, amikor e konszenzus felbomlott és az Országgyűlés többségi döntéssel áttért a hetenkéntiről a háromhetes ülésezésre, a kormánypárti és ellenzéki oldal között éles vitát váltott ki az ülésezési rend kérdése és szabályozása. Az ellenzék úgy ítélte meg, hogyha az Országgyűlés csak háromhetente tart plenáris (és bizottsági) üléseket, csökken a számukra különösen fontos ellenőrzési jogosítványok (mint pl. az interpelláció, az azonnali kérdés, a napirend előtti felszólalás) hatékonysága, mivel azokra ritkábban kerül sor. (A háromhetente tartott plenáris ülések ugyan öt napig tartottak, s különböző arányban növelték az interpellációra, kérdésekre fordított időt, de összességében csökkent a plenáris és bizottsági napok száma, valamint az interpellációra, kérdésekre biztosított idő.) A kormánypártok ezzel szemben a háromhetes ülésezést, a plenáris és bizottsági hetek elválasztását hatékonyabbnak ítélték és az új ülésezési rend előnyének tartották azt is, hogy a képviselők számára alaposabb felkészülést, jobb időgazdálkodást biztosít. A megoldás a kormány számára előnyös volt, mivel csökkent a miniszterek, államtitkárok parlamenti munkaterhe. A kérdés az Alkotmánybíróság elé került. A taláros testület mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet állapított meg az Országgyűlés terhére és arra kötelezte, hogy szabályozási feladatának 1999. december 15-ig tegyen eleget. Megállapította, hogy a Házszabály hiányosan, a jogállamiságból fakadó jogbiztonság követelményének nem megfelelő módon szabályozta a rendes ülésszakon belüli ülésezési rendet. Az Alkotmánybíróság garanciális jelentőségűnek ítélte, hogy a minősített többséggel elfogadott Házszabály rögzítse az Országgyűlés működésére és tárgyalására vonatkozó alapvető és lényeges szabályokat. Az ülésezési rend meghatározása a hatékony parlamenti működés fontos formai követelménye, mert ezáltal a képviselők munkája előrelátható, kiszámítható, s mindennek a garanciális biztosítékait is megteremti. A frakciók közötti tárgyalások az ülésezési rend szabályozásáról immár két ciklus elteltével sem vezettek eredményre, s a Házszabály módosításával ez ideig nem sikerült az Alkotmánybíróság követelményének eleget tenni. A munkarendet övező viták azonban 2002 óta nyugvópontra jutottak. Az Országgyűlés visszatért a hetenkénti ülésezési gyakorlatra. A Házszabály meglévő (bár hiányos) rendelkezését alapul véve minden ülésszak elején erről a Házbizottságban egyeztetnek a frakciók, s a legtöbb esetben konszenzusra is jutottak a hetenkénti ülésezést illetően. Ha mégsem (erre a harmadik ciklusban és a negyedik ciklus elején volt példa), akkor az ülésezési rendről az Országgyűlés elnökének javaslatára a T. Ház dönt, egyszerű többséggel. Az elfogadott ülésezési rend a naptár szerint meghatározza a plenáris ülésnapokat, az interpellációs, illetőleg szavazónapokat és a bizottsági ülések időpontját. Felhatalmazza az Országgyűlés elnökét arra is, hogy szükség szerint (pl. politikai viták vagy a törvényhozási terhek miatt) más napokra is összehívja a plenáris ülést. (Az Országgyűlés és a bizottságai féléves, azaz egy ülésszakra szóló munkarendjét lásd a kötet függelékében.) Az ünnepi ülés (megemlékezések) Az Országgyűlésnek, mint legfelsőbb népképviseleti szervnek, a jelesebb évfordulók megünneplése révén, fontos szerepe van a nemzet történeti tudatának erősítésében, hagyományainak ápolásában. A Magyar Köztársaság állami ünnepéről augusztus 20-áról, nemzeti ünnepeinkről március 15-éről és október 23-áról az Országgyűlés törvényt alkotott. Az Országgyűlés esetenként törvénybe iktatja vagy határozatban örökíti meg a jelesebb történelmi személyiségek emlékét, vagy egy nagy jelentőségű esemény napját emléknappá nyilvánítja. Szimbolikus jelentőségű volt, hogy a rendszerváltozást megtestesítő új Országgyűlés 1990-ben az alakuló ülésén első törvényét az 1956-os forradalom és szabadságharc jelentőségének megörökítéséről alkotta meg. A rendszerváltozás, a hivatalos ünnepnapokon túl, elengedhetetlenné tette az állami jelképek (így a címer) és a kitüntetések átfogó újra szabályozását is. Az Országház fontos színhelye az augusztus 20-ai állami ünnepnek, a nemzeti ünnepeknek és az azokhoz kapcsolódó kitüntetési ünnepségeknek, fogadásoknak. Az Országgyűlés megemlékezéseinek, ünnepi rendezvényeinek különböző formái vannak: az ünnepi (vagy emlék-) ülés, az ünnepi megemlékezés és az elnöki megemlékezés. Ennek rendjét - az addigi gyakorlatot is figyelembe véve - a Házbizottság 2007-ben állásfoglalásban határozta meg. A „szabályozás" célja az volt, hogy különbséget tegyen a különböző formájú megemlékezések és ünnepségek között, és a Házbizottság révén biztosítsa az ünneplés, megemlékezés méltóságához szükséges konszenzust a Ház kormánypárti és ellenzéki oldala között. A megemlékezések, ünnepségek sorából kiemelkedő jelentőségű az Országgyűlés ünnepi ülése. Az ünnepi ülés a képviselők plenáris ülése, amelyet a nemzeti ünnepeken vagy a nemzet, illetőleg az Országgyűlés története szempontjából fontos események évfordulóján az Országgyűlés üléstermében (kivételesen azon kívül a korabeli Országgyűlések színhelyén) tartanak. Ünnepi ülésre az Országgyűlés elnöke, illetőleg a frakciók tesznek javaslatot. Az ünnepi ülést az Országgyűlés elnöke hívja össze a Házbizottság egyetértésével (ahhoz tehát nem elegendő csak a többség szándéka.) Az ünnepi ülésen a köztársasági elnök, a Ház elnöke, esetenként a miniszterelnök tart ünnepi beszédet, és házbizottsági döntéstől függően a frakciók képviselői is felszólalhatnak. (Ilyenkor azonban a közös ünneplésben már eltérő vélemények és hangsúlyok is megjelennek.) Az ülés ünnepélyességét a Himnusz és a Szózat eléneklése, a történelmi zászlók, fanfárok hangja által kísért bevonulása, esetenként alkalomhoz illő szavalat hangsúlyozza. A meghívott vendégek a karzaton foglalnak helyet. A rendszerváltozást követően az 1848-as forradalom 150. évfordulója alkalmából 1998-ban, az 1956-os forradalom évfordulójának megünneplésére 1990-ben és 2002-ben került sor ünnepi ülésre a képviselőházi teremben. Ugyancsak itt tartotta meg ünnepi ülését az Országgyűlés 1999. június 5-én az első népképviseleti országgyűlés megalakulásának 150. évfordulója, valamint 2000. május 2-án az első szabadon választott Országgyűlés megalakulásának 10. évfordulója, 2005. május 2-án pedig a 15. évfordulója alkalmából. Az Országházon kívül a debreceni Református Nagytemplomban került sor ünnepi ülésre 1994. december 21-én az Ideiglenes Nemzetgyűlés megalakulásának 50. évfordulója, majd 1999. április 14-én az 1849-es Függetlenségi Nyilatkozat 150. évfordulója alkalmából.
Az Országgyűlés ünnepi ülésétől meg kell különböztetni azokat az ünnepi megemlékezéseket, amelyeken (még ha azokra az Országházban kerül is sor) nem az Országgyűlés egésze, hanem tisztségviselői, a frakciók delegációi vagy a meghívásnak eleget tevő képviselők vesznek részt, más neves közéleti személyiségek, esetenként külföldi vendégek mellett. Ezeket az ünnepségeket az Országgyűlés más szervekkel együtt szervezi és tartja meg. Az ünnepi megemlékezésen való parlamenti részvételről, képviseletről - annak jellegétől függően - a Házbizottság állást foglal, vagy arról tájékoztatást kap. Ilyen ünnepi megemlékezésre, illetve ünnepségre került sor a felsőházi teremben 2000. január 1-én, a Szent Korona Országházba történő elhelyezése és az államalapítás millenniumi évfordulójára rendezett állami ünnepségek keretében, valamint 2005-ben a II. világháború befejezésének 60. évfordulója alkalmából. Az Országházon kívül az Országgyűlés delegációjának részvételével került sor Ópusztaszeren 1996-ban a millecentenáriumi ünnepségekre ("Népképviseleti szervek ünnepe"), majd 2005-ben a szécsényi, 2007-ben az ónódi, 2008-ban pedig a sárospataki országgyűlések 300. évfordulója alkalmából rendezett ünnepségekre. Az ünnepi megemlékezéseken való parlamenti részvételről, képviseletről a Házbizottság foglal állást. A parlamenti megemlékezés leggyakoribb formája az ún. elnöki megemlékezés. Ilyenkor az Országgyűlés elnöke a nemzet történelme szempontjából kiemelkedő jelentőségű események vagy személyiség születésének évfordulója vagy halála alkalmából, más kegyeleti okból az ülés(nap) megnyitását követően rövid felszólalást tart. A felszólalás oka nemzetközi esemény is lehet. A megemlékezésről az Országgyűlés elnöke előzetesen tájékoztatja a Házbizottságot. A megemlékezés során csak a Ház elnöke vagy az ülést vezető elnök kérheti fel az Országgyűlést néma felállásra. Az Országgyűlés tanácskozási rendje A legtöbb európai parlamenthez hasonlóan az Országgyűlés működését is a kormánypárti és az ellenzéki honatyák élénk, gyakran heves vitái jellemzik. Ez így is van rendjén: az Országgyűlésnek közjogi feladatai mellett olyan politikai funkciói is vannak, mint hogy jelenítse meg a társadalomban meglévő fontosabb politikai nézeteket és véleményeket. A vita a politikai élet és a parlament működésének kulcsfontosságú eszköze. A parlamenti szópárbajok azonban meghatározott szabályok szerint, a szólásszabadságot biztosító, de a hatékonyság követelményét is érvényesítő eljárási rendben zajlanak. Az Országgyűlés tanácskozási rendjéről, így a vita és a határozathozatal alapvető szabályairól az Alkotmány rendelkezik. A működési rend részletes szabályait pedig a Házszabály állapítja meg. Ezek minősített többséggel elfogadott, „időtálló" szabályok. A működési szabályok közül különösen fontosak a törvények tárgyalására és elfogadására vonatkozó rendelkezések, mivel azok a parlament egyik alapvető funkciójának kereteit jelölik ki. A határozati javaslatok és más indítványok tárgyalása során is alapvetően e szabályok az irányadóak. Az indítványok bemutatása után az alábbiakban ezt tekintjük át, a korábbiaknál részletesebben. Az indítvány a tanácskozó testület elé terjesztet javaslat. A Házszabály azokat az írásban megfogalmazott javaslatokat tekinti indítványnak, amelyek az Országgyűlés tárgysorozatába kerülnek, azaz amelyeket a T. Ház megtárgyal. Az indítványok kétfélék lehetnek: önálló indítványok és nem önálló indítványok. Önálló indítvány az a javaslat, amely az Országgyűlés ülésén napirendi pont lehet. Ilyen a törvényjavaslat, a határozati javaslat, a politikai nyilatkozattervezet, a jelentés, az interpelláció és a kérdés. Vannak olyan javaslatok, amelyeket a Házszabály ugyan nem sorol fel az önálló indítványok között, mégis az Országgyűlés tárgysorozatába kerülnek. Tipikusan ilyenek a személyi javaslatok (jelölések), amelyek alapján az Országgyűlés különböző tisztségeket tölt be. De a parlamentnek meg kell tárgyalnia, és döntenie kell a népi kezdeményezésekről és a népszavazásra vonatkozó javaslatokról is Nem önálló indítványnak azokat a javaslatokat nevezzük, amelyek az önálló indítványokhoz, illetőleg azok tárgyalásához kapcsolódnak. Ilyen a módosító javaslat, a bizottsági ajánlás, a sürgős, illetőleg a kivételes tárgyalást kérő indítvány. A Házszabály az általa felsorolt indítványokat definiálja, meghatározza jellemzőit és azt is, hogy ki terjesztheti elő azokat. Valamennyi indítványt az Országgyűlés elnökéhez kell benyújtani. Az indítványokat a Főtitkárság (az Iromány-nyilvántartó osztály) folyó sorszámozással beiktatja. Az önálló indítványok az indítvány típusára utaló főszámot kapnak (pl. T= törvényjavaslat, H=határozat), a nem önálló indítványokat pedig alszámon iktatják. Az iktatott indítványt régi parlamenti kifejezéssel irománynak nevezzük. Az irományokat a Parlamenti Információs Rendszer tartja nyilván és azokat az Országgyűlés honlapján bárki megismerheti. Az önálló indítványoknak alkalmasnak kell lenniük a tárgyalásra és a határozathozatalra. Az Országgyűlés elnöke visszautasíthatja azokat az indítványokat, amelyeket nem szabályszerű formában nyújtottak be. Ez ritkán fordul elő, mivel a Főtitkárság erre jogosult munkatársai, ha ilyet észlelnek, erre felhívják a benyújtók figyelmét. Az Országgyűlés hagyományos munkamódszere - más parlamentekhez hasonlóan -, hogy a benyújtott javaslatokat bizottsági előkészítés után plenáris ülésén megvitatja, majd szavazással dönt elfogadásukról. A parlamenti munka célja a döntéshozatal. Ebben természetesen a két oldal képviselői a javaslatoktól is függően nem feltétlenül vagy nem egyformán érdekeltek. A tárgyalási rend szabályozása e körülményekre is figyelemmel van. A Házszabály a demokratikus vita, a képviselői szólásszabadság, továbbá a kisebbség védelmének elvét igyekszik összehangolni a többségi döntéshozatal és a hatékonyság elvével. A Házszabály nem rendelkezik arról, hogy a plenáris ülésen hány képviselő jelenléte szükséges a tanácskozóképességhez. Ad absurdum az előterjesztő és egy képviselő részvételével is folyhat a vita. Az előterjesztések tárgyalásának tipikus menete az általános vita, a részletes vita, a módosító javaslatokról történő szavazás és a zárószavazás. Ha a módosító javaslatok megszavazása során valamilyen hiba történt és ennek kijavítására módosító javaslatot nyújtottak be, záróvitára is sor kerül, majd ezt követi a zárószavazás. Az általános vita a leggyakoribb vitaforma. A törvény-, illetve a határozati javaslatok, a politikai nyilatkozatok plenáris tárgyalásának első szakasza az általános vita. Ha van módosító javaslat - és ez a tipikus - sor kerül a részletes vitára is. A beszámolóknak és a jelentéseknek, továbbá a népszavazásra vonatkozó javaslatoknak és a népi kezdeményezéseknek azonban csak általános vitája van. Ezekhez az indítványokhoz ugyanis nem lehet módosító javaslatot benyújtani, így nincs szükség a részletes vitára. Az általános vitához hasonlóan zajlik a politikai vita is, azzal a különbséggel, hogy mivel e vitát a bizottságoknak nem kell előkészíteniük, így előadót sem állítanak. A politikai vitát nem követi határozathozatal. Az általános vita menete a következő:
Ha az indítványt a kormány terjesztette elő, a miniszter (illetve az államtitkár) távollétében azt indítványt az Országgyűlés nem tárgyalhatja. A bizottsági, illetőleg a képviselői indítvány esetében ilyen kötelezettséget nem ír elő a Házszabály, de kétségtelen, hogy előterjesztő nélkül nem lehet a javaslatról érdemi vitát lefolytatni. Ha nem a kormány az előterjesztő, úgy az „expozét" követően elsőként ő kap szót. Nem köteles felszólalni az általános vitában, de legkésőbb a határozathozatal előtt nyilatkoznia kell arról, hogy támogatja-e az indítvány elfogadását. A miniszter felszólalása után a kijelölt bizottságok előadói ismertethetik a bizottság álláspontját. Ha a bizottsági ülésen a kisebbségben maradt bizottsági tagok ezt bejelentették, a plenáris ülésen kisebbségi véleményt terjeszthetnek elő. Mind a bizottsági, mind pedig a kisebbségi vélemény csak olyan elemeket tartalmazhat, amelyek a bizottsági vitában elhangzottak, hiszen az Országgyűlést erről kell tájékoztatniuk.
A jelentősebb törvényjavaslatok vitájában először a frakciók vezérszónokai szólalnak fel. A vezérszónoki rendszer lényeg az, hogy a vita elején a frakcióvélemények hangzanak el az előterjesztésről meghatározott időkeretben. A vezérszónoki felszólalások rendjét 1990-1994-es ciklusban a Házbizottság állásfoglalásai alakították ki. Ezzel a televíziós közvetítésekhez is jobban lehetett alkalmazkodni, mivel a vita egészének közvetítésére legtöbbször nem volt mód. A legutóbbi házszabály-módosítás ezt a több mint másfél évtizedes gyakorlatot építette be a Házszabályba. Új eleme a szabályozásnak, hogy kötelező a vezérszónoki tárgyalás, ha azt bármely frakció kezdeményezi a Házbizottság ülése előtt. A vezérszónokok a frakciók erősorrendje szerint, illetőleg kormánypárti-ellenzéki váltakozó sorrendben követik egymást. A vezérszónoklatok közben nincs kétperces észrevétel és a kormány tagja sem él a soron kívüli megszólalás jogával, de ezt követően már egymás felszólalásaira is lehet reagálni. A vezérszónokokat követően szólal fel a többi képviselő. Lehetőség szerint egymás után egy kormánypárti és egy ellenzéki képviselő kap szót, mindig más-más képviselőcsoportból. A kormánypárti-ellenzéki váltakozás mellett a felszólalás sorrendjét szintén a frakciók erősorrendje határozza meg. A képviselők felszólalási szándékukat előzetesen írásban vagy a vita során gombnyomással jelzik. Először az írásban, majd a gombnyomással jelentkezők kapnak szót, lehetőleg váltakozó sorrendben. A képviselők alapvető joga, hogy felszólalhatnak a vitában. Ismételt felszólalásra az elnök ad engedélyt. Az elnök szinte kivétel nélkül módot ad a második felszólalásra is, de csak azután, ha már minden írásban előzetesen jelentkezett képviselő felszólalt. Egy-egy felszólalásra a képviselők két percben reagálhatnak. Ha a Házszabály kivételt nem tesz, a kormány nevében a kormány tagja bármikor (azaz soron kívül) felszólalhat. Akkor is, ha az előterjesztést egy bizottság vagy egy képviselő nyújtotta be. Ha viszont a kormány nyújtotta be az indítványt, az expozét tartó miniszter képviseli a kormányt, így őt illeti meg a felszólalás joga. A vitában részt vehetnek még az Országgyűlés ülésének állandó részvevői is. A kormány tagjain kívül az állandó meghívottak ritkán vesznek részt a vitában, de volt már példa arra, hogy a Legfelsőbb Bíróság elnöke felszólalt a költségvetési vitában, az Alkotmánybíróság elnöke pedig az Alkotmánybíróságról szóló törvényjavaslat vitájában. Az Európai Parlament magyar képviselői is felszólalhatnak a plenáris ülésen, de csak az uniós témájú napirendi pontok vitájában. Ha több felszólaló már nem jelentkezett, és a vita várható lezárását a napirend tartalmazza, az elnök lezárja az általános vitát. A kialakult gyakorlat szerint, ha ezt valamelyik képviselő kéri - a módosító javaslatok házszabályszerű benyújtása érdekében - a vita lezárását elhalasztja meghatározott időpontig vagy az ülésnap, kivételesen az ülés végéig. Házszabályunk ismeri a klotűr (berekesztés) XIX. századra visszavezethető parlamenti intézményét is. E szerint a vita kivételesen akkor is lezárható, ha még nem minden jelentkező szólalt fel. Ha valamennyi frakciónak, illetőleg egy független képviselőnek lehetősége volt kifejteni álláspontját (legalább egy képviselője felszólalt), az indítvány előterjesztője vagy legalább tíz (korábban tizenöt) képviselő írásban javasolhatja a vita lezárását. Az Országgyűlés erről vita nélkül határoz. Ha a vitát lezárta, frakciónként még egy-egy képviselő és a kijelölt bizottság előadója legfeljebb öt percben még felszólalhat. Nem lehet azonban ily módon lezárni az általános vitát, ha az tárgyalási időkeretben zajlik, hiszen az időkeret önmagában is a vita korlátozása. A részletes vita lezárása csak a tárgyalás alatt álló részre és nem a vita egészére vonatkozhat. Az általános vita lezárását a kormánypárti képviselők kezdeményezik, de nagyon ritkán. A részletes vita lezárását 1994 óta még senki sem javasolta. Egy előterjesztésnek csak akkor van részletes vitája, ha ahhoz módosító javaslatot nyújtottak be. Ellenkező esetben az általános vitát már a határozathozatal követi. Ha a kijelölt bizottságok megtárgyalták a módosító javaslatokat, és az Országgyűlés a törvényjavaslatot részletes vitára bocsátotta, sor kerülhet a részletes vitára. A részletes vitára bocsátáshoz elegendő az egyszerű többség. (Nagyon ritkán, de előfordult már, hogy a kormánypárti képviselők egy-egy ellenzéki indítványt nem bocsátottak részletes vitára, s ez az indítvány „halálát" jelentette.) Az általános vita és a részletes vita tartalma jelentősen eltér egymástól. Az alapvető különbség az, hogy amíg az általános vitába „minden belefér", addig a részletes vita tárgya csak a módosító javaslat, illetve az előterjesztés módosítandó része, valamint a bizottsági és előterjesztői állásfoglalás lehet. A bizottságok ajánlásában mindez megtalálható. A részletes vitában felszólalók többsége ügyel arra, hogy mondandója a fenti keretek között maradjon. Előfordul azonban, hogy egyes képviselők eltérnek ettől. Ilyenkor az elnök figyelmezteti a felszólalót a részletes vita szabályaira és arra, hogy térjen a tárgyra. A Házszabály a részletes vita szakaszolását írja elő, mégpedig minden önálló rendelkezésre (§-ra) vonatkozóan. Annak érdekében, hogy ne töredezzen szét a vita, össze lehet vonni az egyes rendelkezések tárgyalását. A tárgyalási szakaszokat úgy alakítják ki, hogy azok valamilyen egységet képezzenek. Ez lehet egy-egy rész vagy fejezet, máskor egy szabályozási tárgy vagy jogintézmény. Az elnök mindig javaslatot tesz a vita szakaszolására, amelyet a képviselők előzetesen megismerhetnek. A javaslatról az Országgyűlés szavazással dönt. Ügyrendi javaslat alapján másképpen is lehet dönteni. A részletes vitában is váltakozó sorrendben követik egymást a felszólalók. Az egyes vitaszakaszok végén az elnök lezárja azok vitáját, majd az utolsó vitaszakasz befejezésekor a részletes vita egészét is. Ez a képviselők számára egyben a kapcsolódó módosító javaslatok benyújtásának a határideje is. A részletes vita lezárását követően az elnök az előterjesztőnek felkínálja a válaszadási lehetőséget: mikor kíván zárszót mondani, most vagy később, a szavazás előtt.
A záróvitára is a részletes vita szabályait kell alkalmazni. Záróvitára csak akkor kerül sor, ha a már megszavazott rendelkezéshez kapcsolódóan az ún. „koherenciazavar", azaz valamilyen törvényalkotási hiba kiküszöbölésére a képviselők vagy az előterjesztő módosító javaslatot nyújtanak be. Ezeket az Alkotmányügyi bizottság a költségvetési és a zárszámadási törvényjavaslatok esetében pedig még a Költségvetési bizottság is megtárgyalja. A záróvitára, majd a szavazásra szintén a bizottsági ajánlás alapján kerül sor. A tárgyalási és felszólalási időkeretek Az európai parlamentek többségéhez hasonlóan az Országgyűlés is ismeri és alkalmazza az előterjesztések időkeretben való tárgyalását, illetőleg az egyes felszólalások időtartamának meghatározását. A tárgyalási időkeret az, amikor a parlament meghatározza, hogy egy előterjesztés megvitatására mennyi időt fordít (pl. 8 óra, 10 óra, 15 óra). A felszólalási időkerettel az Országgyűlés azt szabályozza, hogy egy-egy képviselő beszédideje milyen hosszú lehet. Mind a tárgyalási, mind a felszólalási időkeret az idővel való gazdálkodást, végső soron a hatékonyabb parlamenti munkát szolgálja. Mivel azonban alapvető képviselői jogot, a szólásszabadságot érinti (bizonyos értelemben korlátozza), fontos, hogy a garanciákat a Házszabály rögzítse. Tekintsük át röviden az időkeretes tárgyalás bevezetésének történetét9. Az 1990-1994-es ciklusban csak ritkán, kizárólag a vezérszónoki felszólalásokra határozott meg időkeretet a Házbizottság. Ennek az volt az oka, hogy a vezérszónoklatok mindegyike beleférjen a televízió közvetítési idejébe. A rendelkezésre álló „tv-időt" kellett elosztani a frakciók között, és a vezérszónokok azonos időtartamban (általában 15 vagy 20 percben) fejthették ki a frakció álláspontját. Az Országgyűlés elnöke többször tett kísérletet arra, hogy az Országgyűlés vezesse be a tárgyalási, illetőleg a felszólalási időkeretet. A Házbizottságban azonban ezek a kezdeményezések nem kaptak egyhangú támogatást, egyes ellenzéki frakciók a korlátozással elvi megfontolásból nem értettek egyet. A ciklus végén viszont már konszenzus alakult ki az Ügyrendi bizottságban a Házszabály jelentős módosításáról, amely bevezette volna az időkeretes tárgyalást is. A javaslat tárgyalása azonban elakadt. Az 1994-1998-as ciklus elején az Országgyűlés új Házszabályt fogadott el, amely szabályozta a tárgyalási időkeretet. A Ház ezt kezdetben elsősorban a költségvetési törvényjavaslat vitája során alkalmazta, illetve azokban az esetekben, amikor egy konfliktusosnak ígérkező törvényjavaslatot határidőre kellett elfogadni. A Házszabály arról is rendelkezett, hogy a Házbizottság az ülések napirendje mellett javaslatot tehet az Országgyűlésnek a felszólalási időkeretekre is, de ennek szabályait, garanciáit nem rögzítette. A beszédidő meghatározása azonban nem vált általános gyakorlattá. Az egyes képviselői felszólalások időtartamának korlátozására (a vezérszónokokon túl), csak akkor került sor, ha ezzel a Házbizottságban minden frakció egyetértett. A vezérszónoki rendszert egyébként a ciklus második felében átalakították, mivel a két kormánypárti frakció hátrányosnak tartotta, hogy noha kétharmados többségük van a parlamentben feleannyi idejük sincs, mint az öt ellenzéki frakció vezérszónokának. Az 1998-2002-es ciklusban a parlament áttért a 3 hetes ülésezésre. Olykor 10-15 törvényjavaslat általános vitája jellemzően egy héten belül lezajlott, így a hatékonyabb időgazdálkodás érdekében az Országgyűlés szinte minden előterjesztés általános vitájában időkeretet szabott meg a felszólalásokra. Részletes viták esetén azonban ritkán került sor felszólalási időkeret meghatározására. A 2002-2006-os és a jelenlegi ciklusban az Országgyűlés folytatta, és még szélesebb körűvé tette a felszólalási időkeret alkalmazását. A frakciók ezt nem kifogásolták, sőt gyakorlattá vált, a részletes vitában is időkeretet határozott meg a Házbizottság. Az Alkotmánybíróság 2006-ban egy képviselő indítványa nyomán úgy döntött, hogy az Országgyűlés mulasztásban megnyilvánuló alkotmánysértést követett el azzal, hogy nem rögzítette a Házszabályban a felszólalási időkereteket. A Házszabály legutóbbi módosítása már a felszólalási időkeretet is részletesen szabályozta, és ezzel megszüntette a mulasztást. Rögzítette a felszólalási időkeret garanciáit, azaz, hogy a különböző típusú vitákban és felszólalások esetén mi az az időtartam, amelynél az időkeret nem lehet kevesebb. Az általános vitában 5, 20, illetőleg 30 perc, a részletes vitában 6, 10, 15 perc, a kivételes eljárásban pedig 15 perc. A képviselő kérésére az elnök 1 perccel meghosszabbíthatja az időkeretet. A Házbizottság ülésére javaslat készül az egyes napirendi pontokhoz kapcsolódó felszólalási időkeretekre figyelemmel a Házszabályban rögzített minimumokra is. Szükség szerint a frakciók képviselői azt módosítják, majd jóváhagyják. Az Országgyűlés erről a napirendi javaslat elfogadásával együtt szavaz. Az európai parlamentek többségéhez hasonlóan tehát a legtöbb vitában ma már az Országgyűlés is megszabja a beszédidőt. Az Országgyűlés egy előterjesztés vitájára tárgyalási időkeretet határozhat meg. Ezzel kiszámíthatóvá teszi a vita időtartamát, mivel az időkeret lejártával a vita véget ér. Az előterjesztő nyitó- és záróbeszédén, és a bizottsági előadók felszólalásán kívül minden további megszólalás e keret terhére történhet. Az időkeretet a frakciók között úgy kell felosztani, hogy a kormánypárti és az ellenzéki képviselőknek együttesen azonos idő jusson. Az időkeret felét a frakciók között egyenlően, a másik felét létszámarányosan kell felosztani. A független képviselőket az ellenzéki képviselők közé kell számítani. A legkisebb frakció is legalább harminc percre jogosult. A parlament jelenlegi összetétele alapján e számítással egy időkeretes vita minimum 6 óra 32 percig tart. A Házszabály néhány esetben magasabb minimumkereteket állapít meg. Így például a költségvetés vitájánál 30 óránál, a zárszámadás esetén 15 óránál, a kormányprogram tárgyalása, illetve a kormány beszámolójának során 10-10 óránál kevesebb nem lehet. A frakciók az időkeretüket a képviselőik között maguk osztják szét. A vita közben az idő múlását az ülésterem demonstrációs tábláján minden résztvevő nyomon követheti. Egyik frakció a másiknak átadhatja időkeretének egy részét. A törvényjavaslatok és más indítványok elfogadása határozathozatallal történik. Az Országgyűlés előbb a módosító javaslatokról szavaz, majd legalább öt nap elteltével kerül sor a zárószavazásra. (A szavazással, a döntések típusával és a minősített többség kérdésével a későbbiekben még részletesebben is foglalkozunk. Itt a tárgyalási rendbe illesztve mutatjuk be röviden főbb szabályait és menetét. A határozathozatal alapját a módosító javaslatokat és a hozzájuk tartozó információkat magában foglaló bizottsági ajánlás és kiegészítő ajánlás. Az előterjesztő (az esetek többségében a kormány) a szavazást megelőzően legkésőbb két nappal tájékoztatja a frakcióvezetőket, hogy a módosító javaslatok közül melyeket támogatja. Az előterjesztő képviselője már a bizottsági üléseken nyilatkozik arról, hogy a módosító javaslatok közül melyekkel ért egyet. E nyilatkozata azonban nem köti, azt később megváltoztathatja. A határozathozatal során az Országgyűlés először az előterjesztő által támogatott javaslatsorról dönt egyetlen szavazással. Ezt követően a törvényjavaslat szerkezeti rendjét követve azokról a módosító javaslatokról szavaz, amelyekről az elfogadott módosító javaslatok ismeretében még szavazni lehet, illetőleg amelyekről a frakciók (vagy legalább 10 képviselő) külön szavazást kértek. Ezenkívül minden frakció öt olyan módosító javaslatról is szavazást kérhet, amelyek egyik bizottságban sem kapták meg az egyharmados támogatást. A zárószavazás az általános szabályok szerint történik. Először a hibát kiküszöbölő módosító javaslatokról dönt az Országgyűlés, majd a zárószavazásra kerül sor. Amennyiben a normaszöveg kétharmados és egyszerű többséggel megszavazható részt is tartalmaz, úgy a törvény megalkotása két gombnyomást igényel. Vannak azonban olyan határozathozatalok, amelyeket nem előz meg vita, illetőleg olyanok is, ahol a vitát a Házszabály limitálja. Meghatározza például, hogy frakciónkét csak egy-egy képviselő szólalhat fel. A Ház rendszerint akkor mellőzi a vitát, ha a tárgyalási renddel összefüggő eljárási kérdésekről, például a sürgős tárgyalásról vagy a kivételes eljárásról dönt. A személyi döntések meghozatala is egyszerű. A köztársasági elnök, az alkotmánybírák, az országgyűlési biztosok és az Országgyűlés tisztségviselőinek megválasztása csak a határozathozatalból áll, vitára nem kerül sor. Tárgyalás (határozathozatal) Házszabálytól eltéréssel A parlament működése során előfordulhatnak olyan helyzetek, amikor jelentős érdek fűződik a gyors döntéshez, a Házszabály előírásait betartva azonban ez nem lehetséges. A gyors tárgyalás és döntés érdekében el kell térni a Házszabálytól. Erre kivételes esetekben kerülhet sor. Ilyen volt például a NATO-tagságból, illetőleg más nemzetközi szerződésből adódó kötelezettségek teljesítése, vagy egy-egy váratlanul felmerülő probléma megoldása a törvényhozás révén (például a betétbiztosítási összeghatár megemelése a nemzetközi pénzügyi válság miatt). Máskor egy-egy nemzetközi vagy hazai eseményre reagáló, a parlamenti konszenzust kifejező politikai nyilatkozat gyors (vita nélküli) elfogadása indokolta ezt. A Házszabálytól való eltéréssel lehetővé válik például, hogy egy hétfői napon benyújtott törvényjavaslatról még aznap szavazzon az Országgyűlés. Időnként egyes frakciók azzal a feltétellel értenek egyet az általános vita lezárásával, ha az Országgyűlés Házszabálytól eltéréssel lehetővé teszik, hogy a képviselők módosító javaslataikat egy későbbi időpontig nyújthassák be. A Házszabály szerint, az Országgyűlés kivételesen úgy határozhat, hogy valamely ügy tárgyalása során eltér a Házszabály rendelkezéseitől. Azoktól rendelkezésektől, amelyek az alapos törvényhozói munka érdekében elválasztják egymástól a különböző vita- és határozathozatali szakaszokat, és különböző határidőket vagy közbenső eljárási döntéseket írnak elő. A Házszabálytól való eltérésnek éppen ezért szigorú feltételei vannak. Nem lehet alkalmazni akkor, ha az törvénybe ütközne, illetőleg az Alkotmány, illetve a Házszabály tárgyalása során sem. A Házszabálytól a jelen lévő képviselők négyötödének szavazatával lehet eltérni. Erre a garanciára azért van szükség, mert a Házszabálytól eltéréssel a képviselők általában saját jogaikat, lehetőségeiket korlátozzák. Az eltérést a kormány vagy bármely frakció kezdeményezheti. Az Országgyűlésnek erre a Házbizottság tehet javaslatot, ahol a konszenzus a frakciók között már előzetesen kialakítható. A Házszabálytól eltérésben ugyanis a kormánypárti és az ellenzéki oldalaknak meg kell egyezni. Ha a Házbizottságban nincs egyetértés, az Országgyűlés elnöke mérlegeli, hogy javaslatot tesz-e az Országgyűlésnek az eltérésre vagy sem. Számbaveszi, hogy meglesz-e ehhez a szükséges többség. Előfordult, hogy az Országgyűlés elnöke az elfogadás reménye nélkül tett javaslatot a T. Háznak, mert így a szavazás a közvélemény számára is világossá tette, hogy azt ki és miért támogatta, vagy utasította el. (A javaslathoz minden frakció – 2008-tól 5-5 percben, addig viszont időkorlát nélkül – hozzászólhat(ott).) Az 1994-es bevezetése óta a Házszabálytól való eltérés gyakorisága a következőképpen alakult:
* 2008. december 15. A számok azt jelzik, hogy valóban kivételesen alkalmazott megoldásról van szó, az Országgyűlés az indítványok kb. 6%-át tárgyalta Házszabálytól eltéréssel. A ciklusok összehasonlításából messzemenő következtetéseket nem lehet levonni. Bizonyos, hogy ciklusról ciklusra mind gyakrabban élt az Országgyűlés e lehetőséggel. Ugrásszerűen nőtt az alkalmazása a kisebbségi kormányzást jellemző alkuk időszakában. Legtöbbször a 2002-2006-os ciklusban utasította el a Ház e javaslatokat. Ez időben a legnagyobb ellenzéki frakció (Fidesz) elvi éllel nem támogatta a Házszabálytól eltéréseket, mondván, hogy a kormány a törvények késedelmes benyújtását akarja ily módon orvosolni. (Ez az ellenérv az ellenzéki pártok részéről a korábbi ciklusokban is megfogalmazódott.) A Házszabálytól eltérés kezdeményezése a kormánypárti vagy az ellenzéki frakciók részéről kommunikációs célú politikai-taktikai eszköz is lehet. Van olyan Házszabálytól eltérésről szóló döntése is az Országgyűlésnek, amely ciklusokon keresztül él. Ilyen volt pl. a bizottsági tagok, tisztségviselők megválasztásának szabálya, amely 1998 szeptemberétől 2008 januárjáig élt, vagy a 2000 júliusától hatályos Házszabálytól eltérés a népi kezdeményezés tárgyalásáról, amely ma is hatályos. Ezekkel a döntésekkel az Országgyűlés időlegesen házszabályi hiányosságokat pótol. 1990 óta következetes gyakorlat, hogy minden ülést a házelnök nyit meg, így ő elnököl a napirend elfogadásánál. A mindenkori elnöktől függ, hogy az ülés megnyitásán túl, mikor és milyen gyakran vállal ülésvezetést. Az elnökváltásra körülbelül kétóránként kerül sor. Ha az ülés befejezésének időpontja bizonytalan, az utolsóként ülést vezető elnökre ennek kétszerese vagy háromszorosa is hárulhat. Az ülésvezetési „rekordok" az 1998-2002. évi ciklushoz (a háromhetes üléshez) kötődnek. (A csúcsot Áder János házelnök tartja nyolcórás folyamatos ülésvezetésével.) Az ülésvezető elnököt egymást váltva, lehetőség szerint mindig egy kormánypárti és egy ellenzéki jegyző, továbbá a főtitkár, illetve helyettese segítik az ülésvezetésben. Az ülés vezetése a következő mozzanatokból áll:
A plenáris ülés vezetését forgatókönyv segíti. A forgatókönyv a Főtitkárság javaslata arra, hogy az elnök hogyan vezesse az ülést. Legfontosabb a szavazáshoz készített forgatókönyv. A forgatókönyvet előzetesen az előterjesztő és minden frakció megismerheti, és arra észrevételt tehetnek. A frakciók ennek alapján készülnek fel a szavazásra. Az Országgyűlés tekintélyének megóvása, rendjének és biztonságának fenntartása az Országgyűlés elnökének feladata. E feladatok egy része a plenáris üléshez kötődik, így e jogkört az ülést vezető alelnökök is gyakorolják. A parlamenti fegyelmi jog egyrészt a plénumon elkövetett fegyelmezetlenségeket (így a sértő kifejezések használatát, a tárgytól való eltérést, a tartós rendzavarást), másrészt a plenáris ülésekről való igazolatlan hiányzásokat „bünteti". A külföldi, illetve a korábbi magyar szabályozással összevetve Házszabályunk szűkre szabja az elnök fegyelmezési jogkörét. A Házszabály kidolgozásakor 1994-ben, az akkori ellenzéki frakciók elvetették a szélesebb körű és szigorúbb szabályok bevezetését. A magyar parlament büntetésként nem alkalmazza az ülésről való kitiltást, a jegyzőkönyvi megrovást, a Ház megkövetését, a pénzbüntetést, a különböző fegyelmi, illetve etikai testületek elé való utalást vagy a képviselői jogok felfüggesztését. A legszigorúbb eszköz a szó megvonása, de ezt mindig figyelmeztetésnek kell megelőznie.
A vita mederben tartása érdekében az elnök felszólíthatja a képviselőt, hogy térjen a tárgyra. (A plenáris ülések jegyzőkönyveinek tanúsága szerint az ellenérdekű képviselők gyakran sietnek az elnök segítségére „Tárgyra!" közbekiáltással.) Ha az elnök kétszeri figyelmeztetése ellenére a felszólaló nem tér a tárgyra és ennek következményére az elnök előzőleg felhívta a figyelmét, akkor a harmadik figyelmeztetéssel egyidejűleg megvonja a szót. Az elnök hasonlóképpen jár el olyankor, ha a felszólaló megszegi a Házszabálynak a tanácskozási rendre és a szavazásra vonatkozó szabályait. (Ez ritkán fordul elő.) A másik fegyelmező eszköz a rendreutasítás. Az elnök rendreutasítja azt a felszólalót, aki az Országgyűlés tekintélyét vagy valamelyik országgyűlési képviselőt sértő kifejezést használ, vagy a Házszabálynak a tanácskozási rendre és a szavazásra vonatkozó szabályait megszegi. Az elnöknek kell eldönteni, hogy egy felszólalás (kijelentés) rontotta-e az Országgyűlés tekintélyét, illetőleg megsértett-e országgyűlési képviselőt. Ezek a nehezen definiálható fogalmak a politikai kultúra erősödésével, a demokratikus parlamenti hagyományok és szokások kialakulásával, megerősödésével kapják meg kereteiket. A „határmezsgyék" kitűzésében az elnöki gyakorlatnak jelentős szerepe van. Az elnöki tekintély megóvását szolgálja az 1994-es Házszabályban bevezetett rendszabály, miszerint az elnök felszólítás és figyelmeztetés nélkül megvonja a szót attól, aki döntését, ülésvezetését - az ügyrendi javaslat kivételével - kifogásolja. Az érintett viszont utóbb kérheti az Ügyrendi bizottság állásfoglalását. Az Ügyrendi bizottság ilyen esetekben megállapíthatja, hogy az elnök megsértette a Házszabályt. A presztízsveszteségen túl e döntésnek nincs szankciója, de a bizottság állásfoglalása a későbbiekben, hasonló helyzetekben irányadó. A rend fenntartásának legvégső eszköze az ülés félbeszakítása. Ha ez is eredménytelen, úgy az elnök elhagyja az elnöki széket, és az ülés félbeszakad. 1990 óta erre nem volt példa. A közhiedelemmel ellentétben - más országok parlamentjeivel összevetve - az Országgyűlés fegyelmezettnek mondható. Az elnök fegyelmi jogköre nemcsak a képviselőkre, hanem az ülés állandó résztvevőire, továbbá a karzaton ülő hallgatóságra is kiterjed. Ha a hallgatóság megzavarja az ülés rendjét, az elnök kiutasíthatja őket az ülésteremből. Az Országgyűlés főtitkára - távollétében helyettese - részt vesz az Országgyűlés ülésein, de nem szólalhat fel. A plenáris üléssel összefüggő feladatai részben az ülések előkészítésével, részben az ülésvezetéssel kapcsolatosak. Gondoskodik az ülések előkészítéséről, eljuttatja a képviselőkhöz és az ülések részvevőihez a tárgyalási és egyéb tájékoztató anyagokat. Az elnök irányítása mellett közreműködik abban, hogy az Országgyűlés üléseit semmi ne zavarja és hogy a vita, valamint a határozathozatal technikai feltételei rendben legyenek. A főtitkár további feladata, hogy a Házszabály értelmezésében segítséget nyújt az ülésvezető elnöknek. Az Országgyűlés ülésterme kiváló akusztikájú. A modern parlamentek többségéhez hasonlóan félköríves, patkó alakú, így kedvező feltételeket teremt a vitához. A kormánypárti és az ellenzéki képviselők többsége egymással szemben ül, de nincsenek olyan mértékben elválasztva egymástól mint a folyosórendszerű, téglalap alakú angol parlamenti ülésteremben. Az első sor előtti bársonyszékeken (a „patkóban") a kormány tagjai ülnek a miniszterelnök által meghatározott sorrendben). A miniszterek egy része így az ellenzéki képviselők előtt, nekik háttal ül és a kormánypárti képviselők felé fordulva kénytelen beszélni. Ez például olyankor zavaró, amikor a miniszter ellenzéki képviselő interpellációjára válaszol. A képviselők és a kormánytagok jól látják az ülésvezető elnököt a pulpituson és viszont. Az Országgyűlésben 1867 óta hagyományosan az elnök szemszögéből nézve jobboldalon ültek a kormánypárti és baloldalon az ellenzéki képviselők. 1990-ben e hagyományt folytatva foglalták el helyüket a kormánypárti és ellenzéki frakciók tagjai. 1994-től azonban már inkább az az ülésrend állandósult, hogy a baloldali pártok (MSZP, SZDSZ) baloldalon, a jobboldaliak (Fidesz, KDNP, MDF, FKgP) pedig a jobboldalon ültek, illetőleg ülnek, függetlenül attól, hogy kormányon vagy ellenzékben vannak. Az ellenzéki oldal legszélén a független képviselők ülnek. Az ülésrendről a frakciók az alakuló ülés előtt állapodnak meg, az egyszerűnek tűnő kérdéshez képest néha nehéz tárgyalások után. Volt úgy, hogy egy-egy frakció nem akart szélre vagy a másik frakció mellé ülni. Az ülésrenden ciklus közben csak akkor változtatnak, ha új frakció alakul, vagy megszűnik egy frakció, illetőleg jelentősen nő a független képviselők száma. Az egyes képviselők üléshelyét a saját frakciójuk határozza meg, különböző szempontok szerint. A frakcióvezetők, helyetteseik (illetve a pártelnökök) a nagyobb frakciókban még a bizottsági elnökök, a munkacsoportok vezetői (MSZP) vagy a szövetséges szervezetek, pártok vezetői (Fidesz) az első sorban ülnek. A nagyobb frakciókban (például az MSZP-ben) egymáshoz közel ültetik az azonos munkacsoportok tagjait, vagy a fővárosi, megyei „hovatartozás" szerint foglalnak helyet az ülésteremben (például a Fideszben). Az ülésteremben az ellenzéki képviselők mögött foglalnak helyet az Országgyűlés üléseinek állandó meghívottai: az Állami Számvevőszék elnöke, az ombudsmanok, a legfőbb ügyész, a Magyar Nemzeti Bank elnöke, akikhez a képviselők kérdéseket intézhetnek. A kormány tagjain kívül a legfőbb ügyészhez nemcsak kérdést lehet intézni, hanem interpellálni is lehet. A köztársasági elnök, az Alkotmánybíróság elnöke és a Legfelsőbb Bíróság elnöke szintén állandó meghívott, de ők nem az ülésteremben, hanem a díszpáholyban ülnek, érzékeltetve, hogy nem részesei a vitáknak. Hozzájuk kérdést sem lehet intézni. A képviselőkön, az állandó meghívottakon és a terembiztosokon kívül más nem léphet be az ülésterembe. A vezérszónokok és az írásban előre jelentkező képviselők az előadói emelvényről mondják el beszédüket, egyébként pedig az üléstermi helyükön szólalnak fel. A kormány tagjai (illetve az államtitkárok) többnyire a miniszteri helyükön, a „patkóban" szólalnak fel. Egy-egy jelentősebbnek ítélt törvényjavaslat expozéját azonban az előadói emelvényről mondják el. A miniszterelnök nagyobb jelentőségű előterjesztéseknél (pl. a kormányprogram, illetve a kormány beszámolójának vitája során) vagy ünnepi alkalmakkor az előadói emelvényről beszél, de egyébként szintén üléstermi helyéről szólal fel. Ha az Országgyűlés európai uniós témát tűz napirendjére, az Európai Parlament magyar képviselői is részt vehetnek a plenáris ülésen, és fel is szólalhatnak. (Ezt a lehetőséget csak néhány tagállam nemzeti parlamentje biztosítja EP-képviselői számára.) EP-képviselőink mind ritkábban élnek ezzel a lehetőséggel, leginkább a költségvetési törvényjavaslat vitájában szólalnak fel. (A függelékben megtalálható e ciklus üléstermi rendje, azaz, hogy miként foglalnak helyet az ülésteremben a képviselők és az ülés állandó meghívottai.) A parlamenti munka segítői és résztvevői, a minisztériumok parlamenti titkárai, a frakciók szakértői és a sajtó munkatársai az üléstermet övező páholyokban, a parlament látogatói pedig a karzaton foglalhatnak helyet. A külföldi parlamenti delegációk és más vendégek a díszpáholyban foglalnak helyet és a nemzetközi parlamenti szokásoknak megfelelően az elnök köszönti is őket. Az Országgyűlés 1990-től, fokozatosan ésszerű tárgyalási és határozathozatali rendet alakított ki. A szavazásokat a többnapos ülések egy meghatározott napjára, ezen belül is az interpellációk tárgyalását, illetve a határozathozatalok megkezdését mindig ugyanarra az időpontra tűzte ki. 2002 óta főszabályként az összes szavazásra (így a napirend elfogadására, az interpellációkra adott válaszok megszavazására, a határozathozatalokra és a személyi döntésekre) mindig hétfő délután kerül sor. E megoldás nagymértékben elősegíti a határozatképesség biztosítását. Az Országgyűlés - mint láttuk - sok törvényt alkot és sok határozatot is hoz, módosító javaslatok ezreinek megszavazásával vagy elutasításával. A képviselők tehát sokat szavaznak, nemcsak törvényekről és határozatokról, hanem az interpellációs válaszokról, a napirendről, az ügyrendi javaslatokról, vagy akkor, amikor választanak. Az Országgyűlés az első ciklusban (1990 és 1994 között) összesen 22 885-ször szavazott, a második ciklusban 8077-szer, a harmadikban 7851-szer, a negyedik ciklusban pedig, amikor a legtöbb törvényt alkották 16 268-szor. 16 év alatt tehát 55 081-szer nyomták meg a szavazógombot a képviselők. A szavazásra a tárgyalási idő 11%-át fordítja a T. Ház. Az arány a szavazási eljárás egyszerűsítésének köszönhetően 1994-től csökkent. A parlamentek, így az Országgyűlés is kétféle szavazási módot alkalmaz, a nyílt és a titkos szavazást. A nyílt szavazás során a képviselő az „igen", a „nem" vagy a „tartózkodom" lehetőségek között választhat A nyílt szavazás rendszerint szavazatszámláló géppel történik. Csak a napirend elfogadásáról vagy egy-egy ügyrendi javaslatról szavaznak kézfelemeléssel a képviselők. Ha azonban a szavazás eredményének megállapítása kétséges, bármely képviselő kérésére a szavazást a szavazatszámláló géppel meg kell ismételni. Fontos szabály, hogy más esetekben - még ha a képviselő tévedett is - nem lehet megismételni a szavazást. (A tévesen szavazó képviselő kérheti ugyan, hogy az erről szóló nyilatkozatát a Ház elnöke mellékelje a szavazásról készült listához, de ez sem a leadott szavazatát, sem a szavazás eredményét már nem befolyásolja.) A nyílt szavazás ritkán alkalmazott formája a név szerinti szavazás. Ilyenkor a képviselők ábécésorrendben, egymást követően helyükön felállva szóban közlik döntésüket. Nem lehet név szerinti szavazást tartani az ügyrendi javaslatokról (így például a napirend kiegészítéséről) és a bizottságok megválasztásáról. Az ellenzék gyakrabban kér név szerinti szavazást mint a kormánypártok. (Az 1990 óta megejtett 90 név szerinti szavazásból 79-et az ellenzéki frakciók indítványoztak.) A név szerinti szavazásnak elsősorban demonstratív jellege van. Jelzi, hogy egy frakció számára az adott törvény- vagy módosító javaslat különösen fontos vagy éppen vitatható. Ezért a név szerinti szavazással a másik oldalt arra „kényszerítik", hogy szavazatát nyíltan vállalja, remélve, hogy ez egyes képviselőket elbizonytalanít. A frakciófegyelem miatt azonban ritkán fordul elő „átszavazás". Egyébként 1989 szeptemberétől a parlamenti információs rendszer azonosítható módon rögzíti a szavazások eredményét, így minden géppel történt szavazás egyben „név szerinti" szavazás is. Ez a rendszer teszi lehetővé pl. a szavazástól való távollét nyilvántartását is, továbbá a „kiszavazási hajlandóság" vizsgálatát a frakciókon belül, illetőleg között.
A személyi kérdésekről általában titkos szavazással határoz az Országgyűlés. Csak igennel vagy nemmel lehet szavazni. Az Országgyűlés a javaslatokról többségi szavazással dönt. A megkívánt többség lehet:
Az Országgyűlés legtöbbször egyszerű többséggel határoz, így a törvényjavaslatok zömét is egyszerű többséggel fogadja el. A határozatképességhez a képviselők több mint felének jelenléte szükséges. Ha a jelen levő képviselők több mint fele igennel szavazott, a javaslatot az Országgyűlés elfogadta. Egyszerű többség esetén szavazategyenlőség is előfordulhat: ugyanannyi az „igen" szavazatok száma, mint a „nem" és „tartózkodom" együttvéve. (A tartózkodás ugyanis beszámít az eredménybe, és nem azt jelenti, hogy a képviselő nem vesz részt a szavazásban.) Ha szavazategyenlőség van, nyílt szavazás esetén az ülésvezető elnök szavazata dönt, titkos szavazás esetén pedig a szavazást meg kell ismételni. A kisebbségi kormányzás idején gyakoribbá vált a szoros szavazás és a szavazategyenlőség is. 1990 óta összesen 22-szer kellett az ülésvezető elnöknek döntenie, ebből 16-szor az utóbbi fél évben. Az abszolút többség az összes (tehát a megválasztott) képviselők többsége. Ha mind a 386 mandátumnak van gazdája, az legalább 194 képviselő (50%+1) igen szavazatát jelenti. Az ilyen szavazati arányhoz kötött döntésre meglehetősen ritkán kerül sor. Az Alkotmány szerint abszolút többséggel kell megválasztani a miniszterelnököt (egyszerre a kormány programjának elfogadásával) és értelemszerűen ilyen szavazati arány kell a bizalmi, illetőleg a bizalmatlansági indítvány elfogadásához is. Abszolút többséggel kell megválasztani az Országos Rádió és Televízió Testület elnökét és tagjait, a média-közalapítványok elnökségi tagjait és ellenőrző testületeit, továbbá a MTI Részvénytársaság Tulajdoni Tanácsadó Testület tagjait. A minősített többséget igénylő döntések Az Alkotmány, más törvény, illetőleg a Házszabály a határozathozatalhoz szükséges többséget esetenként az általános szabálytól eltérően állapítja meg: magasabb szavazati arányhoz köti a törvényjavaslat elfogadását, bizonyos tisztségek betöltését, illetve egy-egy, a Házszabályban rögzített eljárással kapcsolatos döntést. Ez az úgynevezett minősített többséget igénylő döntés. A minősített többséget a jogalkotó kétféleképpen határozza meg: vagy az összes, vagy a jelen lévő képviselőkhöz viszonyítva ír elő magasabb arányt. Az Alkotmány megalkotásához és módosításához az összes országgyűlési képviselő kétharmadának szavazata kell. Az alapvető emberi jogokat biztosító törvények elfogadását az Alkotmány a jelen lévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatához köti. Ugyanilyen szavazataránnyal kell megalkotni az államszervezet alapvető intézményeiről szóló törvényeket: így például az Alkotmánybíróságról, az Állami Számvevőszékről, a bíróságokról, a rendőrségről és az önkormányzatokról szóló törvényeket. Fontos alkotmányos intézmények vezetőinek, így pl. a Legfelsőbb Bíróság elnökének, az Állami Számvevőszék elnökének és alelnökeinek, az alkotmánybíráknak és az országgyűlési biztosoknak a megválasztásához a képviselők kétharmadának szavazata szükséges. A parlamenti kisebbség (ellenzék) jogait védi az, hogy az Országgyűlés csak a jelen lévő képviselők négyötödének szavazatával térhet el a Házszabálytól, és ugyanilyen többség kell a törvényjavaslatok kivételes eljárásban történő tárgyalásához is. Ennek a különleges minősített többségnek a magyarázata, hogy az 1994-es Házszabály elfogadásakor a kormánypártoknak több mint kétharmados többségük volt az Országgyűlésben, ezért az ellenzék számára csak a négyötödös többség nyújtott garanciát. Az Országgyűlés személyi döntései Az Országgyűlésnek számos személyi kérdésben is döntenie kell. Az ilyen típusú döntések több szempontból csoportosíthatók. Kézenfekvő felosztás az Országgyűlés szervezetén kívüli, illetve azon belüli személyi döntések megkülönböztetése. Az előbbi körbe tartoznak a közméltóságok, például a köztársasági elnöknek, a miniszterelnöknek, a Legfelsőbb Bíróság elnökének, az alkotmánybíráknak, az Állami Számvevőszék elnökének és alelnökeinek, az állampolgári jogok országgyűlési biztosainak és a legfőbb ügyésznek a megválasztása. Az Országgyűlés ezzel a kormányzás és az államszervezet központi intézményeinek személyi feltételeit határozza meg. E döntések legitimációs súlya is jelentős, hiszen az állami vezetők választott képviseleti szervtől kapják a megbízatásukat. Belső szervezetét alakítja ki az Országgyűlés, amikor megválasztja az elnökét, alelnökeit és jegyzőit, illetve a bizottságok tisztségviselőit és tagjait. A törvények rendelkezései szerint az Országgyűlés által választott állami vezetők többségét megválasztásuk előtt a hatáskörrel rendelkező bizottságok meghallgatják, és a javaslatot véleményezik. Így például meghallgatják az alkotmánybírákat, az ombudsmanokat, az Állami Számvevőszék elnökét és alelnökeit, a Költségvetési Tanács tagjait, valamint az Országos Rádió és Televízió Testület elnökét és tagjait. Nem előzi meg azonban bizottsági meghallgatás a köztársasági elnök és a miniszterelnök megválasztását. Vannak olyan állami vezetők, akiket ugyan nem az Országgyűlés választ meg, hanem a köztársasági elnök vagy a miniszterelnök nevez ki, a törvény mégis előírja, hogy előtte az Országgyűlés bizottságának meg kell hallgatnia őket. E jogosítványok a parlamenti ellenőrzést szolgálják, ugyanis a meghallgatottak többsége közvetlenül vagy közvetett módon beszámolási kötelezettséggel is tartozik az Országgyűlésnek. Változatos képet mutat a különböző tisztségviselők megválasztásához szükséges parlamenti többség meghatározása. A köztársasági elnök esetében ez különösen sajátos. A szavazás legfeljebb háromfordulós lehet, ahol az első két fordulóban a megválasztáshoz abszolút kétharmados többség szükséges, míg a harmadik fordulóban elegendő a szavazatok többségének elnyerése, függetlenül attól, hogy a szavazásban hányan vettek részt. A legtöbb közméltóság esetében a megválasztás feltétele az abszolút kétharmados többség (pl. az Alkotmánybíróság tagjainál, az ombudsmanoknál, a Legfelsőbb Bíróság elnökénél, az Állami Számvevőszék elnökénél és alelnökeinél). A minősített többséggel történő választás tehát, ha mindkét oldal támogatja a jelöltet, stabilabbá teheti az intézményt is. Az elhúzódó vagy eredménytelen jelölés, a kudarccal végződő választás viszont az intézmény működési zavaraihoz is vezethet. (2005-re például az Alkotmánybíróság tagjainak száma már kritikus mértékben, a működéshez megkívánt 8 fős minimumra csökkent.) Az Országgyűlés saját tisztségviselőit egyszerű többséggel választja meg. A miniszterelnök megválasztásához viszont abszolút többség szükséges. E döntés különlegessége, hogy a miniszterelnök megválasztásáról és a kormányprogram elfogadásáról egyszerre, egy „gombnyomással" dönt az Országgyűlés. Hasonló többséggel dönt a parlament a média-közalapítványok kuratóriumi elnökségeiről, ahol előbb az elnökség tagjait kell megválasztani abszolút többséggel, majd közülük az elnököt és az elnökhelyettest, immár egyszerű többséggel. A személyi döntések esetében az Országgyűlés rendszerint titkos szavazással határoz. Így választja meg az Országgyűlés a tisztségviselőit, a köztársasági elnököt, az Állami Számvevőszék elnökét és alelnökeit, az alkotmánybírákat, az országgyűlési biztosokat, a Legfelsőbb Bíróság elnökét és a legfőbb ügyészt. De az Országgyűlés bizottságainak tisztségviselőit és tagjait, az Országos Rádió és Televízió Testület elnökét és tagjait, a médiakuratóriumok elnökségét és az Országos Választási Bizottság tagjait nyílt szavazással választja meg. Az Országgyűlés rendszerint már az első jelölésre megválasztja a különböző tisztségviselőket. A személyi döntések azonban olykor kudarccal végződnek, különösen, ha a megválasztáshoz kétharmados többségre van szükség. Biztosabb a „siker" olyankor, amikor a jelölés is az Országgyűlés hatáskörébe tartozik, hiszen így mód nyílik a frakciók között előzetes egyeztetésre. (Bár 1997-ben két ÁSZ-elnökjelöltet, illetőleg egy alkotmánybíró-jelöltet - 1996-ban majd 1997-ben - ismételten sem választott meg az Országgyűlés.) Nehezebb a választás, ha a jelölés joga mást, pl. a köztársasági elnököt illeti meg. (1993 óta például a 22 ombudsmanjelöltből csak 10-et választott meg az Országgyűlés. A Legfelsőbb Bíróság 5 elnökjelöltjéből 3-at választott meg a T. Ház, egyiküket csak másodszori szavazással. Egy legfőbbügyészjelölt választása is sikertelen volt, bár itt az egyszerű többség is elegendő lett volna.) Az Országgyűlés által választott tisztségviselők az Országgyűlés előtt esküt tesznek. A minisztereket ugyan a köztársasági elnök nevezi ki, az Alkotmány azonban úgy rendelkezik, hogy az Országgyűlés előtt kell esküt tenniük. A közméltóságok megbízatása - a miniszterelnök kivételével - az országgyűlési választási ciklusnál hosszabb időszakra szól. Ez függetlenségük egyik biztosítéka is. A köztársasági elnököt 5 évre, a Legfelsőbb Bíróság elnökét, a legfőbb ügyészt és az országgyűlési biztosokat 6 évre, az alkotmánybírákat és a Költségvetési Tanács tagjait 9 évre, az Állami Számvevőszék elnökét és alelnökeit 12 évre választja meg a parlament. Az Országgyűlés tisztségviselői, a bizottsági tisztségviselők és tagok esetében a jelölés joga - a frakciók közötti megállapodásoknak megfelelően - a képviselőcsoportoké, így a megbízatás időtartama lényegében elhatározásuktól függ. Az Országgyűlés elnökei 1990 óta a ciklusok végéig látták el tisztüket, míg az alelnököknél és valamivel gyakrabban a jegyzőknél előfordult, hogy megbízatásuk a ciklus közben megszűnt, vagy arról lemondtak. Házszabály szerint az Országgyűlés tisztségviselőinek, továbbá a bizottságok tisztségviselőinek és tagjainak a megbízatása megszűnik, ha a frakcióból (amely őt jelölte) kilép, vagy a frakció kizárja tagjai sorából.
a személyi döntések körében szólnunk kell arról is, hogy az Országgyűlésnek a legtöbb közméltóság esetében olyan hatáskörei is vannak, amelyek a megbízatás (idő előtti) megszüntetését eredményezhetik. Nem a politikai bizalom hiányáról van szó, hanem a törvényben meghatározott okokról. Így például, ha fel nem róható okból (például betegség miatt) nem tudják ellátni feladataikat, vagy méltatlanná váltak tisztségükre (például törvényt sértettek). Az Alkotmányban meghatározott esetben az Országgyűlés a köztársasági elnök ellen felelősségre vonási eljárást indíthat és a vád képviseletére vádbiztost választ tagjai sorából. Törvényben meghatározott esetekben felmentéssel, illetőleg kizárással megszüntetheti az Állami Számvevőszék elnökének és alelnökeinek megbízatását, illetőleg az ombudsmanokat tisztségükből felmentheti, vagy kimondhatja a tisztségtől való megfosztásukat. Az Országgyűlés határozatban mondja ki a köztársasági elnök, az Állami Számvevőszék elnökének és alelnökeinek és az országgyűlési biztosoknak az összeférhetetlenségét. (Ilyen döntéseket az Országgyűlésnek 1990 óta nem kellett hoznia.) A különböző törvények szerint az Országgyűlés dönt a legtöbb általa választott tisztségviselő, így az ÁSZ elnöke és alelnökei, a Legfelsőbb Bíróság elnöke, a legfőbb ügyész és az ombudsmanok mentelmi jogának felfüggesztéséről. Mentelmi joguk megsértése esetén pedig az Országgyűlés elnökének kell intézkednie. Az Országgyűlésnek, illetőleg az elnökének e jogköröket még nem kellett gyakorolnia. Az Országgyűlés nem költségvetési szerv. Közjogi értelemben ugyan jogalany, de polgári jogi értelemben nem jogi személy. Ezért egy jogi személyiséggel rendelkező központi költségvetési szerv, az Országgyűlés Hivatala látja el mindazon gazdálkodási feladatokat, amelyek biztosítják az Országgyűlés működését (pl. kötelezettséget vállal a kiadásokra és szerződéseket köt a működéssel összefüggő feladatokra). A Hivatal legfontosabb feladata, hogy megteremtse a feltételeket az Országgyűlés, a képviselők és a bizottságok zavartalan munkájához. A költségvetés tervezése és végrehajtása során a parlament „rajta tartja a szemét" a Hivatal gazdálkodásán. A Házszabály előírja, hogy a költségvetési tervezetet a gazdasági főigazgató az Országgyűlés elnökének irányítása mellett készíti el. Ezt a tervezetet az Országgyűlés elnöke - a Házbizottság egyetértésével, a Költségvetési bizottság véleményének megismerése után - bocsátja a kormány rendelkezésére a költségvetési törvényjavaslat elkészítéséhez. Az Országgyűlés Hivatalának költségvetését a központi költségvetés részeként az Országgyűlés maga állapítja meg. A költségvetés végrehajtásáért a gazdasági főigazgató felelős, de azt az Országgyűlés elnöke és természetesen az Állami Számvevőszék is ellenőrzi. A testületi és a számvevőszéki kontroll mellett a költségvetési gazdálkodásba a nyilvánosság is betekintést kaphat: a Hivatal költségvetésének, év végi beszámolójának, személyi kiadásainak, az egyes évek során hozott takarékossági intézkedéseinek, továbbá a nettó ötmillió forintot elérő szerződéseinek főbb adatai az Országgyűlés honlapján megtekinthetők. Bár az Országgyűlés jelentős feladatokat lát el, költségvetése nem éri el a központi költségvetés kiadásának fél százalékát sem. Az Országgyűlés a költségvetési törvény I. fejezete, amely azonban nem csak a parlament működését szolgáló kiadásokat (illetőleg bevételeket) határozza meg. Az Országgyűlés fejezetében található ugyanis a Költségvetési Tanács és a Közbeszerzések Tanácsának költségvetése, a nemzeti és etnikai kisebbségi szervezetek, a kisebbségi önkormányzatok, a pártok, a pártalapítványok, a Magyar Televízió, a Magyar Rádió, a Duna TV és az MTI költségvetési támogatása is. A Hivatal szerepe is kettős: az Országgyűlés gazdálkodása mellett költségvetési felügyeletet gyakorol azon szervek felett, amelyeket a törvényalkotó nem ruház fel önálló fejezeti jogosítványokkal, de nem is szeretné azokat a kormány hatáskörébe utalni. Ilyen szerv az Állambiztonsági Szolgálatok Történeti Levéltára. A hivatali kiadások A kiadási lehetőségeket minden évben a költségvetési törvény határozza meg. A Hivatal kiadásainak forrását szinte teljes egészében, 97-97,5%-ban a költségvetési támogatás jelenti. Az elmúlt 20 évben az Országgyűlés költségvetése 640 millió forintról 16 079,4 millió forintra emelkedett. A növekedés legnagyobb részben az elmúlt évtizedek inflációs folyamatának tudható be. Ha reálértéken számolunk, a bővülés 1992-től 2009-re csak mintegy 9%-os. Az országgyűlési képviselők választásának évében a ciklusváltáshoz kapcsolódó feladatok jelentős többletkiadással járnak. Ezentúl nagyobb mértékű növekedést csak az egyes években belépő új feladatok tettek indokolttá. Így például, az Országházban 1999-től jelentős felújítások kezdődtek, amelyek a mai napig sem fejeződtek be. Nagyobb kiadással jártak 2003-tól az EU-csatlakozáshoz kapcsolódó új feladatok, a 24 európai parlamenti képviselő járandóságai vagy pl. 1994-től 2005-ig az átvilágító bírák működésének finanszírozása. Jelentős kiadáscsökkenéssel jár már 2009-ben is, hogy az európai parlamenti képviselők juttatásait az új ciklustól az Európai Unió finanszírozza majd. Más parlamentekhez hasonlóan a kiadások nagy része - több mint fele - személyi kiadás. A többi költségvetési szervtől eltérően a kiadások mintegy 50%-át a képviselő-testülethez szorosan kapcsolódó kiadások adják. Az országgyűlési képviselők tiszteletdíját, költségtérítését és kedvezményeit törvény határozza meg. A személyi juttatások mellett kisebb arányt képviselnek az egyéb (dologi, valamint beruházási) költségek. További, szintén törvényben rögzített keretek: a frakciók működésére szolgáló ún. működési keret (2009-ben 836,9 millió forint áll rendelkezésre), valamint az ellátási keret (2009-ben 268,5 millió forint áll rendelkezésre). E kiadásokra jellemző, hogy mivel törvényben tételesen előírt juttatásokról van szó, azok nem csökkenthetők. A költségvetésből kell fedezni az Országgyűlés munkáját kiszolgáló köztisztviselők, illetve fizikai alkalmazottak munkabérét és a béreket terhelő járulékokat, ideértve természetesen a köztisztviselők jogállásáról szóló törvényben rögzített valamennyi juttatást. E forrás biztosítja a bizottságok munkáját segítő szakértők megbízási díját is. A dologi kiadások jelentős része az Országház, illetve az Országgyűlés Irodaházának mindennapi működését, fenntartását szolgálja. Ez teszi lehetővé a fűtés, világítás, víz- és csatornadíjak, a takarítás, valamint az épületek fenntartásához szükséges egyéb kiadások, a szükséges karbantartási munkák, valamint az informatikai és telekommunikációs rendszer költségei finanszírozását. Az Országgyűlés kiterjedt és intenzív nemzetközi kapcsolataiból következően jelentős a külkapcsolatokra fordított összeg is. (2008-ban például mintegy 430 millió forint) Az Országgyűlési Könyvtár a hivatali költségvetés mintegy 9%-át igényli.
A felújítási kiadás döntő részben az Országház Duna-parti homlokzatainak felújítását szolgátja. 1990 óta mai áron kb. 20 milliárd forintot fordított erre a Hivatal. 2009-től megkezdődnek az északi homlokzat felújítási munkálatai is. A beruházások egy része szintén az épületek rendeltetésszerű működését biztosítja, valamint az informatikai szolgáltatások színvonalának emelését szolgálja. 1995-től jelentős változást hozott a költségvetésből gazdálkodó szervezetek, így a Hivatal életében is a közbeszerzésekről szóló törvény. A törvény az államháztartás kiadásainak ésszerűsítése, a közpénzek felhasználásának átláthatósága és széles körű nyilvános ellenőrzése érdekében a beszerzések jelentős részénél a közbeszerzési eljárás lefolytatását kötelezővé tette. A hivatali beszerzések mintegy 80%-a közbeszerzéssel valósul meg, a piaci árnál olcsóbban. Az Országgyűlés Hivatala a költségvetési támogatás mellett saját bevételből is gazdálkodhat. A bevételek azonban a teljes kiadásnak csak mintegy 2,5-3%-át fedezik, mivel a Hivatal nem végez olyan tevékenységet, amelyből jelentős összegű bevételre tehetne szert. A bevételek legnagyobb része az Országház látogatásának belépődíja, amely jelentősen csökkent azt követően, hogy az EU- csatlakozást követően 2004-től a Parlament látogatása már nemcsak a magyar állampolgárok, hanem az Európai Unió országaiból érkezők számára is ingyenessé vált. Bevételt jelentenek továbbá az Országgyűlési Könyvtár beiratkozási díjai, a tévéstúdió bevételei, a Miniszterelnöki Hivatal által az Országházban használt helyiségek bérleti díjai és a különböző rendezvényekhez kapcsolódó terembérleti díjak. Emellett az évente feleslegessé váló készletek, tárgyi eszközök értékesítése is a forrásokat gyarapítja. Saját bevételként a Hivatal 2008-ban és 2009-ben is 410 millió forinttal egészítette ki a költségvetési támogatást. (Az Országgyűlés Hivatalának költségvetési kiadásairól a függelékben található táblázatok adnak áttekintést.) A számítógépek használata, az informatikai rendszerek kiépítése, az internet (más szervezetekhez hasonlóan) jelentősen átalakítja a parlamentek munkáját is. Kiterjeszti és felgyorsítja az információkhoz való hozzáférést és - ami különösen fontos - a népképviseleti szervek számára új lehetőségeket kínál tevékenységük minél szélesebb körű megismerésében, a nyilvánosság erősítésében. E-parlamentként jellemezhetjük azt a parlamentet, ahol a törvényalkotást, a parlamenti munkát a legmodernebb informatikai eszközökkel támogatják. Az e-parlamentnek része a belső munkafolyamatok „reformja", amelynek során a hagyományos, papír alapú munkát egyre nagyobb mértékben kiváltják az informatikai eszközök. A képviselők hordozható számítógépekkel, laptopokkal rendelkeznek, amely lehetővé teszi számukra a távmunkát. A parlamenti honlap egyre inkább a parlamenti munka, s egyben a tájékoztatás elsődleges és közvetlen forrásává válik. Mivel a képviselők és szakértők számára biztosított információkhoz és adatokhoz az interneten bárki hozzáférhet, ugrásszerűen és nagymértékben kibővült a parlamenti munka nyilvánossága. Az Országgyűlésben keletkező összes dokumentum és parlamenti esemény a honlap segítségével könnyen és gyorsan elérhető, megismerhető. Az 1989-ben átadott üléstermi szavazatszámláló rendszer még csak egy „számítógépes sziget" volt az alapvetően informatikai háttér nélkül működő hivatali környezetben. Az Országgyűlés Hivatala 1990-től kezdte el kiépíteni az Országgyűlés informatikai hálózatát és rendszerét. A Hivatal 1991-től vezette be az irományok számítógépes iktatását és nyilvántartását. A hagyományos iktatáshoz és nyilvántartáshoz képest ez jelentős fordulatot jelentett, hiszen a számítógépes program segítségével lehetővé vált az adatok gyors csoportosítása és lekérdezése is. 1990 és 1994 között kiépült az Országházat és az Irodaházat összekötő egységes, korszerű belső parlamenti hálózat. A képviselők, a frakciók, a bizottságok és a Hivatal munkatársai ma már több mint kétezer munkaállomáson használják a rendszert. 1993-ban technikai előrelépést hozott az új ORACLE-alapú adatbázis-kezelő rendszer bevezetése. Az adatszolgáltatást (lekérdezést) az 1995 elején üzembe helyezett risc-es gép tette gyorsabbá. A program tartalmi továbbfejlesztésére például összekapcsolására a Napló-programmal, illetve a szavazatszámláló rendszerrel 1994 elején, a hangosítórendszerrel pedig 1995 októberében került sor. E program továbbfejlesztése a ma működő Parlamenti Információs Rendszer (a PAIR), amely az Országgyűlés nyilvántartásainak alapja és fő szolgáltatója. A parlamenti információs rendszer folyamatosan fejlődött, bővült, és egyre újabb és részletesebb lekérdezési lehetőségeket kínált. Új fejezet kezdetét jelentette az 1995-ös év: az Országgyűlés ettől az időponttól érhető el a világhálón. A honlap 1998-tól vált dinamikusan is lekérdezhetővé. Azóta a folyamatos megújítás eredményeként jelentős technikai és tartalmi változáson ment keresztül. Az Országgyűlés munkájában az e-parlament megvalósítása a 2002-2006-os ciklusban áttörést és szemléletváltást is jelentett. A legfontosabb célkitűzések között szerepelt a képviselői távmunka feltételeinek megteremtése, a minél szélesebb körű tájékoztatás, a parlamenti munka átláthatóságának biztosítása. Ebben a parlamenti honlap fejlesztése kulcsszerepet kapott.
A célkitűzések megvalósításának első elemeként, egy videoszerver üzembe helyezésével, 2002 májusától kezdődött el a parlament plenáris üléseinek élő közvetítése a világhálón keresztül. Ha valaki mégis lemaradna egy őt érdeklő vitáról, akkor a felszólalásokat később, a parlamenti honlapról a Napló címszónál visszamenőleg is kikeresheti és megnézheti. Természetesen a szó szerinti jegyzőkönyvek is megtalálhatók itt, sőt 2006-tól a bizottsági ülések jegyzőkönyvei is az érdeklődők rendelkezésére állnak. A felelős törvényalkotói munka sok indítvány, módosító javaslat és egyéb háttéranyag ismeretét kívánja meg a képviselőktől. Régen ezt minden képviselő a papír alapú futárpostában kapta meg. Kiváltásához szükség volt arra, hogy elektronikusan is rendelkezésre álljanak a törvényhozáshoz nélkülözhetetlen irományok. Az elektronikus futárposta 2004 szeptemberétől működik. Azóta minden, az Országgyűléshez benyújtott törvény és határozati javaslat, módosító indítvány, interpelláció elérhető a parlamenti honlapról. Az internet révén azonban nemcsak a képviselő, hanem bárki közvetlenül tájékozódhat a parlament aktuális eseményeiről, üléstervéről, napirendjéről. A törvényalkotási program és a következő havi üléstervek segítenek tájékozódni abban, hogy mivel foglalkozik majd az Országgyűlés a következő hónapokban. A plenáris és a bizottsági ülésekre történő felkészülést nagyban elősegíti az, hogy mindezek, továbbá az ülések napirendi javaslata és a bizottsági ülések meghívói, közvetlenül elérhetők a honlapon. Az ülések napirendi javaslataiból egy kattintással továbblépve újabb információhoz lehet jutni a napirenden szereplő indítványokról. Lekérdezhető a szövegük és a hozzájuk kapcsolódó legfontosabb információk is. Megtudható például, hogy az előterjesztés tárgyalása mely plenáris, illetőleg bizottsági szakaszban van. (Az indítványok egyébként benyújtásukat követően 10-15 percen belül már olvashatók a honlapon.) Az elektronikus futárposta bevezetésével párhuzamosan megújult az Országgyűlés honlapja is. A hatalmas információs anyagát, adatbázisát jól áttekinthető, logikus szerkezetbe rendezték a fejlesztők. Új, szöveges ismertetők mutatják be többek között az Országgyűlés működését, feladatait, a törvényalkotást, a parlamenti ellenőrzést, a képviselők munkáját, a bizottságok, a frakciók, a tisztségviselők, a Házbizottság és az Országgyűlés európai uniós tevékenységét. A 2006-os ciklustól a honlap közzéteszi az Országgyűlés féléves-éves tevékenységéről készített statisztikai összeállításokat is. Az újságírók munkáját a „Sajtópáholy", a parlamenti lobbistákat a „Lobbizás az Országgyűlésben" című összeállítás segíti. Valamennyi bizottság, és ma már az eseti bizottságok is kialakították saját honlapjukat. Munkájuk, kapcsolatrendszerük így jól megismerhető. A honlap biztosítja a legfontosabb információkat a Kárpát-medencei Magyar Képviselők Fóruma, valamint a Nemzeti Fenntartható Fejlődési Tanács működéséhez. A frakciók (illetve pártjaik) külön honlapot üzemeltetnek. Az Országgyűlés weboldaláról más honlapok, így a kormány, az Állami Számvevőszék, az Alkotmánybíróság, a Köztársasági Elnöki Hivatal, az Országgyűlési Biztos Hivatala, továbbá az Európai Parlament és a különböző nemzeti parlamentek is elérhetők. A honlap arculata, képi világa is előnyére változott, megújult. Új szerkezetet kapott és tartalmában is gazdagodott. (Az Országgyűlés honlapjának főoldala a függelékben tekinthető meg.) A Főtitkárság már 1992-ben kidolgozott egy programot a költségvetési törvényjavaslatok tárgyalásának informatikai támogatására, amely az iromány-nyilvántartó rendszer bekapcsolásával lehetővé tette a bizottsági munka számítógépes támogatását is. A Törvényalkotási Információs Rendszer (TAIR) egy-egy törvényjavaslathoz kapcsolódó információk előállításából és feldolgozásából áll. Korlátja, hogy jelenleg csak lokális hálózatban működik, de az eredményei (az előállított dokumentumok) hálózati vagy internetes szolgáltatásként hozzáférhetők.
Az Európai Unióhoz való csatlakozást követően a Hivatal informatikusai kidolgoztak egy programot (EUDOC), amely lehetővé teszi az Európai Tanácstól érkező, az uniós jogalkotással összefüggő nagyszámú dokumentum rendszerezését és feldolgozását. A felhasználói igényekre figyelemmel 2008-ban további automatizmusok beépítésével még gyorsabbá és egyszerűbbé vált az adatfeldolgozás. 2006 szeptemberétől elektronikus beléptető rendszer működik az Országházban és az Országgyűlés Irodaházában. A következő időszak fontos feladata - az Országgyűlés irományaihoz hasonlóan - egy korszerű hivatali iratkezelési és irattári rendszer bevezetése és az iratok digitalizálása. Tovább kell fejleszteni a plenáris ülés vezetését segítő programot is, hogy minél több információt lehessen közvetlenül az adatbázisból nyerni. A költségvetési törvényalkotást segítő program már ma is lehetővé teszi, hogy a frakciók felkészülését szolgálva a szavazási forgatókönyv a módosító javaslatok számszaki összefüggéseit is feltárja (ún. „e-forgatókönyv"). Továbbfejlesztésével kiküszöbölhetőek a párhuzamosan tárgyalt törvényjavaslatok ellentmondásai is. Az informatikusok dolgoznak a parlamenti munka tervezését és a napirendi ajánlások készítését szolgáló programon is. V.
Az Országgyűlés ülései nyilvánosak. Csak kivételes esetben tart zárt ülést. Ezt bármely képviselő, a köztársasági elnök vagy a miniszterelnök kérheti, de elrendeléséhez az összes képviselő kétharmadának szavazata szükséges. Erre az elmúlt 19 évben mindössze 3 alkalommal (mindig a kormány kérésére) került sor a honvédelemmel összefüggő kérdések tárgyalásakor. Az előterjesztések vitája ugyan zárt üléseken folyt, az elfogadott határozatokat azonban az ülést követően vagy később nyilvánosan is közzétették. A zárt ülésen született döntések titkosságáról az Országgyűlésnek külön kell határoznia. A plenáris ülésekről szó szerinti jegyzőkönyv készül, amelyet az Országgyűlés a honlapján is közzétesz. 2006-tól a bizottsági jegyzőkönyvek is olvashatók az interneten. Az ülésekről a közszolgálati televízió (az m2-es csatornán) hétfőn háromórás, kedden és szerdán ötórás élő közvetítést ad. A médiatörvény arra kötelezi az Országgyűlést, hogy saját tévéstúdiója révén bármely műsorszolgáltató számára, ha erre vállalkoznak, tegye lehetővé a közvetítést. 2003-tól az Országgyűlés Hivatala jeltolmácsokat alkalmaz, így a fontosabb viták tévé közvetítését a hallássérültek is követni tudják. 2008 januárjától a tévéstúdió - a Házszabály módosításának megfelelően - már nemcsak a plenáris, hanem egyes bizottsági ülésekről is lehetővé teszi az élő közvetítéseket, illetőleg azok rögzítését. A műsorszolgáltatók az élő közvetítésekre egyenlőre nem tartanak igényt, így pl. a bizottsági meghallgatásokat csak az Országház és az Irodaház zártláncú hálózatán lehet figyelemmel kísérni. A kereskedelmi televíziók hírműsoraikban tudósítanak a parlamenti eseményekről, de más országokhoz hasonlóan a közvetítés lehetőségével nem élnek. (A „műfaj" számukra érdektelen, hiszen a parlamenti közvetítés alatt nem lehetne reklámot sugározni.) Esetenként késő esti parlamenti témájú heti műsorokkal is kísérleteznek. A közszolgálati televízió parlamenti közvetítéseinek nézettsége alacsony, 5% körüli. Legmagasabb a rendszerváltozás időszakában, illetőleg azt követően volt, azóta csökkent az érdeklődés. A közszolgálati rádió az elejétől a végéig közvetíti az üléseket, de 2007-től ez már a Magyar Rádió internetes oldalán és a Duna Televízió műholdas hangcsatornáján hallgatható. A Kossuth rádió mindennap összefoglaló műsort ad az Országgyűlésben történtekről. Az Országgyűlés honlapján 2002-től az egész ülésnapról élő televíziós közvetítés látható, és a korábbi felvételek is visszakereshetőek.
A legutóbbi házszabály-módosítással az Országgyűlés - tízéves mulasztását pótolva - a Házszabály mellékletében meghatározta a plenáris és bizottsági ülések televíziós közvetítésének rendjét. A médiatörvénnyel összhangban a közvetítések célját abban jelölte meg, hogy az Országgyűlés tevékenységéről a nézők pártatlan, kiegyensúlyozott, pontos és tényszerű tájékoztatást kapjanak. A szabályok a parlamenti tévéstúdió által sugárzott közvetítésekre vonatkoznak. Nemcsak a plenáris üléseket kell közvetíteni, hanem a kinevezésekkel és jelölésekkel kapcsolatos nyilvános bizottsági meghallgatásokat is. Mivel az Országgyűlés televíziós rendszere csak egyes bizottsági üléseket közvetít, a közszolgálati és a kereskedelmi csatornák is közvetíthetnek az általuk kiválasztott bizottsági ülésekről, vagy rögzíthetik azokat. Az alacsony nézettség ellenére is a televíziós közvetítés a korábbiakhoz képest számottevően kitágította az Országgyűlés nyilvánosságát. Ugyanakkor - más országokhoz hasonlóan - jelentős hatást gyakorol a parlamenti viták jellegére is. A képviselők ilyenkor felszólalásaikat nem annyira képviselőtársaikhoz, mint inkább a nézőkhöz intézik. Így gyakran nem a másik oldal meggyőzése, az érvek számbavétele, ütköztetése a cél, hanem a közvélemény formálása, a „kameráknak való szereplés".
A nyilvánosság alapvető biztosítéka a sajtó részvétele az Országgyűlés és a bizottságok ülésein. A Magyar Gallup Intézet 2004-ben végzett felmérése szerint a lakosság 61%-a elégedett az Országgyűlésről a médiában megjelent információk mennyiségével. A megkérdezettek 46%-a vélekedett úgy, hogy a televíziók, rádiók és újságok összességében éppen megfelelő képet festenek az Országgyűlés tevékenységéről. Mind az Országgyűlés elnöke, mind a frakciók rendszeresen tartanak sajtótájékoztatókat. Nemcsak az ülésekre, hanem az Országgyűléshez benyújtott indítványokra és más dokumentumokra is kiterjed a nyilvánosság elve. Ma ehhez legkönnyebben az interneten lehet hozzáférni. Az Országgyűlés honlapja – amint azt részletesebben is bemutattuk - teljes képet nyújt munkájáról. Az érdeklődők megtudhatják, miről tárgyal az Országgyűlés és a bizottságai, hogyan születnek meg a törvények, milyen kérdéseket, interpellációkat tesznek fel a képviselők, vagy azt, hogyan szavazott a T. Ház egy-egy előterjesztésről. Tájékozódhatnak a parlament múltjáról, az aktualitásokról és a várható eseményekről is. Természetesen az Országgyűlés döntései is nyilvánosak. A törvényeket és a határozatokat a Magyar Köztársaság hivatalos lapjában, a Magyar Közlönyben hirdetik ki. (Az 1990 óta elfogadott törvények és határozatok szövege a parlament honlapján is elolvasható.)
Az Országgyűlés Képviselői Tájékoztató Központja 1997 óta állampolgári telefonvonalat (441-6481) működtet, amely lehetővé teszi, hogy bárki választ kapjon kérdéseire az Országgyűlés szervezetéről, működéséről és az aktuális parlamenti eseményekről. A Tájékoztató Központ e-mailen (ktk@parlament.hu), magyar és angol nyelven ad felvilágosítást a hazai és a külföldi érdeklődőknek. Az Országház meghatározott rend szerint látogatható. Az ezzel kapcsolatos információk a honlapon megtalálhatók. A képviselők is gyakran vezetnek látogatócsoportokat a Házban, bemutatva választóiknak a parlamenti munka különböző színtereit. Ülésnapokon e program rendszerint a plenáris ülés megtekintésével zárul. Ha valaki nem tud eljönni, a honlapon indulhat „felfedező útra" az Országházban (virtuális séta). A nyilvánosság elvéből következik, hogy az állampolgárok - igaz korlátozott számban - karzati vendégként részt vehetnek a plenáris ülésen is. A véleménynyilvánítástól azonban tartózkodniuk kell, hiszen nem lehetnek részesei a parlamenti vitának és nem is befolyásolhatják azt. A belépést a képviselők, illetőleg a frakciók biztosítják számukra.
Az Országház nem csak a parlamenti munka színtere. Különböző rendezvényeknek ad egész évben otthont. Az Országház ebben az értelemben is az ország háza. Termeiben (elsősorban a felsőházi teremben) különböző szervezetek gyakran rendeznek nemzetközi és hazai, szakmai és tudományos konferenciákat, fórumokat. Gyakran tartják itt tanácskozásaikat, közgyűléseiket, jubileumi rendezvényeiket az érdek-képviseleti szakmai és civil szervezetek. 2008-ban 25 konferenciát és 72 különböző rendezvényt tartottak e szervezetek az Országházban. Az Országgyűlés és a kormány által szervezett rendezvényekkel együtt pedig számuk megközelítette a 300-at. Az Országház az ünnepségek, a kitüntetések, a díjátadások és az azt követő fogadások helyszíne is. Az épület folyosói, előterei különböző kiállításoknak adnak otthont, amelyeket a látogatók is megtekinthetnek. A kupolacsarnokban hangversenyekre kerül sor. (Az Országgyűlésnek is van egy énekkara, a Szená-Torok.)
Az Országgyűlés sokrétű tevékenységéről, múltjáról, az európai uniós feladatokról, a parlamenti munka nemzetközi gyakorlatáról és az Országházról, magyar és idegen nyelveken is megjelenő kiadványok nyújtanak hasznos ismereteket. A kiadványok jegyzéke az Országgyűlés honlapján is megtalálható, az Országgyűlési Könyvtárban pedig valamennyi elolvasható. Az Országgyűlés és a civil társadalom az Országgyűlés kapcsolatai a civil szervezetekkel Az Országgyűlés és a civil szervezetek kapcsolatának alapvetően három intézményes formája van: a civil szervezetek képviselői - ha meghívást kapnak -részt vehetnek a bizottságok ülésein; a bizottságok nyílt napot szerveznek számukra; illetve a civil szervezetek kapcsolatba léphetnek az Országgyűlés Civil Irodájával. A Házszabály rendelkezik az ún. „érdek-képviseleti lista" intézményéről, amely elősegíti az Országgyűlés, s különösen a parlamenti bizottságok együttműködését a civil szervezetekkel. Az Országgyűlés főtitkára jegyzéket vezet azokról a bejegyzett érdek-képviseleti és társadalmi szervezetekről, amelyek azt kérik. Jelenleg 669 civil szervezet szerepel a listán. Ezen országos szervezetek parlamenti érdekérvényesítő tevékenységet végeznek, és többségük mind a bizottságokkal, mind pedig a Civil Irodával kapcsolatot tart fenn. A Házszabály szerint a képviselők számára lehetőséget kell biztosítani, hogy az adott ügyben érintett, az érdek-képviseleti listán szereplő szervezetek véleményét megismerjék. A Házszabály nem kötelezi a bizottságot a civil szervezet képviselőjének meghívására, de meghatározott témák tárgyalásánál a bizottságok érdeke is, hogy megismerjék a civil szervezetek véleményét az adott törvényhozási kérdésben. Az egyes bizottságok gyakorlata eltérő, de néhány bizottságban, így például a Környezetvédelmi, valamint a Szociális és ifjúsági bizottságban a felszólalás lehetőségét is biztosítják az üléseken rendszeresen részt vevő civil szervezetek képviselői számára. A bizottságokkal azonban nem csak az üléseiken való részvétel teremthet kapcsolatot. A civil szervezetek beadványaikkal, a törvényalkotást érintő javaslataikkal gyakran keresik meg a bizottságokat, illetőleg elnökeiket. 1998 és 2006 között az e célra létrehozott bizottság, a Társadalmi szervezetek bizottsága foglalkozott a civil kapcsolatokkal. Ma e feladatot az Emberi jogi, kisebbségi, civil- és vallásügyi bizottság látja el. Az Országgyűlés bizottságai széles körű kapcsolatokat alakítanak ki a különböző társadalmi és civil szervezetekkel, egyesületekkel. A civil kapcsolatok sajátos formája a bizottsági „nyílt nap". Célja, hogy fórumot teremtsen a különböző civil szervezetek számára álláspontjuk kifejtésére, a képviselőkkel való konzultációra a bizottság által tárgyalt kérdésekben. A nyílt nap például lehetőséget biztosított arra is, hogy egy fontos törvény elfogadása előtt a bizottságok megismerhessék a civil szféra véleményét, javaslatait a szabályozni kívánt kérdésekben. A „nyílt nap" intézményét a Környezetvédelmi bizottság alakította ki az 1990-94-es ciklusban, majd szinte minden állandó bizottság élt e fórumban rejlő lehetőségekkel. A „nyílt nap" témája rendszerint egy fontos terület, ágazat (pl. a népegészségügy, a közoktatás, a sport, a turizmus, az ifjúság és a gyermekek) helyzetének áttekintése, vagy egy-egy fejlesztési koncepció megvitatása, rendszerint még mielőtt az a parlament elé kerülne.
1990-től összesen 108 bizottsági nyílt napra (illetve nyilvános meghallgatásra) került sor. Az 1990-1994-es ciklusban 3 bizottság összesen 9, az 1994-1998-as ciklusban 10 bizottság összesen 27, az 1998-2002-es ciklusban 12 bizottság összesen 32, míg a 2002-2006-os ciklusban 8 bizottság összesen 21 nyílt napot tartott. E ciklusban a bizottságok ez ideig már 19 nyílt napot szerveztek. A 108 nyílt napból legtöbbet, 29-et a Környezetvédelmi bizottság hirdetett meg. Az Országgyűlés Civil Irodája először 1995 és 1998 között működött, majd az Országgyűlés elnöke 2002-ben kibővült feladatokkal újból létre hozta azzal a céllal, hogy fejlessze az Országgyűlés és a civil társadalom szereplői közötti együttműködést, és a kapcsolattartást új információs eszközökkel segítse elő. A Civil Iroda több száz szervezettel áll kapcsolatban. Állandó partnerei a főtitkár által vezetett jegyzékben szereplő érdek-képviseleti és társadalmi szervezetek, a saját nyilvántartásában szereplő szervezetek, a megyei Civil Szolgáltató Központok és a Nemzeti Civil Alapprogram Tanácsa és Kollégiumai. E szervezetek rendszeresen meghívást kapnak az Iroda rendezvényeire. Az Iroda ügyfélszolgálata minden érdeklődőnek, de elsősorban a civil szervezeteknek nyújt tájékoztatást az Országgyűlés tevékenységéről. Az érdeklődők személyesen, telefonon, illetve e-mailen vagy a honlap révén kaphatnak információkat a parlamenti munkáról. Honlapja (www. parlament.hu/civiliroda) tájékoztatást nyújt az Iroda tevékenységéről, programjairól, a parlamenti munka civil szervezetek számára fontos történéseiről és regisztrációs lehetőséget biztosít az érdeklődők számára. Eddig összesen 128 szervezet regisztráltatta magát. Az Országgyűlés Hivatalának 2003 óta, két-három havonta megjelenő, az interneten is elérhető kiadványa, a Parlamenti Hírlevél elsősorban a parlamenti munka aktualitásairól, a civil szervezetek érdeklődésére számot tartó programokról, kiadványokról számol be, de bemutatja az Országgyűlés fontosabb intézményeit is. Külön rovat foglalkozik az uniós tagsággal összefüggő tájékoztatással. Az Iroda konferenciákat is szervez a civil szervezetek számára. Az önálló vagy civil partnerekkel együttműködésben megvalósuló rendezvényeken megvitatták a civil szervezetek felkészülését az uniós csatlakozásra, a „lobbitörvényt" és a parlamenti lobbizás gyakorlatát, valamint a társadalmi részvétellel, egyeztetéssel megvalósuló nyitott jogalkotás problémakörét. A „Fogyatékos emberek parlamenti napja" fórumot teremt arra, hogy a fogyatékos emberek életét nehezítő problémákat maguk az érintettek vethessék fel a törvényhozónak, a parlamenti bizottságok képviselőinek és a kormányzati szakembereknek.
A Civil Iroda közreműködik a parlamentről alkotott vélemények megismerésében is. Esetenként lehetőséget biztosít arra, hogy a civil szervezetek véleményt mondjanak a parlamenthez benyújtott törvényjavaslatokról. A nyitott jogalkotás jegyében kezdeményezte az iroda három, a civilek számára különösen fontos törvényjavaslat véleményezését. A törvényjavaslatok a jogalkotásról, a Nemzeti Civil Alapprogramról, továbbá az egyenlő bánásmódról és az esélyegyenlőségről szóltak. Több száz civil szervezet élt a lehetőséggel, és megküldte az Irodának véleményét, javaslatait, amelyek összesítését aztán a törvényjavaslat tárgyalására kijelölt bizottság kapta meg. 2006 novemberében az Országgyűlés elnöke és a Nemzeti Civil Alapprogram Tanácsa stratégiai partnerséget hozott létre. Az együttműködés célja a törvényhozás és az Alapprogram irányító testülete közötti együttműködés, az országgyűlési képviselők, a bizottságok, az Országgyűlés Hivatala és a Tanács, valamint - a Tanácson keresztül - a Nemzeti Civil Alapprogram Kollégiumai közötti információáramlás előmozdítása és fejlesztése. (A koordinációt a Civil Iroda látja el.)
Az Országgyűlés fiataloknak szóló programjai Az Országgyűlés különösen fontosnak tartja, hogy a fiatalok minél szélesebb köre, minél alaposabban ismerje meg a munkáját. Ezt szolgálják az Országgyűlés elnöke által meghirdetett különböző programok és pályázatok is. A Hivatal munkatársai ösztöndíjas programot szerveznek az egyetemi és főiskolai hallgatóknak „Parlamenti gyakorlat az Országgyűlés Hivatalában" címmel. A program keretében 2002 óta 130 egyetemista (jogász, közgazdász, politológus, igazgatásszervező, a nemzetközi kapcsolatokra, a biztonságpolitikára vagy a nemzetvédelemre szakosodott hallgató) egy éven át közelről ismerhette meg az Országgyűlés tevékenységét és részt vehetett annak munkájában.
A Bundestag közel 20 éves ösztöndíjas programját viszonozva, 2008-tól az Országgyűlés is lehetőséget kínál arra, hogy egy két hónapos program keretében német diplomás fiatalok megismerhessék a magyar államszervezetet, különösen a parlament működését.
Immár tizenhárom éve az Országgyűlés elnöke és a külügyminiszter rendszeresen pályázatot ír ki az egyetemek és főiskolák hallgatói számára az euroatlanti integráció különböző témaköreiben. A pályázatokra eddig több mint 1200 dolgozatot nyújtottak be a diákok. A díjnyertes pályaműveket, miként a parlamenti gyakorlaton részt vevő diákok programját és színvonalas tanulmányait is, a Hivatal egy évente megjelenő könyvsorozatban teszi közzé. ("Magyarország és az Európai Unió", illetőleg „Parlamenti ösztöndíjasok"). Az Országgyűlés a Civil Iroda koordinálásával 2004 óta parlamenti sátrat állít fel a budapesti Sziget Fesztivál Civil Szigetén, ahol a fiatalok tájékozódhatnak a parlament munkájáról. Fórumok keretében beszélgethetnek az Országgyűlés elnökével, a képviselőkkel, az EP-képviselőkkel és politológusokkal a parlamentről és más időszerű kérdésekről. (2006-ban a lobbizásról, a női képviselőkről és a parlamenti demokráciáról, 2007-ben az Országház kulisszatitkairól, 2008-ban pedig „Zöld Parlament a vízért" címmel került sor a kerekasztal-beszélgetésre.) A parlament információs sátra 2006 óta a Szegedi Ifjúsági Napokon és 2007 óta az Egyetemisták és Főiskolások Országos Turisztikai Találkozóján is megjelenik. Az Országgyűlés standjának állandó programjai az Országházat és a parlament munkáját bemutató fotókiállításból, parlamenti kvízekből és játékokból, információszolgáltatásból és „Az Országház kulisszatitkai" című beszélgetéssorozatból állnak. A fiatalok javaslatot tehetnek arra is, hogy milyen törvényeket alkosson a T. Ház. A legjobb, legérdekesebb javaslatok benyújtóit minden évben fogadja az Országgyűlés elnöke, és részt vehetnek egy különleges Országház-látogatáson.
Középiskolás diákoknak 2005-től a „Parlamenti különóra" kínál lehetőséget a parlamenti munka megismerésére. Eddig mintegy 3300 középiskolás vett részt a programban. Az Országgyűlés működéséről az Országgyűlés tisztségviselői, képviselők, illetőleg a Főtitkárság vezetői adnak áttekintést, majd a diákok figyelemmel kísérhetik a plenáris ülés eseményeit, megismerhetik az Országgyűlési Könyvtárt és egy parlamenti séta keretében bejárhatják az Országházat is. A Ház a gyermekek számára is programokat kínál. Legismertebb közülük a sokéves hagyományokra visszatekintő „Parlamenti Gyermekkarácsony". Az ünnepségen az ország minden részéről érkező mintegy 1000 gyermek a verses, zenés, táncos műsorok mellett országházi sétán vesz részt, amelyek főbb állomásain neves vendégek, művészek, sportolók mutatják be az Országházat, s egy napra a gyerekek vehetik birtokukba az épületet.
Ez évben a Parlament is részt vett a budapesti Városligeti Gyermeknapon, ahol fotókiállítás, vetélkedők, kirakós játékok és kifestők révén ismerkedtek a gyerekek az Országgyűléssel. Az Országház átalakításának 100. évfordulójára 2002-ben az Országgyűlés elnöke és az oktatási miniszter az általános és középiskolás diákoknak rajzpályázatot hírdetett „Az én parlamentem" címmel. A közel 7000 pályamű legjobbjait egy szép kötetben jelentette meg a Nemzeti Tankönyvkiadó. Az Országgyűlés Hivatala 2008 decemberétől külön honlapot működtet a gyermekek és fiatalok számára. A különböző érdek-képviseleti szervek, civil szervezetek, érdekcsoportok tevékenységét az jellemzi, hogy céljaik megvalósítása érdekében befolyásolni akarják a közhatalmi döntéseket, így az Országgyűlés döntéseit, jelesül a törvényalkotást is. E tevékenységet érdekérvényesítésnek, kijárásnak, lobbizásnak is nevezzük. Az Országgyűlés munkájában e fogalmak között nem volt érdemleges különbség 2006-ig. (Az országos társadalmi és érdek-képviseleti szervezetek jegyzékét például a Házban „lobbilistának" is nevezték.) Többéves előkészítő munka után a 2006-ban benyújtott, majd elfogadott lobbitörvény célja az volt, hogy jogilag szabályozott mederbe terelje, és ellenőrizhetővé tegye a közhatalmi döntések üzletszerű befolyásolását. Tehát nem minden érdekérvényesítést, hanem csak azt, amelyet megbízás alapján és ellenérték fejében végeznek az erre „szakosodott" lobbisták vagy lobbiszervezetek. Lobbizás alatt ma már ezt a tevékenységet értjük. Az Országgyűlésben folyó lobbitevékenység elsősorban a döntéshozóra, a képviselőre irányulhat. A törvény szabályozza a lobbizás kereteit és korlátait is. A lobbisták és lobbiszervezetek regisztrálása és a megbeszélésről való tájékoztatási kötelezettség a lobbizást átláthatóvá, ellenőrizhetővé teszi. A lobbistákat a Központi Igazságügyi Hivatal nyilvántartásba veszi, igazolvánnyal látja el és negyedévenként beszámolásra kötelezi őket, csakúgy mint a kijáró embereket fogadó szervezeteket, így az Országgyűlést is. Az összeférhetetlenségi szabályok elejét veszik annak, hogy olyanok folytassanak lobbitevékenységet, akiknek a közeli hozzátartozója vezető tisztséget tölt be az Országgyűlésben. Természetesen a képviselő sem lobbizhat, lobbiszervezettel nem állhat szerződéses kapcsolatban és lobbistától semmilyen előnyt nem fogadhat el. (A törvény csak a kisebb összegű reprezentációt engedi meg.) A törvény alkalmazásának másfél éves tapasztalatai azt mutatják, hogy a lobbisták még kevéssé élnek a törvényben biztosított lehetőségekkel, ritkán kezdeményeznek kapcsolatfelvételt a képviselőkkel, a frakciók vezetőivel és a bizottságok tisztségviselőivel. (A törvény hatálybalépését követően az elmúlt két évben mindössze 6 parlamenti képviselő és 6 bizottság jelezte, hogy lobbisták keresték meg őket.) A népszavazás, népi kezdeményezés és az Országgyűlés Az Alkotmány alapelvként rögzíti, hogy a hatalom birtokosa a nép, aki a hatalmát választott képviselői (az Országgyűlés és az önkormányzatok) révén vagy közvetlenül gyakorolja. Az Országgyűlés nem egyetlen letéteményese a népszuverenitásnak. A demokratikus hatalomgyakorlásnak fontos része az is, hogy az ország (vagy a település) sorsát érintő legfontosabb ügyek eldöntésében, illetőleg a képviseleti testületek döntéseinek befolyásolásában vagy éppen megváltoztatásában a nép közvetlenül is részt vehessen. A népszavazás, a népi kezdeményezés, a kollektív kérelmezési és panaszjog e részvételt biztosítja. Az Alkotmánybíróság a képviseleti és a népszavazás útján történő hatalomgyakorlás viszonyáról kimondta, hogy a Magyar Köztársaság alkotmányos rendjében a népszuverenitás gyakorlásának elsődleges formája a képviselet [2/1993. (I. 22.) AB hat.]. Ugyanakkor „a közvetlen hatalomgyakorlás a népszuverenitás gyakorlásának kivételes formája, amely azonban kivételes megvalósulása esetében a képviseleti hatalomgyakorlás fölött áll." [52/1997. (X. 14.) AB hat.] Ez a kivételes megvalósulás az ügydöntő népszavazás. Ha a kezdeményezést 200 000 választópolgár hitelesített aláírásával támogatja, az Országgyűlés a népszavazást köteles elrendelni, és eredményes népszavazás esetén a nép döntését végre kell hajtania. A konzultatív vagy véleménynyilvánító népszavazás, (amelyet már 100 000 választópolgár is kezdeményezhet) és a népi kezdeményezés, (amelyhez 50 000 választópolgár akarata is elegendő) nem kötelezik döntéshozatalra az Országgyűlést, de alakíthatják, befolyásolhatják a megszülető döntést, és megfontolástól függően eredményre is vezethetnek. Népszavazást az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdésben lehet kezdeményezni, az Alkotmányban meghatározott tárgykörök kivételével. (Így például nem lehet népszavazást kezdeményezni az Országgyűlés feloszlatásáról, a költségvetésről és a központi adónemekről, a kormány programjáról, továbbá az Alkotmány módosításáról.) De amint az Alkotmánybíróság kimondta, az Alkotmányból - az ott felsoroltakon kívül - a népszavazás más korlátai is levezethetők. A jogbiztonság sérelme miatt például kizárható olyan kérdések népszavazásra bocsátása, amelyek megválaszolásából nem tűnik ki egyértelműen, hogy mi a választó akarata. Ezzel szemben a népi kezdeményezés minden, az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdésre vonatkozhat, hiszen éppen az a célja, hogy a kérdést a Ház tűzze napirendjére és vitassa meg. Az Országgyűlés a népi kezdeményezést köteles megtárgyalni, de nem köteles a kezdeményezők szándékának megfelelő döntést hozni. A kormány, illetőleg a képviselők egyharmada is kezdeményezhet népszavazást. (Ehhez természetesen nem kell aláírást gyűjteni a választópolgároktól.) A kormány kezdeményezte például 1997-ben, hogy az Országgyűlés rendeljen el népszavazást a NATO-csatlakozásról. (Népszavazás döntött az Európai Unióhoz való csatlakozásról is, de erről egy alkotmánymódosítás rendelkezett.) 2007/2008-ban egy kérdésben ellenzéki, öt kérdésben pedig kormánypárti képviselők kezdeményeztek népszavazást: az állami vezetők és köztisztviselők vagyongyarapodásának rendszeres vizsgálatáról, a pártok pénzügyi támogatásának szűkítéséről, az országgyűlési képviselők elszámolási kötelezettségéről a költségtérítéssel kapcsolatban és arról, hogy az országgyűlési képviselői tisztség legyen összeférhetetlen a polgármesteri tisztséggel. E politikai-taktikai szempontok nyomán született kezdeményezésekről az Országgyűlés végül nem rendelt el népszavazást, mert azt már maga a kormánytöbbség sem támogatta. Két kérdésben időközben törvény született és a többit is benyújtották az Országgyűlésnek. A népszavazási kezdeményezések egy időigényes eljárást követően kerülnek (vagy nem is kerülnek) az Országgyűlés elé, amelynek keretében az Országos Választási Bizottság, majd jogorvoslati fórumként az Alkotmánybíróság is elbírálja a kezdeményezések törvényességét, illetőleg alkotmányosságát. Az aláírásgyűjtést követően az aláírásokat az OVB hitelesíti. Döntése ellen szintén lehet jogorvoslattal élni. A népszavazás elrendeléséről az Országgyűlés dönt. Kötelező népszavazás esetén nincs mérlegelési joga, a népszavazást el kell rendelnie, míg a véleménynyilvánító népszavazás elrendelését akár el is utasíthatja. Mind az elrendelő, mind az azt elutasító határozat ellen kifogást lehet benyújtani az Alkotmánybírósághoz, amely az Országgyűlést új eljárásra is utasíthatja. A népszavazás időpontját a köztársasági elnök tűzi ki. Az Országgyűlés 1989-től 15 népszavazásra irányuló kezdeményezést tárgyalt meg, amelyek összesen 28 kérdésre irányultak. Közülük 6 alkalommal 12 kérdésben rendelt el népszavazást. Ezek a kérdések a következők voltak:
*Az Alkotmánybíróság - miután az a népszavazás tárgyául szolgáló törvényt hatályon kívül helyezte - új eljárásra kötelezte az Országgyűlést, amely során a népszavazást már nem rendelte el. Az egyes népszavazási kezdeményezésekről való döntés előtt az Országgyűlés Alkotmányügyi bizottsága a kérdéssel kapcsolatban több esetben is az Alkotmánybírósághoz fordult, s ezek a határozatok jelentősen befolyásolták az Alkotmány értelmezését, illetőleg a népszavazásról szóló törvény későbbi módosítását.
1992-ben a Létminimum Alatt Élők Társasága által kezdeményezett népszavazással kapcsolatban született meg az AB határozata, amely kimondta: az Országgyűlés népszavazás útján nem kényszeríthető arra, hogy feloszlassa magát. Második alkalommal 1995-ben fordult ismét a bizottság az Alkotmánybírósághoz a Független Kisgazdapárt népszavazási kezdeményezésében megfogalmazott négy kérdéssel kapcsolatban. A kérdések lényegében a köztársasági elnök megválasztására és hatáskörének korlátozására irányultak. Az Alkotmánybíróság kimondta, hogy az Alkotmány módosítása tárgyában nem rendelhető el ügydöntő népszavazás. Ugyanakkor megállapította, hogy a törvény keretei között az Országgyűlés joga és kötelezettsége határozni arról, hogy a választópolgárok népszavazási kezdeményezésének helyt ad-e, továbbá - ha a népszavazási kezdeményezésben feltett kérdésből ez nem tűnik ki világosan - a kérdés alkalmassága alapján eldöntse, hogy ügydöntő vagy véleménynyilvánító népszavazást ír-e ki. A népszavazást elrendelő határozatnak továbbá tartalmaznia kell a népszavazásra bocsátott konkrét kérdést (a kezdeményezésben megfogalmazott formában), és rendelkeznie kell a népszavazás költségvetéséről is. Az Országgyűlés elrendelheti az általa elfogadott törvény népszavazásra bocsátását. A Házszabály szerint a köztársasági elnök által még alá nem írt törvény népszavazással történő megerősítését legkésőbb a zárószavazás befejezésekor, írásban lehet kérni. A népszavazásra bocsátásról az Országgyűlés a zárószavazást követő ülésén dönt, a határozati javaslat tárgyalására vonatkozó rendelkezések szerint. A népszavazásról szóló törvény 1989. évi elfogadását követően egészen 2008-ig az Országgyűlés egyetlen törvényt sem bocsátott népszavazásra, s ezt nem is kezdeményezték. Első alkalommal 2008 februárjában a Fidesz és a KDNP képviselőinek kezdeményezésére került sor arra, hogy az Országgyűlés döntsön a köztársasági elnök által megfontolásra visszaküldött, az egészségbiztosítókról szóló törvény népszavazásra bocsátásáról. Az erről szóló határozati javaslat vitáját követően az Országgyűlés a törvényt (többségi döntéssel) nem bocsátotta népszavazásra. Az Országgyűlés 1990-től napjainkig 11 népi kezdeményezést tárgyalt meg. Ebből egyet nem vett tárgysorozatba, (ugyanis 1997-ig, ha kevesebb mint 50 ezren támogatták a népi kezdeményezést, azt a T. Ház nem volt köteles azt megtárgyalni), 8 népi kezdeményezéssel nem értett egyet, kettővel viszont egyetértett. A Pedagógusok Szakszervezete által kezdeményezett közalkalmazotti előmeneteli rendszer felülvizsgálatát szorgalmazó kezdeményezésben foglaltakkal összhangban törvényeket alkotott, illetőleg módosított. A Tolna Megyei Állat- és Természetvédő Alapítvány kezdeményezésével egyetértve (amely az állatkínzás bűncselekménynek nyilvánítását szorgalmazta), módosította a Büntető Törvénykönyvet. A népi kezdeményezés sajátos formája az, amely a kisebbség törvényi elismerését célozza. A nemzeti és etnikai kisebbségekről szóló törvény 13 kisebbség számára biztosít különböző jogokat (így pl. az önkormányzat létrehozásának jogát). Ha további kisebbség bizonyságot kíván tenni arról, hogy megfelel a törvényben foglalt feltételeknek, legalább 1000, magát e kisebbséghez tartozónak valló választópolgár népi kezdeményezést nyújthat be a törvényi elismerés érdekében az Országgyűlés elnökéhez. Eddig két kisebbség, a bunyevác és az ún. „hun" kisebbség élt e lehetőséggel. Az Országgyűlés, a Magyar Tudományos Akadémia szakvéleményét megismerve és az Emberi jogi bizottság elutasító javaslatát is figyelembe véve, egyik esetben sem tartotta indokoltnak a törvény módosítását. Az alábbi ábra áttekinthetően szemlélteti az Országgyűlés feladatait a népszavazással és a népi kezdeményezéssel kapcsolatban: Magyarországon az Alkotmány szerint mindenkinek joga van arra, hogy egyedül vagy másokkal együttesen írásban kérelmet vagy panaszt terjesszen az állami szervek - így az Országgyűlés - elé. Azonban mind ez ideig nem született meg az a törvény, amely korszerű módon szabályozná az Alkotmányban biztosított „petíciós", illetve panaszjog gyakorlását és biztosítékait. Így az állami szervek 2004-ig továbbra is a közérdekű bejelentésekről és panaszokról szóló 1977. évi I. törvény szerint jártak el. Az uniós csatlakozás előtt az Országgyűlés egy törvénycsomagban - „a joganyag átfogó szabályozásáig", azaz ideiglenes megoldásként - korszerűsítette az elavult törvény rendelkezéseit. Ezt a törvényt azonban nem a parlamentre szabták. A petíciós jog általánosságban az állami szervekhez intézett kérést, panaszt, tiltakozást jelent. Egyénileg és csoportosan is lehet élni vele. A parlamenti gyakorlatban azokat a több állampolgár által aláírt vagy különböző szervezetek által az Országgyűléshez (annak elnökéhez) címzett kezdeményezéseket nevezzük petíciónak, amelyek közérdekűek, de nem minősülnek népi kezdeményezésnek. A petíció irányulhat valamilyen sérelem orvoslására vagy valamely törvényhozási lépés elleni tiltakozásra, továbbá az azzal kapcsolatos vélemény kifejtésére, illetőleg valamely kérdés törvény útján való rendezésére. A petíciós jog ez utóbbi funkciója közel áll az Alkotmányban biztosított népi kezdeményezéshez. A parlamenti gyakorlatban tehát a petíció több mint panasz vagy közérdekű bejelentés.
Egyes országokban a petíció, amennyiben azt a képviselő nyújtja be, a parlamenti tárgyalás alapjául szolgálhat, és megfelelő bizottsági előkészítés után arról a parlament határoz is. Más esetekben (például Spanyolországban, Görögországban) a petíciót válaszadásra is a határkörrel rendelkező miniszterhez, államtitkárhoz továbbítják, aki arra köteles választ, illetve magyarázatot adni. Van olyan parlament is (így például a német Szövetségi Gyűlés, a brit alsóház, az Osztrák Nemzeti Tanács és a Szövetségi Tanács, Hollandiában mind a két kamara), ahol a petíciókkal egy parlamenti bizottság foglalkozik, s a tapasztalatokról jelentésben tájékoztatja a plénumot. A petíció nem tartozik a leghatékonyabb ellenőrzési formák közé (több parlament nem is tekinti annak), de fontos információs forrást jelentenek a parlamentek számára ezek az állampolgároktól érkező jelzések többek között a törvények alkalmazásáról, a közigazgatás működéséről. A magyar szabályozás nem intézményesítette a parlamenti ellenőrzés e sajátos formáját. Az Országgyűlés nem tartotta szükségesnek petíciós bizottság megalakítását. Ennek oka, hogy az Országgyűlés az ombudsmani intézmény révén is biztosítja az állampolgár jogvédelmét, továbbá az, akit alkotmányellenes jogszabály alkalmazása miatt ért jogsérelem alkotmányjogi panasszal fordulhat az Alkotmánybírósághoz. A Házszabály nem tesz különbséget a petíciók és az állampolgári bejelentések, panaszok között. Az Országgyűléshez érkező beadványokról úgy rendelkezik, hogy azokat az Országgyűlés elnöke a hatáskörrel rendelkező bizottságnak vagy a hivatali szervnek adja át intézkedésre. A beadványokat a képviselők bármikor megtekinthetik. A képviselőkhöz, a frakciókhoz és a bizottságokhoz érkező beadványokat a címzettek intézik, illetőleg válaszolják meg.
A kollektívan gyakorolt petíciós jog összefügg a gyülekezési joggal is, mivel a Kossuth téri demonstrációk, tüntetések gyakori és lényeges eleme a petíciók átadása az Országgyűlés vagy a kormány képviselőjének. Az Országgyűléshez intézett petíciókat, a házelnök, az alelnökök, a Civil Iroda vezetője vagy az elnöki kabinet megbízott munkatársa veszi át. Az Országgyűlés elnöke a petíciókat legtöbbször a hatáskörrel rendelkező bizottságokhoz továbbítja. A bizottságokhoz közvetlenül is érkeznek petíciók. A bizottságok gyakorlata eltérő abban, hogy ezeket az ülésükön megvitatják-e, vagy arra a bizottság elnöke válaszol. Nagyobb a bizottsági tárgyalás esélye, ha a petíciók a törvényalkotáshoz vagy éppen az Országgyűlés napirendjén szereplő témához kapcsolódnak. 2004 márciusában Magyarországon addig példa nélküli kezdeményezés indult el: a Fidesz - Magyar Polgári Szövetség aláírásgyűjtést kezdeményezett annak érdekében, hogy a választópolgárok támogatásával ún. Nemzeti Petíciót terjeszthessen az Országgyűlés elé. A Fidesz ötpontos javaslatához - amely az otthonteremtésről, a munkahelyek megvédéséről, az egészséges élethez főződő lehetőségről, az élelmiszerárak emelkedésének megakadályozásáról, a gáz-, energiaár-emelések féken tartásáról szólt - 2004. május 15-ig több, mint 1 millió aláírás gyűlt össze. Az aláírások hitelesítését az Országos Választási Bizottság nem végezte el, mert ezt a feladatot nem utalja hatáskörébe egyetlen jogszabály sem. A Fidesz a széles körű támogatottságra és a kérdéskörök fontosságára hivatkozva egy országgyűlési határozati javaslatot kezdeményezett Munka, Otthon, Biztonság - a Nemzeti Petícióról címmel, amely arra kötelezte volna a kormányt, hogy a petícióban megfogalmazott célok érdekében hajtsa végre a szükséges jogalkotási feladatokat. Az Alkotmányügyi bizottság az indítványt tárgysorozatba vette, de általános vitára nem ajánlotta. A Fidesz kezdeményezte a plenáris ülés napirendjének kiegészítését a javaslattal, ezt azonban az Országgyűlés nem szavazta meg. A Fidesz képviselői ezt követően folyamatosan nyújtották be a Nemzeti Petíció pontjait tartalmazó törvényjavaslatokat. A privatizációval, a magyar munkahelyek védelmével és a magyar vállalkozók támogatásával kapcsolatos egyes törvények módosításáról; valamint a gáz- és villamos energia áremelési terheinek csökkentésével összefüggő egyes törvények módosításáról című kezdeményezések esetében a T. Ház elutasította a napirend kiegészítését. Az otthonteremtés állami támogatásáról és az egészséges élet lehetőségét biztosító egyes törvények módosításáról szóló javaslatokat átdolgozásra visszakérték és új törvényjavaslatokként nyújtották be az őszi ülésszakra, azonban ezeket a javaslatokat sem tárgyalta az Országgyűlés. A magyar gazdák támogatását biztosító egyes törvények módosításáról, illetve a Magyar Köztársaság 2004. évi költségvetéséről és az államháztartás hároméves kereteiről szóló törvény módosításáról szóló javaslatok tárgysorozatba-vételét a kijelölt bizottság sem támogatta, így ezek szintén nem kerültek az Országgyűlés napirendjére. az egészséges élet lehetőségét biztosító egyes törvények módosításáról szóló javaslatokat átdolgozásra visszakérték és új törvényjavaslatokként nyújtották be az őszi ülésszakra, azonban ezeket a javaslatokat sem tárgyalta az Országgyűlés. A magyar gazdák támogatását biztosító egyes törvények módosításáról, illetve a Magyar Köztársaság 2004. évi költségvetéséről és az államháztartás hároméves kereteiről szóló törvény módosításáról szóló javaslatok tárgysorozatba-vételét a kijelölt bizottság sem támogatta, így ezek szintén nem kerültek az Országgyűlés napirendjére. Az Országgyűléshez, legtöbbször annak elnökéhez vagy közvetlenül a bizottságokhoz évente több ezer levél érkezik az állampolgároktól. Ezek többségében ügyes-bajos dolgaik elintézésében kérik a parlament segítségét, de jelentős azoknak a leveleknek a száma is, amelyek a klasszikus petíciók körébe sorolhatók. Azaz, különböző törvények megalkotását sürgették, meghozott törvények rendelkezéseit kifogásolták módosításukat kérve, vagy saját tapasztalataik alapján a közigazgatási szervek működését, ügyintézését bírálták. A levelek többsége azonban „panaszos", illetőleg segítségkérő levél. Ezekre az Országgyűlés elnöke, illetőleg kabinetje vagy a Civil Iroda válaszol. Vagy közvetlenül, vagy a hatáskörrel rendelkező miniszter, illetőleg országos szerv vezetőjét kéri fel az ügy kivizsgálására és az érdemi válaszadásra. A Civil Iroda személyesen is meghallgatja és tanáccsal látja el a hozzá fordulókat, az ügyintézés tipikus módja azonban, hogy levélben válaszol. Az Országgyűlés működését érintő kérdésekben az elnök, illetőleg az Iroda ad választ, a törvényalkotással kapcsolatos bejelentéseket, észrevételeket pedig a bizottságokhoz továbbítják. A 2002-2006-os ciklusban összesen kb. 3000 levél, beadvány érkezett a Civil Irodához. Ennek 72%-át állampolgárok, 20%-át civil szervezetek, illetőleg gazdasági szervezetek, további 8%-át pedig önkormányzatok küldték. A Civil Iroda 77%-ukra közvetlenül válaszolt, 9%-át minisztériumokhoz, illetőleg főhatóságokhoz továbbította, 8%-át az Országgyűlés bizottságainak adta át, 6%-át pedig az illetékes önkormányzatokhoz továbbította. VI.
Az Országyűlés nemzetközi kapcsolatai Az Európai Unióba való belépésünk 2004. május 1-jén egy korszak és szemlélet végét is jelezte. Az európai uniós kapcsolatainkat már nem tekinthetjük pusztán külügynek, hiszen az uniós jog alkalmazása révén az integráció számos tekintetben belüggyé vált, s része mindennapi életünknek. Ugyanakkor az Európai Unió szuverén államok együttműködése is, ezért az európai uniós kapcsolatokat a nemzetközi kapcsolatok speciális ágaként kezeljük.
Az Országgyűlés nemzetközi kapcsolatait két fejezetben tárgyaljuk. Elsőként a klasszikus nemzetközi kapcsolatokról szólunk, majd a kül- és belügyeket is érintő európai uniós feladatokat és kapcsolatokat mutatjuk be. A nemzetközi kapcsolatok alakítása a törvényhozás révén A nemzetközi szerződés a külpolitika, a nemzetközi kapcsolatok alakításának egyik fontos eszköze. A szuverén államok egymás közötti, két- vagy többoldalú viszonyaiban - a nemzetközi jog alapelvei mellett - a nemzetközi szerződések keletkeztetnek jogokat és kötelezettségeket. Ily módon a nemzetközi szerződések tartalmazzák a nemzetközi jog anyagának túlnyomó részét. Az Országgyűlés, a köztársasági elnök, a kormány, illetve az Alkotmánybíróság nemzetközi szerződésekkel kapcsolatos feladatait, hatásköreit és felelősségét az Alkotmány és a nemzetközi szerződésekkel kapcsolatos eljárásról szóló 2005. évi L. törvény határozza meg. A modern állami berendezkedésnek megfelelően a külpolitika irányítása, a nemzetközi szerződéskötési tevékenység alapvetően a végrehajtó hatalom, a kormány tevékenységi és felelősségi körébe tartozik. A köztársasági elnök képviseli a magyar államot, külön jogkörökkel rendelkezik a nemzetközi szerződések megkötése, valamint a nagykövetek megbízása és fogadása terén. Az Alkotmánybíróság előzetesen vizsgálhatja nemzetközi szerződés egyes rendelkezéseinek alkotmányellenességét. Az Országgyűlés a nemzetközi szerződésekkel kapcsolatos hatáskörét alapvetően a törvényhozás révén gyakorolja. Kettős hatáskörről van szó. Egyrészt az Országgyűlés ellenőrzi a kormánynak az országgyűlési jogköröket érintő szerződéses tevékenységét, s ha szükséges érdemben is befolyást gyakorolhat a hatáskörébe tartozó szerződések előkészítésének és létrehozásának folyamatára. A parlamentáris demokráciákban elvárható, hogy a legfőbb népképviseleti szerv is szerephez jusson a jelentősebb nemzetközi megállapodások létrejöttében. A kormánynak gondoskodnia kell arról, hogy az Országgyűlés hozza meg a végső döntést e szerződésekről. Az Országgyűlés feladata, hogy felhatalmazást adjon a köztársasági elnöknek a nemzetközi szerződés kötelező hatályának elismerésére. Ugyanakkor a Magyar Köztársaság nevében nemzetközi jogi kötelezettséget vállalni, vagyis a szerződést a szó köznapi értelmében „megkötni" a köztársasági elnök, valamint a kormány jogosult. A kettős hatáskör második eleme a nemzetközi jog és a belső jog összhangjának megteremtése. Magyarország, a legtöbb államhoz hasonlóan, a nemzetközi jog és a belső jog viszonya tekintetében a dualista megközelítést képviseli. Ennek megfelelően a nemzetközi szerződések önmagukban csak nemzetközi jogi értelemben, az államok közötti viszonyban alapíthatnak jogokat és kötelezettségeket. Ahhoz, hogy a nemzetközi jog érvényesüljön, szabályait a belső jogba is át kell ültetni. Az Alkotmány kimondja, hogy a Magyar Köztársaság jogrendszere biztosítja a vállalt nemzetközi jogi kötelezettségek és a belső jog összhangját. Az átültetés a nemzetközi szerződés kihirdetésével valósul meg. Jogos elvárás, hogy azonos súlyú kérdéseket a jogalkotás azonos szintjén rendezzék, legyen szó akár tisztán belső szabályról, akár nemzetközi eredetű normákról. Amennyiben a nemzetközi szerződés törvényhozási tárgykört érint vagy kiemelkedő fontosságú, a szerződés kihirdetése a törvényhozó hatalom, az Országgyűlés feladata. Az Országgyűlésnek olyan fontos alkotmányos jogosítványai is vannak, amelyek kívül esnek a törvényhozási tárgykörökön, bár közvetlen összefüggésben vannak vagy lehetnek a nemzetközi szerződésekkel. Ilyen a hadiállapot és a békekötés kérdése, a magyar fegyveres erők külföldi alkalmazása, illetőleg idegen fegyveres erők magyarországi tevékenységének jóváhagyása. A törvényhozás más tekintetben is érinti a nemzetközi kapcsolatok területét. Nevezetesen a diplomáciai tevékenység egyes kérdéseinek szabályozása is törvénnyel történik. Kiemelhető itt a konzuli védelemről szóló törvény, de megemlíthető a diplomáciai mentességgel rendelkező személyek büntetőjogi felelősségre vonására vagy akár a diplomata-útlevélre vonatkozó törvényi szabályozás. A nemzetközi szerződésekkel kapcsolatos eljárásról szóló 2005. évi L. törvény A nemzetközi szerződések létrejöttének és kihirdetésének kérdéseiről az Alkotmány csak általános jellegű útmutatást tartalmaz. Ezért szükség van az eljárásra vonatkozó részletes szabályok megalkotására is. E tekintetben régi adósságot törlesztett az Országgyűlés a 2005. évi L. törvény megalkotásával. A nemzetközi szerződésekkel kapcsolatos eljárást a korábbiakban az 1982. évi 27. törvényerejű rendelet (tvr.) szabályozta. Ez a szabályozás azonban 2005-re már teljesen elavult. A rendszerváltozás ugyanis alapvetően változtatta meg az állami szervek és a jogforrások rendszerét, a jogalkotási hatásköröket és eljárásokat. Magyarország 1987-ben csatlakozott a szerződések jogáról szóló, 1969. május 23-án kelt bécsi szerződéshez. A bécsi szerződés nemzetközi jogi cselekményekre vonatkozó rendelkezései azonban nem voltak teljesen összhangban a belső szabályokkal, amelyek még az akkori állami berendezkedést tükrözték vissza. A fentiek miatt az Alkotmánybíróság 2005-ben mulasztásban megnyilvánuló alkotmánysértést állapított meg a nemzetközi szerződésekkel kapcsolatos eljárás nem megfelelő szabályozása miatt, és az Országgyűlést jogalkotási feladatának teljesítésére kötelezte. Ezek az előzmények vezettek a nemzetközi szerződésekkel kapcsolatos eljárásról szóló 2005. évi L. törvény megalkotásához. A törvény értelmében a Magyar Köztársaság külkapcsolatai szempontjából kiemelkedő fontosságú nemzetközi szerződés esetében az Országgyűlés adja meg a felhatalmazást a kötelező hatály elismerésére. A Magyar Köztársaság külkapcsolatai szempontjából kiemelkedő fontosságú az a nemzetközi szerződés, amely
A nem kiemelkedő jelentőségű nemzetközi szerződések a kormány hatáskörébe tartoznak, de ha a szerződésből ez következik, akkor nemzetközi szintéren (a külügyminiszter előterjesztésére) a köztársasági elnök jár el. Amennyiben a kötelező hatály elismerésére az Országgyűlés adott felhatalmazást, arra minden esetben a köztársasági elnök jogosult. A törvény rögzíti, hogy a felhatalmazásról a kihirdető jogszabály rendelkezik. E megoldással nem válik el egymástól a nemzetközi szerződés nemzetközi és belső jogi hatálybalépése. Ez eltérést jelent a korábbi jogi helyzettől, amikor - a törvényerejű rendelet alapján - az Országgyűlés a nemzetközi szerződést először határozatával megerősítette, majd később törvényben kihirdette. Az új rendszerben ez a két aktus összeolvad a kihirdetéséről szóló törvény elfogadásakor. Magyarországon a kiemelkedő fontosságú szerződések csak a törvényhozás révén válhatnak a hazai (a belső) jog részévé. A kihirdető jogszabály funkciója, hogy megteremtse a nemzetközi szerződés alkalmazásának, és az abból fakadó kötelezettségek teljesítésének feltételeit. Ennek megfelelően rendezi a törvény a kihirdető jogszabály kötelező tartalmi elemeit. A nemzetközi szerződésekkel kapcsolatos eljárás az Országgyűlés gyakorlatában Az Országgyűlés alapvető hatásköre, hogy a nemzetközi szerződéseket törvénnyel kihirdesse. A fontosabb nemzetközi szerződések esetében azonban már a létrehozás folyamatáról is igyekszik tájékozódni, és arról véleményt mondani. Ennek tipikus formája, amikor a kérdést az erre hatáskörrel rendelkező bizottságai, elsősorban a Külügyi bizottság és az Európai ügyek bizottsága napirendjére tűzi. Az elmúlt időszakban ilyen volt Magyarország európai uniós csatlakozásáról szóló szerződés, a magyar-román nyugdíjak folyósításáról szóló megállapodás, és a magyar-ukrán kishatárforgalmi megállapodás. A nemzetközi szerződést kihirdető törvénnyel kapcsolatos parlamenti eljárást az Országgyűlés Házszabálya különleges eljárásként szabályozza. A kihirdető törvényjavaslatot mindig a kormány nyújtja be. Az Országgyűlés elnöke a plenáris tárgyalás előkészítésére rendszerint a Külügyi bizottságot jelöli ki, emellett az Európai ügyek bizottsága tárgyal még rendszeresen kihirdető törvényeket. A Házszabály kimondja, hogy a törvényjavaslatnak a nemzetközi szerződés szövegét tartalmazó részéhez nem lehet módosító javaslatot benyújtani. Ez a szabály természetes módon következik abból a jogelvből, hogy a nemzetközi szerződés egyoldalúan nem módosítható. A kormány előkészítő tevékenységére, illetve az eljárás sajátosságaira tekintettel e törvényjavaslatok plenáris megvitatása kevés időt igényel, a bizottságok előadóin kívül a képviselők ritkán szólalnak fel, és a vitát rögtön követi a szavazás is. A nemzetközi szerződések jelentős hányada olyan „típus" szerződés, amelyeket Magyarország hasonló tartalommal köt a különböző országokkal. Ilyenek például a kettős adóztatás elkerülését, illetőleg az adóztatás kijátszásának megakadályozását, továbbá a beruházások ösztönzését és kölcsönös védelmét szolgáló, a szociális biztonságról, valamint a bűnügyi, a polgári és a kereskedelmi jogsegélyről szóló, továbbá a katonai együttműködést szolgáló megállapodások. Számottevő azoknak a szerződéseknek a száma is, amelyek az ENSZ és szakosított szervei (az ILO, az UNESCO), a NATO, az Európai Tanács, az Európai Unió és más nemzetközi szervezetekben fennálló tagságunkból fakadnak. Az Országgyűlés törvényhozási tevékenységén belül a nemzetközi szerződések kihirdetése jelentős súllyal szerepel. A T. Ház 1990 óta 2239 törvényt fogadott el, ebből 526 irányult nemzetközi szerződés kihirdetésére (23,5%). Amennyiben ciklusokra lebontva vizsgáljuk a törvényhozással kapcsolatos statisztikákat, a fenti átlagtól két jelentős eltérést tapasztalhatunk. Különösen alacsony volt a kihirdető jogszabályok aránya az 1990-1994-es ciklusban: 432-ből 39, az elfogadott törvények mindössze 9%-a. Ezzel szemben kiemelkedően magas volt ez az arány 1998 és 2002 között. Az elfogadott törvények 37,7%-a - 464-ből 175 - volt nemzetközi szerződés. A jelenlegi ciklusban, ez az arány átlagosnak mondható. A számok nem feltétlenül a ciklus kormányának külpolitikai aktivitását tükrözik. Egy-egy nemzetközi szerződés megszületése az előkészítéstől a kihirdetésig évekig tart. A rendszerváltozás megváltozott viszonyai megkívánták a folyamatban lévő szerződéskötések felülvizsgálatát is, s az új külpolitikai hangsúlyoknak megfelelően az Antall-kormány új szerződések előkészítését, s különböző egyezményekhez való csatlakozást kezdett el, de ezek jó része az 1990-1994-es ciklusban még nem kerülhetett az Országgyűlés elé. Az 1998-2002-es ciklusra viszont „beértek" az előző kormányok munkájának eredményei is. Ez a ciklusokon átívelő folyamat azóta is tart. A nemzetközi szerződések többségétől eltérően rendszerint nagy vita kísérte a bizottságokban és a plenáris üléseken is a szomszéd országokkal, így az Ukrajnával, Romániával és Szlovákiával kötött alapszerződéseket. Az alapszerződések két állam kapcsolatait átfogó jelleggel és elvi szinten rendezik, és az együttműködés legfontosabb szabályait tartalmazzák. (A diplomáciatörténet első alapszerződését az NSZK és NDK kötötte 1972 decemberében.) Az alapszerződés típusa mára már elterjedt a nemzetközi viszonyokban. A Magyar Köztársasággal szemben az euroatlanti integráció folyamatában kimondva-kimondatlanul diplomáciai elvárásként is jelentkezett, hogy a szomszédos államokkal ilyen módon rendezzük viszonyunkat. Az Országgyűlés 1990 óta tizennyolc alapszerződésnek minősíthető megállapodást ratifikált. Ezek között vannak a legtöbb szomszédos állammal, valamint a legtöbb nagy európai országgal kötött alapszerződések. (Vannak országok, így például Ausztria, amelyek ilyen típusú szerz | |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
Nagy tisztelettel köszöntöm a Kedves Olvasót ennek a régen várt kiadványnak a hasábjain. 
z Országgyűlés története a középkortól összefonódik a nemzet történelmével. Kialakulása egészen a XIII. századig vezethető vissza.
